涂龍平

(福建省三明市郊國有林場 福建三明 365000)

城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的重要特征，是驅(qū)動經(jīng)濟增長的重要引擎。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到64.7%，在過去的20年里都保持了高速增長的態(tài)勢[1]。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要以城鎮(zhèn)為起點，逐步向周邊進行外延式擴展。在此過程中，城鎮(zhèn)用地面積不斷增加，城鎮(zhèn)周邊土地數(shù)量不斷減少。

林地是我國重要的自然資源，是森林賴以生存和發(fā)展的基礎，關乎經(jīng)濟發(fā)展和人民生活?！锻恋刭Y源法》中明確提出，我們要重視林地保護，將耕地和林地要放在同等重要的位置[2]。城郊國有林場是我國森林資源的重要組成，坐落在城鎮(zhèn)周圍或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，通常面積很大。我國的城郊國有林場大多是20世紀50、60年代籌建的，其主要任務是防風固沙、調(diào)節(jié)氣候，為城市經(jīng)濟建設發(fā)展提供屏障。改革開放以來，經(jīng)濟建設與發(fā)展成主旋律，城市發(fā)展速度不斷加快，由于城郊國有林場的土地區(qū)位優(yōu)勢突出，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中不可避免地受到?jīng)_擊。城鎮(zhèn)建設發(fā)展對城郊國有林地征占的需求量不斷增加，大量的國有林場被開發(fā)成為城鎮(zhèn)商住用地、公共設施用地等。例如：建于1960年的福建三明市郊國有林場，經(jīng)營區(qū)分布在三明市周圍。2001年，林場經(jīng)營總面積2 300多萬m2，其中國有林地113.7萬m2，集體林地2 034.5萬m2。近年來，隨著三明市城市發(fā)展和公益事業(yè)建設的需要，大量林場土地被征用于房地產(chǎn)開發(fā)、公路建設、鐵路修建、城市綠化和水源保護等用途，林地面積減少了180 多hm2[3]?？梢?，城鎮(zhèn)化發(fā)展對國有林場發(fā)展有著重要影響。

1 城鎮(zhèn)化發(fā)展對國有林場林地保護利用的影響

1.1 國有林場林地利用功能不斷增加

我國城市周圍國有林場起初的主要任務是植樹造林、防風固沙。隨著時代的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城市周圍林場的利用功能也在不斷與時俱進。一是生產(chǎn)功能得到大大強化。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，人們對家具等木制品的需求越來越高。城市周圍的國有林場承擔著越來越強的經(jīng)濟功能，需要提供更多的木材產(chǎn)品，滿足不斷增長的城市人口生活需要。二是環(huán)保功能得到重視。改革開放以來，在很長的一段時間內(nèi)，經(jīng)濟增長方式是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的粗放型增長。森林生態(tài)環(huán)境被破壞，空氣質(zhì)量日益下降，嚴重影響城市居民的生活環(huán)境。由此，國家提出了“綠水青山就是金山銀山”的口號，堅持可持續(xù)性發(fā)展的道路。城市周邊的國有林場與城市人口的活動接觸最親近，承擔著凈化空氣和保護生態(tài)資源的使命。

1.2 國有林場林地利用結(jié)構(gòu)日益多元化

在不同的社會發(fā)展階段，對土地資源的利用需求是不同的。在改革開放初期，城市中心土地通常用來發(fā)展工業(yè)，國有林場位于城市郊區(qū)，面積廣大。隨著城鎮(zhèn)化的推進和市場經(jīng)濟的發(fā)展，受到交通、環(huán)境、土地價格上漲等因素影響，城鎮(zhèn)土地用地格局發(fā)生了很大的變化，城鎮(zhèn)中心的工業(yè)用地會被經(jīng)濟價值更高的商業(yè)、酒店和住宅所取代，原來的工廠企業(yè)會逐漸向城郊轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)周邊國有林場的大片林地改變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，林地面積不斷減少，這種土地結(jié)構(gòu)的變化會一直持續(xù)下去。例如：隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，廣西高峰林場的林地面積減少了1 500 m2，大量的林地轉(zhuǎn)變?yōu)閷W校、醫(yī)院和市政實施用地[4]。

2 城鎮(zhèn)化過程中國有林場林地保護利用存在問題

2.1 國有林場林地保護利用規(guī)劃缺位

隨著交通設施的完善和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)中心擴展也是大勢所趨。在此過程中，國有林場林地保護規(guī)劃明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。地方政府為了吸引更多企業(yè)的投資，往往給予其稅收和土地政策傾斜，但一些地方政府給出的土地優(yōu)惠政策與土地利用規(guī)劃相悖，為了保證投資項目順利落地，地方政府會對土地利用規(guī)劃進行修改，先圈地再招商引資，出現(xiàn)“規(guī)劃圍繞項目建設走”的問題。有些地方還出現(xiàn)“領導一變動規(guī)劃跟著變動”的現(xiàn)象。由于規(guī)劃不到位，造成國有林場土地利用出現(xiàn)無序化和低效化，部分毀林圈地建設的園區(qū)長期荒蕪，破壞了林業(yè)環(huán)境，造成植被破壞和水土流失，給生態(tài)環(huán)境建設帶來了極大的危害，也帶來了土地資源的極大浪費，影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。

2.2 國有林場林地非法侵占問題突出

在城鎮(zhèn)不斷發(fā)展的過程中，城鎮(zhèn)周圍土地價值不斷增加。受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，針對國有林場的非法侵占問題日益突出，成為國有林場林地保護的一大頑疾，主要表現(xiàn)如下。

一是部分企業(yè)沒有按照審批標準來進行土地開發(fā)使用，違規(guī)擴大用地面積，侵占林業(yè)用地。甚至有的企業(yè)沒有合法手續(xù)就進行林地開發(fā)建設，違反了《森林法》和《土地資源管理法》。二是部分企業(yè)以租賃國有林場土地的名義，私自改變國有林地的用途。三是受經(jīng)濟因素的驅(qū)動，鄰近國有林場的農(nóng)村集體企業(yè)或者個人，也會采用各種非法手段來侵占林場土地。例如：有的鄉(xiāng)村以“祖宗山”或者“歷史糾紛地”為借口，私自侵占國有林場的土地，任意砍伐林木，破壞森林環(huán)境和生態(tài)平衡，這些問題屢禁不止。2021 年，中央生態(tài)環(huán)境督導巡察組在檢查中發(fā)現(xiàn)，黑龍江一家企業(yè)違規(guī)毀林1 072 hm2用來種參，情況觸目驚心[5]。

2.3 國有林場林地環(huán)境惡化

在一段時間內(nèi)，我國各城鎮(zhèn)一味地追求經(jīng)濟增長速度，出現(xiàn)大量的中小污染型企業(yè)，如造紙廠、金屬加工廠、化肥廠等。這些中小企業(yè)技術(shù)含量低，往往追求眼前的利益，不愿意投資建設排污設備，在生產(chǎn)加工過程中產(chǎn)生大量的廢渣、廢水和廢氣，沒有經(jīng)過處理就直接排放，污水中含有汞、鎘、鉛等重金屬，給國有林場森林環(huán)境帶來巨大的污染；城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅帶來中小企業(yè)的大量聚集，同時也帶來了大量的人口。國有林場原來的排污設施滿足不了大量人口涌入的需要，對林地生態(tài)環(huán)境帶來巨大破壞作用。這種后果就是林地質(zhì)量不斷下降，林木生長質(zhì)量不高，減弱森林生態(tài)功能的發(fā)揮。調(diào)查顯示，很多城市周圍國有林場中的林木出現(xiàn)營養(yǎng)不良的現(xiàn)象，樹木成材率比較低，大量樹木枯萎死亡，嚴重損害了林場的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

2.4 國有林場林地保護意識和能力不強

首先，對國有林場林地保護的意識不強。一直以來，在經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展思路影響下，國有林場將主要精力用于增加經(jīng)營效益上，發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)來維持林場的正常經(jīng)營，依法依規(guī)保護林地的意識淡薄，對林地使用缺乏監(jiān)管，這也是各種涉林違法行為屢禁不止的主要原因?，F(xiàn)實中，發(fā)現(xiàn)有涉林違法行為時，林場通常會以罰款補償?shù)姆绞絹泶媪覆樘?，用?jīng)濟制裁手段取代法律制裁。其次，國有林場林地保護能力不足。一直以來，林場行政案件通常由林政科負責辦理。林政科日常工作繁忙，人手不足。他們往往將主要精力用于辦理盜砍盜伐、非法經(jīng)營木材等容易查處的案件，對牽扯主體較多、查處困難的非法占用林地的案件涉及較少，導致非法占用林地行為不能得到及早的遏制，國有林地不斷流失。

3 解決國有林場林地保護利用問題的對策

3.1 立足未來，制訂林場林地利用保護規(guī)劃

在過去很長一段時間內(nèi)，中國經(jīng)濟一直保持著高速增長態(tài)勢。盡管2020 年以來，受疫情防控的影響，中國經(jīng)濟增長速度一度放慢，但隨著疫情防控常態(tài)化以及經(jīng)濟提振政策的出臺，可以預見，未來中國經(jīng)濟依然將保持較高的增長速度，城市向外拓展的趨勢不可避免。位于城市郊區(qū)的國有林場有著良好的區(qū)位優(yōu)勢，林場土地不可避免地將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要載體。面對這一趨勢，國有林場要提高林業(yè)土地的集約使用效率，保證國有林場的生態(tài)保障功能，就要編制科學、合理的國有林場林地利用保護規(guī)劃，一方面滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求，另一方面保證林場的生態(tài)保護功能，追求二者之間的平衡。

林地保護利用規(guī)劃定位是引導林地保護利用規(guī)劃的指南針。2020年，《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定，我國縣級以上林業(yè)部門，可以根據(jù)地區(qū)林業(yè)發(fā)展實際情況，編制林業(yè)保護利用的相關專項規(guī)劃。該政策的出臺明確了地方政府在林地保護規(guī)劃編制中的主導地位。為此，地方政府要切實履行好職責，充分調(diào)研國有林場林地使用的實際情況，同時考慮未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要，制訂切實可行的林地利用規(guī)劃。一方面，林地規(guī)劃要與《全國林地保護利用規(guī)劃》保持一致?！度珖值乇Ｗo利用規(guī)劃》根據(jù)森林生產(chǎn)力、生態(tài)脆弱性等指標，將林地分為4個等級，根據(jù)不同的等級制定不同的保護利用政策，滿足了城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)保障功能的需要[6]。另一方面，林場林地利用規(guī)劃反映了一段時期內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展對林地資源保護利用提出的要求。國有林場林地利用保護規(guī)劃不是一成不變的，是一個動態(tài)的過程。應該用動態(tài)分析方法來定期修改和完善國有林場林地保護利用規(guī)劃，使之具有科學性、時代性和操作性。

3.2 加強宣傳，提高國有林場林業(yè)執(zhí)法力度

首先，加大宣傳力度，提高全社會對國有林場林地重要性的認識。十八大以來，國家出臺各種政策，大力提倡生態(tài)文明，將生態(tài)文明與精神文明、物質(zhì)文明放在同等重要的位置。林業(yè)是生態(tài)文明的重要組成部分。地方政府要認識到生態(tài)文明對整個社會發(fā)展的重要性，要積極支持國有林場的工作。地方經(jīng)濟發(fā)展要遵循森林法、土地法等法律法規(guī)，不損害國有林場的利益。同時，還要加強宣傳力度，提高普通群眾的生態(tài)認識。政府可以利用地方電視臺、標語、廣播、宣講會等傳統(tǒng)宣傳形式，以及短視頻、微信等新媒介手段，來讓廣大群眾，尤其是國有林場周圍農(nóng)村村民了解到林業(yè)資源的重要性，讓村民樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展觀，積極響應和支持政府的號召，自覺地保護樹木資源和森林環(huán)境，保護自己生活和工作的環(huán)境。其次，加大執(zhí)法力度，嚴格查處案件。一是國有林場要加強執(zhí)法隊伍建設，提高行政執(zhí)法人員的能力和水平。強化執(zhí)法人員的責任，明確執(zhí)法人員的崗位職責和考核標準等，促進林場經(jīng)營區(qū)和諧穩(wěn)定。二是林場要加強與林業(yè)公安的溝通，積極配合公安部門的工作，建立涉林案件聯(lián)合辦案機制。明確國有林場林政與地方公安對涉林違法案件的處置規(guī)定，明確辦案范圍，確立工作責權(quán)。嚴格按照《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)，明晰案件辦理流程，堅決依法查處毀林和亂占林地的行為，情節(jié)嚴重的依法報送相關部門查處、追究刑事責任，有效地保護林場的森林資源[7]。三是加大監(jiān)督力度。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，智慧林業(yè)建設已經(jīng)步入正軌。國有林場可以借助遙感技術(shù)等信息手段，提高監(jiān)控精準度和及時性，將涉林違法行為扼殺于萌芽狀態(tài)，減少對林場林地的破壞。

3.3 嚴格審批，完善國有林場林地管理制度

首先，嚴格國有林場征地管理制度。需要進一步完善國有林地資源審批制度和規(guī)范用地行為。對國家和省重點工程建設和公益性建設項目征占用林地予以積極支持，對商業(yè)性開發(fā)項目征占用林地進行嚴格審批和控制，對非征不可的土地要堅決依法依規(guī)辦理，認真審核立項批復文件與用地規(guī)劃，嚴格審查申請使用的林地。這個過程要公開透明、實事求是、層層上報，上級主管部門批示后再予以執(zhí)行，嚴格依法辦理征占用手續(xù)。其次，完善城郊國有林場林地征用補償制度。國有林場林地的征用涉及主體較多，不僅關乎林業(yè)部門很多干部職工的就業(yè)和生存問題，也關乎社會秩序的穩(wěn)定。因此，要完善林業(yè)用地征用補償制度，制訂規(guī)范的、可行的征地補償方案，對人員安置、利益分配等事項進行明確規(guī)定，保證職工的利益不受損害，同時，建立科學的國有林地價值評估機制，制定合理的國有林場林地交易價格體系，保證國有資產(chǎn)不流失。最后，落實留地安置制度。留地安置制度很好地解決了國有林場林地征用補償資金不足的難題，得到廣泛的應用。具體來說，就是林場土地被征用后，政府按照約定，留一定比例的土地給林場，用于職工安置或者經(jīng)濟建設。

3.4 科學經(jīng)營，提升森林經(jīng)營質(zhì)量

隨著城市的發(fā)展，城市周圍國有林場林地成為一種稀缺的、寶貴的資源。對林場土地的利用要走集約發(fā)展的道路，提高土地資源利用效率，促進生態(tài)文明和經(jīng)濟文明的建設。首先，保證森林經(jīng)營管理質(zhì)量。對于林業(yè)用地而言，要從粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)化，就要遵循樹種多樣性原則，科學編制森林經(jīng)營方案。結(jié)合林地立地條件，搞好造林規(guī)劃，根據(jù)適地適樹的原則，選擇最好林地用于造林，嚴格選用良種，優(yōu)先選擇速生樹種或經(jīng)濟價值高的鄉(xiāng)土樹種，使林木種類更加豐富。在植樹造林過程中，要進行科學經(jīng)營管理，要嚴格控制樹種之間的密度，保證所有樹種都能受到充分的光合作用，保證樹種的營養(yǎng)供給，提高林木成活率和經(jīng)營質(zhì)量。同時，要加大生產(chǎn)資金、管護技術(shù)等方面的投入，和林業(yè)科研院所開展深度合作，鼓勵開展科技研究，加強重點林業(yè)科技攻關，著力推廣應用現(xiàn)有林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。另外，還需強化森林病蟲害防治體系建設，提高森林病蟲害防控防治強度，限制病蟲害的生存環(huán)境，降低森林病蟲害發(fā)生概率，限制病蟲害發(fā)生后的擴張范圍，提高森林經(jīng)營質(zhì)量。

4 結(jié)語

總之，隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)周圍國有林場的區(qū)位優(yōu)勢日益凸顯，城鎮(zhèn)建設、工業(yè)企業(yè)建設、基礎設施建設等建設用地需求快速增加，大量城郊國有林場林地轉(zhuǎn)化為非林業(yè)建設用地。與此同時，針對林場林地的各種涉林違法行為也不斷增加，制約了國有林場生態(tài)功能和經(jīng)濟功能的發(fā)揮。基于此，今后，城市周圍國有林場要進一步提高對國有林場森林經(jīng)營管理的重視程度，通過制訂科學的林場林地利用保護規(guī)劃，提高國有林場林業(yè)執(zhí)法力度，完善國有林場林地管理制度與多種經(jīng)營提升森林經(jīng)營質(zhì)量等措施，保障城鎮(zhèn)周邊國有林場林地實現(xiàn)可持續(xù)利用，從而為我國生態(tài)文明、物質(zhì)文明和精神文明奠定良好基礎。