張一紅 楊永振 劉璐嘉 娜扎開(kāi)提·阿不力米提

摘?要：在黨中央、國(guó)務(wù)院的重視下，我國(guó)應(yīng)急管理法治建設(shè)已進(jìn)入全面快速發(fā)展階段，并取得重大成績(jī)。目前，現(xiàn)行應(yīng)急管理方面的法律有31部，相關(guān)行政法規(guī)有90多部、地方性法規(guī)有70多部，政府規(guī)章有200多部，已初步形成了以《憲法》為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主干、以相關(guān)法律法規(guī)為配套的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系。本文通過(guò)對(duì)構(gòu)建新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系結(jié)構(gòu)需要處理好的關(guān)系進(jìn)行探討，從而提出以應(yīng)急管理綜合法、生產(chǎn)安全法、社會(huì)安全法、交通安全法、生態(tài)環(huán)境安全法、公共衛(wèi)生安全法和自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法作為七個(gè)子體系的新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系的設(shè)想，并對(duì)七個(gè)子體系進(jìn)行闡述說(shuō)明。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；應(yīng)急管理法律；法規(guī)體系構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.052

黨的十八大以后，中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)新時(shí)代。特別是2018年組建應(yīng)急管理部，重新劃定了各部門(mén)的應(yīng)急管理職責(zé)，在當(dāng)前部門(mén)主導(dǎo)立法工作的背景下，必然帶來(lái)應(yīng)急管理法律體系結(jié)構(gòu)的改變。同時(shí)，隨著新時(shí)代的發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義大國(guó)應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法治將逐漸定型，必將形成新時(shí)代中國(guó)特色的應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)。

1?構(gòu)建新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)需要處理好的關(guān)系

構(gòu)建的應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)是具有中國(guó)特色社會(huì)主義的大國(guó)應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建時(shí)必須處理好問(wèn)題導(dǎo)向與面向未來(lái)的關(guān)系、適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家體制與未來(lái)機(jī)構(gòu)體制改革的關(guān)系、部門(mén)主導(dǎo)立法與開(kāi)放立法的關(guān)系以及基于現(xiàn)有法律制度與構(gòu)建未來(lái)法律制度的關(guān)系。

1.1?處理好問(wèn)題導(dǎo)向與面向未來(lái)的關(guān)系

構(gòu)建新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系，旨在解決當(dāng)前存在的問(wèn)題，以及未來(lái)可能發(fā)生的問(wèn)題。如果只著眼解決當(dāng)前應(yīng)急管理工作中存在的法律問(wèn)題，構(gòu)建的應(yīng)急管理法律體系可能是落后的，因?yàn)榉墒菚r(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，法律往往是落后于時(shí)代的。?如果只著眼未來(lái)應(yīng)急管理工作中將面對(duì)的法律問(wèn)題，構(gòu)建的應(yīng)急管理法律體系又可能不適應(yīng)于當(dāng)前應(yīng)急管理法治工作的需要，因?yàn)榉墒欠?wù)于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的，需要調(diào)節(jié)當(dāng)前的應(yīng)急管理工作。因此，必須處理好問(wèn)題導(dǎo)向與面向未來(lái)的關(guān)系。

（1）識(shí)別出當(dāng)前應(yīng)急管理法律體系的問(wèn)題，抓住主要問(wèn)題，構(gòu)建解決當(dāng)前主要問(wèn)題的應(yīng)急管理法律體系。當(dāng)前，應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)問(wèn)題在上節(jié)已經(jīng)做了分析。

（2）識(shí)別未來(lái)可能出現(xiàn)的應(yīng)急管理法律體系問(wèn)題，找準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題，構(gòu)建解決未來(lái)關(guān)鍵問(wèn)題的應(yīng)急管理法律體系。未來(lái)應(yīng)急管理法律體系面臨以下問(wèn)題：

①進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)越來(lái)越明顯，應(yīng)急管理法律體系需要適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、特別是后果嚴(yán)重的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)問(wèn)題。

②應(yīng)急管理法律具有技術(shù)法律的屬性，未來(lái)社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，應(yīng)急管理法律體系需要適應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域細(xì)分化、工作分工細(xì)分化、責(zé)任歸屬細(xì)分化而導(dǎo)致的應(yīng)急管理法律責(zé)任細(xì)分化的問(wèn)題。

③應(yīng)急管理法律具有社會(huì)法的屬性，未來(lái)社會(huì)是健全的法治社會(huì)，應(yīng)急管理法律體系需要適應(yīng)未來(lái)社會(huì)應(yīng)急管理法治的問(wèn)題。

1.2?處理好適應(yīng)當(dāng)前政體與構(gòu)建未來(lái)應(yīng)急管理體制的關(guān)系

2018年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，隨著機(jī)構(gòu)改革方案的落地，各部委三定方案相繼發(fā)布，當(dāng)前應(yīng)急管理政體基本確定，構(gòu)建的應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)當(dāng)前各部委工作的需要。同時(shí)，改革沒(méi)有終點(diǎn)，永遠(yuǎn)是進(jìn)行時(shí)。2018年應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的改革，一些問(wèn)題還需要探索，一些機(jī)制、體系還需要摸索，構(gòu)建的應(yīng)急管理法律體系必須適應(yīng)未來(lái)應(yīng)急管理體制和機(jī)制的特征。

2018年的應(yīng)急管理體制改革，在中央和省級(jí)層面已經(jīng)落地。構(gòu)建的應(yīng)急管理法律體系必須適應(yīng)當(dāng)前管理政體的立法需要。比如，在部門(mén)主導(dǎo)立法現(xiàn)狀下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)屬于多個(gè)部門(mén)。應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理，主導(dǎo)安全生產(chǎn)綜合性法律法規(guī)的立法工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)建筑施工安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，主導(dǎo)建筑施工安全生產(chǎn)法律法規(guī)的立法工作。國(guó)家能源局負(fù)責(zé)核安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，主導(dǎo)核安全法律法規(guī)的立法工作。

2018年的機(jī)構(gòu)改革，是為了建立適應(yīng)未來(lái)、適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、具有中國(guó)特色的大國(guó)應(yīng)急管理體系、確保中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代大國(guó)應(yīng)急管理體系。這樣的體系，從開(kāi)始構(gòu)建，到基本成型，再到健全定型，需要一個(gè)過(guò)程。即使改革后體制已定型，新的機(jī)制形成還需要一個(gè)過(guò)程。隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，同一類(lèi)自然災(zāi)害的應(yīng)急管理屬于多個(gè)部門(mén)的現(xiàn)狀必將改變。比如，地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和治理職責(zé)屬于自然資源部，而災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急救援職責(zé)屬于應(yīng)急管理部。再比如，水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警職責(zé)屬于水利部，而災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急救援職責(zé)屬于應(yīng)急管理部。

1.3?處理好部門(mén)主導(dǎo)立法與立法部門(mén)主導(dǎo)立法的關(guān)系

部門(mén)主導(dǎo)立法是適應(yīng)國(guó)情的，特別是應(yīng)急管理法律法規(guī)具有較強(qiáng)的技術(shù)性，需要部門(mén)主導(dǎo)立法。部門(mén)主導(dǎo)立法有很多優(yōu)點(diǎn)，也存在一些不足。由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（全國(guó)人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)）或者國(guó)務(wù)院專門(mén)立法部門(mén)主導(dǎo)的立法，可以避免部門(mén)立法的一些不足，但也存在一些問(wèn)題。

專門(mén)立法部門(mén)主導(dǎo)的立法，最大的優(yōu)點(diǎn)是很好地實(shí)現(xiàn)開(kāi)門(mén)立法，調(diào)動(dòng)多方面的積極性、主動(dòng)性參與立法，便于協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，能夠充分考慮各方面的法律訴求，避免產(chǎn)生“依法”保護(hù)部門(mén)利益。專門(mén)立法部門(mén)主導(dǎo)的立法，最大的不足是缺少行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)性立法人才，不利于將行業(yè)領(lǐng)域法律訴求寫(xiě)入法律，從而造成部分法律內(nèi)容不適應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域管理（監(jiān)督管理）的要求。特別是技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的應(yīng)急管理法律法規(guī)，沒(méi)有應(yīng)急管理專業(yè)人員參與立法，不調(diào)動(dòng)應(yīng)急管理立法人員的積極性、主動(dòng)性，所制定的法律法規(guī)就可能存在部分內(nèi)容不適應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理工作的情況。

因此，構(gòu)建應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)，必須處理好部門(mén)主導(dǎo)立法與立法部門(mén)主導(dǎo)立法的關(guān)系，發(fā)揮好兩方面的積極性。一是涉及體制機(jī)制、行政組織的綜合性法律法規(guī)應(yīng)由專門(mén)立法部門(mén)主導(dǎo)立法；二是涉及行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)性法律法規(guī)應(yīng)由部門(mén)主導(dǎo)立法；三是立法過(guò)程應(yīng)該是“開(kāi)放的”，即“開(kāi)門(mén)立法”。

1.4?處理好基于現(xiàn)有法律與構(gòu)建未來(lái)應(yīng)急管理法律體系的關(guān)系

現(xiàn)有應(yīng)急管理法律體系及其結(jié)構(gòu)是改革開(kāi)放以來(lái)，幾十年立法工作形成的，是基本適應(yīng)國(guó)情的。在這樣的法律體系及其結(jié)構(gòu)下，頒布實(shí)施了針對(duì)不同災(zāi)種的法律法規(guī)，形成了中國(guó)特色的應(yīng)急管理法律體系。建立的未來(lái)應(yīng)急管理法律體系及其結(jié)構(gòu)是在現(xiàn)有體系及其結(jié)構(gòu)上的發(fā)展進(jìn)步、創(chuàng)新。只有基于現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律體系的及結(jié)構(gòu)構(gòu)建新的體系結(jié)構(gòu)，才能加快立法進(jìn)度、保證立法質(zhì)量。

應(yīng)急管理體制改革的目的，就是使應(yīng)急管理工作適應(yīng)時(shí)代的要求，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供強(qiáng)有力的保障。應(yīng)急管理體制的定型必須有法律的保證，需要構(gòu)建與未來(lái)應(yīng)急管理體制相適應(yīng)的應(yīng)急管理法律體系，按照到2035年“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”的目標(biāo)，應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)應(yīng)能夠促進(jìn)而不是阻礙科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。中國(guó)越來(lái)越走向世界舞臺(tái)的中央，以負(fù)責(zé)任大國(guó)形象參與國(guó)際事務(wù)，就必須構(gòu)建中國(guó)特色的應(yīng)急管理法律體系。

總之，基于現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律體系及其結(jié)構(gòu)，構(gòu)建為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供保障的未來(lái)的以應(yīng)急管理法律體系及其結(jié)構(gòu)，必須處理好基于現(xiàn)有法律體系及其結(jié)構(gòu)與構(gòu)建未來(lái)應(yīng)急管理法律體系及其結(jié)構(gòu)的關(guān)系，有利于應(yīng)急管理的立法工作，既要加快立法進(jìn)度，又能保證立法質(zhì)量。

2?新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系結(jié)構(gòu)的探討

在處理好各方面應(yīng)急管理立法關(guān)系的前提下，按照適應(yīng)應(yīng)急管理的基本國(guó)情、尊重改革開(kāi)放應(yīng)急管理法治歷史、適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)急管理、促進(jìn)應(yīng)急管理法治工作和具有前瞻性等原則和要求，構(gòu)建新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)。

新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系的結(jié)構(gòu)也是未來(lái)應(yīng)急管理法典的結(jié)構(gòu)。新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系由七個(gè)子體系（子法律部門(mén)）組成，分別為：應(yīng)急管理綜合法、生產(chǎn)安全法、社會(huì)安全法、交通安全法、生態(tài)環(huán)境安全法、公共衛(wèi)生安全法和自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法。每個(gè)子體系都包括該子體系（子法律部門(mén)）的綜合性法律和專門(mén)法律以及配套的行政法規(guī)、政府規(guī)章等。

3?新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系說(shuō)明

構(gòu)建的新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系的七個(gè)子體系，即有現(xiàn)行的應(yīng)急管理法律法規(guī)，也有為了適應(yīng)新時(shí)代要求需要制定的應(yīng)急管理法律法規(guī)，同時(shí)也包括為了建立大國(guó)應(yīng)急管理體系需要修訂的應(yīng)急管理法律法規(guī)。

應(yīng)急管理綜合法由應(yīng)急管理的綜合性、總體性法律法規(guī)組成的應(yīng)急管理法律體系的子體系。涉及多災(zāi)種和多個(gè)管理（監(jiān)督管理）部門(mén)職責(zé)，或者涉及多個(gè)管理（監(jiān)督管理）部門(mén)職責(zé)、難于歸入應(yīng)急管理綜合法以外的其他子體系的法律法規(guī)，應(yīng)該歸入應(yīng)急管理綜合法子體系。應(yīng)急管理綜合法子體系包括一部主干法和若干部綜合性法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。該子體系的主干法也是應(yīng)急管理法律體系的主干法。

生產(chǎn)安全法由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)安全、防治生產(chǎn)安全事故法律法規(guī)組成的應(yīng)急管理法律體系的子體系。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是指投入資金、人力、物力和其他資源，按照供產(chǎn)銷(xiāo)的方式，進(jìn)行的各種活動(dòng)。生產(chǎn)安全事故是指在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境損害或者其他損失的事故?，F(xiàn)行的安全生產(chǎn)法律體系與生產(chǎn)安全法律法規(guī)子體系是有所不同的。很多學(xué)者和政府文件，將現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法律體系定義的比較寬泛，如將屬于設(shè)備設(shè)施安全的《特種設(shè)備安全法》、屬于應(yīng)急管理綜合法的《消防法》、屬于社會(huì)安全法的《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》都?xì)w入現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法律體系。生產(chǎn)安全法律法規(guī)子體系包括一部主干法和若干部行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)安全法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。

社會(huì)安全法是關(guān)于防控恐怖襲擊、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、群體性事件、網(wǎng)絡(luò)安全事件等社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理法律體系的子體系?，F(xiàn)行的法律有《反恐怖主義法》《戒嚴(yán)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和部分行政法規(guī)，但還未沒(méi)有形成完善的社會(huì)安全法律體系。

交通安全法是關(guān)于保障交通安全、防治交通安全事故和事件的應(yīng)急管理法律體系的子體系?，F(xiàn)行交通安全法律體系按照路上安全、水上安全和空中安全劃分，分類(lèi)清晰，立法思路明確、合理，分別制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，但是現(xiàn)行的《道路交通安全法》《海上交通安全法》等需要按照新時(shí)代要求進(jìn)行修改與完善。

生態(tài)環(huán)境安全法是關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全、防治生態(tài)環(huán)境安全事件的應(yīng)急管理法律體系的子體系。該子體系對(duì)應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，是比較健全的。現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法包括《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》等。根據(jù)未來(lái)生態(tài)環(huán)境安全的需要，制定生態(tài)環(huán)境安全的技術(shù)性專門(mén)法，或者修訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)法，健全生態(tài)環(huán)境安全體系。

公共衛(wèi)生安全法是關(guān)于公共衛(wèi)生安全，包括人類(lèi)、動(dòng)物、植物疫情防控和食品安全、藥品安全，涉及公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)對(duì)的應(yīng)急管理法律體系的子體系。就目前我國(guó)立法情況看，頒布實(shí)施了《食品安全法》和《藥品安全法》，沒(méi)有綜合性的公共衛(wèi)生安全主干法，沒(méi)有針對(duì)人類(lèi)、動(dòng)物、植物疫情防控法，因此公共衛(wèi)生安全法律體系不夠健全。

自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法是關(guān)于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，包括應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、水災(zāi)、旱災(zāi)、地震災(zāi)害、海嘯等應(yīng)急管理法律體系的子體系。我國(guó)十分重視自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的立法工作，頒布實(shí)施了《防震減災(zāi)法》《防洪法》《氣象法》《水法》等針對(duì)災(zāi)種的技術(shù)性專門(mén)法。但是，自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系沒(méi)有綜合性的主干法。此外，《水法》是為了合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的法律，不是專門(mén)針對(duì)水旱災(zāi)防控的法律?！稓庀蠓ā肥菫榱税l(fā)展氣象事業(yè)，規(guī)范氣象工作，準(zhǔn)確、及時(shí)地發(fā)布?xì)庀箢A(yù)報(bào)，防御氣象災(zāi)害，合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)氣候資源，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和人民生活提供氣象服務(wù)而制定的法律，不是針對(duì)氣象災(zāi)害防控的專門(mén)法。沒(méi)有針對(duì)火山、滑坡、泥石流、海嘯、赤潮、冰凍、霧霾等自然災(zāi)害的專門(mén)法或者法規(guī)。總體而言，自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系不夠健全。

4?結(jié)語(yǔ)

黨的二十大對(duì)堅(jiān)持全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略部署?！胺罘ㄕ邚?qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”，本文貫徹安全第一、生命至上的理念，提出了新時(shí)代應(yīng)急管理法律體系是中國(guó)特色安全法律體系的重要組成部分，該法律體系的結(jié)構(gòu)框架和明確的應(yīng)急管理的理念、方針、原則、法律制度已經(jīng)全面健全、取得最佳實(shí)踐的路徑和模式，將為全世界實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的法律體系提高一種新的選擇。

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