余廣斌

(中國(guó)政法大學(xué) 《法理》編輯部,北京 100088)

0 引 言

2018年7月,長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)生生物”)因生產(chǎn)問題狂犬病疫苗被其公司某員工舉報(bào),國(guó)家藥品監(jiān)督管理部門依法吊銷長(zhǎng)春長(zhǎng)生的藥品生產(chǎn)許可證,并依法罰沒共計(jì)91億元,包括長(zhǎng)春長(zhǎng)生董事長(zhǎng)高某某在內(nèi)的15名涉案人員被公安機(jī)關(guān)刑事拘留(1)參見國(guó)家藥監(jiān)局《關(guān)于長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限責(zé)任公司違法違規(guī)生產(chǎn)凍干人用狂犬病疫苗的通告》(2018年第60號(hào))。。2021年2月,中國(guó)人壽嫩江支公司工作16年的老員工實(shí)名舉報(bào)該公司原領(lǐng)導(dǎo)“長(zhǎng)險(xiǎn)短做”騙保、虛假增員、虛列費(fèi)用、做假賬套錢等問題。此后,中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)黑龍江監(jiān)管局作出處罰決定,中國(guó)人壽黑龍江省分公司因內(nèi)控機(jī)制不健全等原因被合并處以罰款51萬元(2)參見黑銀保監(jiān)罰決字〔2021〕7號(hào)行政處罰決定書。。以上是典型的企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)事件,舉報(bào)行為揭露了企業(yè)的違法事實(shí),在制止違法的同時(shí)有效維護(hù)了社會(huì)公共利益。

目前,國(guó)外關(guān)于企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的研究非常豐富。例如,學(xué)者Near和Miceli在其共同著作中對(duì)舉報(bào)行為進(jìn)行了全面而細(xì)致的分析,對(duì)何為員工舉報(bào)進(jìn)行了明確的定義。[1]18學(xué)者David Banisar從比較法視角,認(rèn)真梳理了各國(guó)在舉報(bào)人保護(hù)立法方面的情形,并指出通過承諾各項(xiàng)權(quán)利將得到保護(hù),雇員和其他熟悉組織內(nèi)部運(yùn)作并能看到腐敗發(fā)生的人,會(huì)覺得更愿意向有能力補(bǔ)救的人揭露這些問題,或選擇向公眾公開。[2]Indira Carr和David Lewis在分析英國(guó)《雇傭權(quán)利法》中的舉報(bào)人保護(hù)條款之后,框架性地提出了舉報(bào)人的保護(hù)措施。[3]9而國(guó)內(nèi)相關(guān)研究則不是很多,有代表性的研究主要是:王貴松借鑒公益性內(nèi)部舉報(bào)的域外立法經(jīng)驗(yàn),劃分內(nèi)部告發(fā)和外部告發(fā)的不同形態(tài),以此來判斷告發(fā)行為的正當(dāng)性。同時(shí)建議我國(guó)應(yīng)啟動(dòng)公益性舉報(bào)專項(xiàng)立法,充分保障舉報(bào)人權(quán)益,并提倡企業(yè)要重點(diǎn)構(gòu)建內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制,合理權(quán)衡組織利益與公共利益,提高組織體自我凈化能力,進(jìn)而提升社會(huì)安全水平。[4]18葉良芳和徐春曉從比較法視角出發(fā),對(duì)美、英、日三國(guó)的舉報(bào)制度立法例進(jìn)行比較研究,對(duì)舉報(bào)主體、舉報(bào)事實(shí)、舉報(bào)處理模式、舉報(bào)人激勵(lì)和保護(hù)四個(gè)方面進(jìn)行精簡(jiǎn)細(xì)密的概括。[5]25王倩通過德國(guó)法院作出的與企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)相關(guān)的重要判決中所持的不同觀點(diǎn)及其態(tài)度轉(zhuǎn)變,闡述了員工舉報(bào)行為與其負(fù)擔(dān)的勞動(dòng)法上的忠誠(chéng)義務(wù)之間的關(guān)系,履行忠誠(chéng)義務(wù)具備適用邊界和權(quán)限范圍,其從倫理角度分析企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)面臨的問題并嘗試性地尋求解決答案,對(duì)于我國(guó)建立相關(guān)制度具有一定的啟示意義。[6]7毛景借鑒美國(guó)立法與司法經(jīng)驗(yàn),將報(bào)復(fù)性解雇認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造分為報(bào)復(fù)主體、報(bào)復(fù)對(duì)象、報(bào)復(fù)動(dòng)機(jī)與因果關(guān)系四要素,并嘗試建立懲罰性賠償金之法律責(zé)任。[7]16

目前國(guó)內(nèi)相關(guān)研究存在以下三個(gè)問題:一是僅側(cè)重外國(guó)立法、司法例的介紹性分析以及引入制度的必要性分析;二是未能立足我國(guó)國(guó)情和文化土壤分析企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度面臨的困境;三是現(xiàn)有研究多為學(xué)理上較為宏觀的設(shè)想,而缺少具體的制度構(gòu)建路徑。本文重點(diǎn)致力于分析企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度在我國(guó)實(shí)施的困境,并嘗試建構(gòu)一套適合我國(guó)實(shí)際的化解上述困境的具體制度。

1 企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的功能取向

企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)是改善公司治理的有效內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。[8]31在分析企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度面臨的困境和具體解決路徑之前,有必要充分探討企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的功能取向。

1.1 鼓勵(lì)企業(yè)員工的舉報(bào)行為

內(nèi)部舉報(bào)人又被稱為吹哨人或揭弊人,源于英國(guó)警察吹哨子示警的行為,現(xiàn)指為了維護(hù)公共利益挺身而出揭露組織違法行為的組織內(nèi)部人員。但是,企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)往往因倫理問題而存在心理障礙,也時(shí)常遭受企業(yè)各種形式的打擊報(bào)復(fù)。因此,我國(guó)建立企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的首要和直接的功能取向便是以各種制度措施鼓勵(lì)和支持企業(yè)員工的舉報(bào)行為。

第一是心態(tài)上的鼓勵(lì)。潛在舉報(bào)人在決定是否舉報(bào)時(shí),往往會(huì)擔(dān)心過程繁瑣麻煩、擔(dān)心被企業(yè)報(bào)復(fù)等。如果不是涉及自身的切身利益,潛在舉報(bào)人很難下定決心舉報(bào)企業(yè)的違法行為。因此,在制度構(gòu)建時(shí),必須通過各種措施鼓勵(lì)潛在舉報(bào)人克服內(nèi)心的猶豫情緒,讓其明悉,當(dāng)社會(huì)公益與企業(yè)私益發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)毫不猶豫地秉持社會(huì)公益高于企業(yè)私益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。[9]16

第二是物質(zhì)上的激勵(lì)。一定的物質(zhì)激勵(lì)或許會(huì)提高舉報(bào)意愿。比如《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)就對(duì)舉報(bào)人給予最高人民幣60萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。(3)《暫行規(guī)定》第13條第2款規(guī)定:對(duì)于舉報(bào)在全國(guó)有重大影響,或涉案數(shù)額巨大的案件線索經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的,獎(jiǎng)勵(lì)金額不受前款規(guī)定的限制,但最高不超過30萬元。內(nèi)部知情人員提供了重大違法案件線索,經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的,最高獎(jiǎng)勵(lì)額度不超過60萬元。

第三是權(quán)利上的保護(hù)。保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)利,是建構(gòu)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的核心。阻止舉報(bào)人進(jìn)行內(nèi)部或外部舉報(bào)的最直接因素是來自企業(yè)內(nèi)部潛在的報(bào)復(fù)。[10]13因此,要建立完善的企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度,建立一套保護(hù)舉報(bào)人權(quán)利的完善機(jī)制,讓企業(yè)不能報(bào)復(fù)、不敢報(bào)復(fù)。

1.2 保障企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

以中國(guó)人壽嫩江支公司員工實(shí)名舉報(bào)該公司為例,員工舉報(bào)了該公司的違法行為并經(jīng)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門處罰后,該公司表示“高度重視行政處罰指出的相關(guān)問題,及時(shí)組織責(zé)任單位進(jìn)行問題排查整改,將繼續(xù)深入加強(qiáng)合規(guī)管理工作,強(qiáng)化合規(guī)教育培訓(xùn),持續(xù)提高分支機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)能力”(4)參見2021年3月9日《中國(guó)人壽保險(xiǎn)股份有限公司黑龍江省分公司受到行政處罰情況信息披露公告》。。由此可見,舉報(bào)能夠有效增強(qiáng)企業(yè)的合規(guī)意識(shí),使違法企業(yè)懸崖勒馬,優(yōu)化公司治理,從而有利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.3 維護(hù)社會(huì)整體的公共利益

長(zhǎng)春長(zhǎng)生生產(chǎn)有質(zhì)量問題的狂犬病疫苗,無疑對(duì)廣大疫苗接種者的生命健康造成嚴(yán)重威脅。在員工舉報(bào)長(zhǎng)春長(zhǎng)生的違法犯罪行為后,2018年7月15日,國(guó)家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布通告稱,發(fā)現(xiàn)該企業(yè)狂犬病疫苗生產(chǎn)存在記錄造假等嚴(yán)重違反《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》行為,責(zé)令吉林食藥監(jiān)局收回該企業(yè)《藥品GMP證書》,并責(zé)令其停產(chǎn)狂犬疫苗;2018年7月16日早間,長(zhǎng)春長(zhǎng)生發(fā)布公告稱,長(zhǎng)春長(zhǎng)生對(duì)有效期內(nèi)所有批次的凍干人用狂犬病疫苗全部實(shí)施召回;7月22日,國(guó)家藥監(jiān)局負(fù)責(zé)人介紹長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗案件:責(zé)令停產(chǎn)、立案調(diào)查,組織對(duì)所有疫苗生產(chǎn)企業(yè)飛行檢查;10月16日,國(guó)家藥監(jiān)局和吉林省食藥監(jiān)局分別對(duì)長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司作出多項(xiàng)行政處罰;2019年5月,長(zhǎng)生生物公司被立案調(diào)查;6月29日,全國(guó)人大常委會(huì)表決通過《疫苗管理法》(5)2019年6月29日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過《疫苗管理法》。該法第77條規(guī)定:任何單位和個(gè)人有權(quán)依法了解疫苗信息,對(duì)疫苗監(jiān)督管理工作提出意見、建議。任何單位和個(gè)人有權(quán)向衛(wèi)生健康主管部門、藥品監(jiān)督管理部門等部門舉報(bào)疫苗違法行為,對(duì)衛(wèi)生健康主管部門、藥品監(jiān)督管理部門等部門及其工作人員未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的情況有權(quán)向本級(jí)或者上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。有關(guān)部門、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理;對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào),按照規(guī)定給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì);舉報(bào)人舉報(bào)所在單位嚴(yán)重違法行為,查證屬實(shí)的,給予重獎(jiǎng)。。11月7日,長(zhǎng)春長(zhǎng)生被裁定宣告破產(chǎn)。

從該事件可以看出,舉報(bào)行為從三個(gè)方面維護(hù)了社會(huì)整體的公共利益:一是已接種該疫苗的廣大受害者可以有機(jī)會(huì)尋求賠償;二是政府的處罰和問題疫苗的召回,有效避免了更多人的生命健康受到侵害;三是此事推動(dòng)了《疫苗管理法》的立法,使疫苗研制、生產(chǎn)、流通和預(yù)防接種有了法律保障,有利于保護(hù)公眾健康,維護(hù)公共衛(wèi)生安全。

2 我國(guó)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)制度面臨的困境

2.1 傳統(tǒng)“忠誠(chéng)”倫理與舉報(bào)制度的價(jià)值沖突

傳統(tǒng)的“忠誠(chéng)”倫理對(duì)當(dāng)今的企業(yè)管理和文化具有一定影響。一方面,某些法律會(huì)要求公司員工盡到忠實(shí)義務(wù),例如,我國(guó)《公司法》第147條對(duì)公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員課以忠實(shí)義務(wù)。在以信托為基礎(chǔ)形成的某些法律關(guān)系中,也會(huì)形成某種意義上的忠誠(chéng)關(guān)系[11]56;但是,企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度要求員工揭發(fā)企業(yè)的違法犯罪行為,使企業(yè)蒙受名譽(yù)和利益損失,這便與忠誠(chéng)倫理存在一定的價(jià)值沖突。

對(duì)企業(yè)的忠誠(chéng)對(duì)應(yīng)著企業(yè)利益最大化的要求,而為了公益的舉報(bào)制度則是基于利益相關(guān)者理論。企業(yè)利益最大化理論認(rèn)為,企業(yè)存在的直接目的是使企業(yè)利潤(rùn)最大化,而不是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。與此相對(duì),利益相關(guān)者理論認(rèn)為,任何一個(gè)企業(yè)的發(fā)展都離不開各種利益相關(guān)者的投入或參與。因此,企業(yè)的任何行為必須要考慮到利益相關(guān)者的利益。[12]3利益相關(guān)者理論在我國(guó)表現(xiàn)為企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論(6)我國(guó)《公司法》第5條規(guī)定:公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),必須遵守法律、行政法規(guī),遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德,誠(chéng)實(shí)守信,接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督,承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。。一定程度上,利益相關(guān)者的利益和企業(yè)的利益是共生共存、互為矛盾的。而企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)制度,便存在于這兩種理論的夾縫中,利益相關(guān)者理論雖為該制度提供基礎(chǔ),但企業(yè)利益最大化理論也在不斷侵蝕、弱化該基礎(chǔ),使企業(yè)內(nèi)部人的態(tài)度搖擺不定。

2.2 實(shí)體救濟(jì)機(jī)制不足產(chǎn)生激勵(lì)弱化效應(yīng)

從現(xiàn)行法律確立的舉報(bào)制度來看,其立法現(xiàn)狀嚴(yán)重滯后于司法需求。在我國(guó)有關(guān)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)制度的法律法規(guī)中,僅有一些規(guī)定散見于各種法律、規(guī)章中。比如《勞動(dòng)法》規(guī)定了“任何組織和個(gè)人”的檢舉控告權(quán)(7)我國(guó)《勞動(dòng)法》第88條規(guī)定:各級(jí)工會(huì)依法維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督。任何組織和個(gè)人對(duì)于違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)檢舉和控告。;《安全生產(chǎn)法》賦予了從業(yè)人員批評(píng)檢舉的權(quán)利(8)我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第51條規(guī)定:從業(yè)人員有權(quán)對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題提出批評(píng)、檢舉、控告。;《證券法》也明確了對(duì)證券違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)的受理機(jī)構(gòu)、獎(jiǎng)勵(lì)措施和身份信息保密等內(nèi)容(9)我國(guó)《證券法》第176條規(guī)定:對(duì)涉嫌證券違法、違規(guī)行為,任何單位和個(gè)人有權(quán)向國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)舉報(bào)。對(duì)涉嫌重大違法、違規(guī)行為的實(shí)名舉報(bào)線索經(jīng)查證屬實(shí)的,國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的身份信息保密。;財(cái)政部聯(lián)合證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)(后兩者現(xiàn)合并為“中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)”)和審計(jì)署發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中對(duì)企業(yè)內(nèi)部建立舉報(bào)制度及舉報(bào)人保護(hù)制度也有所規(guī)定(10)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第43條規(guī)定:企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度,設(shè)置舉報(bào)專線,明確舉報(bào)投訴處理程序、辦理時(shí)限和辦結(jié)要求,確保舉報(bào)、投訴成為有效掌握信息的重要途徑。;此外,《產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條第1款、《環(huán)境保護(hù)法》第57條、《食品安全法》第12條、《職業(yè)病防治法》第13條、《稅收征收管理法》第13條中都賦予個(gè)人針對(duì)企業(yè)存在的產(chǎn)品質(zhì)量違法行為、污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為、食品安全違法行為、職業(yè)病防控不當(dāng)行為以及稅收違法行為進(jìn)行舉報(bào)的權(quán)利。可見我國(guó)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的實(shí)體救濟(jì)機(jī)制嚴(yán)重不足,無法全面而有效地保障內(nèi)部舉報(bào)人的權(quán)利。

企業(yè)內(nèi)部人的舉報(bào)行為通常會(huì)被企業(yè)當(dāng)做是富有威脅的挑釁[13]15,無論舉報(bào)事實(shí)正確與否,不僅企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益受損,其在公眾面前建立的企業(yè)形象也同樣會(huì)受到質(zhì)疑。因此,企業(yè)一般都執(zhí)著于報(bào)復(fù)那些將組織的錯(cuò)誤行為公之于眾的內(nèi)部舉報(bào)人。但是,很多企業(yè)的報(bào)復(fù)行為并不直接指向降職或解雇,而是通過正常的組織紀(jì)律和運(yùn)行規(guī)則指向沒有任何關(guān)聯(lián)的行為,造成舉報(bào)人不稱職的表象,為離職和解雇創(chuàng)造理由,此即前文所提及的“隱性報(bào)復(fù)”。[14]252在“隱性報(bào)復(fù)”存在時(shí),很多舉報(bào)人往往承受不了不公平、不合理的對(duì)待而又求助無門。

但是,我國(guó)現(xiàn)行法律沒有區(qū)分舉報(bào)人遭受企業(yè)“隱性報(bào)復(fù)”與“顯性報(bào)復(fù)”的差異,并囿于現(xiàn)有的法律規(guī)定而采取相同的救濟(jì)措施。[15]11例如《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第29條規(guī)定了勞動(dòng)保障部門對(duì)企業(yè)工會(huì)工作人員遭受企業(yè)報(bào)復(fù)時(shí)的救濟(jì)權(quán)利?！蛾P(guān)于保護(hù)生產(chǎn)安全事故和事故隱患舉報(bào)人意見的通知》第7條明確了10種打擊報(bào)復(fù)行為。這些法律規(guī)定過于抽象,讓企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人在面對(duì)企業(yè)的“隱性報(bào)復(fù)”時(shí)求助無門,也在一定程度上抑制了企業(yè)內(nèi)部人的舉報(bào)意愿。

舉報(bào)對(duì)企業(yè)內(nèi)部人來說是一場(chǎng)艱難考驗(yàn),舉報(bào)人不得不面對(duì)精神和利益上的雙重壓力。舉報(bào)人作為一個(gè)社會(huì)中的“經(jīng)濟(jì)人”,即便再?gòu)?qiáng)烈的舉報(bào)動(dòng)機(jī)也會(huì)轉(zhuǎn)為理性的利益權(quán)衡,在舉報(bào)前都會(huì)潛意識(shí)地進(jìn)行“收益—成本”分析。[16]390如果舉報(bào)人認(rèn)為舉報(bào)帶來的損失大于收益,而其損失又不能通過其他途徑得到彌補(bǔ)時(shí),往往會(huì)放棄舉報(bào)。

然而,現(xiàn)有立法對(duì)于舉報(bào)人損失的彌補(bǔ)機(jī)制并不完善。從觸發(fā)機(jī)制的不同可以分為“被動(dòng)救濟(jì)”和“主動(dòng)救濟(jì)”。[17]731-750“被動(dòng)救濟(jì)”是指舉報(bào)人權(quán)利因舉報(bào)遭受侵害時(shí)依法提起的訴求,法院認(rèn)定侵權(quán)成立時(shí)要求企業(yè)給與舉報(bào)人的賠償?！爸鲃?dòng)救濟(jì)”是指通過法律規(guī)定主動(dòng)給與舉報(bào)人一定的獎(jiǎng)勵(lì),來鼓勵(lì)舉報(bào)人的舉報(bào)行為或者彌補(bǔ)舉報(bào)人的損失,諸如證券、食品藥品等領(lǐng)域都有著對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)的制度。但不論是“被動(dòng)救濟(jì)”還是“主動(dòng)救濟(jì)”,對(duì)舉報(bào)人的損失救濟(jì)不力、獎(jiǎng)勵(lì)額度較低是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如證券期貨違法違規(guī)舉報(bào)獎(jiǎng)金雖然最高可達(dá)60萬元,但實(shí)際執(zhí)行過程中獎(jiǎng)勵(lì)金額通常不超過10萬元。而且,法律通常還列舉了不少“不予獎(jiǎng)勵(lì)”的情形,如“匿名舉報(bào)或冒用他人名義進(jìn)行舉報(bào)的”“舉報(bào)人本人參與其舉報(bào)的證券期貨違法違規(guī)行為的”等。

2.3 程序立法缺位致使制度落實(shí)困難

遍觀我國(guó)法律,幾乎沒有關(guān)于舉報(bào)的程序性規(guī)定。關(guān)于“向誰舉報(bào)”問題,一般有以下幾種選擇:企業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門、監(jiān)事會(huì)或者類似部門,政府監(jiān)管部門,以及輿論媒體。

如果選擇向企業(yè)內(nèi)部有關(guān)部門舉報(bào),由于企業(yè)的違法行為未被公開,可以在很大程度上緩解舉報(bào)人和企業(yè)的緊張關(guān)系。但是,由于違法行為尚不為外界所知悉,企業(yè)內(nèi)部主管舉報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)沒有壓力和動(dòng)力去處理被舉報(bào)的行為;企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)可能是利益共同體,主管舉報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)往往直接或間接牽涉于被舉報(bào)的違法行為,因而無法做到中立;企業(yè)內(nèi)部是一個(gè)規(guī)模較小的熟人圈子,主管舉報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)可能無法做到秉公處理。

如果向政府監(jiān)管部門舉報(bào),其預(yù)期效果一般會(huì)優(yōu)于向企業(yè)內(nèi)部舉報(bào),而且,調(diào)查和處罰權(quán)本就在政府監(jiān)管部門,其也是法定的受理舉報(bào)的主體。但是,由于執(zhí)法資源有限等原因,問題處理周期通常比較漫長(zhǎng),在這期間企業(yè)有充分的時(shí)間去游說活動(dòng)、打擊報(bào)復(fù),舉報(bào)人在承受煎熬的同時(shí)還會(huì)遭受利益損失。

在新媒體日益發(fā)達(dá)的今天,內(nèi)部舉報(bào)人非常熱衷于通過自媒體或新聞媒體公開企業(yè)的違法行為。但是舉報(bào)行為會(huì)對(duì)企業(yè)形象造成不可逆轉(zhuǎn)的重大傷害,特別是虛假不實(shí)舉報(bào),其帶來的傷害更是嚴(yán)重,同時(shí)可能會(huì)泄露企業(yè)的商業(yè)秘密;最嚴(yán)重的是,很可能會(huì)形成“一邊倒”的輿論導(dǎo)向,干擾案件的調(diào)查和處理。

由此可知,由于立法的缺位,鑒于向不同主體舉報(bào)會(huì)有不同的預(yù)期效果,舉報(bào)人常常通過輿論媒體舉報(bào),但是這樣會(huì)逐漸透支群眾的注意力資源。一兩起案件或許會(huì)調(diào)動(dòng)網(wǎng)民的正義感和新鮮感,但是,如果媒體舉報(bào)過于頻繁,網(wǎng)民的關(guān)注度自然會(huì)下降,這就使得網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮監(jiān)督作用的機(jī)制難以持續(xù)下去。此外,上述3種舉報(bào)渠道的“舉報(bào)順序”也很重要。英國(guó)和日本的公益舉報(bào)立法,為了平衡組織與社會(huì)之間的利益,大致按上述舉報(bào)渠道設(shè)置了一個(gè)遞進(jìn)式的舉報(bào)結(jié)構(gòu)。[18]27然而,我國(guó)目前并未有此類規(guī)定,這也導(dǎo)致了內(nèi)部舉報(bào)制度最終難以落實(shí)。

3 我國(guó)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)困境的化解路徑

3.1 調(diào)和忠誠(chéng)倫理與舉報(bào)制度間的內(nèi)在沖突

第一,“忠”的事項(xiàng)應(yīng)該是《論語(yǔ)》所言的“為人謀”,即幫人做事,但在現(xiàn)代法治社會(huì),此處不包括違法犯罪行為。對(duì)企業(yè)的“忠”應(yīng)是全心全意做好本職工作,以自身努力促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展,舉報(bào)所在企業(yè)的違法甚至是犯罪行為與“忠誠(chéng)”倫理并無直接關(guān)聯(lián)。第二,“忠”的對(duì)象是相對(duì)的、可轉(zhuǎn)化的。揭發(fā)企業(yè)的違法犯罪行為是作為國(guó)家和社會(huì)的一員的公民個(gè)人,向國(guó)家和社會(huì)“盡忠”的表現(xiàn),也是向自身樸素良知“盡忠”的表現(xiàn),因?yàn)樗柚够蚨糁屏藝?guó)家利益和社會(huì)公共利益的損失,也避免了自身良知的譴責(zé)。第三,遵守法律,也是“盡忠”。積極舉報(bào)企業(yè)的違法犯罪是遵守法律的體現(xiàn),是忠于立法者即人民的體現(xiàn)。

3.2 全面完善實(shí)體救濟(jì)機(jī)制以激勵(lì)舉報(bào)行為

現(xiàn)有的舉報(bào)法律制度尚處于“弱法制”的狀態(tài)。[19]22從國(guó)外對(duì)舉報(bào)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看,其不僅提供保護(hù)舉報(bào)人的原則指引,也設(shè)置了詳細(xì)的救濟(jì)措施以供實(shí)施。[20]15在美國(guó)21世紀(jì)初頒布的《薩班斯法案》中,第806條和第1107條對(duì)保護(hù)企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人問題進(jìn)行了規(guī)定(11)美國(guó)《薩班斯法案》第806條規(guī)定:公開發(fā)行公司及其經(jīng)理人、員工、代理商、轉(zhuǎn)包商、承包商,在任何情況下都不得對(duì)從事正當(dāng)舉報(bào)的員工進(jìn)行解雇、降級(jí)、停職、威脅、騷擾或歧視該員工。如果雇主違反了該規(guī)定對(duì)舉報(bào)員工有降級(jí)、解雇等不利處分,則員工可獲得所有必要的救濟(jì),包括:(1)恢復(fù)未受歧視之原本職位;(2)發(fā)放積欠的薪資及利息;(3)任何因歧視所受損害,包括訴訟費(fèi)用、專家作證費(fèi)用和合理的律師費(fèi)用,但不包括懲罰性賠償金。第1107條規(guī)定:任何人打擊報(bào)復(fù)或干擾舉報(bào)人工作或生活,將被處以10年下有期徒刑或并處罰金的刑事責(zé)任。。此外,2010年頒布的《多德-弗蘭克法案》規(guī)定雇主不得因員工進(jìn)行了符合該法案的舉報(bào),而直接或間接對(duì)該員工解雇、降級(jí)、停職、威脅、騷擾或其他歧視,明確了雇主排除雇員救濟(jì)權(quán)利或者要求訴諸仲裁的約定為無效。在英國(guó),《公益披露法》規(guī)定當(dāng)雇員因揭露雇主違法犯罪行為而被解雇時(shí),只要雇員能夠證明其所為揭露符合本法規(guī)定的正當(dāng)要件,則推定雇主的解雇為不當(dāng)解雇(unfair dismissal)(12)Employment Right Act 1996,S.112.128.129.。日本的《公益通報(bào)者保護(hù)法》第3條明確規(guī)定,進(jìn)行公益通報(bào)的勞工,若其通報(bào)符合本法規(guī)定的正當(dāng)條件,則雇主對(duì)其作出的解雇無效。第4條規(guī)定,當(dāng)派遣勞工進(jìn)行公益通報(bào)符合法律保護(hù)要件時(shí),派遣公司對(duì)其作出的派遣契約解除也是無效的。第5條則禁止組織對(duì)其雇傭的從事公益通報(bào)的勞工,以公益通報(bào)為由進(jìn)行降職、減薪、調(diào)職及人事上的差別待遇等不利處分。不利處分禁止的效力,既可能是處分無效,還可能是員工依據(jù)侵權(quán)行為請(qǐng)求恢復(fù)原職或給予金錢賠償。因此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有分散的法律基礎(chǔ)上,完善實(shí)體救濟(jì)機(jī)制,明確規(guī)定舉報(bào)人享有哪些權(quán)利以及如何加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)。

3.2.1 拓寬實(shí)名秘密舉報(bào)的適用范圍

從舉報(bào)方式來看,有實(shí)名舉報(bào)和匿名舉報(bào)、公開舉報(bào)和秘密舉報(bào)等劃分,不同的舉報(bào)方式,預(yù)期舉報(bào)效果也不同。比如,不恰當(dāng)?shù)哪涿e報(bào)會(huì)使案件辦理無法繼續(xù),案件受理部門無法向舉報(bào)人收集證據(jù)、核實(shí)信息,案件辦理可能陷入僵局,法律規(guī)定的給予舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)也難以落實(shí);公開舉報(bào)雖然會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生很大壓力,但如果舉報(bào)不實(shí)會(huì)給企業(yè)帶來巨大的負(fù)面影響,而且公開后的輿論可能會(huì)影響案件的公正處理。

在舉報(bào)實(shí)踐中,受理單位能否嚴(yán)格為企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人保密,直接關(guān)系到舉報(bào)人的人身和財(cái)產(chǎn)安全。第一,通過立法強(qiáng)制企業(yè)內(nèi)部建立實(shí)名秘密舉報(bào)機(jī)制[21]24,允許企業(yè)內(nèi)部人優(yōu)先選用內(nèi)部實(shí)名秘密舉報(bào)機(jī)制對(duì)企業(yè)不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)。由企業(yè)紀(jì)委監(jiān)察部門、監(jiān)事會(huì)或者其他獨(dú)立的部門受理舉報(bào)案件,而且特設(shè)專門的舉報(bào)受理崗位和人員,盡可能避免外人接觸舉報(bào)信息;第二,各政府職能部門設(shè)立專門的實(shí)名秘密舉報(bào)途徑[22]52,比如專用郵箱、微信公眾號(hào)、熱線電話,專用舉報(bào)網(wǎng)站等,部門內(nèi)部設(shè)立專門的案件受理處,同時(shí)明確各職能部門對(duì)實(shí)名秘密舉報(bào)的管轄范圍和權(quán)限,對(duì)于超出各自管轄范圍和權(quán)限的案件要及時(shí)移交有權(quán)管轄部門,在移送過程中盡量減少中間環(huán)節(jié),讓舉報(bào)人在不愿選擇內(nèi)部舉報(bào)的前提下,可以快速有效安全地選擇外部舉報(bào);第三,建立泄密責(zé)任追究制度[23]19,鑒于各受理部門及接待人員在保密環(huán)節(jié)中的重要性,同時(shí)考慮到舉報(bào)受理程序的不透明,為了避免出現(xiàn)不正當(dāng)泄露舉報(bào)人信息的行為,有必要建立嚴(yán)格的泄密責(zé)任追究制度。

3.2.2 落實(shí)舉報(bào)人反“隱性報(bào)復(fù)”機(jī)制

完善舉報(bào)人保護(hù)體系的前提條件就是必須將針對(duì)“隱性報(bào)復(fù)”的救濟(jì)方式納入法律保護(hù)范疇,賦予舉報(bào)人反“隱性報(bào)復(fù)”索賠權(quán)。[24]11-12

在國(guó)外有關(guān)反報(bào)復(fù)立法中,日本《公益告發(fā)者保護(hù)法》對(duì)“隱性報(bào)復(fù)”進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分(13)參見日本《公益告發(fā)者保護(hù)法》第8條。;我國(guó)可以用專門的法律文件或者在《勞動(dòng)法》中用專門的章節(jié)規(guī)定反“隱性報(bào)復(fù)”索賠內(nèi)容。其一,明確隱性報(bào)復(fù)的表現(xiàn)形式,讓舉報(bào)人明白遭遇何種形式的報(bào)復(fù)可以提起索賠;其二,明確隱性報(bào)復(fù)的訴訟程序,使舉報(bào)人的不公正待遇可以得到正確的救濟(jì);其三,劃分舉證責(zé)任。在關(guān)于企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)制度的立法中可以實(shí)行舉證責(zé)任倒置,由企業(yè)來承擔(dān)舉證責(zé)任;其四,明確賠償種類,除停止侵權(quán)、恢復(fù)名譽(yù)、恢復(fù)原職等常規(guī)責(zé)任外,還應(yīng)當(dāng)讓采取報(bào)復(fù)行為的企業(yè)承擔(dān)基本賠償金、補(bǔ)償性賠償金和懲罰性賠償金(14)基本賠償金是單純?yōu)橘r償雇員失去工作而令雇主所為之給付,以雇員的年齡和服務(wù)年資為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn);補(bǔ)償性賠償金的確定由勞動(dòng)法庭根據(jù)雇員失去工作現(xiàn)狀及未來收入的損失、獎(jiǎng)金等附隨利益的喪失、求職費(fèi)用、喪失退休金的權(quán)利、喪失的就業(yè)保障及雇主解雇時(shí)的態(tài)度等因素綜合考量,公正且衡平地確定雇員所遭受到的財(cái)產(chǎn)上的不利益;懲罰賠償金則用于強(qiáng)制雇主執(zhí)行勞動(dòng)法庭關(guān)于雇員恢復(fù)原職或重新聘用的命令,以雇主未完全遵守法院的命令的程度從而給雇員造成實(shí)際損害來決定。,此外,訴訟期間仍由企業(yè)支付勞動(dòng)報(bào)酬。[25]11

3.2.3 完善對(duì)舉報(bào)人的“主動(dòng)救濟(jì)”

在美國(guó)《多德-弗蘭克法》(15)該法是美國(guó)歷史上首次規(guī)定提供貨幣獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)者的賞金計(jì)劃,其中規(guī)定被告發(fā)的違法公司受到的罰金處罰超過一百萬美元,則告發(fā)者有權(quán)獲得罰金總額10%到30%的獎(jiǎng)賞。出臺(tái)后,政府將一部分企業(yè)支付的罰款獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)者讓大多數(shù)舉報(bào)者收入不菲,促進(jìn)了更多的潛在舉報(bào)人付諸行動(dòng)。貨幣獎(jiǎng)勵(lì)不僅是對(duì)舉報(bào)人的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì),更傳達(dá)出“強(qiáng)法制”的舉報(bào)保護(hù)信號(hào)。針對(duì)這些容易發(fā)生給社會(huì)造成嚴(yán)重危害事件的行業(yè),普及貨幣獎(jiǎng)勵(lì)能更好地保護(hù)社會(huì)的公共利益。例如2012年上海市財(cái)政局與食品藥品監(jiān)督管理局曾出臺(tái)規(guī)定,對(duì)藥品、醫(yī)療器械、保健食品和化妝品違法行為或違法線索予以獎(jiǎng)勵(lì)。[26]7因此,有必要在這些行業(yè)性規(guī)定中引入舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則,明確規(guī)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的審批、發(fā)放、標(biāo)準(zhǔn)、方式,便于舉報(bào)人在利益權(quán)衡時(shí)得到直觀的參考。至于獎(jiǎng)金一部分可以從被舉報(bào)企業(yè)的罰沒款中留置一定比例作為獎(jiǎng)勵(lì),另一部分可以由國(guó)家專門劃撥經(jīng)費(fèi)成立獎(jiǎng)勵(lì)資金池。

3.3 建立舉報(bào)程序以暢通舉報(bào)渠道

首先,對(duì)于發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法犯罪行為的內(nèi)部人,立法應(yīng)建議首先選擇通過企業(yè)內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制向企業(yè)內(nèi)部有關(guān)部門舉報(bào)。相比外部舉報(bào),內(nèi)部舉報(bào)能夠減少舉報(bào)人和企業(yè)之間的倫理沖突和利益對(duì)抗,防止報(bào)復(fù)行為。同時(shí),也能實(shí)現(xiàn)良好的企業(yè)內(nèi)部溝通。但是,內(nèi)部舉報(bào)優(yōu)先也有例外,在以下三種情況中不能適用:第一,企業(yè)沒有明確的內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制、已有案例表明內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制失靈;第二,受理舉報(bào)的人是企業(yè)違法的主要實(shí)施人;第三,企業(yè)違法行為已經(jīng)造成公共利益重大損害或?qū)怖嬖斐芍卮笸{,并且情況緊急。

其次,在內(nèi)部舉報(bào)失效后或者存在例外情形時(shí),內(nèi)部人可向政府監(jiān)管部門舉報(bào)。政府監(jiān)管部門應(yīng)依法受理,并按照《行政處罰法》等行政性法律規(guī)定的程序啟動(dòng)調(diào)查和處罰。即使舉報(bào)人未經(jīng)內(nèi)部舉報(bào)而直接向政府監(jiān)管部門舉報(bào),監(jiān)管部門也應(yīng)受理舉報(bào),因?yàn)閮?nèi)部舉報(bào)優(yōu)先原則僅僅是法律上的建議,并不具有強(qiáng)制性,否則便會(huì)不當(dāng)剝奪舉報(bào)人的舉報(bào)權(quán)利。

最后,如果向政府監(jiān)管部門舉報(bào)依舊無法阻止企業(yè)的違法行為,或者經(jīng)政府處理后企業(yè)持續(xù)對(duì)舉報(bào)人實(shí)施打擊報(bào)復(fù),舉報(bào)人可以考慮向輿論媒體公開企業(yè)的違法行為。但是,此種舉報(bào)方式應(yīng)當(dāng)慎用,因?yàn)榕e報(bào)不實(shí)或措施不當(dāng)很可能遭到反噬甚至承擔(dān)法律責(zé)任,也會(huì)產(chǎn)生網(wǎng)民注意力資源的消退問題。

4 結(jié) 語(yǔ)

2018年12月,時(shí)任國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局局長(zhǎng)張茅在全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管工作會(huì)議上總結(jié)了長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件,并提出:要建立內(nèi)部舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度,對(duì)舉報(bào)人實(shí)施重獎(jiǎng),讓類似“長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件”的舉報(bào)者一生“衣食無憂”。雖然此次事件已引起國(guó)家對(duì)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的重視,但是,在我國(guó)落實(shí)該制度還存在很多問題,最典型的就是救濟(jì)機(jī)制的缺位。本文從企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律制度的功能取向出發(fā),對(duì)目前舉報(bào)制度陷入的困境從理論高度予以概括,并結(jié)合我國(guó)國(guó)情,對(duì)上述困境嘗試性地提出解決方案,希望能改善目前我國(guó)企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)法律救濟(jì)不力的局面,積極引導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部人做出更多的“利他”舉報(bào),減少社會(huì)和公眾因企業(yè)的違法行為而遭受的損失。