王皓宇

(安徽省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230008)

1 研究背景

深圳市最早于2005年劃定“基本生態(tài)控制線”(以下簡(jiǎn)稱為“生態(tài)線”)，同年出臺(tái)了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。不僅通過(guò)相對(duì)科學(xué)的方法確定生態(tài)用地比例，而且綜合考慮深圳整體生態(tài)綠地系統(tǒng)構(gòu)建較為理想的生態(tài)線結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是為確保有效管理實(shí)施進(jìn)一步提供法律支撐與制度保障。近年來(lái)深圳的土地資源處于短缺狀態(tài)，而城市開(kāi)發(fā)建設(shè)需求只增不減。在這樣的境況之下，深圳市政府仍選擇將近全市一半面積的土地劃入生態(tài)線內(nèi)，其對(duì)生態(tài)保護(hù)的決心可見(jiàn)一斑。

基本生態(tài)控制線自劃定以來(lái)，對(duì)深圳市生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)、城市生態(tài)安全的保障、宜居城市環(huán)境的構(gòu)建發(fā)揮了重要作用。然而，生態(tài)控制線的剛性約束陡然而至，涉線地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)持續(xù)數(shù)年。因大量土地被劃入生態(tài)控制線，部分企業(yè)由于無(wú)法通過(guò)審批，面臨生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)非法化的局面，出現(xiàn)工廠停產(chǎn)、大量廠房閑置以及原集體經(jīng)濟(jì)和村民的收入下降等境況，然而因短時(shí)間難以找到替代的發(fā)展方式，涉線地區(qū)的非正規(guī)建設(shè)繼續(xù)頑強(qiáng)的生長(zhǎng)。涉線地區(qū)因空間范圍狹小、資源短缺而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾日益尖銳。

本文所探討的生態(tài)線下的非正規(guī)建設(shè)不僅僅涵蓋開(kāi)發(fā)建設(shè)受生態(tài)線嚴(yán)格管控的線內(nèi)地區(qū)，還包括與線內(nèi)地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上保持密切聯(lián)系的空間連續(xù)的線外地區(qū)，兩者共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體。該類地區(qū)因其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的迫切要求，以及線內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，變身成為深圳市保護(hù)與發(fā)展矛盾最為凸出的特殊地區(qū)。其中，從涉線地區(qū)的發(fā)展實(shí)際及其特殊性出發(fā)，對(duì)該類地區(qū)規(guī)劃困境的研究探討，顯得尤為缺乏。

2 生態(tài)線及涉線小區(qū)的基本情況(見(jiàn)圖1)

圖1 深圳市基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整地塊分布圖(2013年)

生態(tài)控制線是出于保障生態(tài)安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的目的而劃定的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，與之相關(guān)的理論與實(shí)踐探索可以追溯至20世紀(jì)30年代，英國(guó)倫敦提出的“綠帶”政策和20世紀(jì)70年代美國(guó)提出“城市增長(zhǎng)邊界”，兩者目的均在于限制城市蔓延。1999年5月，美國(guó)在《可持續(xù)發(fā)展的美國(guó)——爭(zhēng)取21世紀(jì)繁榮、機(jī)遇和健康環(huán)境的共識(shí)》報(bào)告中提出GI(Green Infrastructure)概念，禁止(禁建區(qū))或只允許按照規(guī)定的方式利用土地(限建區(qū))。國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究起步較晚，唯有香港地區(qū)在20世紀(jì)70年代開(kāi)啟了郊野公園模式，內(nèi)地的研究從20世紀(jì)90年代中后期才起步[1]。2005年，深圳率先全國(guó)劃定了基本生態(tài)控制線，規(guī)定除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施和公園之外的情形，不得在生態(tài)線內(nèi)開(kāi)展建設(shè)；生態(tài)線內(nèi)已建建筑物均不得擅自改建及擴(kuò)建。隨后無(wú)錫、廣州、東莞等城市陸續(xù)開(kāi)展生態(tài)控制區(qū)的規(guī)劃編制及實(shí)踐。2020年，深圳市在實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)文明示范創(chuàng)建基礎(chǔ)上榮獲第四批國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市。2022年12月，深圳市自然資源與規(guī)劃局頒布了《深圳市國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃(2021—2035年)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國(guó)土空間生態(tài)維護(hù)的重要性，并對(duì)城市建成環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系和功能分區(qū)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

根據(jù)深圳市人居環(huán)境委員會(huì)提供數(shù)據(jù)顯示，深圳市劃定約占全市陸地總面積一半的基本生態(tài)控制線范圍主要參考了聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織提出的城市綠地覆蓋率和居民人均綠地面積指標(biāo)；《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》確定的全市城市綠地率應(yīng)以及城市綠化覆蓋率應(yīng)指標(biāo)；按照碳氧平衡原理所測(cè)算獲得的深圳城市發(fā)展所需建設(shè)用地和生態(tài)用地最適合的比例指標(biāo)。同時(shí)，基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的土地主要是依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范中明確需要妥善保護(hù)的土地，以及少部分城市規(guī)劃中為保持城市布局結(jié)構(gòu)的合理性而確定的必須保護(hù)的土地。

然而，由于近些年城市的快速發(fā)展和大量非正規(guī)建設(shè)，真正意義上的非建設(shè)用地已相當(dāng)有限，生態(tài)線也就不可避免地覆蓋到了舊村、舊工業(yè)區(qū)等現(xiàn)狀建設(shè)用地[2]。而這些用地在2005年底生態(tài)線劃定前就客觀存在，其中許多是違法建設(shè)用地。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2017年，全市共有312 個(gè)小區(qū)全部或部分位于生態(tài)線內(nèi)[3]。多數(shù)小區(qū)非正規(guī)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，此類地區(qū)均存在以下主要特性：1)空間上建設(shè)混亂，開(kāi)發(fā)無(wú)序；2)經(jīng)濟(jì)上對(duì)土地與房屋的依賴；3)管理上規(guī)劃與監(jiān)督缺位嚴(yán)重。2006年，深圳市首次利用衛(wèi)星遙感技術(shù)針對(duì)生態(tài)線內(nèi)的違法建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控監(jiān)測(cè)，并相繼對(duì)各類違法建筑進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，或者是拆除、沒(méi)收等方式進(jìn)行分類處理。盡管現(xiàn)有的政策與法規(guī)在抑制非正規(guī)建設(shè)方面發(fā)揮一定效用，但在市場(chǎng)與利益的驅(qū)使下，生態(tài)控制下的生態(tài)敏感區(qū)域仍然不乏非正規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象，持續(xù)面臨著生態(tài)破壞的威脅。因此，當(dāng)前形勢(shì)下，生態(tài)控制下的非正規(guī)建設(shè)地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾最為突出，迫切需要轉(zhuǎn)變?cè)擃惖貐^(qū)的發(fā)展思路，創(chuàng)新建設(shè)管理與監(jiān)督機(jī)制，完善規(guī)劃編制方法與內(nèi)容，合力有效促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

3 黃麻布小區(qū)的規(guī)劃困境與對(duì)策

3.1 黃麻布小區(qū)概況

黃麻布小區(qū)位于寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道北，毗鄰鐵崗水庫(kù)上游水源保護(hù)區(qū)，北依鳳凰山山脈。黃麻布小區(qū)總面積為1022.19萬(wàn)m2，有832.07萬(wàn)m2位于生態(tài)線內(nèi)，占村域總面積的81.40%。黃麻布小區(qū)經(jīng)濟(jì)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，科技含量不高，廠房和房屋的出租收入是小區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。然而，因土地、建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展滯后，加上區(qū)位的邊緣性，黃麻布地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后；伴隨特區(qū)內(nèi)工業(yè)逐漸向關(guān)外過(guò)渡轉(zhuǎn)移，眾多外來(lái)人口在此聚留；小區(qū)現(xiàn)狀總?cè)丝谟?萬(wàn)人，其中外來(lái)人口占絕大多數(shù)。小區(qū)內(nèi)建成區(qū)密度較高，以工業(yè)和居住為主，整體建設(shè)秩序混亂；生態(tài)線外可建設(shè)區(qū)域82%已建成，其余為城市化過(guò)程中原村民不愿被政府轉(zhuǎn)地而遺留下來(lái)的自留地，圖2所示。

圖2 黃麻布小區(qū)與基本生態(tài)控制線關(guān)系示意圖(自繪)

自2005年深圳市基本生態(tài)控制線劃定以來(lái)，黃麻布小區(qū)一直處于鐵崗水庫(kù)一、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)(藍(lán)線)和基本生態(tài)控制線(紅線)范圍雙重敏感區(qū)域。事實(shí)上，在劃線前后原村民還是在生態(tài)線內(nèi)搶建了一部分建筑，在雙線的共同作用下，進(jìn)一步約束并限制了新改擴(kuò)建項(xiàng)目的空間。黃麻布地區(qū)由于土地歷史遺留問(wèn)題，存在不少生態(tài)控制線內(nèi)違法開(kāi)發(fā)建設(shè)的問(wèn)題，而處于紅線內(nèi)的生態(tài)用地“維持原狀”，因此，黃麻布地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)一直保持停滯狀態(tài)，處于尷尬局面，雙方都沒(méi)有獲得提升。

3.2 困境產(chǎn)生原因

1)土地因素：“征轉(zhuǎn)地”不徹底的土地歷史遺留問(wèn)題，深圳市的市域范圍內(nèi)已不存在嚴(yán)格法律意義上的“農(nóng)業(yè)用地”，而現(xiàn)今，大量土地并未完成相應(yīng)的補(bǔ)償返還手續(xù)，因此實(shí)質(zhì)上依然屬于原村集體及股份公司所有。隨著城市化過(guò)程中土地價(jià)值不斷提升，政府已陷入難以支付數(shù)額巨大的土地補(bǔ)償?shù)膶擂尉置?，因此這部分土地?zé)o法盤(pán)活入市，面積約有300km2。

黃麻布小區(qū)在2004年城市化征轉(zhuǎn)地過(guò)程中，一方面由于政府缺乏資金，無(wú)力支付補(bǔ)償返還價(jià)值，造成土地?zé)o法盤(pán)活；另一方面，隨著深圳經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及土地價(jià)值的提升，原村民的土地?fù)碛幸庾R(shí)日益強(qiáng)烈，主觀上導(dǎo)致了一些所謂的“未征轉(zhuǎn)國(guó)有土地”的存在，法律上歸國(guó)家所有，但實(shí)際控制權(quán)仍集中在村集體手中。黃麻布整個(gè)小區(qū)10km2，有6km2沒(méi)有征轉(zhuǎn)。由此可知，在此種土地權(quán)屬的尷尬局面下操作的規(guī)劃編制，必定面臨基礎(chǔ)信息的模糊性、規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性以及可操作性等一系列的挑戰(zhàn)，相應(yīng)的也增加了規(guī)劃實(shí)施的難度。

2)管理因素：非正規(guī)建設(shè)活動(dòng)長(zhǎng)期無(wú)法有效控制，深圳前20年的建設(shè)重點(diǎn)集中在特區(qū)內(nèi)，特區(qū)外的一些地區(qū)卻長(zhǎng)期處于社會(huì)管理邊緣地位，導(dǎo)致此類地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)長(zhǎng)期處于無(wú)序狀態(tài)；首先，從地方政府的角度來(lái)看，規(guī)劃編制的滯后、開(kāi)發(fā)建設(shè)管理缺位以及相應(yīng)政策法規(guī)的缺失是導(dǎo)致非正規(guī)建設(shè)活動(dòng)的直接原因；其次，原村集體與村民的土地依賴以及利益驅(qū)使是導(dǎo)致大量非正規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的根本原因。

在村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)獨(dú)立、社會(huì)保障制度不健全、農(nóng)民的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力有限的情況下，農(nóng)村及村民很大程度上還必須依賴土地收益來(lái)保障生計(jì)，而占有土地的最直接方式就是“圈地”建房[4]。歸根結(jié)底，大量的非正規(guī)建設(shè)是對(duì)市場(chǎng)需求的自發(fā)應(yīng)變，其中包括特區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)外溢后大量的工業(yè)廠房需求以及相應(yīng)勞動(dòng)者的居住生活需求。面對(duì)至今都無(wú)法有效控制的非正規(guī)建設(shè)，規(guī)劃編制與實(shí)施在其中發(fā)揮了雙重作用，其即是導(dǎo)致無(wú)序非正規(guī)建設(shè)的直接原因，又為其接下來(lái)的規(guī)劃大大增加了難度。

3)政策因素：生態(tài)控制的剛性導(dǎo)致涉線非正規(guī)建設(shè)地區(qū)發(fā)展困境，對(duì)于原本城市空間資源緊缺、開(kāi)發(fā)建設(shè)需求旺盛的深圳來(lái)說(shuō)，2005年基本生態(tài)控制線的劃定又進(jìn)一步束縛了城市發(fā)展空間?！兑?guī)定》也為生態(tài)保護(hù)與控制提供法律支撐和制度保障。2007年，深圳市政府為解決生態(tài)線設(shè)置以來(lái)的突出問(wèn)題，在不影響整體結(jié)構(gòu)的完整性的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了生態(tài)線優(yōu)化，并于 2013 年出臺(tái)了《深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)再次體現(xiàn)了基本生態(tài)控制線的重要性，并且依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)嚴(yán)格控制線內(nèi)地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，生態(tài)線儼然成為深圳城市建設(shè)發(fā)展的“鐵線”。

經(jīng)過(guò)2004年對(duì)特區(qū)外農(nóng)村地區(qū)“統(tǒng)轉(zhuǎn)”之后，深圳市仍然沒(méi)有擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根源性問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式看，原農(nóng)村小區(qū)依舊是自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，除政府少量補(bǔ)貼外，小區(qū)要負(fù)擔(dān)其全部事務(wù)開(kāi)支[5]?；旧鷳B(tài)控制線的實(shí)施，致使涉線地區(qū)的線內(nèi)建設(shè)用地內(nèi)的已有的或者計(jì)劃建設(shè)的項(xiàng)目非正規(guī)化，這便導(dǎo)致承租企業(yè)退出經(jīng)營(yíng)，已有房屋面臨拆除或者改造置換的命運(yùn)，大大削減了地方的經(jīng)濟(jì)收益。然而當(dāng)前只在部分地區(qū)才實(shí)施的有限的生態(tài)補(bǔ)償難以平衡生態(tài)線實(shí)施前后的收益差距，當(dāng)?shù)卦寮w與村民反對(duì)訴求強(qiáng)烈，致使生態(tài)線實(shí)施過(guò)程中較大的社會(huì)阻力。同時(shí)，強(qiáng)烈的公眾要求在對(duì)規(guī)劃編制工作以及實(shí)施進(jìn)程造成較大影響。

4)人的觀念：利益主導(dǎo)下的土地價(jià)值觀，追溯來(lái)看，深圳特區(qū)外依靠相對(duì)低廉的集體土地發(fā)展起來(lái)的鎮(zhèn)辦或者村辦工業(yè)以及村民自建房的出租極大的促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，也給原村集體和村民帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。然而這種單純依靠外力的粗放的城鎮(zhèn)化模式給當(dāng)?shù)貛?lái)了土地、資源與環(huán)境等方面的諸多問(wèn)題，也給當(dāng)?shù)亟⒘艘环N諸如土地空間大小等同于經(jīng)濟(jì)回報(bào)欠豐的偏執(zhí)價(jià)值觀[2]。隨著深圳社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市土地不斷增值，相應(yīng)的帶來(lái)了巨大的增值收益，原住民“保地種房”的意識(shí)只增不減，而且這種意識(shí)觀念在短期內(nèi)很難轉(zhuǎn)變。因此，生態(tài)線劃定以來(lái)，深圳市規(guī)劃部門每年均運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)，監(jiān)測(cè)并拆除侵占控制線用地的違法建筑，雖然數(shù)量呈減少趨勢(shì)，但非正規(guī)建設(shè)一直禁而不止。

生態(tài)線劃定及實(shí)施作為一項(xiàng)謀求城市整體生態(tài)效益的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，限制了線內(nèi)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的線內(nèi)地區(qū)的居民也產(chǎn)生了一定的鄰避心理。小區(qū)居民的不平衡心理歸根結(jié)底在于對(duì)其經(jīng)濟(jì)利益的損害，并不代表他們對(duì)基本生態(tài)控制線的否定。同時(shí)，原村集體與村民對(duì)基本生態(tài)控制線存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即線內(nèi)即為禁區(qū)或者“無(wú)人區(qū)”，這反而在一定程度上激發(fā)了原村集體與村民的搶建與保建意識(shí)，從而進(jìn)一步破壞了生態(tài)安全與環(huán)境質(zhì)量，增加了規(guī)劃的難度。

3.3 對(duì)策與建議

通過(guò)上述基于涉線地區(qū)規(guī)劃編制與實(shí)踐的分析以及對(duì)引致其發(fā)展困境的制約因素的梳理總結(jié)可知，當(dāng)前規(guī)劃中所呈現(xiàn)的問(wèn)題由多種因素綜合作用下的結(jié)果，需要結(jié)合涉線地區(qū)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，從規(guī)劃編制思路、小區(qū)發(fā)展模式以及規(guī)劃實(shí)施機(jī)制等多個(gè)方面尋求涉線地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

1)轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思路，兼顧保護(hù)與發(fā)展，生態(tài)控制線的劃定更多是對(duì)相關(guān)生態(tài)指針以及城市整體生態(tài)結(jié)構(gòu)等的綜合考慮，較少考慮涉線地區(qū)現(xiàn)狀土地利用與建設(shè)狀況。在上一輪的基本生態(tài)控制線局部?jī)?yōu)化調(diào)整過(guò)程中，涉線地區(qū)現(xiàn)狀土地利用與建設(shè)狀況才引起重視，在保證全市基本生態(tài)控制線范圍總量不減的前提下，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)入調(diào)出均衡。未來(lái)也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)一步進(jìn)行靈活調(diào)整和應(yīng)對(duì)。

顯然，在規(guī)劃管理與實(shí)施過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單的一刀切，無(wú)視土地利用以及開(kāi)發(fā)建設(shè)的差異，罔顧相關(guān)主體的切身利益。相應(yīng)的，我們需要轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思路，根據(jù)地方實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，積極借鑒基本生態(tài)線分級(jí)分類的管理框架和制度設(shè)計(jì)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃管理與實(shí)施的依據(jù)；體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)分區(qū)理念，嚴(yán)格保護(hù)線內(nèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)，合理使用生態(tài)利用區(qū)，努力構(gòu)建發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)，統(tǒng)籌線內(nèi)線外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)涉線地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同目標(biāo)。

2)創(chuàng)新小區(qū)發(fā)展模式，提供規(guī)劃引導(dǎo)與制度保障，隨著城市的發(fā)輾轉(zhuǎn)型和土地改革的全面推進(jìn)，對(duì)涉線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地歷史遺留問(wèn)題、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了更高的要求，以往沿用個(gè)案處理生態(tài)線內(nèi)問(wèn)題的方式已難以有效解決問(wèn)題，僅僅實(shí)現(xiàn)線內(nèi)地區(qū)的剛性生態(tài)控制是不夠的，需要統(tǒng)籌考慮線內(nèi)線外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，同時(shí)也要促進(jìn)涉線地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與提升，建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與小區(qū)發(fā)輾轉(zhuǎn)型目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)小區(qū)和諧共生。同時(shí)，需要通過(guò)生態(tài)小區(qū)規(guī)劃保證小區(qū)發(fā)展有序進(jìn)行，提供科學(xué)規(guī)劃指引。另外，為保證規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性，在充分尊重地方發(fā)展意愿的前提下，需完善當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)涉線地區(qū)居民利益均衡，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

3)公眾參與：通力共建，協(xié)調(diào)發(fā)展，歸根結(jié)底，好的環(huán)境、好的規(guī)劃、好的生活都是需要廣大公眾切身參與到生態(tài)保護(hù)以及小區(qū)發(fā)展的實(shí)踐中才能真正實(shí)現(xiàn)。首先，引導(dǎo)公眾意識(shí)與思想觀念的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，應(yīng)構(gòu)建有效的生態(tài)與規(guī)劃文化教育機(jī)制，逐步增強(qiáng)民眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)并了解規(guī)劃的重要性。其次，利益是行為與活動(dòng)的首要考慮因素，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮平衡涉線地區(qū)居民的利益，明確當(dāng)前與公眾息息相關(guān)的切身利益關(guān)系，逐漸增強(qiáng)公眾生態(tài)保護(hù)與小區(qū)建設(shè)的參與度以及對(duì)小區(qū)組織共同體的依存度。在規(guī)劃編制與實(shí)施環(huán)節(jié)，廣泛征集公眾意見(jiàn)，充分考慮公眾的意愿和需求。總之，在提升民眾參與意識(shí)與平衡公眾利益的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化規(guī)劃控制管理與引導(dǎo)，形成公眾參與合力，統(tǒng)籌解決涉線地區(qū) “生態(tài)保護(hù)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、空間布局優(yōu)化的多重目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

盡管現(xiàn)有的政策與法規(guī)在抑制非正規(guī)建設(shè)方面發(fā)揮一定效用，但在市場(chǎng)與利益的驅(qū)使下，生態(tài)控制下的生態(tài)敏感區(qū)域仍然不乏非正規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象，持續(xù)面臨著生態(tài)破壞的威脅。因此，對(duì)于生態(tài)控制區(qū)的規(guī)劃仍需要不斷地根據(jù)實(shí)施情況和需求進(jìn)行更新改進(jìn)，轉(zhuǎn)變涉線地區(qū)的發(fā)展思路，創(chuàng)新建設(shè)管理與監(jiān)督機(jī)制，完善規(guī)劃編制方法與內(nèi)容，合力有效促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。本文希望能通過(guò)黃麻布小區(qū)的案例分析，得出其困境產(chǎn)生原因并提出解決對(duì)策，以幫助該類地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏，從而為其他涉線地區(qū)規(guī)劃編制與實(shí)施提供有利借鑒。