張利萍

(中共南通市委黨校,江蘇 南通 226000)

面對百姓的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多層次、多樣化、多維度的變化趨勢,公共服務(wù)發(fā)展中不平衡、不充分的問題仍然存在,應(yīng)深刻把握公共服務(wù)與共同富裕之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián),以公共服務(wù)需求變化面臨多維困境為視角,深入貫徹落實各項決策部署,把提升公共服務(wù)水平作為促進共同富裕的重要著力點。本研究以共同富裕視域下南通市公共服務(wù)實踐為基點,探討公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展存在的困境并提出應(yīng)對策略,助力人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升。

1 公共服務(wù)與共同富裕的邏輯關(guān)聯(lián)

1.1 公共服務(wù)供給均等化是實現(xiàn)共同富裕的前提

根據(jù)江蘇省政府工作報告及南通市政府工作報告,十三五時期,江蘇省一般公共預(yù)算收入由2015年的8028.59億元增至2020年的9058.99億元,增長了12.8%,規(guī)模居全國第二位。南通市一般公共預(yù)算收入由2015年的625.6億元增至2020年的639.3億元,增長2.2%[1-2]。從根本屬性上看,共同富裕具有人民性。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下,進一步推動公共服務(wù)供給均等化,有助于解決城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)間的發(fā)展不平衡問題,實現(xiàn)發(fā)展成果的共建共治共享。

1.2 公共服務(wù)供給高效化是實現(xiàn)共同富裕的重要保障

公共服務(wù)供給要以政府保障為基礎(chǔ),吸納多元社會主體參與,形成全民共建共享的公共服務(wù)供給格局。在供給過程中要明確權(quán)責(zé)邊界,清晰界定不同類別公共服務(wù)供給中政府、市場與社會等主體間的關(guān)系,推進公共服務(wù)實施效果最大化,使服務(wù)群體、服務(wù)方式和服務(wù)水平都邁上一個新臺階。以高效的方式助推民生福祉達到新水平,助力共同富裕目標的穩(wěn)步實現(xiàn)[3]。

1.3 公共服務(wù)供給數(shù)字化是實現(xiàn)共同富裕的技術(shù)支撐

數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展不僅服務(wù)了廣大基層群眾,也為基層政府推出更為便利、高效、精準化的公共服務(wù)提供了可能。各地政府積極推出公共服務(wù)App,圍繞“網(wǎng)上社區(qū)”服務(wù)理念,整合養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文旅等民生及基層社區(qū)服務(wù)資源,全方位提供各類實用信息及無障礙交流渠道,著力解決居民服務(wù)與企業(yè)服務(wù)“最后100米”的延伸問題,實現(xiàn)只進“一個入口”就能辦好一件事。在公共服務(wù)實踐中將數(shù)字化轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)理念、制度、機制、過程、評價等有機銜接起來,真正實現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)與供給系統(tǒng)的互嵌耦合。

1.4 公共服務(wù)供給精準化是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

隨著社會的不斷發(fā)展,居民對美好生活的期盼也在不斷發(fā)生變化,從對吃飽穿暖的物質(zhì)渴望到對高品質(zhì)生活的追求,從“有沒有”到“好不好”再到“優(yōu)不優(yōu)”,深刻體現(xiàn)了需求從“量”到“質(zhì)”的跨越和提升[4]。江蘇省全省常住人口為84 748 016人,與2010年第六次全國人口普查時的78 660 941人相比,十年間共增加608 7075人,增長7.74%,年平均增長率為0.75%,流動人口數(shù)量居全國第三[5-6],這促成了江蘇省民生服務(wù)需求的多元化趨勢,也為公共服務(wù)精準化供給帶來一系列挑戰(zhàn)。進一步提升公共服務(wù)供給精準化水平,能有效解決公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性失衡問題,滿足人民日益多元化的生活需求。

2 理解公共服務(wù)需求變化的三維視角

2.1 公共服務(wù)需求變化的源動力：人口流動

2010年末,南通市凈流出人口34.56萬人。2020年末,南通市戶籍人口為756.06萬人,常住人口超出戶籍人口16.61萬人,即凈流入人口16.61萬人。人口向市區(qū)集聚比較明顯,市區(qū)常住人口為376.65萬人,比第六次全國人口普查時增加了58.48萬人,占全市常住人口的48.75%,較第六次人口普查時提升了5.07%[5-6]。

根據(jù)人口流動規(guī)律,人口會繼續(xù)向城鎮(zhèn)和發(fā)達城市集中,隨之而來的是流動人口群體子女的教育問題、家庭團聚問題及父母照料問題。在理解公共服務(wù)需求變化時,要及時掌握人口流動的變化及規(guī)律,人口結(jié)構(gòu)與空間分布的動態(tài)變化是公共服務(wù)需求變化的直接決定因素。

2.2 公共服務(wù)需求變化的約束力：經(jīng)濟發(fā)展

人口流動既取決于工作機會,也取決于地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平,且反過來進一步影響公共服務(wù)需求。2021年,南通市公共預(yù)算收入占GDP的6.44%,低于蘇州、無錫、常州和寧波(11.50%、8.57%、7.81%、11.81%)。稅收占公共預(yù)算收入的80.7%,低于蘇州、無錫、常州和寧波(86.30%、82.00%、82.80%、85.22%)。人均GDP為14.2萬元,低于蘇州、無錫、常州和寧波(17.82萬元、18.77萬元、16.69萬元、15.4萬元)。企業(yè)類市場主體占總體市場主體的27.68%,低于蘇州、無錫、常州和寧波(30.25%、38.70%、33.50%、41.74%)[7-13]?？傮w而言,南通市經(jīng)濟發(fā)展水平偏低,做大經(jīng)濟總量的同時還需提升發(fā)展效益,特別是要提高市場主體的科技含量和效益水平。

2.3 公共服務(wù)需求變化的制約力：城鄉(xiāng)差距

在促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中分好城市“蛋糕”是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進共同富裕的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)在人口教育狀況和教育資源配置方面仍存在不均衡問題,城鄉(xiāng)醫(yī)療資源差距也十分明顯,農(nóng)村醫(yī)療資源較為落后。以南通市通州區(qū)為例,按照60萬人口計算,每千名常住人口擁有醫(yī)生1.48人,護士0.95人,即使加上300多名具有醫(yī)師(助理)資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生,也遠達不到《“健康南通2030”規(guī)劃綱要》中提出的目標：2020年,醫(yī)生2.5人/千人,護士3.5人/千人;2030年,醫(yī)生3.5人/千人,護士5人/千人[14]。絕大多數(shù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)護人員配置、病床與工作人員之比達不到最低編制要求,人才引進困難突顯。

3 提高公共服務(wù)水平面臨三重困境

3.1 供需結(jié)構(gòu)不平衡,公共服務(wù)均等化受限

南通市不同地區(qū)的公共服務(wù)均等化水平仍有較大差異。根據(jù)江蘇省統(tǒng)計局數(shù)據(jù),2020年,南通市基本公共服務(wù)體系總指數(shù)為92.54,在全省13個設(shè)區(qū)市中排第7位,發(fā)展總指數(shù)為90.44,排第9位,群眾滿意度總指數(shù)為85.79,排第6位。從11個領(lǐng)域的水平指數(shù)看,排在前五位的有5個領(lǐng)域,排在第6～10位的有4個領(lǐng)域,排倒數(shù)三位的有2個領(lǐng)域。對照2020年的省定目標值,南通市基本公共服務(wù)體系建設(shè)整體實現(xiàn)度為98.6%,比2019年提高0.1%,63個監(jiān)測數(shù)量指標中,南通市有59個已達目標值。從排名看,有26個指標進入前四名,其中21個指標排第一位或并列第一,排第5～10位的指標共27個,9個指標排在倒數(shù)三位,其中,最低生活保障標準指標及人均公共服務(wù)支出等指標與公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平存在一定的差距。

3.2 智能化水平不高,公共服務(wù)效能化受限

隨著科技的發(fā)展,人們越來越希望得到多元化、個性化、高層次的公共服務(wù)。當(dāng)前,南通市智能化公共服務(wù)領(lǐng)域存在覆蓋面小、集成度低、服務(wù)數(shù)據(jù)壁壘等問題。在智能化服務(wù)推廣中,針對老年人、殘疾人等弱勢群體的醫(yī)療健康智能化服務(wù)依然偏少。在智能化服務(wù)應(yīng)用上,盡管已有各類智能服務(wù)APP,但還缺乏集成高效、權(quán)威綜合的智能化服務(wù)發(fā)布與咨詢平臺,技術(shù)標準不統(tǒng)一也給后續(xù)的平臺一體化建設(shè)造成了阻礙。由于政務(wù)信息化建設(shè)的整體規(guī)劃不完善,相關(guān)職能部門之間的資源與信息共享機制還不是很協(xié)調(diào),供給不平衡不充分的現(xiàn)象仍舊存在。在農(nóng)村智能化服務(wù)平臺建設(shè)中,鄉(xiāng)村基層治理平臺尚未形成智慧聯(lián)動,導(dǎo)致對部分群眾的服務(wù)需求響應(yīng)不及時、服務(wù)需求辨識不精準、服務(wù)內(nèi)容不專業(yè)等問題。

3.3 社會力量參與不足,多元化需求滿足受限

總體來看,南通市社會力量的公共服務(wù)參與規(guī)模不斷拓展,呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭,但社會組織參與公共服務(wù)的渠道仍較為匱乏,如普遍缺乏有效的需求反饋及相應(yīng)對接平臺,不能很好地發(fā)揮其在專業(yè)人才、社會資源、組織策劃能力上的優(yōu)勢,缺少服務(wù)項目策劃自由,難以調(diào)動積極性等。當(dāng)下,眾多社會組織參與公共服務(wù)的內(nèi)容與形式也未突破公益志愿范疇,服務(wù)碎片化且缺乏專業(yè)性,在醫(yī)療、養(yǎng)老等亟需支持的項目中參與程度較低,邊緣化現(xiàn)象嚴重。

3.4 財力保障機制蓄力不足,可持續(xù)供給壓力較大

隨著人口老齡化程度的不斷加深,地方社保兜底保障的壓力持續(xù)加大。經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展使社保體系得到進一步健全和完善,醫(yī)保報銷范圍持續(xù)擴大,標準不斷提高,低保等其他各類保障標準也得到進一步提升,這給財政支付造成了壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn),個別地區(qū)出現(xiàn)低保戶依靠低保生活,缺少勞動積極性,不愿從事與其健康狀況、勞動能力相適應(yīng)的工作,與低保政策的初衷背道而馳。

4 提高公共服務(wù)水平的路徑

人口空間分布的變化給公共服務(wù)供給帶來新的挑戰(zhàn),公共服務(wù)均等化任重道遠。要深刻把握經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律,尊重公共服務(wù)需求在個體層面的異質(zhì)性,發(fā)揮包括流動人口在內(nèi)的各類主體,特別是社會組織在公共服務(wù)供給中的作用,創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,支持公益事業(yè)發(fā)展。

4.1 深化公共服務(wù)供給側(cè)改革

建立健全人口監(jiān)測預(yù)測體系,結(jié)合區(qū)域人口總量調(diào)控目標及人口分布特征,針對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施少、資源利用率低等情況,科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給資源,優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源空間布局。加快制定與人口凈流入地區(qū)人口流動形勢相匹配的公共服務(wù)政策,多渠道創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,建立與特定群體需求相適應(yīng)的服務(wù)模式,緩解人口流動不確定性導(dǎo)致的政策失效問題及供給壓力。

在基本公共服務(wù)領(lǐng)域,針對需求識別不精準導(dǎo)致的供給低效或無效問題,構(gòu)建供需無縫銜接運行機制,解決供需結(jié)構(gòu)性失衡問題,如供需錯位、供不應(yīng)求或供非所求現(xiàn)象[15]。建立基于全生命周期的基本公共服務(wù)需求反饋機制,精準識別不同區(qū)域、不同年齡的群體對公共服務(wù)的特殊需求,通過“滴灌”的方式確保公共服務(wù)精準供給與優(yōu)質(zhì)供給。

4.2 完善智能化服務(wù)體系

提升基本公共服務(wù)供給水平既要把蛋糕做大,也要把蛋糕分好。要根據(jù)省市與區(qū)縣平臺統(tǒng)建,推動實現(xiàn)大廳實體端、電腦端、移動端及自助終端協(xié)同發(fā)展。在服務(wù)過程中,通過場景化的功能布局與專人專事的崗位設(shè)置,促使傳統(tǒng)“面對面”的咨詢模式向“肩并肩”專人服務(wù)模式轉(zhuǎn)變,并按實際需求有序整合實體服務(wù)窗口,促進不同業(yè)務(wù)的融合。在數(shù)據(jù)共享模式上,積極推進數(shù)字賦權(quán),利用字段授權(quán)途徑提升數(shù)據(jù)查詢效率,突破不同部門間的數(shù)據(jù)壁壘,在整體上提升服務(wù)需求的響應(yīng)效率與識別精準度[16]。

完善智能化服務(wù)體系,既要有效整合公共服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的供需數(shù)據(jù)信息,還要將分散在政府、市場、社會中的公共服務(wù)供需情況進行匯總。市縣區(qū)要及時上報供給總量及供給的密度水平等指標,以便進行統(tǒng)一整合利用,避免資源的浪費。圍繞弱勢群體移動端不會辦、不能辦等問題,要著手梳理熱門服務(wù)幫辦、待辦事項清單,推進線上線下配套機制改革。開發(fā)APP長者關(guān)愛模式,有效解決老年人的數(shù)字鴻溝,讓老年人充分享受智能化服務(wù)帶來的便利。

4.3 健全社會組織培育機制

堅持政府履職、社會參與、群眾滿意原則,重點在就業(yè)培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等領(lǐng)域探索政府采購、定向委托專項基金等多元化社會購買方式,出臺精準配套政策,落實社會組織稅收優(yōu)惠政策,增強政策的可操作性。通過培育發(fā)展樞紐型社會組織形成長效機制,優(yōu)化培育發(fā)展環(huán)境,提升社會組織參與公共服務(wù)項目的積極性,發(fā)揮培育孵化、聯(lián)系服務(wù)、資源支持等功能,增強社會組織的服務(wù)轉(zhuǎn)化水平及資源鏈接能力,拓寬其參與公共服務(wù)的渠道。依托社會組織的專業(yè)優(yōu)勢,充分發(fā)揮其在公共服務(wù)中的協(xié)同作用及拾遺補缺功能。

在社會組織培育管理過程中要推進服務(wù)項目化,如聚焦轄區(qū)空巢獨居、低保殘障等困難人群建立結(jié)對幫扶機制,開展“暢通一條聯(lián)系渠道、解決一個具體困難、實現(xiàn)一個小小心愿”的“三個一”精準幫扶行動。推進項目品牌化,做優(yōu)做強社會組織特色項目。推進組織規(guī)范化,為備案的社會組織提供一對一登記注冊服務(wù)。制定完善的社會組織星級評定辦法,定期開展街道級社會組織星級評定工作,給予星級組織優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)項目、使用指導(dǎo)中心資源、外出交流學(xué)習(xí)、評獎評優(yōu)的機會。

4.4 完善兜底保障政策體系

調(diào)研發(fā)現(xiàn),部分救助政策標準較為嚴格,滿足條件的群眾較少。以《南通市市區(qū)因病支出型貧困家庭救助暫行辦法》為例,自該辦法在開發(fā)區(qū)實施以來,全區(qū)僅有6戶家庭滿足申請條件并獲得救助補貼,政策的覆蓋面較窄。南通市作為沿海城市,居民收入水平與生活水平較高,部分救助政策無法全面覆蓋相對貧困家庭。應(yīng)根據(jù)當(dāng)前南通市發(fā)展情況,結(jié)合各市縣區(qū)的實際問題,研究調(diào)整政策標準,讓更多的困難群眾享受到經(jīng)濟發(fā)展的福利。

4.5 構(gòu)建可持續(xù)的財力保障機制

科學(xué)合理界定公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方政府的支出責(zé)任,將適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任逐步上移,適當(dāng)增加中央和省級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。完善轉(zhuǎn)移支付制度,科學(xué)設(shè)置并合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付,充分發(fā)揮省級財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)省內(nèi)基本公共服務(wù)財力差距的各項功能。健全完善各項財力保障機制,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),拓寬公共服務(wù)資金來源,加大縣級財政保障基本公共服務(wù)的能力[17]。充分發(fā)揮集中財力辦大事的財政政策體系優(yōu)勢,持續(xù)推進財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革,強化財政政策和財政資源統(tǒng)籌,逐步提高市級財政比重,增強財政對推進共同富裕的中長期保障能力。牢固樹立五大發(fā)展理念,按照全國“一盤棋”的要求積極打破行政區(qū)概念,推動公共服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。以地方行政機構(gòu)改革為契機,加大跨區(qū)域、跨部門的合作力度,循序漸進推進各地區(qū)間的公共服務(wù)政策協(xié)調(diào)機制,完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),及時解決公共服務(wù)供給中出現(xiàn)的問題。

4.6 健全考評監(jiān)測機制

健全考核評價監(jiān)測機制,確保政策執(zhí)行的有效性和滿意度。結(jié)合考評監(jiān)測機制中的量化評價指標,對短板弱項及時進行補丁式的政策性供給,實現(xiàn)對覆蓋領(lǐng)域、覆蓋群體、覆蓋范圍的精細把控、精密管理。以滿足人民對美好生活需求為根本宗旨,完善每半年一次的考評制度,公開清晰地展示各階段公共服務(wù)的成效。分析考評指標監(jiān)測體系的變化趨勢,及時發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)工作中的薄弱環(huán)節(jié),為各級政府及時調(diào)整政策提供科學(xué)依據(jù)。對考評監(jiān)測體系中的各得分項進行排名分析及逐一對比,對存在較大提升空間的項目進行細化,對落后項目進行拆解,進行有針對性的提升和改進,切實提升公共服務(wù)供給的成效。