孫宇昊

近年來，我國城市水資源質(zhì)量、大氣質(zhì)量和整體生活環(huán)境不斷向好，取得階段性治理成果，這在一定程度上要?dú)w功于法律體系日益趨向完善。接下來，城市應(yīng)不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，加大環(huán)境治理投入，在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，有計(jì)劃、分步驟地解決環(huán)境污染問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

監(jiān)管的不足之處

我國《民法典》明確規(guī)定了“綠色原則”，即民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！睹穹ǖ洹愤€規(guī)定，當(dāng)事人在履行合同的過程中，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)，明確了追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的方式和內(nèi)容，還規(guī)定，對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)要求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，并明確規(guī)定了賠償損失的方式和費(fèi)用。然而，有企業(yè)和個(gè)人想方設(shè)法地逃避環(huán)境責(zé)任，避免環(huán)境成本“內(nèi)部化”。近年來，水污染、大氣污染和其他生產(chǎn)生活污染等關(guān)涉環(huán)境的案件時(shí)有發(fā)生，掣肘城市生活環(huán)境的改善和優(yōu)化。

“違法成本低，守法成本高”是我國環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)的一個(gè)不足之處。對(duì)污染環(huán)境者的處罰力度較小，是近年來某些城市環(huán)境污染治理效果不盡如人意的一個(gè)原因。我們不僅要呼吁社會(huì)各界對(duì)水生態(tài)、大氣生態(tài)和生產(chǎn)生活環(huán)境等方面給予更多的關(guān)注和重視，更要拿起法律武器嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境的不法分子、不良企業(yè)，讓城市生活更加舒適、和諧。

留住“藍(lán)天白云”

在大氣污染治理過程中，若發(fā)現(xiàn)有可能污染空氣的工廠或其他污染源，相關(guān)單位應(yīng)與其進(jìn)行溝通，制定科學(xué)的治理方案，并監(jiān)督治理方案的落實(shí)，從而有效解決大氣環(huán)境污染問題。而且，治理方案須進(jìn)一步貼合新形勢(shì)、新變化。鑒于此，須對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，分析導(dǎo)致大氣環(huán)境污染的主要原因，進(jìn)而對(duì)癥下藥。通過對(duì)大氣成分的監(jiān)測(cè)，收集大氣環(huán)境污染治理前及治理后的數(shù)據(jù)，并對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，能夠進(jìn)一步優(yōu)化方案，從而形成良性循環(huán)。

不難看出，大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)是整個(gè)大氣污染防治工作當(dāng)中極其重要的一環(huán)，這個(gè)環(huán)節(jié)完成的質(zhì)量直接關(guān)乎治理成效。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)測(cè)也是妥善處理污染事件和相關(guān)糾紛的基礎(chǔ)。在進(jìn)行大氣污染監(jiān)測(cè)的同時(shí)，還應(yīng)重視采集大氣污染數(shù)據(jù)。對(duì)污染物數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整理，可匯集成完整的大氣污染檔案。一旦發(fā)現(xiàn)問題，就可以根據(jù)檔案中的數(shù)據(jù)，將引發(fā)問題的責(zé)任追究到底。如果企業(yè)和個(gè)人造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

通過大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)采集的數(shù)據(jù)，可以追根溯源到具體的單位和個(gè)人，并明確各種污染物排放總量和排放濃度，如燃煤、石油焦、生物質(zhì)燃料、涂料等含揮發(fā)性有機(jī)物的物質(zhì)。在這些數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，可以明確大氣環(huán)境保護(hù)要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源濃度的控制和對(duì)區(qū)域污染物總量的控制。

鑒于大氣生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，環(huán)境污染又容易引發(fā)跨行政區(qū)劃案件，有時(shí)會(huì)形成以地方行政區(qū)劃為中心的碎片化管理格局。各行政區(qū)在生態(tài)保護(hù)政策和執(zhí)行方面存在一定的差異，在管理模式、執(zhí)法主體、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及司法鑒定等方面存在銜接困難。因此，跨區(qū)域、跨部門大氣污染治理效率相對(duì)不高，組織體系相對(duì)保守。這與大氣生態(tài)問題治理的高效、精確、職能分工明確等要求不相適應(yīng)。

要解決上述問題，構(gòu)建聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制尤為關(guān)鍵。監(jiān)管部門應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)與云計(jì)算平臺(tái)，推進(jìn)大氣生態(tài)保護(hù)執(zhí)法工作和執(zhí)法數(shù)據(jù)的共享，形成大氣生態(tài)保護(hù)的整體效應(yīng)。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事檢察、行政檢察、公益訴訟的銜接配合，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。通過開展執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，形成打擊相關(guān)違法行為的工作合力，形成既有利于防止行政執(zhí)法過程中證據(jù)的流失，又能夠提高案件的發(fā)現(xiàn)率、查處率和成案率的良好局面。

引入專家“會(huì)診”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化治理。大氣污染監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，建議成立大氣污染保護(hù)專家智庫，充分利用社會(huì)組織和專業(yè)組織的資源，通過培訓(xùn)、咨詢、鑒定、會(huì)診、論證等方式，增強(qiáng)大氣環(huán)境污染監(jiān)管能力。此外，社會(huì)專門力量的支持也非常重要，可共同建立大氣生態(tài)保護(hù)治理多元參與的監(jiān)督機(jī)制。在大氣污染治理中，還可以考慮采用“基金治理”模式，完善多方參與、共建共享的協(xié)同治理機(jī)制。

在當(dāng)前的城市，縱使大氣污染發(fā)生的頻率不高，也需要社會(huì)各界的參與和監(jiān)督，包括加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，加大綠色發(fā)展理念和生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)的宣傳力度。應(yīng)采取積極有效的宣傳方式，培育、普及生態(tài)文明意識(shí)，倡導(dǎo)綠色生活方式。應(yīng)針對(duì)各行各業(yè)、不同年齡段以及不同職業(yè)層次的人群，深入開展有關(guān)綠色發(fā)展的法治宣傳教育，以點(diǎn)帶面，使大氣生態(tài)治理、綠色發(fā)展觀念成為社會(huì)主流。

共護(hù)“水綠城美”

從以往經(jīng)驗(yàn)來看，水生態(tài)環(huán)境治理主要依靠財(cái)政撥款，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政會(huì)造成一定壓力，以至于少數(shù)地方政府的財(cái)政無法持續(xù)支持水生態(tài)環(huán)境治理，造成水生態(tài)綜合治理成效不穩(wěn)固。因此，水生態(tài)環(huán)境治理的資金來源多元化，是非常必要和關(guān)鍵的。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，能夠在一定程度上拓展資金來源。它是指政府通過特許經(jīng)營、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴關(guān)系。PPP的優(yōu)勢(shì)在于，使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政支出更少、企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更小的良好狀態(tài)。

對(duì)投身于PPP項(xiàng)目的污水處理企業(yè)而言，其可以通過與政府合作，對(duì)當(dāng)?shù)厮廴具M(jìn)行綜合治理、源頭治理，并在治理完善后繼續(xù)維護(hù)建設(shè)。當(dāng)然，企業(yè)有權(quán)在項(xiàng)目建設(shè)完成后，向管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)O(shè)置經(jīng)營性項(xiàng)目，經(jīng)政府許可后，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司按年度獲得經(jīng)營許可，以獲取營業(yè)性收入。

這樣一來，不僅引入社會(huì)資本提高投資效率和效益，也能提高水生態(tài)的公共治理水平，在水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目發(fā)揮公益性的同時(shí)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

綠色是宜居之城的底色

水生態(tài)治理問題的另一個(gè)癥結(jié)在于，看似參與主體眾多，但沒有形成功能互補(bǔ)，各主體之間的協(xié)作配合渠道沒有打通。在這種情況下，引進(jìn)具備專業(yè)的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等復(fù)合型功能的企業(yè)或社會(huì)資本，有一定的必要性。這樣才能力求把全流域水生態(tài)修復(fù)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、環(huán)評(píng)、水保、地災(zāi)及運(yùn)營維護(hù)管理統(tǒng)一納入項(xiàng)目范疇，明確建設(shè)工程質(zhì)量和運(yùn)營期間水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的主體責(zé)任，消除設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營多家單位、多頭管理的弊端。

通過各部門協(xié)作，統(tǒng)籌制定相應(yīng)的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立平臺(tái)對(duì)話、結(jié)果反饋和各參與主體之間的合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)參與主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。相關(guān)流域生態(tài)保護(hù)條例的制定和細(xì)化也較為關(guān)鍵，能夠快速填補(bǔ)全面統(tǒng)籌型立法的空白，解決管理職能和銜接工作不明確的問題，形成橫向跨區(qū)域跨部門參與流域生態(tài)治理、管理和執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

隨著近年來城市建設(shè)進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城市發(fā)展帶來了一些生態(tài)環(huán)境污染問題。我們必須重視城市環(huán)境污染的治理工作，結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀，積極借鑒先進(jìn)的環(huán)境污染治理理念，積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)水污染、大氣污染及其他污染采取有效的治理措施。同時(shí)，要不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，加大環(huán)境治理投入，在保持經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，有步驟、有措施地解決環(huán)境污染問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（本文作者為上海市海華永泰律師事務(wù)所高級(jí)合伙人）