曾秀花

（瀘水市林業(yè)和草原局，云南 瀘水 673199）

0 引言

所謂易地扶貧搬遷，一般指因?yàn)樵幼〉丨h(huán)境條件的限制，難以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，一方水土養(yǎng)不活一方人，對(duì)這類居民集體遷移的一種扶貧手段。易地扶貧搬遷對(duì)象有六種情況：資源承載力嚴(yán)重不足地區(qū)、公共服務(wù)嚴(yán)重滯后且建設(shè)成本過高地區(qū)、地震活躍帶和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地區(qū)、國(guó)家禁止或限制開發(fā)地區(qū)、地方病高發(fā)地區(qū)、其他確實(shí)實(shí)施易地扶貧搬遷的地區(qū)。瀘水市易地扶貧搬遷對(duì)象主要從資源承載力嚴(yán)重不足地區(qū)、公共服務(wù)嚴(yán)重滯后且建設(shè)成本過高地區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地區(qū)的居多，搬遷到城鎮(zhèn)社區(qū)后，在城市務(wù)工就業(yè)，安排社區(qū)公益性崗位，融入城市社區(qū)新生活，共享教育、醫(yī)療等城市公共服務(wù)設(shè)施。易地扶貧搬遷后，遠(yuǎn)離了遷出地生產(chǎn)生活資料，遷出地留出了一定發(fā)展空間，遷出地閑置的土地、林地盤活利用是關(guān)鍵，解決搬遷群眾擔(dān)心林地流失問題，經(jīng)營(yíng)管理好遷出地的林地，增加搬遷群眾經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)[1-2]。

1 瀘水市易地扶貧搬遷概述

瀘水市“十三五”易地扶貧搬遷總規(guī)模8008 戶30250 人、其中建檔立卡貧困人口搬遷規(guī)模7694 戶29313 人、同步搬遷314 戶937 人，建檔立卡貧困人口搬遷占總搬遷規(guī)模的百分之96.86%。共建設(shè)17 個(gè)集中安置點(diǎn)（進(jìn)城入鎮(zhèn)安置點(diǎn)11 個(gè)，一戶一宅安置點(diǎn)6 個(gè)）和1 個(gè)分散安置，其中：800 人以下集中安置點(diǎn)9 個(gè)、800～2499 人安置點(diǎn)3 個(gè)、2500～2999 人安置點(diǎn)2 個(gè)、3000～9999 人安置點(diǎn)2 個(gè)、萬人以上安置點(diǎn)1 個(gè)，分散安置1 個(gè)。瀘水市搬遷農(nóng)戶總的林地面積（包括自留山、責(zé)任山、集體林等）約有225819.436 畝，已經(jīng)享受公益林補(bǔ)償面積152676.566 畝，有6294 戶農(nóng)戶享受國(guó)家政策轉(zhuǎn)移性收入，沒有納入公益林補(bǔ)償林地有73142.87 畝，還有1714 戶農(nóng)戶需要享受國(guó)家政策性轉(zhuǎn)移性收入。

2 易地扶貧搬遷中后續(xù)發(fā)展遇到的難題

2.1 后續(xù)發(fā)展存在滯后性

易地扶貧搬遷安置工程硬件標(biāo)準(zhǔn)較高，前期投入大量人力物力財(cái)力，但搬遷安置后的后續(xù)扶持發(fā)展資金投入不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育不足、創(chuàng)造就地就業(yè)務(wù)工崗位渠道不寬、后續(xù)增收不足等原因，加之安置點(diǎn)配套公共服務(wù)設(shè)施投入不足，易地搬遷安置預(yù)期目標(biāo)與后續(xù)扶持發(fā)展不同步，后續(xù)就地就近就業(yè)務(wù)工增收穩(wěn)得住目標(biāo)存在差距。主要表現(xiàn)在：①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，附加價(jià)值不足，以瀘水市為例，易地扶貧搬遷后，雖然居民住上了新房子，絕大多數(shù)家庭安排了公益性崗位，城鄉(xiāng)低保等社會(huì)保障措施，每個(gè)月都有穩(wěn)定基本生活收入來源，還有遷出地有公益林林地補(bǔ)助收入，都是國(guó)家政策性轉(zhuǎn)移性收入，遷出地林地經(jīng)營(yíng)管理增收幾乎沒有，搬遷后整體的收入水平提升并不顯著。②個(gè)別安置點(diǎn)過于集中，安置人口過多，環(huán)境承載力空間有限，雖然有前期充分論證，作了長(zhǎng)期規(guī)劃設(shè)計(jì)，有比較完善相應(yīng)預(yù)案，但在實(shí)際遷入地資源環(huán)境的承載能力考慮不足、論證不充分，沒有最基本生產(chǎn)資料要素保障，一戶一塊菜地也沒有，基本生活開支過大，給后續(xù)發(fā)展穩(wěn)定帶來了極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。③就業(yè)幫扶車間發(fā)揮效益不足，就地就近就業(yè)崗位不足，易地扶貧搬遷安置后，同步建設(shè)了一些民族服裝加工點(diǎn)的就業(yè)幫扶車間或棒球縫制加工車間，對(duì)搬遷居民進(jìn)行技能培訓(xùn)后，中年婦女就地上崗就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了在家門口就業(yè)增收，但瀘水市就業(yè)幫扶車間市場(chǎng)前景不佳，小散弱，難以支撐整個(gè)易地搬遷居民增收，難以持續(xù)生產(chǎn)發(fā)展，給易地搬遷居民就地就近務(wù)工增收，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富目標(biāo)帶來了長(zhǎng)久影響[3-5]。

2.2 其他保障性政策跟進(jìn)慢

對(duì)于易地扶貧搬遷的居民來講，后續(xù)管理工作中，基本上針對(duì)居民的住房和收入問題進(jìn)行了重點(diǎn)研究，居民的住房得到了極大改善，基本生活得到了保障，但是從醫(yī)療、教育、城鄉(xiāng)低保一體化和居家養(yǎng)老服務(wù)中心、托幼中心、紅白理事場(chǎng)所、老年人幸福食堂、公益性生態(tài)公墓等配套設(shè)施投入不足，面臨著很多困難需要加以及時(shí)解決。當(dāng)前，易地搬遷居民與遷出地三塊地的權(quán)益呈剝離狀態(tài)，若不能量身制定相關(guān)保障性政策，就會(huì)影響到搬遷安置居民的生產(chǎn)生活水平，其中，社會(huì)保障、醫(yī)療以及子女教育問題更加受到關(guān)注，也就是說，保障易地扶貧搬遷居民的生活，不能僅僅解決住房問題，其他相應(yīng)配套政策也要及時(shí)跟進(jìn)，優(yōu)先疊加享受國(guó)家各項(xiàng)政策，讓易地搬遷安置居民在社區(qū)安家落戶并且能致富。

2.3 基層社區(qū)治理面臨挑戰(zhàn)

從社區(qū)管理工作情況來看，政府相關(guān)部門人員有限，不可能長(zhǎng)期在安置區(qū)幫助社區(qū)干部管理工作，基層社區(qū)治理由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及新成立社區(qū)負(fù)責(zé)，政府相關(guān)部門組織前期搬遷入住工作，后期有穩(wěn)定收入城市社區(qū)里生活，給城市社區(qū)管理者帶來了極大挑戰(zhàn)。

易地扶貧搬遷集體遷移后，絕大部分搬遷群眾都是當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族，中年以上搬遷農(nóng)戶文化程度低，不會(huì)講普通話，與外界溝通交流少，外出務(wù)工有一定困難，再加上易地搬遷居民本身有故土難離的情結(jié)，搬遷到新的生活環(huán)境里，生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性變化，個(gè)別易地搬遷安置區(qū)居民社區(qū)生活暫時(shí)不適應(yīng)，找不到就地就近就業(yè)崗位，整天游手好閑，聚會(huì)飲酒作樂，內(nèi)部還會(huì)發(fā)生一些矛盾，引發(fā)社區(qū)不穩(wěn)定因素，這給基層的社會(huì)治理帶來了極大的挑戰(zhàn)[6]。

2.4 內(nèi)生動(dòng)力不足

所謂的內(nèi)生動(dòng)力，易地搬遷居民過上更加美好生活?yuàn)^斗的動(dòng)力，搬遷居民原居住在高海撥山區(qū)，生產(chǎn)生活條件十分艱苦，生產(chǎn)方式比較落后，很多居民的經(jīng)濟(jì)來源主要是“靠山吃山”，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為主，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以兼顧。搬遷到社區(qū)后，還存在“等靠要”思想[7-8]，依靠國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)特殊政策補(bǔ)貼，維持基本生活，致富帶頭人引領(lǐng)帶動(dòng)不足，積極性、上進(jìn)心不足，勤勞致富愿望不那么強(qiáng)烈，個(gè)別易地扶貧搬遷安置區(qū)沒有達(dá)到預(yù)期效果。

3 易地扶貧搬遷的林地經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策

3.1 推行公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

所謂公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，就是在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)工作中，生態(tài)受益者提供補(bǔ)償給生態(tài)保護(hù)者，現(xiàn)行的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度已經(jīng)實(shí)踐成功，推行公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，使易地搬遷原遷出地林地納入公益林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，主動(dòng)參與原遷出地公益林的管護(hù)，增加生態(tài)效益補(bǔ)償轉(zhuǎn)移性收入，盤活原遷出地林地資源，修復(fù)原有生態(tài)功能，更好地保護(hù)遷出地生態(tài)環(huán)境。

為了保證公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的推行效果，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)土地法》的基礎(chǔ)上做好承接工作，我國(guó)法律目前對(duì)于利益犧牲者的權(quán)益保護(hù)不足，雖然在法律當(dāng)中說明了，被劃為保護(hù)區(qū)、公益林的林權(quán)人有拒絕和申請(qǐng)調(diào)出的權(quán)利，但是整個(gè)流程完全空白，也幾乎很難看到成功的先例，很多林權(quán)人作為利益犧牲者，自身權(quán)益沒有得到保障，因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)的劃分，導(dǎo)致所屬林地分散、破碎，國(guó)家在這方面，沒有額外的補(bǔ)償，也不接受調(diào)換，導(dǎo)致了基層林地糾紛增加，生態(tài)效益補(bǔ)償工作推動(dòng)困難，為此，政府在承接當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效益補(bǔ)償工作時(shí)，要注重對(duì)生態(tài)服務(wù)者、保護(hù)者和利益犧牲者權(quán)益的保護(hù)[9]。

另外，還應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，積極引入市場(chǎng)化拓寬補(bǔ)償資金的來源渠道，在這方面，可以先從地方公益林、集體林和商品林等進(jìn)行探索，通過統(tǒng)一的林業(yè)生產(chǎn)方式，提升經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，找到生態(tài)建設(shè)與林業(yè)生產(chǎn)之間的平衡點(diǎn)，以入股分紅等方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與的積極性。

3.2 推行生態(tài)護(hù)林員制度

生態(tài)護(hù)林員制度是我國(guó)森林生態(tài)建設(shè)以及精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的重要嘗試，其本質(zhì)是政府購買服務(wù)。生態(tài)護(hù)林員政府購買服務(wù)資金主要來自中央財(cái)政或省級(jí)財(cái)政資金，政府購買服務(wù)對(duì)象是脫貧戶，通過在脫貧戶群體當(dāng)中選聘生態(tài)護(hù)林員，享受相關(guān)補(bǔ)助待遇提高脫貧戶收入，調(diào)動(dòng)脫貧戶參與森林生態(tài)資源保護(hù)積極性，達(dá)到生態(tài)建設(shè)和自然資源保護(hù)目的，可謂一舉兩得。

不過當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)護(hù)林員制度推廣還處于初級(jí)階段，整體來講呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì)，一些地方的生態(tài)護(hù)林員制度未能在生態(tài)建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧工作中貢獻(xiàn)預(yù)期的力量，為了保證瀘水市扶貧搬遷安置工作能夠積極踐行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，更好的實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該積極探索生態(tài)護(hù)林員制度，做好生態(tài)護(hù)林員與原有護(hù)林員之間的工作管理和協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步明確以下幾點(diǎn)：通過生態(tài)護(hù)林員選聘制度，有效增加易地搬遷居民公益性崗位，增加轉(zhuǎn)移性持續(xù)穩(wěn)定收入，提高易地搬遷居民整體收入水平，從而為易地搬遷居民穩(wěn)得住目標(biāo)作出積極貢獻(xiàn)。首先要制定好責(zé)任制度，劃分區(qū)域，明確到人，責(zé)任到人，出現(xiàn)問題能夠追查到人，避免出現(xiàn)推諉扯皮；其次林業(yè)主管部門要不定期進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，嚴(yán)格執(zhí)法；第三是將監(jiān)督檢查結(jié)果與考核結(jié)果掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)督管理主體責(zé)任，管好用好生態(tài)護(hù)林員這支隊(duì)伍，防止出現(xiàn)生態(tài)護(hù)林員在崗不履職的情況發(fā)生。

3.3 大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

林下經(jīng)濟(jì)是在保護(hù)森林資源前提下發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)增加林農(nóng)收入的重要手段，對(duì)于瀘水市易地搬遷安置居民來講，最大優(yōu)勢(shì)是山上林地，盤活遷出地林地資源，林下種植中藥材、野生菌、花卉、飼草、水果等，發(fā)展林果、林花、林藥、林菌、林草等，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮森林資源覆蓋高的優(yōu)勢(shì)，改變易地搬遷安置區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一難題。通過大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，點(diǎn)連成串，形成規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，通過加工來提升產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益和附加值，增加就地就近就業(yè)，增加居民的收入，進(jìn)而對(duì)遷出地森林資源進(jìn)行利用保護(hù)，達(dá)到保護(hù)與發(fā)展雙贏的目標(biāo)[10]。從各地區(qū)的實(shí)踐結(jié)果來看，林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是當(dāng)前協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要平衡點(diǎn)，部分地區(qū)因?yàn)榘l(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，還形成了區(qū)域特有的產(chǎn)業(yè)品牌，有效的彌補(bǔ)的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的不足，增強(qiáng)了林業(yè)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力，并且能夠醫(yī)生森林生物多樣性，是未來瀘水市易地扶貧搬遷工作重要探索方向。

3.4 開發(fā)森林生態(tài)旅游

易地搬遷遷出地加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，大力發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)，就目前而言，通過生態(tài)旅游項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)脫貧致富成功經(jīng)驗(yàn)，在加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)建設(shè)的同時(shí)，借助周邊的自然保護(hù)區(qū)、國(guó)有林區(qū)或者旅游風(fēng)景區(qū)，吸引大量游客入駐，結(jié)合當(dāng)?shù)刎S富民族文化資源，為游客提供具有地方少數(shù)民族特色餐飲和民宿客棧服務(wù)，提高易地搬遷安置區(qū)居民的森林生態(tài)旅游收入，這也符合當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

瀘水市作為怒江傈僳族自治州下的縣級(jí)市，本身具有較為濃厚的少數(shù)民族文化底蘊(yùn)，再加上自然風(fēng)光秀麗，有聽命湖、老虎跳峽谷等非常不錯(cuò)的風(fēng)景區(qū)，整體自然環(huán)境十分適合進(jìn)行旅游開發(fā)，對(duì)于此，結(jié)合扶貧搬遷區(qū)域?qū)嶋H情況，開展生態(tài)旅游項(xiàng)目，能夠更好的提升人民收入，也符合社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要趨勢(shì)。

3.5 拓寬資金來源渠道，提升內(nèi)生動(dòng)力

就當(dāng)前易地搬遷安置區(qū)部分居民內(nèi)生動(dòng)力不足，缺少自主創(chuàng)業(yè)能力，政府要積極扶持適合的項(xiàng)目，鼓勵(lì)居民自主創(chuàng)業(yè)，進(jìn)一步拓寬資金來源渠道，為易地搬遷居民創(chuàng)業(yè)提供資金支持。就目前而言，部分易地搬遷安置區(qū)居民，通過林權(quán)抵押貸款方式，有創(chuàng)業(yè)資金需求居民信貸扶持，使越來越多的自主創(chuàng)業(yè)居民通過自己的努力實(shí)現(xiàn)了脫貧致富[11]。

4 結(jié)語

總而言之，當(dāng)前瀘水市易地搬遷安置，在精準(zhǔn)扶貧方面取得了階段性的成果，但是在后續(xù)管理和后續(xù)扶持發(fā)展方面還存在問題，甚至極個(gè)別搬遷居民會(huì)有返貧情況，使搬遷的居民持續(xù)增收，提高生產(chǎn)生活水平，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨任務(wù)。對(duì)此，充分利用原遷出地林地資源，通過公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)護(hù)林員聘用機(jī)制、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、培育森林旅游等方面，盤活原遷出地林地資源，持續(xù)增加搬遷居民收入，真正實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預(yù)期目標(biāo)。