成 莉

（內(nèi)蒙古警察職業(yè)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

一、道路交通行政執(zhí)法體制變革的理論研究

（一）變革的理論背景

1.分權(quán)制衡理論。分權(quán)理論是當(dāng)代西方國(guó)家普遍運(yùn)用的政治體制，也是在不同的領(lǐng)域管理和法學(xué)研究領(lǐng)域運(yùn)用的重要原理。分權(quán)理論的思想就是將權(quán)力進(jìn)行有計(jì)劃的拆分，使之不能壟斷于一人或者一個(gè)部門，并使拆分后的各種權(quán)力相互監(jiān)督，相互制衡。［1］分權(quán)理論最早源于古希臘學(xué)者亞里士多德的“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”的思想，在資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期得以發(fā)展，出現(xiàn)了分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)，主張將立法、行政、司法三種權(quán)力分別交給三個(gè)不同的機(jī)構(gòu)掌握，以形成相互牽制的局面，以此來(lái)防止權(quán)力被濫用，保障人民的自由和權(quán)利。因此，必須要設(shè)法對(duì)權(quán)利加以限制，將權(quán)力關(guān)在籠子里。對(duì)權(quán)力的拆分并不會(huì)降低政府的管理和行政效率，反而因?yàn)榭梢詼p少錯(cuò)誤的管理措施出臺(tái)，從而減少行政資源的浪費(fèi)。目前我國(guó)的道路交通管理體制還是以前“傳統(tǒng)”型政府管理體制的延續(xù)，是一種“全能政府”，權(quán)力分配不均衡，過于集中，以至于導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力的非常態(tài)膨脹和行政異化，這也導(dǎo)致了與最初的行政目的相背離，在基層的日常執(zhí)法中就體現(xiàn)為多頭執(zhí)法、懈怠執(zhí)法等，直接影響到人民群眾對(duì)政府行政作為的印象。

2.新公共管理理論。20世紀(jì)80年代，新公共管理理論在英美等西方國(guó)家開始盛行，它是對(duì)當(dāng)代西方行政改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基本總結(jié)。它與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)合，主張將私營(yíng)部門成功的方法運(yùn)用在公共部門，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)人員對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力，在行政環(huán)節(jié)上實(shí)行靈活的人員管理。新公共管理的理論內(nèi)容主要包括：分權(quán)，政府將行政管理權(quán)力轉(zhuǎn)移，橫向的向企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)移，縱向的向下級(jí)機(jī)關(guān)、基層辦事人員轉(zhuǎn)移，對(duì)外向國(guó)際組織、跨國(guó)集體轉(zhuǎn)移，讓管理者從親力親為中解脫出來(lái)；政府從劃槳變?yōu)檎贫妫瑥纳鐣?huì)公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公共服務(wù)提供者進(jìn)行控制和管理；市場(chǎng)導(dǎo)向，將私營(yíng)部門的運(yùn)行方式，管理理念引入政府運(yùn)行中，以市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)嵭泄补芾?；顧客?dǎo)向，以服務(wù)公民的思維去提供公共服務(wù)，關(guān)注服務(wù)的滿意度；結(jié)果導(dǎo)向，以產(chǎn)出控制、服務(wù)結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)衡量管理工作。從這一公共管理理論中可以看出，為了將部分權(quán)力由政府向服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)移，應(yīng)該在“接近的機(jī)會(huì)、選擇、信息、補(bǔ)償和代表”五個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)，也就是公民要求參與到?jīng)Q策制定過程中，對(duì)公共服務(wù)的預(yù)期、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)的選擇等都要進(jìn)行討論，并且了解替代方案、決策過程、信息公開、救濟(jì)途徑等，在遇到不滿的情況時(shí)可以提出異議，并得到補(bǔ)償。新公共管理理論想要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有：通過職能轉(zhuǎn)移，降低人員規(guī)模，減少開支；提高資源配置的有效率；增強(qiáng)行政行為的透明度等，可見這其中也具有與我國(guó)道路交通執(zhí)法工作相通的目標(biāo)和任務(wù)，可以借鑒。

（二）變革的現(xiàn)實(shí)背景

改革開放以來(lái)，城市發(fā)展速度加快，汽車保有量迅速增加，道路交通執(zhí)法中所面臨的問題也錯(cuò)綜復(fù)雜。在道路交通管理方面，執(zhí)法效率不高、執(zhí)法不到位、內(nèi)耗嚴(yán)重，導(dǎo)致政府付出的執(zhí)法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于治理效果。在道路交通行政領(lǐng)域，行政部門規(guī)模大、參與行政活動(dòng)多，行政執(zhí)法效率低下等現(xiàn)象推動(dòng)了道路執(zhí)法體制的變革。目前，在我國(guó)道路交通執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)構(gòu)繁多，管理體制混亂，既有“條條”的垂直管理體制，又有“塊塊”的地方管理體制，造成職能分散、權(quán)限交叉嚴(yán)重，導(dǎo)致執(zhí)法工作中相互矛盾沖突，推委扯皮，行政違法現(xiàn)象屢禁不止，愈演愈烈。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身，“以罰代管”現(xiàn)象嚴(yán)重，卻沒有有效的監(jiān)督方式，造成行政相對(duì)人得不到應(yīng)有的救濟(jì)。

伴隨著行政管理體制與政府機(jī)構(gòu)改革，行政執(zhí)法體制也經(jīng)過了多次調(diào)整，但之前的改革都以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員為主要目標(biāo)和方式，并沒有觸及行政執(zhí)法體制和職能改變的實(shí)質(zhì)性問題，更沒有真正協(xié)調(diào)好政府與社會(huì)、與市場(chǎng)的相互關(guān)系，因此，并沒有跳出”精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的怪圈”。綜合行政執(zhí)法體制的出現(xiàn)，突破了專業(yè)執(zhí)法的局限性，為道路交通行政管理體制的創(chuàng)新提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。就取得的成效而言，它對(duì)提高行政執(zhí)法水平、全面推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治交通具有深遠(yuǎn)的意義。

自建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的學(xué)校教育一直是重理輕文。大學(xué)生的整體教育模式，除專業(yè)課之外，大部分時(shí)間在學(xué)習(xí)英語(yǔ)、考各種職業(yè)資格證書，極少有人會(huì)自覺學(xué)習(xí)本國(guó)的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，更沒有太多學(xué)生去靜心反思個(gè)人的道德行為，倫理誠(chéng)信等問題，同時(shí)高校缺少了人文教育、道德精神的培養(yǎng)即高尚人格塑造等全面教育模式，流于表面文章，沒有深入地研究與解決實(shí)際問題。

綜上所述，綜合行政執(zhí)法產(chǎn)生于舊有執(zhí)法體制的弊端，相比于舊體制，綜合執(zhí)法更符合目前我國(guó)的道路交通管理工作，在行政管理體制改革領(lǐng)域也是一個(gè)亮點(diǎn)，也是法治交通建設(shè)的重點(diǎn)，在未來(lái)的道路交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革中還會(huì)進(jìn)一步地展示其取得的成效。

600MW級(jí)火電機(jī)組超低排放改造后的運(yùn)行成效分析……………………………………………………… 常非（11-131）

（三）道路交通行政執(zhí)法體制存在的現(xiàn)實(shí)問題

1.多頭執(zhí)法現(xiàn)象普遍。多頭執(zhí)法的根源在于行政執(zhí)法權(quán)力配置布局與實(shí)際情況相悖。在我國(guó)，道路交通行政執(zhí)法體制和運(yùn)行模式形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，具有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是按照不同執(zhí)法類別和不同的管理事項(xiàng)分別設(shè)立不同的執(zhí)法主體，導(dǎo)致出現(xiàn)了“立一部法，就設(shè)立一個(gè)隊(duì)伍”的行政執(zhí)法詬病。從而造成多頭執(zhí)法、效率低下等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前，多頭執(zhí)法主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是在路政執(zhí)法方面，我國(guó)《公路法》和《路政管理規(guī)定》將路政管理的職權(quán)劃歸交通部門主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，《道路交通安全法》 則規(guī)定公安部門負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作。造成“管路面的不能管安全，管安全的不能管路面”，但實(shí)際上這兩者又存在職能交叉。比如在高速公路上違規(guī)停車，同時(shí)違反了《公路法》和《道路交通安全法》。①參見《公路法》第46條：任何單位和個(gè)人不得進(jìn)行影響公路暢通的活動(dòng)。《道路交通安全法》第31條：未經(jīng)許可，任何單位和個(gè)人不得占用道路從事非交通活動(dòng)。再如在治理超載超限違法行為上，也存在類似的多頭執(zhí)法。《公路法》規(guī)定在有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路上，不允許超限車輛行駛②參見《公路法》第50條。，而《道路交通安全法》規(guī)定公路客貨運(yùn)車輛不得超過核定載數(shù)量行駛。③參見《道路交通安全法》第92條。正如上述兩個(gè)案例，在路政執(zhí)法上，公安部門和交通部門都有執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致類似沖突時(shí)有發(fā)生。

二是在交通標(biāo)志方面，公安交通管理部門和交通部門也存在多頭執(zhí)法，《公路法》規(guī)定在公路上設(shè)置標(biāo)志，需要經(jīng)過相關(guān)主管部門批準(zhǔn)④參見《公路法》第54條。，而《道路交通安全法》規(guī)定機(jī)動(dòng)車在道路行駛時(shí)不得超過最高限速。由于在道路建設(shè)時(shí)，限速標(biāo)志就已經(jīng)同步完成，而在后期的使用中，如果交警發(fā)現(xiàn)某一路段經(jīng)常出現(xiàn)交通事故，有權(quán)向路政部門提出建議，降低最高限速。但在現(xiàn)實(shí)中，由于兩個(gè)部門標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，加上交通部門和路政部門協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致目前我國(guó)道路交通標(biāo)志設(shè)置方面還存在混亂，不少司機(jī)雖嚴(yán)格遵守交通規(guī)定，但是卻多次被記錄超速，屢遭罰款扣分。

三是在城市管理方面，對(duì)于違法占道經(jīng)營(yíng)的問題，交通部門可以依照《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行警告和處罰，而城管部門依照《行政處罰法》也享有行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)。

2.多層執(zhí)法現(xiàn)象突出。多層執(zhí)法主要體現(xiàn)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)“一竿子插到底”——從中央到地方，上面設(shè)置什么機(jī)構(gòu)，下面就對(duì)應(yīng)什么機(jī)構(gòu)，每個(gè)道路交通執(zhí)法部門都有一定的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)。例如《路政管理規(guī)定》中指出，上一級(jí)人民政府交通主管部門或其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要的，可以直接處理屬于下級(jí)人民政府交通主管部門或其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)管轄的案件。⑤參見《路過政管理規(guī)定》第21條第3款。因此，從理論上來(lái)看，國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部門對(duì)于各級(jí)交通部門所涉及的案件都有執(zhí)法權(quán)。整體而言，從省級(jí)到縣級(jí)的道路交通執(zhí)法部門既負(fù)責(zé)本級(jí)的公路規(guī)劃、許可的審批，又負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和決策，導(dǎo)致工作中無(wú)法抓住重點(diǎn)，效率低下。

3.機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，隨意性大。機(jī)構(gòu)是職能的載體，其設(shè)置的合理與否，直接影響到政府部門職能的有效實(shí)現(xiàn)。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)的交通機(jī)構(gòu)，由于各方面的原因，目前全國(guó)各省地級(jí)以上市的交通管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置非?；靵y，隨意性很大。以運(yùn)政機(jī)構(gòu)為例，在名稱上有的叫“運(yùn)輸管理局”，有的叫“運(yùn)輸管理處”，還有的叫“道路運(yùn)輸管理局”；在級(jí)別上和編制上，有的是副處級(jí)事業(yè)單位，有的是準(zhǔn)處級(jí)事業(yè)單位，還有的是企業(yè)單位。機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，名稱、級(jí)別不統(tǒng)一，給交通工作管理帶來(lái)了極大的不便。在各市交通運(yùn)輸局下設(shè)機(jī)構(gòu)方面，也十分混亂，有的市設(shè)公路通行費(fèi)征收稽查所，有的市則將其工作內(nèi)容設(shè)在路政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)中。在管理體制方面，各個(gè)機(jī)構(gòu)也不一樣，有垂直管理的機(jī)構(gòu)，也有屬地管理的機(jī)構(gòu)。內(nèi)蒙古自治區(qū)三個(gè)市的道路交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)如圖1所示：

圖1 呼和浩特市、包頭市和烏海市道路交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)

二、道路交通行政執(zhí)法主體改革的探索

（一）改革的歷程：分別執(zhí)法——聯(lián)合執(zhí)法——綜合執(zhí)法

1992年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1922〕16號(hào)）。在通知中重申了全國(guó)范圍內(nèi)高速公路的管理由公安、交通兩家共管的體制，其中交通部負(fù)責(zé)道路及高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的修建、維護(hù)以及路政、運(yùn)管和稽征工作，并且要求公安和交通部門要相互協(xié)作，互相扶持，完善對(duì)高速公路的管理。在此基礎(chǔ)上，通知中對(duì)我國(guó)高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式也進(jìn)行了規(guī)定，主要是依靠省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。根據(jù)這一文件精神，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛展開了高速公路交通管理體制改革的實(shí)驗(yàn)，多種不同模式應(yīng)運(yùn)而生，現(xiàn)在高速公路交通管理體制呈多種模式并存的局面。

2.6.3鉤藤灰霉病常見防控方法是加強(qiáng)育苗大棚通透性，適時(shí)排濕，控制濕度在30%～50%；適期施藥，合理選擇藥劑。

2002年10月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。《通知》首次明確了綜合執(zhí)法的概念。《通知》中決定在廣東、重慶率先實(shí)行綜合執(zhí)法的試點(diǎn)工作，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行清理整頓，并規(guī)定了試點(diǎn)工作中的基本原則：1.將政策制定與監(jiān)督職能分開；2.重新劃分機(jī)構(gòu)職能，明確執(zhí)法管轄范圍；3.強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平。按照該通知的精神，全國(guó)各地道路交通綜合執(zhí)法體制的探索相繼展開。

我國(guó)高速公路的管理體制發(fā)展大致可以劃分為三個(gè)階段。

1.“分別執(zhí)法”階段。新中國(guó)成立初期，我國(guó)公路通車?yán)锍讨挥?.5萬(wàn)公里，汽車只有5.6萬(wàn)輛左右。為恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造良好的交通條件，迅速建立新的交通秩序成為當(dāng)時(shí)交通管理工作的首要任務(wù)。1950年2月，政務(wù)院頒布《關(guān)于一九五〇年公路工作的規(guī)定》，確定了車輛管理、交通秩序管理、駕駛員管理的部門分工，即由中央及大行政區(qū)直屬市的車輛管理由省公路機(jī)關(guān)辦理。同年，政務(wù)院根據(jù)周恩來(lái)總理關(guān)于“要設(shè)法加強(qiáng)交通秩序維護(hù)”的指示，批準(zhǔn)通過了《汽車管理暫行辦法》，使車輛管理、駕駛員管理和行車管理變得有法可依。并于1951年公布實(shí)施了《城市陸上交通管理暫行規(guī)定》，在法律上初步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)的交通指揮和管理工作。1951年由公安部門負(fù)責(zé)6大行政區(qū)以及直屬市的交通安全管理工作，交通部門負(fù)責(zé)其他城市和省、自治區(qū)的交通安全管理工作。1972年3月25日，公安、交通兩個(gè)部門共同制定了《城市與公路交通管理規(guī)則》，基本形成了道路交通管理由公安部門和交通部門共同管理的格局。到20世紀(jì)70年代末，由于行政區(qū)劃發(fā)生變化，公安機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域數(shù)量上升，達(dá)到39個(gè)，而其余地區(qū)的管理工作依然由交通部門負(fù)責(zé)。1983年3月20日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于公安與交通管理工作分工問題的通知》，再次增加了公安部門管理的城市范圍，擴(kuò)大到150個(gè)地區(qū)，公安部門負(fù)責(zé)該150個(gè)城市的交通秩序、交通指揮、行車安全管理、處理交通事故的管理處理工作，以及機(jī)動(dòng)車輛的檢驗(yàn)、駕駛員的考核、核發(fā)牌證等工作；其他城市、縣鎮(zhèn)、公路的交通管理工作依舊由交通部門負(fù)責(zé)。這也是對(duì)我國(guó)道路交通執(zhí)法體制進(jìn)行的第一次改革。

分別管理模式主要體現(xiàn)在，在高速公路管理機(jī)構(gòu)之外，構(gòu)建與交通部門和公安部門平行的交通安全管理機(jī)構(gòu)，兩者不存在行政上的隸屬，主要是“兩家管”的格局。上?！味ǜ咚俟肥沁@種管理模式的典型，公路部門與公安部門在高速公路上，分別成立了自己管理所，并分別頒布了各自的管理辦法，但是由于各自為政，對(duì)超速等標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一性，引發(fā)了很多矛盾。

2.“聯(lián)合執(zhí)法”階段。20世紀(jì)80年代，隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，交通事故死亡人數(shù)飛速上升，1983年一年就增加交通事故死亡人數(shù)2.6萬(wàn)人?；谶@種情況，1986年10月7日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》（國(guó)發(fā)〔1986〕94號(hào)）。通知中根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的執(zhí)法情況做了總結(jié)，決定將全國(guó)城鄉(xiāng)道路的執(zhí)法工作劃歸公安部門統(tǒng)一管理。①參見《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》（國(guó)發(fā)〔1986〕94號(hào)）。這是我國(guó)道路交通安全管理體制力度最大的一次改革，值得注意的是，此次改革并未涉及道路規(guī)劃、道路建設(shè)、路政、運(yùn)政等方面，上述內(nèi)容仍由交通部門繼續(xù)管理。1986年12月31日公安部成立了交通管理局，全面負(fù)責(zé)全國(guó)的道路交通管理工作。1988年，國(guó)家對(duì)交通行政管理開始逐步邁入法制化，同時(shí)在公安部的領(lǐng)導(dǎo)下開始第一次立法高潮，國(guó)務(wù)院于1988年3月9日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》，該條例于同年8月1日起正式實(shí)施，這一行政法規(guī)進(jìn)一步確立了我國(guó)道路交通的管理體制，它所確定的通行規(guī)則到現(xiàn)在也基本還在使用。該條例為我國(guó)道路交通管理法律體系奠定了基本格局。同年7月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)交通運(yùn)輸安全工作的決定》，對(duì)交通部門的工作作出了進(jìn)一步的指示，包括清理路障、修建、改善交通安全設(shè)施等。至此，我國(guó)道路交通的管理呈現(xiàn)出“兩家分管”的局面。

交通行政執(zhí)法歷來(lái)存在機(jī)構(gòu)分散，多頭執(zhí)法，成本高效率低的問題，為了解決這一問題，同時(shí)避免出現(xiàn)單獨(dú)執(zhí)法中存在的困難和分散執(zhí)法的重復(fù)執(zhí)法問題，各地開始探索實(shí)踐聯(lián)合執(zhí)法。比如廣東省交通廳從2000年起就開始探索交通行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制改革，在韶關(guān)、湛江、佛山、河源4個(gè)城市的交通局、公路局抽調(diào)執(zhí)法人員長(zhǎng)期聯(lián)合執(zhí)法。交通聯(lián)合執(zhí)法雖然在一定程度上減少了“擾民”，但其弊端也十分明顯：執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是臨時(shí)組合，多頭執(zhí)法的問題并沒有得到根本解決，執(zhí)法利益化的根源也沒有切斷，遇到與部門利益相關(guān)的沖突往往難以協(xié)調(diào)，可以說(shuō)，聯(lián)合執(zhí)法模式是遷就于現(xiàn)行執(zhí)法體制的產(chǎn)物，難以從根本上解決交通執(zhí)法存在的問題。

聯(lián)合執(zhí)法具體表現(xiàn)為公安交管部門派交警入駐高速公路管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)高速公路上的道路交通安全，雖然在組織結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)“一家管”的局面，但實(shí)行的還是雙重領(lǐng)導(dǎo)，類似“合署辦公”的模式，即在維持現(xiàn)有體制的情況下，在組織形式上有所變化，也因?yàn)楦臃瞎芾斫y(tǒng)一的要求，比之前的執(zhí)法模式更加有利于聯(lián)系、溝通、高效。沈大高速公路交通管理部門就是這種模式的典型代表。這種模式是在鑒于滬嘉高速管理中出現(xiàn)的種種不適應(yīng)情況作出的調(diào)整。遼寧省政府為了制定此專門的政策，在高速公路上成立了公路管理局。該機(jī)構(gòu)實(shí)行公安部門與交通部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，交通部門任命一把手，公安部門委派二把手。交通部門負(fù)責(zé)向其提供經(jīng)費(fèi)，而公安部門則管理人員編制，業(yè)務(wù)部門設(shè)在高速交警支隊(duì)。這一模式在初始時(shí)看似強(qiáng)化了部門協(xié)作，但雙重領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)的行政權(quán)力分割，使得組織結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，在實(shí)際工作中最終決定更多的依賴于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)，人際關(guān)系和協(xié)調(diào)組織方面都逐漸產(chǎn)生矛盾，因此很難運(yùn)行。所以在1993年10月，遼寧省政府作出了新的改革方案，規(guī)定公安部門負(fù)責(zé)高速公路的執(zhí)法工作。依照普通公路管理方式，采用屬地管理。目前依然采用“兩家管”的高速公路典型模式還有河北京石高速公路。

總的來(lái)說(shuō)，食用油的質(zhì)量安全對(duì)于人們的身體健康至關(guān)重要，因此我們應(yīng)認(rèn)真落實(shí)好食用油的質(zhì)量檢測(cè)工作，充分發(fā)揮各種檢測(cè)方法的作用，從根本上提升食用油的質(zhì)量安全水平。

3.“綜合執(zhí)法”階段。1996年，我國(guó)《行政處罰法》出臺(tái)?！缎姓幜P法》的出臺(tái)是促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要措施。①參見《行政處罰法》第16條：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)構(gòu)行使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使。緊接著，《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的規(guī)定》《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕63號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）相繼頒布，指導(dǎo)各地實(shí)行綜合行政執(zhí)法改革，初步明確了行政綜合執(zhí)法體制改革的各項(xiàng)措施和舉措。

2003年，《中央編辦國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2003〕4號(hào)），確定了將廣東省和重慶市作為綜合改革的首批試點(diǎn)地區(qū)，開始進(jìn)行綜合執(zhí)法改革的探索，并將綜合行政執(zhí)法推廣到交通運(yùn)輸管理、文化市場(chǎng)管理、農(nóng)業(yè)管理、資源環(huán)境管理等其他存在類似問題的行政執(zhí)法領(lǐng)域，從而拉開了交通綜合行政執(zhí)法改革的序幕。從國(guó)務(wù)院下發(fā)的一系列文件來(lái)看，行政執(zhí)法改革的方向是綜合行政執(zhí)法，但又不是簡(jiǎn)單的規(guī)整合并現(xiàn)有的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而是要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下移，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)質(zhì)是通過“行政三分”來(lái)達(dá)到行政權(quán)的自我約束目的，這既是行政管理體制改革的深化，也是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，對(duì)當(dāng)下和以后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)新秩序有更好的適應(yīng)性。

目前的交通綜合行政執(zhí)法改革主要是歸并交通行政主管部門下的多項(xiàng)執(zhí)法職能和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將省、市、縣交通部門及交通領(lǐng)域事業(yè)、企業(yè)單位中職能重合的部門進(jìn)行整合，按照行業(yè)管理的特點(diǎn)在省、市、縣交通行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策制定和政策執(zhí)行的適度分離。市、縣一級(jí)中交通執(zhí)法工作由交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，省一級(jí)的交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)基層工作進(jìn)行監(jiān)督和審查，并發(fā)揮協(xié)調(diào)組織能力，執(zhí)行跨區(qū)域的行政執(zhí)法工作，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下移，集中執(zhí)法力量。簡(jiǎn)言之，交通綜合行政執(zhí)法是指在交通領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)，由一支行政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使。

（二）改革的模式

就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看高速公路管理范圍封閉，管理對(duì)象相同，使得高速公路管理工作中交通部門與公安部門之間的管轄權(quán)和職能無(wú)法避免地出現(xiàn)了相互重合和沖突，目前，在現(xiàn)有管理體制下交通部門與公安部門的職權(quán)界定都還不夠明晰。無(wú)論是哪種管理體制，都經(jīng)過了一段長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)作，各地也大都形成了固定的常態(tài)，然而這其中還是會(huì)出現(xiàn)種種狀況，這些不同的管理體制有的運(yùn)行良好、有的卻時(shí)常會(huì)出現(xiàn)管理沖突。

第三，在機(jī)構(gòu)職能方面，省級(jí)交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)交通行政管理法律法規(guī)、規(guī)章對(duì)全省交通行政執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督。市、縣級(jí)交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的運(yùn)政、路政、交通規(guī)費(fèi)稽查等工作進(jìn)行執(zhí)法；對(duì)社會(huì)公民、團(tuán)體、組織、法人機(jī)構(gòu)遵守交通法律法規(guī)、規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并依法糾正、查處有關(guān)違法行為，并做出行政處罰。交通領(lǐng)域事業(yè)、企業(yè)單位不再承擔(dān)行政執(zhí)法職能。

目前，全國(guó)的道路交通行政綜合執(zhí)法體制各個(gè)試點(diǎn)模式不同，按照主體地位的不同，可以分為以下幾類：

1.具有獨(dú)立執(zhí)法地位——重慶模式。2005年6月21日，重慶市政府發(fā)布了《關(guān)于在全市交通領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（渝府發(fā) 〔2005〕61號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱 《意見》），對(duì)之前的交通綜合執(zhí)法工作試點(diǎn)提出意見?！兑庖姟芬髮⑸婕爸貜?fù)職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合，由市交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并且將行政職能和管理職能分開。2006年1月1日，重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)正式成立。

重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

區(qū)縣（自治縣、市）交通行政執(zhí)法大隊(duì)主要負(fù)責(zé)5項(xiàng)工作：負(fù)責(zé)除屬于重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)管轄的案件外的其他執(zhí)法工作；參與全市的重要執(zhí)法活動(dòng)和專項(xiàng)整治活動(dòng)；對(duì)重大案件的查處工作給予配合；辦理重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)指定的案件；接受上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作。

第一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)是重慶市交通運(yùn)輸委員會(huì)直屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，級(jí)別為副廳級(jí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有：綜合處、政治處、法制處、執(zhí)法處、裝財(cái)處，科技信息處、指揮中心，下設(shè)5個(gè)直屬辦事單位，如圖2所示。

圖2 重慶市交通綜合行政執(zhí)法模式

第二，主體地位上，重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)歸重慶市交通運(yùn)輸委員會(huì)管轄，具有獨(dú)立主體地位，可以獨(dú)立地承擔(dān)行政行為的法律責(zé)任。

第三，在機(jī)構(gòu)職能方面，市交通行政執(zhí)法總隊(duì)主要負(fù)責(zé)9項(xiàng)工作：負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法的指導(dǎo)和宣傳工作；制定規(guī)范性管理制度；對(duì)重大執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌指揮；對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行定期的培訓(xùn)和考核；負(fù)責(zé)所有區(qū)縣的執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)高速公路運(yùn)輸管理和交通安全管理（限制人身自由的行政處罰除外）工作；負(fù)責(zé)核查養(yǎng)路費(fèi)等征收工作；負(fù)責(zé)收取公路客運(yùn)附加費(fèi)工作；負(fù)責(zé)查處跨地區(qū)的重大違法案件。

我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口的鮮、冷和凍豬牛肉產(chǎn)品多走高端市場(chǎng)，尤其是牛肉及其制品。加征關(guān)稅后，美國(guó)高端豬肉和牛肉難以進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，無(wú)疑給我省高端生豬和肉牛養(yǎng)殖提供了機(jī)會(huì)。我省唐縣的直隸黑豬肉50%銷往京津市場(chǎng)，且頗受消費(fèi)者歡迎，品牌效應(yīng)突顯。因此，我省可以充分利用京津市場(chǎng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)發(fā)展高端生豬、肉牛和肉羊養(yǎng)殖。借鑒君樂寶乳業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，打造幾個(gè)河北省豬、牛、羊肉知名品牌加工企業(yè)。還可以依托自然資源稟賦或者種質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行豬、牛、羊肉地理標(biāo)志認(rèn)證，生產(chǎn)中高端豬、牛、羊肉產(chǎn)品，以滿足京津冀和雄安新區(qū)的中高端豬牛羊肉的需求。

表1 重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)職能

第四，在人員編制與經(jīng)費(fèi)上，核定行政執(zhí)法專項(xiàng)人員編制共1 095名。在經(jīng)費(fèi)上采取“罰繳分離”和“收支兩條線”兩項(xiàng)制度，交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政局會(huì)同市交委研究決定。與重慶市模式相同的福建省、四川省成都市、北京市，在此不一一列舉了。

現(xiàn)階段致使計(jì)算機(jī)中病毒的形式有很多種，網(wǎng)絡(luò)信息的安全性受到威脅。若想要保證計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息安全性，個(gè)人用戶、企業(yè)集體的合法權(quán)益得到保障，就要求計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息安全管理工作人員在日常工作中，以用戶實(shí)際需求為主制定合理的網(wǎng)絡(luò)信息安全管理制度。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展與推廣應(yīng)用，威脅計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息安全的因素在不斷增加，甚至已經(jīng)嚴(yán)重影響了個(gè)人用戶及企業(yè)集體的合法權(quán)益。所以，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息安全管理工作人員應(yīng)制定相對(duì)健全的制度，保證用戶網(wǎng)絡(luò)信息安全性與利用率，盡量杜絕網(wǎng)絡(luò)信息被入侵、丟失等現(xiàn)象。

2.不具有獨(dú)立執(zhí)法主體地位——廣東模式。2005年1月31日，廣東省委辦公廳印發(fā)了《廣東省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)方案》（粵府辦〔2005〕9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《方案》），《方案》中要求對(duì)省、市、縣所有交通部門以及交通領(lǐng)域的企事業(yè)單位的執(zhí)法職能進(jìn)行整合。2006年1月21日，廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)廣東省交通綜合行政執(zhí)法方案的通知》（粵機(jī)編〔2006〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），具體規(guī)定了廣東省交通綜合行政執(zhí)法的實(shí)施方案。2007年7月9日，廣東省交通綜合行政執(zhí)法局正式掛牌成立，截至2010年年底，全省已經(jīng)有21個(gè)地級(jí)市、110個(gè)縣（區(qū)）交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)完成掛牌，并組織了3 818名執(zhí)法人員的培訓(xùn)考試。

廣東省交通綜合行政執(zhí)法局具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，廣東省、市、縣三級(jí)交通行政主管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立執(zhí)法監(jiān)督處、科、股，省一級(jí)加掛“廣東省交通廳綜合行政執(zhí)法局”的牌子，行政級(jí)別為正處，局長(zhǎng)可由副廳級(jí)干部擔(dān)任；地級(jí)市加掛“XX市交通局綜合行政執(zhí)法局”牌子，正科級(jí)建制，局長(zhǎng)可由副處級(jí)干部擔(dān)任；市轄區(qū)加掛“XX區(qū)交通局綜合行政執(zhí)法分局”的牌子，以正股級(jí)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，局長(zhǎng)可由副科級(jí)干部擔(dān)任。

第二，在執(zhí)法主體方面，廣東省交通運(yùn)輸廳內(nèi)設(shè)包括交通綜合執(zhí)法局在內(nèi)的16個(gè)行政機(jī)構(gòu)，交通綜合執(zhí)法局行使行政執(zhí)法職能時(shí)，須以省交通運(yùn)輸廳的名義實(shí)施綜合執(zhí)法；市、縣交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是交通行政主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法過程中以同級(jí)交管部門名義進(jìn)行執(zhí)法。

2005年6月29日，重慶首先成立了交通行政執(zhí)法總隊(duì)，到現(xiàn)在大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都相繼出現(xiàn)了不同模式的改革機(jī)構(gòu)，在交通綜合執(zhí)法方面取得了很好的效果。為下一步的工作提供了寶貴且切實(shí)有效的經(jīng)驗(yàn)。

圖3 廣東省交通運(yùn)輸廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

表2 廣東省交通綜合行政執(zhí)法局職能

第四，在人員編制和經(jīng)費(fèi)方面，全省交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)使用行政執(zhí)法專向編制，交通綜合行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)歸入同一級(jí)財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，罰款收入必須全額上繳財(cái)政，交通綜合行政執(zhí)法嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”“罰繳分離”的制度。

主要有專題分類、統(tǒng)計(jì)分析及查詢檢索等功能。數(shù)據(jù)可以通過圖表展示的方式，按水利工程、農(nóng)村水利、河湖開發(fā)治理、行業(yè)能力等四大專題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。查詢檢索主要分為簡(jiǎn)單檢索和高級(jí)檢索，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的模糊查詢、屬性查詢、多條件聯(lián)合查詢、詳細(xì)信息查看、定位等功能。

三、綜合執(zhí)法改革引發(fā)的新問題

目前，道路交通綜合行政執(zhí)法基本符合我國(guó)政府改革的要求和交通事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，推動(dòng)了法治政府、法治交通的建設(shè)步伐，在一定范圍內(nèi)杜絕了我國(guó)道路交通領(lǐng)域執(zhí)法現(xiàn)象混亂的弊端，初步建立起了權(quán)力分離和制衡的運(yùn)行機(jī)制，既降低了執(zhí)法成本，又提高了執(zhí)法效率，但是在初見成效的同時(shí)也產(chǎn)生出了一些新問題。

（一）道路交通綜合執(zhí)法改革的范圍局限性

目前，在我國(guó)道路交通行政綜合執(zhí)法改革主要通過兩種方式將相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，一類是歸并同一政府部門下的多項(xiàng)執(zhí)法職能和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如福建省和河南??；另一類是歸并同一行政領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法職能和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如廣東省、重慶市。我國(guó)現(xiàn)在各省市的道路交通綜合執(zhí)法改革大多數(shù)都選擇了前者，即僅對(duì)在道路交通行政部門內(nèi)部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相應(yīng)職能進(jìn)行歸并，交通行政部門以外的部門的職權(quán)不涉及。因?yàn)?，目前的改革只是交通行政主管部門內(nèi)部的重新分工，涉及的部門利益較少，比較容易推行。但是如果將交通綜合執(zhí)法的改革范圍僅僅定位在整合和歸并現(xiàn)有交通部門的職權(quán)上，還是難以解決多頭執(zhí)法的詬病。就公路方面的執(zhí)法來(lái)說(shuō)，“一路兩治，政出兩門”的體制還沒有改變，交通部門和公安部門依舊存在共同執(zhí)法的現(xiàn)象，這意味著交通部門和公安部門持續(xù)多年的道路管理權(quán)之爭(zhēng)仍將繼續(xù)。雖然重慶市的改革在高速公路執(zhí)法問題上有所突破，但是其合法性方面卻屢受質(zhì)疑。

無(wú)人船搭載聲、光、電、磁等多種傳感設(shè)備，通過嵌入式計(jì)算機(jī)技術(shù)、傳感器技術(shù)、無(wú)線通訊技術(shù)和智能控制多種技術(shù)對(duì)信息進(jìn)行融合采集分析。

根據(jù)前期大量水文地質(zhì)試驗(yàn)及現(xiàn)場(chǎng)profound壓水試驗(yàn)情況，第四系松散層滲透系數(shù)取1.58×10-6cm/s。根據(jù)評(píng)價(jià)區(qū)地層、構(gòu)造分布特征及注水試驗(yàn)數(shù)據(jù)，巖溶含水層滲透系數(shù)取值為1.5 m/d。

（二）道路交通綜合行政執(zhí)法缺少制度性保障

1.在執(zhí)法主體方面，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位界定不清，即使《行政處罰法》對(duì)行政處罰權(quán)的行使機(jī)構(gòu)作了明確規(guī)定。①參見《行政處罰法》第16條：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然國(guó)務(wù)院和其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市有權(quán)決定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，但是國(guó)務(wù)院決定的方式和程序必須符合行政法治的要求，國(guó)務(wù)院應(yīng)該通過法定程序、制定行政組織法律或至少按照行政法規(guī)授予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體的地位和職權(quán)。［2］但是現(xiàn)在我國(guó)的交通綜合執(zhí)法改革，都是按照國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件而進(jìn)行的。從上面兩個(gè)省市的研究狀況來(lái)看，無(wú)論是重慶市政府下發(fā)的《關(guān)于在全市交通領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（渝府發(fā)〔2005〕61號(hào)）、還是廣東省委辦公廳印發(fā)的《廣東省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)方案》（粵府辦〔2005〕9號(hào)），在性質(zhì)上都屬于規(guī)范性文件，無(wú)法確立交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，在沒有明確的法律授權(quán)和支撐下，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政主體地位還是不明確，不獨(dú)立。

煤礦高溫的危害主要是降低勞動(dòng)者的勞動(dòng)效率，致使勞動(dòng)者意志恍惚，從而造成煤礦人為事故。眾所周知，人處于高溫環(huán)境中會(huì)感覺不適，易煩躁。在高溫環(huán)境中工作易發(fā)生中暑現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅煤礦工人的安全。隨著煤礦工人勞動(dòng)效率的下降，致使煤礦的掘進(jìn)工作放慢，造成接替紊亂，不能有效地保證煤礦的安全、高效開釆，給煤礦企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

2.優(yōu)化高校周邊生活環(huán)境。我國(guó)高校有著較高的開放性，學(xué)生與外界社會(huì)有著較多的接觸，校外校內(nèi)的生活環(huán)境如果不好，將會(huì)對(duì)學(xué)生的思想價(jià)值觀念帶來(lái)較大的影響，進(jìn)而在校園內(nèi)產(chǎn)生一些不良的社會(huì)風(fēng)氣，引發(fā)突發(fā)事件發(fā)生。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)高校周邊生活環(huán)境的改善。

2.在執(zhí)法依據(jù)方面，某些行政處罰面臨兩難境界。綜合執(zhí)法改革的最初目的在于解決多頭處罰的問題，最大程度的避免“一事二罰”或者“一事多罰”的情況發(fā)生，由于目前綜合執(zhí)法的改革只涉及事權(quán)，而不涉及職權(quán)，為綜合執(zhí)法的處罰也帶來(lái)了新的問題。以重慶市為例，交通行政執(zhí)法總隊(duì)集路政、運(yùn)政、港航、征費(fèi)稽查、高速五方面的交通監(jiān)督處罰職能于一身，如果在高速公路上進(jìn)行運(yùn)輸活動(dòng)時(shí)既超載又超限，那么這兩類違法行為同時(shí)違反了《公路法》和《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于超載行駛，公安部門有權(quán)處以二百元以上二千元以下罰款②參見《道路交通安全法》第92條。，對(duì)于超限行為，交通部門有權(quán)處以三萬(wàn)元以下罰款。③參見《公路法》第76條。由此看來(lái)，針對(duì)于超載超限行為，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)既可以按照《公路法》，又可以按照《道路交通安全法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，如果對(duì)違法人分別進(jìn)行處罰，那么綜合執(zhí)法的意義將大打折扣。目前涉及道路交通的法律均沒有規(guī)定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使何種權(quán)力，在相應(yīng)的法律和法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整前，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)將面臨諸多尷尬。

3.在執(zhí)法責(zé)任上面，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律職責(zé)模糊。由于缺乏相應(yīng)的制度保障，實(shí)行綜合執(zhí)法后執(zhí)法主體和決策主體之間責(zé)任分離，相互之間存在扯皮和推諉現(xiàn)象。以福建省路政執(zhí)法和運(yùn)政執(zhí)法為例，根據(jù)《公路法》和《福建省公路路政管理?xiàng)l例》的授權(quán)，福建省公路部門可以以自己的名義作出行政行為并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同樣，有了《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》和《福建省道路運(yùn)輸條例》的授權(quán)，福建省的道路交通運(yùn)輸部門可以用自己的名義進(jìn)行行政執(zhí)法，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。在綜合執(zhí)法改革后，雖然公路部門和運(yùn)輸部門的執(zhí)法權(quán)劃歸福建省交通行政執(zhí)法總隊(duì)，但是公路局和道路運(yùn)輸局依然有獨(dú)立行使決策的權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從表面上看，公路局和道路運(yùn)輸局承擔(dān)決策責(zé)任，行政執(zhí)法總隊(duì)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任，但實(shí)質(zhì)上決策和執(zhí)行并無(wú)法完全分離。正如西蒙所言，決策和執(zhí)行的二分法并不存在絕對(duì)意義，執(zhí)行只是更細(xì)密的決策而已。④根據(jù)“街頭官僚”理論，基層的政府工作人員在執(zhí)行公務(wù)的過程中每天也在制定著政策。參見馬俊、葉娟麗：《西方公共行政學(xué)理論前沿》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第91頁(yè)～第104頁(yè)。因此，在實(shí)踐中要探究是決策環(huán)節(jié)還是執(zhí)行環(huán)節(jié)的法律責(zé)任時(shí)，并不是清晰明了。若管理部門的決策出現(xiàn)失誤時(shí)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否可以拒絕執(zhí)行？又或是如果由于決策錯(cuò)誤而導(dǎo)致了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)行錯(cuò)誤，這樣的過錯(cuò)又該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任？

綜上所述，雖然我國(guó)目前在各省市開展試點(diǎn)，尋求對(duì)交通綜合執(zhí)法體制的突破，但還存在有限性，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革并不能解決所有執(zhí)法過程中所產(chǎn)生的問題，有學(xué)者指出，“若沒有元制度的創(chuàng)新，次級(jí)制度的創(chuàng)新必受到制度約束”。［3］

四、深化道路交通綜合行政執(zhí)法改革的目標(biāo)

我國(guó)道路交通綜合行政執(zhí)法體制的建立不僅僅是為了解決日常執(zhí)法中存在的職能交叉、多頭執(zhí)法、權(quán)限沖突等問題，更是我國(guó)行政管理體制改革的具體實(shí)踐和偉大創(chuàng)新。雖然在綜合執(zhí)法改革過程中遇到了各種各樣的難題，但是不可否認(rèn)的是綜合執(zhí)法體制在我國(guó)的先進(jìn)性和適宜性。所以，要想充分發(fā)揮好綜合執(zhí)法體制的優(yōu)越性，必須在總結(jié)我國(guó)目前各省市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善立法，并在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置等方面加快改革步伐。

（一）道路交通綜合執(zhí)法體制改革的構(gòu)想

政府的每一個(gè)改革都不可能做到完美無(wú)缺，就目前來(lái)說(shuō)我國(guó)道路交通綜合執(zhí)法改革，應(yīng)完成兩個(gè)構(gòu)想。

LAS方法以當(dāng)前設(shè)計(jì)點(diǎn)附近區(qū)域的樣本為序列樣本對(duì)Kriging近似進(jìn)行更新，因此隨著優(yōu)化迭代的進(jìn)行，Kriging近似的精度不斷提高。由圖6c可以看出，局部自適應(yīng)采樣窗口逐步逼近可靠性設(shè)計(jì)優(yōu)化最優(yōu)解，且最優(yōu)解附近的極限狀態(tài)約束邊界能夠被Kriging近似準(zhǔn)確擬合。

1.實(shí)現(xiàn)從“部門內(nèi)綜合”到“跨部門綜合”的轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)試點(diǎn)的道路交通綜合執(zhí)法模式，主要是對(duì)交通行政管理部門中各機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行歸并整合，原則上不涉及交通行政部門以外的其他部門。例如在公路執(zhí)法方面，筆者認(rèn)為有必要對(duì)公路交通執(zhí)法權(quán)的歸屬問題進(jìn)行研究，到目前為止，我國(guó)公路上還是由交通部門和公安部門共同執(zhí)法，道路交通綜合執(zhí)法的改革并未涉及這一方面，導(dǎo)致在公路執(zhí)法上，還是存在多頭執(zhí)法，權(quán)力交叉等問題。由于在我國(guó)的制度下，限制人身自由的權(quán)力只能由公安機(jī)關(guān)行使，如果將公路上的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行綜合，那么綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)到底是歸公安部門管，還是歸交通部門管就成了一個(gè)新的問題。雖然在我國(guó)交通體制發(fā)展初期，我國(guó)的道路管理由交通部門統(tǒng)一行使，但是經(jīng)過70多年的發(fā)展，再將公路管理工作重新歸入交通部門還有待商榷，筆者認(rèn)為，就目前我國(guó)交通綜合試點(diǎn)改革情況來(lái)看，可以參照重慶市的改革模式，除了將負(fù)責(zé)路政管理方面的行政處罰權(quán)賦予綜合執(zhí)法部門，還將公安部門的道路交通安全管理職權(quán)也納入在內(nèi)（限制人身自由的行政處罰權(quán)除外）。通過這樣的實(shí)踐來(lái)完成跨部門的綜合，從而避免公路執(zhí)法中遇到的問題。

2.實(shí)現(xiàn)從“形式綜合”到“實(shí)質(zhì)綜合”的轉(zhuǎn)變。交通綜合執(zhí)法改革的目的是實(shí)現(xiàn)交通行政執(zhí)法權(quán)的整合。所謂的整合，不僅僅是把同類的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行歸并，更是要厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，優(yōu)化行政執(zhí)法范圍，取消不合理的執(zhí)法權(quán)限，使綜合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。例如在運(yùn)政管理方面，對(duì)于可以實(shí)行行業(yè)管理的資質(zhì)審查、技術(shù)咨詢、機(jī)動(dòng)車輛的技術(shù)檢驗(yàn)檢測(cè)等職能機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)成立行業(yè)管理協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，交通主管部門可以將一定的監(jiān)督處罰權(quán)賦予行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)這三個(gè)層次的合理分工。在路政管理方面，我國(guó)已經(jīng)確立了“管養(yǎng)分離”的原則，就路產(chǎn)、路權(quán)的保護(hù)職能而言，完全可以通過政府招標(biāo)的方式由企業(yè)承擔(dān)相關(guān)的職能，或通過政府購(gòu)買的方式來(lái)提高行政效率、降低行政成本。

實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的整合還包括對(duì)于各專業(yè)管理局行政決策權(quán)的整合。行政決策權(quán)的正當(dāng)性是行政執(zhí)行的基礎(chǔ)，我國(guó)目前各試點(diǎn)的改革重點(diǎn)是執(zhí)法環(huán)節(jié)的改革，將原來(lái)由交通行政主管部門及其下屬各專業(yè)管理局行使的行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)交給綜合執(zhí)法部門承擔(dān)，但是卻忽視了對(duì)于行政決策權(quán)的整合，使得決策權(quán)過于分散。由于各專業(yè)管理局依然承擔(dān)著行政管理職能，分散化決策就容易導(dǎo)致決策沖突，并延伸至執(zhí)行環(huán)節(jié)，使得綜合執(zhí)法部門面臨左右尷尬的境界。因此，在綜合執(zhí)法的改革過程中，還要注重各專業(yè)管理局和業(yè)務(wù)處的決策權(quán)的整合和調(diào)整，并對(duì)不必要的決策管理部門進(jìn)行撤銷，在源頭上消除執(zhí)法過程中產(chǎn)生的矛盾和沖突，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的“綜合執(zhí)法”，杜絕多頭決策和多頭管理。

（二）道路交通綜合執(zhí)法改革的建議

行政執(zhí)法首先要做到的是依法行政，交通綜合執(zhí)法體制的建設(shè)需要堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，符合國(guó)家治理的趨勢(shì)。我國(guó)道路交通執(zhí)法體制也在向大部門方向改革發(fā)展，將決策、執(zhí)法、監(jiān)督各項(xiàng)權(quán)力橫向配置，將道路交通行政執(zhí)法過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)整合歸并。因此，要將執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一，使綜合執(zhí)法部門有法可依。

1.立法原則。第一，組織法定原則。組織法定原則是交通行政綜合執(zhí)法主體立法的首要原則，通過立法確立綜合執(zhí)法部門及執(zhí)法人員的法律地位，明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、設(shè)置、運(yùn)行模式。第二，法制統(tǒng)一原則。綜合行政執(zhí)法程序、方式、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任要做到統(tǒng)一，對(duì)于不符合綜合行政執(zhí)法基本要求的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行修訂，實(shí)現(xiàn)合法性和創(chuàng)新性的統(tǒng)一。

2.立法模式。綜合行政執(zhí)法可采用統(tǒng)一或者分散型立法模式。分散型立法是對(duì)綜合行政執(zhí)法部門的主體、執(zhí)法程序、監(jiān)督機(jī)制分別進(jìn)行立法，但是這樣做耗時(shí)耗力。統(tǒng)一型立法是指專門針對(duì)綜合執(zhí)法的主體、程序、監(jiān)督機(jī)制等作出全面統(tǒng)一的規(guī)定。對(duì)于這兩種立法模式，筆者更傾向于第二種，目前我國(guó)行政強(qiáng)制和行政程序方面的法律還沒有出臺(tái)，設(shè)立一個(gè)關(guān)于綜合執(zhí)法的統(tǒng)一法律，可以在將來(lái)的行政強(qiáng)制和行政程序立法時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，既可以滿足目前綜合執(zhí)法的需要，又不會(huì)對(duì)之后關(guān)于行政強(qiáng)制或行政程序立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

3.立法內(nèi)容。首先從交通綜合執(zhí)法的主體地位考慮，立法內(nèi)容應(yīng)包括如下：第一，交通綜合執(zhí)法主體的名稱、性質(zhì)、法律地位；第二，交通綜合執(zhí)法主體的職能范圍及范圍內(nèi)的權(quán)力；第三，交通綜合執(zhí)法主體的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬單位、人員編制等；第四，交通綜合執(zhí)法主體的運(yùn)行機(jī)制，包括交通綜合執(zhí)法主體與其他部門或機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合等；第五，交通綜合執(zhí)法主體的執(zhí)法方式；第六，交通綜合執(zhí)法主體的執(zhí)法程序制定；第七，交通綜合執(zhí)法主體的考核機(jī)制與監(jiān)督方式；第八，交通綜合執(zhí)法主體的權(quán)力救濟(jì)和法律責(zé)任。

（三）道路交通綜合執(zhí)法體制的具體構(gòu)建

1.道路交通綜合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置。優(yōu)化交通執(zhí)法部門的組織結(jié)構(gòu)有助于推動(dòng)綜合執(zhí)法職能的實(shí)現(xiàn)，深化交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，提高執(zhí)法效能。

在仲裁申請(qǐng)中，成銳要求公司向其支付違法解除勞動(dòng)關(guān)系賠償金48802元、2011年6月6日至2017年8月1日期間的周六日加班工資差額18210元、十三薪23274元、住房補(bǔ)貼14040元、特種工種津貼7602元。此外，還有2017年67個(gè)小時(shí)的加班工資2812元?？紤]到自己從事的工作接觸有毒有害物質(zhì)，他還要求公司為其出具特種工種證明并為其做特殊工種離職體檢。然而，仲裁裁決駁回了他的全部請(qǐng)求。成銳不服裁決，又訴至法院。

第一，機(jī)構(gòu)名稱。目前，我國(guó)各地的交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱各不統(tǒng)一，有的稱為局，有的稱為總隊(duì)，例如重慶市和福建省的交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)稱為交通行政執(zhí)法總隊(duì)，廣東省和河南省的交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)稱為行政執(zhí)法局。筆者建議將我國(guó)交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱進(jìn)行統(tǒng)一，在省一級(jí)稱為“交通綜合行政執(zhí)法總隊(duì)”，在市一級(jí)稱為“交通綜合行政執(zhí)法支隊(duì)”，在區(qū)一級(jí)稱為“交通綜合行政執(zhí)法大隊(duì)”。

第二，法律地位。我國(guó)各試點(diǎn)綜合執(zhí)法主體不同的機(jī)構(gòu)名稱與其在交通體制中不同的法律地位直接相關(guān)。迄今為止，交通綜合執(zhí)法主體的法律地位可以分為兩種類型：一是直屬機(jī)構(gòu)，如重慶市政府2005年下發(fā)的《意見》，其中規(guī)定重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)具有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，是重慶市交通運(yùn)輸委員會(huì)直屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其作出的行政行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任；二是合署辦公，也就是“一塊人馬，兩塊牌子”，例如河南省人民政府下發(fā)的《關(guān)于全省交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革的意見》（豫政〔2014〕65號(hào)）規(guī)定省一級(jí)將交通運(yùn)輸廳路政管理處更名為交通運(yùn)輸廳行政執(zhí)法局，掛省交通運(yùn)輸廳執(zhí)法總隊(duì)牌子，省轄市一級(jí)在交通運(yùn)輸局（委）所屬路政管理處（支隊(duì)）基礎(chǔ)上，組建省轄市交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)，名稱為“XX市交通運(yùn)輸局（委）執(zhí)法處”，掛“XX市交通運(yùn)輸局（委）執(zhí)法支隊(duì)”牌子，省直管縣、縣（市）一級(jí)在交通運(yùn)輸局（委）所屬路政管理所（大隊(duì)）基礎(chǔ)上，組建省直管縣、縣（市）交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)，名稱為“XX縣（市）交通運(yùn)輸局（委）執(zhí)法所”，掛“XX縣（市）交通運(yùn)輸局（委）執(zhí)法大隊(duì)”牌子。在省行政執(zhí)法局進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，須以省交通運(yùn)輸廳的名義實(shí)施，不是獨(dú)立的行政執(zhí)法主體。筆者建議采取第一種模式更為合理，即將綜合執(zhí)法部門作為省交通廳的直屬機(jī)構(gòu)，受省交通廳直接領(lǐng)導(dǎo)。

第三，人員編制。雖然《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》中有明確的要求“集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，但目前國(guó)內(nèi)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的身份基本上都是事業(yè)編制，公務(wù)員身份遲遲難以落實(shí)。對(duì)此，筆者建議交通綜合執(zhí)法人員的編制可以參照城市管理執(zhí)法人員的編制進(jìn)行設(shè)定，例如北京市對(duì)于城市管理人員的編制采用行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，另外，上海首創(chuàng)了行政事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制，以參公身份來(lái)解決執(zhí)法人員公務(wù)員身份的問題。

2.道路交通綜合執(zhí)法的權(quán)力配置?！艾F(xiàn)代行政改革幾乎都是以對(duì)權(quán)力的整合為基礎(chǔ)的，對(duì)權(quán)力的再分配形成了現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)改革中的主流問題”。［4］行政權(quán)力的合理配置有助于提高行政效能、防止行政權(quán)力濫用、降低行政協(xié)調(diào)成本、防止行政不作為。道路交通綜合執(zhí)法主體的權(quán)力進(jìn)行合理配置有助于推動(dòng)法治交通的建設(shè)，其基本原則是：第一，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)相對(duì)分開”。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能和管理方式，將審查、審批等職能與監(jiān)督、處罰職能分開；將監(jiān)督、處罰與專業(yè)技術(shù)檢驗(yàn)職能分開。使技術(shù)檢測(cè)、檢驗(yàn)檢疫等技術(shù)部門逐步與政府部門脫鉤，不再作為執(zhí)法單位存在。第二，做到“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。合理劃分政府部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，確立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄范圍，防止多頭執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。第三，落實(shí)“精簡(jiǎn)、效能”。清理整頓、歸并相近執(zhí)法部門的職權(quán)，明確其性質(zhì)和職能，建立完善的制度。

按照行政權(quán)力行使過程的不同環(huán)節(jié)，可以分為政策制定權(quán)、審批許可權(quán)、檢查處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督救濟(jì)權(quán)。道路交通綜合行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是行政管理中的決策、許可、處罰等權(quán)力的分離，同時(shí)不同行政部門相似行政職權(quán)的集中合并。根據(jù)“兩個(gè)相對(duì)分開”原則，道路交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)集中行使的權(quán)力包括行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政許可權(quán)，而政策制定權(quán)和監(jiān)督救濟(jì)權(quán)應(yīng)由原職能機(jī)構(gòu)或上級(jí)機(jī)關(guān)行使，檢驗(yàn)鑒定權(quán)應(yīng)交由具有符合資格的社會(huì)性中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在權(quán)力分配的過程中，會(huì)存在權(quán)力過分集中的情況，筆者認(rèn)為可以制定相應(yīng)的程序規(guī)定對(duì)綜合行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，防止權(quán)力過分集中而導(dǎo)致濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。