楊愛華，楊新生

（1.陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 西安 710082；2.陜西省天然林保護工程管理中心，陜西 西安 710082）

1 陜西森林資源概況

2022 年1 月陜西省林業(yè)局公布的陜西省林草濕與第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合成果報告如下。

1.1 林地資源

陜西省林地面積為1253.09 萬hm2，占省國土總面積的60.94%；其中各地類面積、占比分別為：喬木林地939.01 萬hm2，占74.94%；竹林地1.16 萬hm2，占0.09%；國家特別規(guī)定灌木林地75.50 萬hm2，占6.03%；其他灌木林地132.09 萬hm2，占10.54%；其他林地4.61萬hm2，占0.37%；疏林地50.83 萬hm2，占4.06%；未成林造林地34.78 萬hm2，占2.78%；未成林封育地5.37 萬hm2，占0.43%；苗圃地9.74 萬hm2，占0.78%；火燒跡地80.0hm2，不足0.01%。

1.1.1 按權(quán)屬分

國有林地355.26 萬hm2，集體林地897.84 萬hm2，分別占林地面積的28.35%和71.65%。

1.1.2 按區(qū)劃分

公益林地總面積929.01 萬hm2（其中，國家級公益林地612.98 萬hm2，地方公益林地316.03 萬hm2），占林地總面積的74.14%；商品林地總面積324.08 萬hm2（其中，重點商品林地67.10 萬hm2，一般商品林地256.98 萬hm2），占林地總面積的25.86%。

公益林地總面積929.01 萬hm2，其中防護林810.92 萬hm2，特用林118.10 萬hm2；商品林地面積324.08 萬hm2，其中用材林218.73 萬hm2，薪炭林40.24萬hm2，經(jīng)濟林40.29 萬hm2，其他商品林地24.83萬hm2。

1.1.3 按保護等級分

林地按保護等級劃分：Ⅰ級保護林地79.15 萬hm2，占比6.32%；Ⅱ級保護林地545.41 萬hm2，占比43.53%；Ⅲ級保護林地374.52 萬hm2，占比29.89%；Ⅳ級保護林地254.01 萬hm2，占比20.27%。

1.2 森林資源

全省森林面積1015.68 萬hm2，其中，喬木林939.01 萬hm2，占比92.45%；竹林1.16 萬hm2，占比0.11%；國家特別規(guī)定灌木林75.50 萬hm2，占比7.43%。森林覆蓋率49.39%。

1.2.1 按起源分

森林資源中天然林面積694.74 萬hm2（其中，喬木林面積676.87 萬hm2，竹林面積0.83 萬hm2，國家特別規(guī)定灌木林17.04 萬hm2）；人工林面積320.93 萬hm2（其中，喬木林面積262.15 萬hm2，竹林面積0.33 萬hm2，國家特別規(guī)定灌木林58.46 萬hm2），分別占森林資源的68.40%和31.60%。

1.2.2 按權(quán)屬劃分

國有315.70 萬hm2，占比31.08%；集體699.98 萬hm2，占比68.92%。

1.2.3 按林種劃分

防護林面積所占比重較大，面積650.64 萬hm2，占64.06%；特用林面積112.60 萬hm2，占比11.09%；用材林面積184.71 萬hm2，占比18.19%；薪炭林面積34.82 萬hm2，占比3.43%；經(jīng)濟林面積32.91 萬hm2，占比3.24%。

1.2.4 喬木林面積按起源和齡組劃分

喬木林939.01 萬hm2中，天然喬木林676.87 萬hm2，占72.08%；人工喬木林262.15 萬hm2，占比27.92%。

喬木林按齡組劃分，幼齡林301.47 萬hm2，占32.10%；中齡林391.86 萬hm2，占41.73%；近熟林149.90 萬hm2，占15.96%；成熟林72.04 萬hm2，占7.67%；過熟林23.75 萬hm2，占2.53%。

天然喬木林中，幼齡林183.19 萬hm2，中齡林279.36 萬hm2，近熟林129.40 萬hm2，成熟林65.62 萬hm2，過熟林19.30 萬hm2。

人工喬木林中，幼齡林118.28 萬hm2，中齡林112.50 萬hm2，近熟林20.50 萬hm2，成熟林6.42 萬hm2，過熟林4.44 萬hm2。

2 森林資源保護與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2.1 森林資源二類調(diào)查工作滯后

森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)是編制森林經(jīng)營方案、開展各種森林經(jīng)營活動的基礎(chǔ)資料。目前我省除延安市完成外，其他市縣還沒有啟動此項調(diào)查工作，資源數(shù)據(jù)陳舊，已不能客觀、準確地評價森林資源的質(zhì)量，滿足不了開展森林經(jīng)營的需要。

2.2 森林經(jīng)營方案編制和實施流于形式

由于森林資源二類調(diào)查工作滯后，全省以林場為單位的森林經(jīng)營方案編制工作滿足不了現(xiàn)實需要，特別是天保工程實施以來，將森林區(qū)劃分為公益林、商品林后，有的地方公益林區(qū)劃界定工作不夠深入，分類施策、分林而治落實不到位，給森林經(jīng)營工作帶來了不便[1]。

2.3 林木采伐管理亟待完善

實施天保工程后，全面停止了天然林的商業(yè)性采伐，靠山吃山的觀念也在轉(zhuǎn)變，林木采伐管理的壓力大大減輕。但是，個別地方對農(nóng)民自用材采伐疏于管理，存在隨意批準采伐的現(xiàn)象；本應(yīng)進行森林撫育采伐的中幼齡林分，由于撫育間伐成本大，大多只是采取修枝、砍灌，有的砍大留小，達不到真正撫育的目的；對于成過熟林采伐，缺少符合實際的森林經(jīng)營方案，使森林健康受到威脅[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年全省林木采伐年度計劃完成率大約10%。

2.4 林地資源保護形勢嚴峻

隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，林地逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象不容忽視。據(jù)不完全統(tǒng)計，最近幾年全省征占林地平均每年林地逆轉(zhuǎn)面積約1 萬hm2。

另外，根據(jù)現(xiàn)行的退林還耕政策規(guī)定，原計入林地面積的部分退耕還林地極有可能逆轉(zhuǎn)為耕地。

2.5 林政管理隊伍力量薄弱

機構(gòu)改革后，實行綜合執(zhí)法，執(zhí)法權(quán)限下放基層，而基層人員嚴重短缺，加之原來的森林公安轉(zhuǎn)隸，林業(yè)行政執(zhí)法突然出現(xiàn)了空檔。而且基層林業(yè)站撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后與其他單位合并成綜合服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級森林資源保護管理力量大大削弱。林政管理執(zhí)法隊伍遠遠不能滿足新形勢下森林資源保護工作的需要[3]。

3 對策

3.1 積極開展森林資源信息化管理

（1）有效開展森林資源監(jiān)測工作。全省應(yīng)依據(jù)森林資源調(diào)查規(guī)程有計劃性地定期開展森林資源調(diào)查工作，摸清家底，及時掌握森林資源現(xiàn)狀及變化情況，為編制經(jīng)營方案、開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等工作提供依據(jù)。

（2）加強森林資源檔案管理工作。全省208 個國有林場、其他森林經(jīng)營單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站應(yīng)建立森林資源檔案，專人負責(zé)管理。紙質(zhì)檔案和電子檔案應(yīng)同步進行，為數(shù)據(jù)庫建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（3）加快數(shù)據(jù)庫和地理信息系統(tǒng)建設(shè)。為全面提升森林資源管理水平，各地應(yīng)利用最新的森林資源二類調(diào)查成果盡快建立數(shù)據(jù)庫，科學(xué)、及時、準確地分析評價陜西森林資源數(shù)量、質(zhì)量的消長情況及林木生長規(guī)律。并持續(xù)做好全省森林資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫的銜接與更新工作，實現(xiàn)“數(shù)字林業(yè)”，為實現(xiàn)“數(shù)字陜西”貢獻林業(yè)力量[4]。

3.2 落實森林經(jīng)營方案編制

在全面完成全省二類森林資源調(diào)查工作后，以林場為單位編制各個縣及采育企業(yè)林業(yè)局森林經(jīng)營方案，確定森林經(jīng)營方向、目標、任務(wù)以及措施。把森林經(jīng)營方案作為森林經(jīng)營管理單位開展各項工作的指導(dǎo)性文件。按照《中華人民共和國森林法》《陜西省森林管理條例》《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》《陜西省天然林保護修復(fù)條例》等法規(guī)規(guī)定，分類施策，有針對性地經(jīng)營管理天然林與人工林、公益林與商品林、國有林與非國有林。

3.3 切實做好森林資源管理工作

三分造林七分管護，搞好森林資源保護管理工作是實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用的基礎(chǔ)。

（1）加強林木管理。縣級以上人民政府組織林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門及其機構(gòu)做好森林防火、有害生物防治、自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警等工作。①建立森林防火責(zé)任制，劃定森林防火責(zé)任區(qū)、確定森林防火責(zé)任人，加大森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，建立防滅火應(yīng)急救援協(xié)同機制，組織應(yīng)急管理、林業(yè)等部門按照職責(zé)分工，做好森林火災(zāi)的科學(xué)預(yù)防、撲救和處置工作。②森林發(fā)生檢疫性、暴發(fā)性、危險性等重大林業(yè)有害生物災(zāi)害時，所在地的縣級以上人民政府按照分級響應(yīng)有關(guān)規(guī)定啟動應(yīng)急預(yù)案，組織專業(yè)除治隊伍，協(xié)調(diào)解決物資、經(jīng)費，采取緊急措施開展除治工作。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位或者管護單位、村民委員會按照有關(guān)要求協(xié)助做好除治救災(zāi)工作。

（2）加強林木采伐管理。根據(jù)二類調(diào)查的成果認真編制全省森林采伐限額。合理下達年度森林采伐計劃，嚴格按照采伐作業(yè)設(shè)計技術(shù)規(guī)程，做好伐區(qū)作業(yè)設(shè)計，明確采伐的時間、地點、面積和數(shù)量，在技術(shù)人員監(jiān)督下進行，對采伐跡地要及時更新造林，確保森林越采越好，實現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用[5]。

（3）認真開展森林撫育工作。①遵循現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場設(shè)計的原則，在充分考慮森林培育目標和林分發(fā)育階段的基礎(chǔ)上，編制森林撫育作業(yè)設(shè)計，選擇合適的撫育方式。②作業(yè)施工中按照作業(yè)設(shè)計和技術(shù)規(guī)程作業(yè)，避免采大留小、采好留壞等問題。③嚴格檢查驗收，確保撫育質(zhì)量，不斷提高林分質(zhì)量，提高單位面積林地生產(chǎn)力。

（4）加強林地的保護管理。首先，做好林地林權(quán)管理工作；其次，編制林地保護利用規(guī)劃，處理好保護與利用的關(guān)系；最后，嚴格林地管理，切實保護好林地資源。省級設(shè)立使用林地審核工作委員會，對區(qū)位重要的或生態(tài)脆弱地區(qū)一定面積的大型征占地建設(shè)項目，應(yīng)提前介入，進入再審核程序，以避免占地誤差；對于常規(guī)征占地項目，誰審核誰負責(zé)，嚴格審核制度，確保不突破林地限額。

3.4 強化林政綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)

根據(jù)目前林業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)情況，整合林業(yè)執(zhí)法隊伍，把林業(yè)站、木材檢查、有害生物防治、野生動植物管理等進行整合，建設(shè)一支林業(yè)行政綜合執(zhí)法隊伍，理順執(zhí)法程序，細化執(zhí)法要求，完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法能力，并及時糾正執(zhí)法不作為、亂作為現(xiàn)象。同時，加大執(zhí)法督查力度，為森林資源安全提供保障。

3.5 做好森林分類經(jīng)營

在做好森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展區(qū)劃界定工作，界定為公益林和商品林，實行分類經(jīng)營管理，突出主導(dǎo)功能。制定分類經(jīng)營方案，科學(xué)經(jīng)營管理，發(fā)揮多種功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。

3.5.1 關(guān)于一級國家級公益林

國有的依法可以適度開展教學(xué)科研方面的采伐，以及火災(zāi)、病蟲害及其他自然災(zāi)害等特殊情況受害木的清理。

集體和個人所有的，依據(jù)森林撫育、森林采伐等技術(shù)規(guī)程，開展森林撫育、更新采伐等經(jīng)營活動，或適宜開展非木質(zhì)資源培育利用的，應(yīng)當編制作業(yè)設(shè)計、申請林木采伐許可證，并接受相關(guān)部門的指導(dǎo)和驗收。

3.5.2 關(guān)于二級國家級公益林

在確保森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能不降低的基礎(chǔ)上，遵循有關(guān)技術(shù)規(guī)程，開展森林修復(fù)工作。

在森林植被不被破壞的前提下，充分利用林地資源，開展種養(yǎng)植業(yè)、森林旅游。森林康養(yǎng)等活動，積極發(fā)展林下經(jīng)濟。

3.6 建議出臺地方級公益林管理辦法

鑒于現(xiàn)行的生態(tài)效益補償政策未覆蓋國有地方級公益林、集體和個人所有的地方級公益林只有管護費而未體現(xiàn)其生態(tài)效益等情況，為了保護好森林資源，調(diào)動林權(quán)所有者的積極性，按照《中華人民共和國森林法》的有關(guān)規(guī)定，建議盡快制定出臺陜西省地方級公益林管理辦法。

3.7 制定商品林停伐補助政策

鑒于目前的政策只是針對集體和個人所有的天然商品林停伐給予補助，對于國有的天然商品林停伐而未進行補助，建議上級有關(guān)部門制定出臺。

3.8 充分發(fā)揮林長制平臺對森林資源管理的作用

充分利用林長制平臺，特別是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級，增強“林長”的管護意識，劃定責(zé)任區(qū)、明確工作職責(zé)、完善配套制度，把林長制變成“林長治”貫穿到生態(tài)空間治理的每個鏈條、環(huán)節(jié)之中，切實做到山有人管、樹有人護、火有人防、責(zé)有人擔(dān)的齊抓共管的工作局面。

（1）繼續(xù)按照政府和林業(yè)主管部門“雙線目標責(zé)任制”要求，自上而下，逐級簽訂森林資源保護目標責(zé)任狀，將目標、任務(wù)、責(zé)任和資金落到了實處。

（2）全省建立了“橫向到邊、縱向到點”，點、線、面相結(jié)合的森林管護網(wǎng)絡(luò)體系。對于國有林，繼續(xù)堅持場、工區(qū)、護林站（點）三級管護組織；對于集體林區(qū)，堅持縣、鄉(xiāng)、村、組四級管護組織，在所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管護權(quán)“三不變”的前提下，做到管護區(qū)域、管護標志、管護人員、管護辦法、管護報酬“五落實”。有條件的單位或組織嘗試建立森林資源管護空中飛機定期巡航、地面無人機重點監(jiān)控、主要溝道路口視頻監(jiān)控等現(xiàn)代化的森林資源管護新模式，提高森林管護能力。繼續(xù)加大對國有林場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體林管護站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）針對林區(qū)的不同特點，劃定責(zé)任區(qū)，充實護林人員，做好人員培訓(xùn)工作，提高人員素質(zhì)。