唐定雄

中共營山縣委黨校

社區(qū)作為聯(lián)系居民群眾的最后一站，是國家治理體系中最基層的部分。新中國成立以來，在長期的社區(qū)治理實踐中，由行政性力量、市場性力量以及社會性力量等多方協(xié)作過程中形成了具有中國特色的城市社區(qū)治理體制，即主輔協(xié)作的社區(qū)治理模式。這種模式是以發(fā)揮“紐帶”作用的社區(qū)基層組織為主導(dǎo)，輔之以社區(qū)治理的其他力量的協(xié)作，從而推動社區(qū)治理形成互聯(lián)互通、資源共享、優(yōu)勢互補的運行模式。{1}這種模式就目前的社區(qū)多元共治的實踐樣態(tài)而言，更好地適應(yīng)新時代城市化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等新形勢，適應(yīng)國家現(xiàn)代化治理和人民對美好生活的期望。

一、主輔協(xié)作模式的形成依據(jù)及運作邏輯

（一）主輔協(xié)作模式的形成依據(jù)

我國在新中國成立后逐步建立了城市基層社會管理體制，主要以“單位制”為基礎(chǔ)，輔以基層地區(qū)管理（“街居制”）。[2]國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。[3-9]但隨著我國經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型和變革，單位管理模式逐漸趨于無效，街居制也面臨著許多現(xiàn)實困難，原有的基層組織一元主導(dǎo)的格局不再存在，城市基層社會亟須一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中的問題和各種矛盾。

在這種情況下，隨著社會組織、業(yè)主自治組織等社會性力量逐漸參與到社區(qū)治理中，加之城市管理重心下沉的現(xiàn)實需要，公安、城管、市場監(jiān)督等行政職能部門和街道辦事處開始嵌入基層社會治理。街道、社區(qū)和行政職能部門是社會治理實踐中最重要的組成部分，它們擁有執(zhí)法權(quán)限，是社區(qū)中行使國家公權(quán)力的合法主體。這些基層組織承擔(dān)著基礎(chǔ)性的社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，涉及到社區(qū)居民群眾生活的各個方面，因此需要與社區(qū)治理體系中的其他主體進行協(xié)同配合，共同支持資源、權(quán)力和規(guī)則的供給，以更好地管理社區(qū)。近年來，通過基層黨建制度與基層治理機制的有機銜接和良性互動，在加強和優(yōu)化基層社會治理方面取得了顯著成效?；鶎狱h組織具備的組織優(yōu)勢，使其在獲取社區(qū)需求，了解群眾訴求方面更及時、更準(zhǔn)確、更有效，也能夠有效協(xié)調(diào)主輔之間的協(xié)作，從而提高治理體系響應(yīng)能力。這是提升基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)力的必要要求。

在社區(qū)治理實踐中，社區(qū)居民參加社區(qū)治理的積極性不高，不是所有社區(qū)居民都能積極參與到社區(qū)社會治理中來，只有部分積極參與者才具有參與社區(qū)公共事務(wù)的意愿和能力，社區(qū)居民的利益訴求也往往經(jīng)常是由這些積極參與者代表而不是由大多數(shù)普通民眾直接表達的。這些社區(qū)治理的積極參與者并不一定是社區(qū)中那些文化層次高、有一定社會地位的人，而可能只是社區(qū)居民中那些有熱情、有時間，但還是有一定社會協(xié)調(diào)能力、有一定威望的普通人。雖然這部分社區(qū)治理的積極參與者不一定是社會的精英，但他們的作用仍然是不可替代的，比起其他社會力量來說更為重要。

社區(qū)治理中的另一支力量就是社會組織。雖然社會組織在當(dāng)前社區(qū)治理與服務(wù)領(lǐng)域備受政府、居民的期待，對其作用也給予了高度的肯定，但在實踐中它們的作用至少目前仍然是輔助性的，不能成為主導(dǎo)性的力量。而隨著小區(qū)物業(yè)管理的普及，市場化的物業(yè)公司成為了社區(qū)治理中的重要參與者。

（二）主輔協(xié)作模式的運作邏輯

在主輔協(xié)作的社區(qū)治理模式中，主導(dǎo)力量社區(qū)基層組織和作為輔助力量的社會組織、社區(qū)居民中的積極參與者、物業(yè)公司、街道和其他行政職能部門之間的協(xié)作的方式和運作的模式是不完全相同的。

一是主導(dǎo)——參與模式。這是社區(qū)基層組織與社區(qū)居民中積極參與者和社會組織等社會性力量之間的協(xié)作治理模式，旨在爭取更多的積極力量，增強社區(qū)基層組織與社區(qū)居民積極參與者、社會組織等社會力量之間的有效合作，共同創(chuàng)造社區(qū)的和諧，促進社區(qū)的穩(wěn)定。在這對關(guān)系中，社區(qū)基層組織處于當(dāng)然的主導(dǎo)地位，社區(qū)居民積極參與者、社會組織圍繞基層組織的中心工作和要求輔助社區(qū)基層組織進行社區(qū)治理，從事一些包括動員群眾、教育群眾、宣傳群眾等在內(nèi)的輔助工作，擔(dān)任基層組織與普通居民之間的傳遞員、協(xié)調(diào)員、溝通員?！爸鲗?dǎo)——參與”這種模式恰好彌補了緊急事件中群眾自治失靈的短板，既能夠確保群眾正常生活秩序不陷入混亂，也可以防止社區(qū)事務(wù)擴大化，引發(fā)社會不穩(wěn)定。

二是支持——協(xié)調(diào)模式。這是社區(qū)基層組織與街道辦和其他行政職能部門等力量之間的協(xié)作治理模式，旨在社區(qū)中形成一個公平正義的氛圍。在基本公共服務(wù)方面，主要依靠街道辦和其他行政職能部門對社區(qū)的支持，實施一些基本公共服務(wù)，如社保、醫(yī)保等項目，建設(shè)一些便民、休閑、健身、養(yǎng)老等公共設(shè)施，購買一些殘疾人服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等社會服務(wù)等等。在這里，社區(qū)主要承擔(dān)一些，如材料受理、基礎(chǔ)信息甄別等基礎(chǔ)性流程，協(xié)調(diào)全體居民保證服務(wù)建設(shè)順利實施，而專業(yè)性、規(guī)范性、審批性流程則由行政職能部門主導(dǎo)完成。在社會管理方面，通過基層干部入戶做思想工作、解決現(xiàn)實困難等方式協(xié)調(diào)解決行政職能部門在履行職責(zé)時所遇到困難和矛盾，特別是因為社區(qū)居民對政策不理解、認識不到位而產(chǎn)生的誤解和抵觸。在促使社區(qū)居民使用公共規(guī)則進行居民自治的過程中，不僅可以向積極分子提供陌生社會稀缺的正向社會激勵，同時約束和制裁消極分子或破壞分子的行為。

三是介入——居間模式。這是基層組織與小區(qū)物業(yè)公司等經(jīng)營性力量之間的協(xié)作治理新模式，旨在化解社區(qū)居民之間、社區(qū)居民和小區(qū)物業(yè)之間的糾紛、矛盾，從而維護社區(qū)居民的安居樂業(yè)和和諧穩(wěn)定。在社區(qū)治理實踐中，基層組織并不愿意介入封閉管理的小區(qū)內(nèi)部與物業(yè)公司管理等直接相關(guān)的事務(wù)。但是，在小區(qū)居民之間、物業(yè)公司和居民之間矛盾糾紛無法化解時，應(yīng)小區(qū)物業(yè)公司和社區(qū)居民的要求，基層組織就可介入處理。基層組織這時就可利用其與矛盾雙方均無利益牽扯的中立立場，為各方搭建利益溝通和協(xié)商平臺，居間調(diào)解雙方的矛盾。[4]

當(dāng)然，因為社區(qū)治理過程具有靈活性和策略性，社區(qū)治理實踐中各主體行動的邊界也不一定是那么明確。換而言之，這并不意味著在社會治理實踐中簡單粗暴地以弱化輔助性力量的方式壯大主導(dǎo)性力量，而是既要通過發(fā)展更多內(nèi)生型社會組織將分散的居民組織起來，更需要領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)性俱佳的基層組織建設(shè)，才能達到主輔協(xié)作的長效發(fā)展。

二、YS 縣城三個社區(qū)精細化治理的實踐探索

近年來，YS 縣創(chuàng)新實施“黨建引領(lǐng)小區(qū)治理”模式，構(gòu)建“五級共治”模式：街道黨工委、社區(qū)黨委、網(wǎng)格小區(qū)黨組織、院落黨小組和樓棟黨員中心戶，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理，整合基層服務(wù)管理資源，促進基層組織治理新格局的共建、共治和共享。

美國心理學(xué)家馬斯洛認為，在基本心理需求滿足后，人人都有追求自我實現(xiàn)的心理需求，都希望自我的潛能可以得到最大限度地發(fā)揮，甚至說自我實現(xiàn)是人生發(fā)展的最高境界。要幫助群眾挖掘潛能，就必須創(chuàng)造良好的環(huán)境，培養(yǎng)廣大群眾的歸屬感，讓每一名員工感受到家一般的溫暖。對于基層員工，特別是新生代員工，他們受教育程度高，思想活躍，對物質(zhì)和精神的要求都很高，在生活方式和文化訴求方面，都有著全新的追求，各單位就要積極為員工辦實事、辦好事，創(chuàng)造溫馨、舒適的工作和生活環(huán)境。

范例一：開展城鄉(xiāng)基層治理示范試點建設(shè)——支部建在小區(qū)內(nèi)（Y 社區(qū)）

在Y 社區(qū)，由黨員組成的片（?。﹨^(qū)黨支部有5 個，下設(shè)社區(qū)服務(wù)小分隊，對小區(qū)進行義務(wù)巡邏，收集矛盾糾紛線索，建立矛盾糾紛處理臺賬，對黨支部、業(yè)委會、物業(yè)公司在小區(qū)共治中的矛盾進行調(diào)處。近年來，企（事）業(yè)單位退休職工實行社會化管理，大量退休黨員轉(zhuǎn)入社區(qū)，很多社區(qū)黨員人數(shù)達到一兩百人，社區(qū)黨群活動中心用房面積就嚴重不足，黨務(wù)工作者也嚴重不足，從而導(dǎo)致黨員的集中學(xué)習(xí)和“三會一課”等基本的黨內(nèi)活動要舉行都還存在一定的困難。

2019 年底，YS 縣在全市率先成立城鄉(xiāng)基層治理委員會和城鄉(xiāng)基層治理工作機構(gòu)，開展城鄉(xiāng)基層治理示范試點建設(shè)，共建立片（?。﹨^(qū)黨支部46 個。同時，積極爭取社區(qū)共建單位、轄區(qū)單位、小區(qū)開發(fā)商的支持，落實解決小區(qū)黨支部的活動場所問題，小區(qū)黨員過上了正常的組織生活。此外，這個縣還鼓勵黨員積極展示身份，選出優(yōu)秀黨員和黨員家庭作為黨員中心戶，發(fā)揮他們在黨內(nèi)的模范帶頭作用。目前，全縣實現(xiàn)了黨的工作在小區(qū)全覆蓋。

范例二：組建小區(qū)管理服務(wù)隊伍——“紅色管家”貼心服務(wù)（B 社區(qū)）

據(jù)了解，2019 年11 月，B社區(qū)黨委通過調(diào)研和摸底后，在D 小區(qū)成立了小區(qū)黨支部，并指派了1 名社區(qū)黨委副書記負責(zé)指導(dǎo)和督導(dǎo)D 小區(qū)支部的各項工作，搭建起了“社區(qū)黨委+小區(qū)黨支部+業(yè)委會+物業(yè)公司+樓棟小組”的“紅色管家”組織架構(gòu)，通過開展黨員摸排“亮身份”、管家培訓(xùn)“強素質(zhì)”、志愿服務(wù)“樹形象”、疫情防控“當(dāng)先鋒”等行動，充分發(fā)揮了紅色堡壘作用，提升了支部的凝聚力和示范引領(lǐng)作用?！凹t色管家”廣泛收集小區(qū)居民需求，建立“需求清單”，成立了“紅色便民服務(wù)站”，設(shè)置了醫(yī)藥包、針線包、長梯、氣槍等生活用品以備業(yè)主不時之需，并組建便民服務(wù)隊，將保姆、家政、水電工、開鎖、管道疏通等服務(wù)項目人員及聯(lián)系方式掛上墻，為業(yè)主提供方便。同時，利用“四城同建”的契機，組建小區(qū)志愿服務(wù)隊，充分發(fā)揮志愿者的先鋒作用，利用雙休日和節(jié)假日免費提供便民理發(fā)、磨刀、文藝表演等服務(wù)。

范例三：堅持“人民城市人民管”理念——老舊小區(qū)實現(xiàn)共建共管共享（H 社區(qū)）

位于YS 縣城希望巷的F 小區(qū)建成于2000 年，共3 棟、36戶居民。就是這樣一個背街小巷的老舊小區(qū)，卻在2019 年評為YS 縣環(huán)境優(yōu)美示范小區(qū)。2016年，F(xiàn) 小區(qū)推行新的治理模式：實行“黨支部+院管委”一體組建。為做好小區(qū)老舊院落改造，社區(qū)黨委堅持“先建立院管組織，再啟動改造實施”的原則，先在F 小區(qū)成立黨支部和院管委，再通過做好調(diào)查摸底、宣傳發(fā)動、征集意見等前期工作，全程邀請居民代表參與改造項目的選擇和制定改造方案，確保工作細致嚴謹。一個是“地上+地下”一體轉(zhuǎn)型。根據(jù)先處理隱蔽工程后處理外觀工程的原則，對雨污管網(wǎng)進行了400 米改造和建造了2 座化糞池。在小區(qū)內(nèi)，對4700 平方米的道路進行硬化處理，同時新增650 平方米的綠化面積，并施劃出28 個停車位，以達到地上地下通暢無擁堵無混亂的效果，同時營造清爽舒適的環(huán)境。二是“院內(nèi)+院外”一體管理。將小區(qū)與周邊樓房整體規(guī)劃設(shè)計，完善配套功能，提振風(fēng)貌特色。把智慧門禁系統(tǒng)連入縣公安局綜治中心，聘請3 名工作人員提供物業(yè)服務(wù)，把小區(qū)納入社區(qū)網(wǎng)格化管理，推行城管力量進社區(qū)，實現(xiàn)院內(nèi)院外聯(lián)管聯(lián)治，日常管理放心；三是“住戶+商戶”一體融合。大力推進資源共享，小區(qū)籃球場、健身設(shè)施、充電設(shè)備、停車位對外開放，引導(dǎo)住戶商戶共同參與平安建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)，實現(xiàn)住戶商戶共享共融，鄰里和諧稱心。過去，老舊小區(qū)改造管理一直是政府主動、群眾被動，久而久之，成了“政府包干、群眾不干”，不僅增加政府管理成本，更影響管理效能提升。如今，YS 縣秉持“人民城市人民管”的理念，引導(dǎo)群眾當(dāng)好“主人翁”，打好“政府+群眾”組合拳，政府從“獨唱”變“領(lǐng)唱”，實現(xiàn)了從“靠政府”向“靠大家”的轉(zhuǎn)變，老舊小區(qū)治理實現(xiàn)共建共管共享。

三、主輔協(xié)作：城市社區(qū)治理精細化水平的提升進路

（一）黨建引領(lǐng)精細化，精細統(tǒng)籌謀劃城市社區(qū)治理工作

社區(qū)黨組織是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要負起實實在在的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來，主動謀劃，進一步通過黨建引領(lǐng)，整合黨建資源，鞏固黨建根基，不斷夯實社區(qū)治理的基礎(chǔ)和能力。第一，構(gòu)建“黨建+服務(wù)”模式助推社區(qū)治理。基層黨組織不但要領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理，而且還要參與到具體的基層社會治理中，并通過堅強的領(lǐng)導(dǎo)和全方位的服務(wù)，帶動社區(qū)居民、社會組織積極參與到社區(qū)治理中去。[5-10]第二，構(gòu)建“黨建+文化”模式引領(lǐng)社區(qū)治理。即在社區(qū)治理中，嵌入群眾喜聞樂見、健康向上的文化和藝術(shù)元素，并與社區(qū)治理相融合，引導(dǎo)社區(qū)居民走出家門，以文化為載體，積極參與到社區(qū)治理中。第三，構(gòu)建“黨建+共建”模式合力治理社區(qū)。即激發(fā)多元主體活力，盤活社區(qū)有效資源，充分整合社區(qū)各方面資源，實現(xiàn)合力共建、成果共享。第四，構(gòu)建“黨建+環(huán)境”綜合式治理模式。在社區(qū)黨組織的引領(lǐng)下，有效整治社區(qū)人居環(huán)境，讓居民看到黨員為民服務(wù)的一言一行，將“紅色血液”注入社區(qū)治理的各個方面。

（二）信息獲取精細化，精準(zhǔn)對接社區(qū)居民的服務(wù)需求

當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)的作用越來越重要，越來越融入了公眾的生產(chǎn)、生活中。如果能將互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理有機融合，既可以把社區(qū)各種力量匯聚起來形成治理合力，又可以有效整合社區(qū)各種資源，還可以高效處理復(fù)雜社區(qū)治理問題?？梢姡谏鐓^(qū)治理中，引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓社區(qū)治理更智能、更專業(yè)、更高效是推進基層社會治理的必然選擇。[6]一方面，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建網(wǎng)絡(luò)交流平臺，高效匯集民意。居民可以在網(wǎng)上發(fā)布“需求”，而有權(quán)限的黨組織或已注冊的黨員、志愿者、群眾可以主動認領(lǐng)，對收集到的需求進行分析，精準(zhǔn)對接，精準(zhǔn)施策，協(xié)助解決相關(guān)問題。另一方面，利用信息技術(shù)，搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，高效服務(wù)居民。基層組織通過互聯(lián)網(wǎng)為民眾提供及時、便宜、全面、專業(yè)的服務(wù)，建立滿意度評價系統(tǒng)，暢通熱線、窗口受理渠道，實現(xiàn)線上線下高效互動，讓居民自己評價對所辦事項的滿意度，以供社區(qū)工作人員參考改進。

（三）民眾參與精細化，激發(fā)強大的社會協(xié)同能動力

調(diào)動社區(qū)居民、社會組織積極參與社區(qū)治理，是社區(qū)治理水平提升的重要途徑。在社區(qū)基層組織作為主導(dǎo)力量的社區(qū)治理中，必須將全體居民參與作為社區(qū)治理的一項前置條件，并在社區(qū)治理中發(fā)揮居民的作用。而社會組織的力量在基層社會協(xié)同治理中的作用也越來越被人們認識和利用。 黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》就明確指出：“在適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的問題上，應(yīng)當(dāng)由社會組織依法提供和管理?！盵7]因為在社會治理過程中，各類社會組織、志愿組織通過其專業(yè)優(yōu)勢，可以在政府管不了、不好管、管不好的領(lǐng)域，發(fā)揮拾遺補闕的協(xié)同功能。[8]當(dāng)前，需要做的就是做好社會組織參與社會治理的頂層設(shè)計，強化對社會組織的監(jiān)督，加強對從業(yè)人員的專業(yè)化管理，提高他們的社會信任度，努力實現(xiàn)社區(qū)基層組織與社會組織力量在社區(qū)治理中的協(xié)同化。