金曉偉

摘要：在深化綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)實背景下，基于行政執(zhí)法權(quán)力集中和重心下移雙重邏輯的“基層一支隊伍管執(zhí)法”已經(jīng)成為各地改革探索的關(guān)鍵一環(huán)?；谛姓?zhí)法體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制改革的結(jié)構(gòu)性交匯，“基層一支隊伍管執(zhí)法”的制度邏輯對應(yīng)了基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進與獨特脈絡(luò)。浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的實踐表明，“基層一支隊伍管執(zhí)法”的逐步實現(xiàn)需要妥善解決“形”“權(quán)”“人”“能”四大改革問題。隨著“基層一支隊伍管執(zhí)法”的實踐展開，當務(wù)之急是要構(gòu)建一條科學(xué)合理的規(guī)范路徑，借助新《行政處罰法》第24條的實施、釋義和相關(guān)評估，逐一厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的基本條件、決定主體（程序）和事項標準。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；一支隊伍管執(zhí)法；綜合執(zhí)法；執(zhí)法體制改革；行政處罰法

中圖分類號：D922.1；D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2023）04-0093-015

一、問題提出與文獻回顧

隨著近年來綜合行政執(zhí)法改革的深化，“基層一支隊伍管執(zhí)法”的探索實踐代表了完善基層綜合執(zhí)法體制機制的最新動態(tài)。各地在改革推進過程中，對于“一支隊伍管執(zhí)法”的理解比較寬泛。例如，市級層面“一個部門一支隊伍”、縣級層面“一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法”、市轄區(qū)層面“一個街道一支隊伍管執(zhí)法”、鎮(zhèn)級層面“一個區(qū)域一支隊伍管執(zhí)法”。何謂“基層一支隊伍管執(zhí)法”？中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（以下簡稱2019年中央5號文件）指出，“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法”。根據(jù)文件精神，“基層”主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）），“基層一支隊伍管執(zhí)法”也可表述為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一支隊伍管執(zhí)法”，其形式標志在于組建統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自己的名義開展執(zhí)法工作。此后，各地紛紛啟動相關(guān)實踐探索，過程中也伴隨著合法性、可行性、有效性等不同方面的討論和質(zhì)疑。

“基層一支隊伍管執(zhí)法”是我國綜合行政執(zhí)法改革于基層布局的一種經(jīng)典實踐，投射到學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，大致擴散出宏觀、中觀、微觀三個層次的研究視角。一是宏觀視角，在研究推進依法行政特別是深化行政執(zhí)法體制改革的總體框架下探討綜合行政執(zhí)法改革的法理與實踐，與“基層一支隊伍管執(zhí)法”相關(guān)的議題處于附帶性研究地位。有學(xué)者梳理了當前以行政執(zhí)法權(quán)重心下移為主題的文獻，指出學(xué)界大多將該研究包裹在行政執(zhí)法體制改革這一大的題域之中附帶進行討論。二是中觀視角，將基層執(zhí)法置于基層治理的場域展開經(jīng)驗研究，分析基層執(zhí)法的相關(guān)理論和多種實踐樣態(tài)。其中，涵蓋“基層一支隊伍管執(zhí)法”等綜合執(zhí)法活動的執(zhí)法合作/協(xié)同模式被認為是一種雖然與正式制度存在張力但具有實際效能的執(zhí)法方式。還有學(xué)者實證指出源于地方治理實踐的執(zhí)法協(xié)同模式和基于執(zhí)法體制改革的綜合執(zhí)法模式均為破解基層執(zhí)法碎片化困境的理想實踐樣態(tài)。三是微觀視角，直接聚焦綜合行政執(zhí)法改革進行專門性研究，可細分為市場監(jiān)管等各個專業(yè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革、跨部門跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革和基層綜合行政執(zhí)法改革三條具體脈絡(luò)。其中，“基層一支隊伍管執(zhí)法”是基層綜合行政執(zhí)法改革研究的分析對象，同時也不可避免地涉及到專業(yè)領(lǐng)域、跨部門跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革方面的關(guān)聯(lián)性研究。例如，有學(xué)者以基層行政執(zhí)法體制改革為視角，分別論證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法主體資格問題，其中關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、“吹哨報到”、“接訴即辦”等實踐探索的觀察研究兼及專業(yè)領(lǐng)域、跨部門跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革方面的思索。

可以說，圍繞宏觀、中觀、微觀三個層次的理論視角大致覆蓋了綜合行政執(zhí)法改革的研究面向，但對于“基層一支隊伍管執(zhí)法”而言，基于宏觀視角的整體性研究較為抽象，沒有展開針對性分析，基于中觀視角的基層執(zhí)法經(jīng)驗研究解釋性有余而功能性不足，未能提供實操層面的規(guī)范指引。相較而言，基于微觀視角的專門性研究更加契合改革實踐需求，同時彌補了宏觀、中觀視角的缺憾，但相關(guān)研究尚需進一步推進。一方面，2021年修訂施行的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱新《行政處罰法》）明確規(guī)定建立綜合行政執(zhí)法制度（第18條）和下放行政處罰權(quán)的條件和情形（第24條），相關(guān)前期研究有待系統(tǒng)更新。另一方面，新《行政處罰法》只是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）間接具有行政執(zhí)法（處罰）權(quán)，即便2022年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）的修改回應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法職權(quán)（責）問題，但行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容和事項是部分而非全面下移。透過“基層一支隊伍管執(zhí)法”的制度梳理和實踐觀察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化配置當屬規(guī)范推進改革實踐的核心議題，本文的研究循此展開。

二、“基層一支隊伍管執(zhí)法”的制度邏輯

（一）制度背景：行政執(zhí)法體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制改革的結(jié)構(gòu)性交匯

回溯改革開放初期，因應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，行政管理的具體領(lǐng)域不斷拓展，一大批法律法規(guī)相繼頒布實施。行政執(zhí)法領(lǐng)域相應(yīng)拓寬，一批又一批執(zhí)法隊伍建立起來，呈現(xiàn)出“因事立法、因法設(shè)權(quán)、因權(quán)建隊”的普遍現(xiàn)象。有學(xué)者將這段時期（1978-1996年）的行政執(zhí)法體制改革概括為“行政執(zhí)法機構(gòu)初步設(shè)置與分散賦權(quán)”階段。這一時期，行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限配置主要呈現(xiàn)為縱向上的“自上而下”和橫向上的“分散交叉”兩大顯著特征，前者產(chǎn)生了“懸浮執(zhí)法”“運動式執(zhí)法”等問題，后者出現(xiàn)了“多頭執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”等問題。

在基層治理的場域，行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限配置的傳統(tǒng)模式遭遇了進一步的困境。結(jié)合《憲法》第107條和《地方組織法》的規(guī)定，一種頗具代表性的觀點認為，“縣級政府是職能部門設(shè)置最完整的最為基層的政府，是直面群眾協(xié)調(diào)處理基層重大事項、重大問題的‘一線指揮”。問題在于，完整的縣級政府職能部門設(shè)置不可避免地形成了“條塊分割”的局面，而傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制致使矛盾問題更加復(fù)雜和突出。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下，大量縣級政府職能部門的派出機構(gòu)行使著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級殘缺的政府機構(gòu)，難以充分行使其各項政治職能和社會職能。在街道體制下，主要的資源和權(quán)力也基本由“條條”（部門）控制，縣級政府職能部門大多在街道一級設(shè)有直屬機構(gòu)，這些機構(gòu)往往從各自部門的角度出發(fā)，接受、完成所屬部門下達的任務(wù)，而街道沒有足夠權(quán)力協(xié)調(diào)與他們的關(guān)系。與此同時，囿于傳統(tǒng)行政執(zhí)法權(quán)配置的合法性設(shè)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自身在嚴格意義上也不具備完整且獨立的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限。然而，作為“真正的基層”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理活動中的執(zhí)法需求實際上卻是最多的，因而時常陷入“看得見的管不著”的尷尬境地。加之自上而下、層層加碼的“壓力型體制”作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的屬地責任難以逃遁，“權(quán)小責大”的權(quán)責不對等現(xiàn)象凸顯。

可以說，“懸浮執(zhí)法”“運動式執(zhí)法”“多頭執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”等行政執(zhí)法問題和基層治理中的“條塊分割”“權(quán)小責大”等問題發(fā)生了結(jié)構(gòu)性交匯。從外部結(jié)構(gòu)上看，兩組問題背后隱藏的行政執(zhí)法體制（改革）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制（改革）同屬于我國地方行政體制（改革）的范疇，其中有諸多共通問題。當前者的研究視域移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），既可以說是基層執(zhí)法的問題，也可以理解為一個基層治理的問題，后者則為前者提供了一個更為具體的分析情境；相應(yīng)的，當后者的研究視域聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理中的執(zhí)法問題，就會涉及前者的問題，前者在反映綜合行政執(zhí)法需求的同時也為后者的治理效能探尋具體的改革出路。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的重要抓手，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理涉及的大量管理職責也迫切需要通過行政執(zhí)法來落實。總之，圍繞兩者的一系列問題共同指向了執(zhí)法權(quán)力的橫向集中與縱向下移，構(gòu)成了“基層一支隊伍管執(zhí)法”相關(guān)制度生成的總體背景。

（二）制度軌跡：基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進與獨特脈絡(luò)

在寬泛的意義上，為了克服傳統(tǒng)體制弊端和基層執(zhí)法困境，自1996年《行政處罰法》確立相對集中行政處罰權(quán)制度以來，綜合行政執(zhí)法作為具有中國特色的行政執(zhí)法模式正式登上歷史舞臺。至今，對于期間二十多年的改革歷程和制度演進，學(xué)界通常采取的是線性分析進路，將綜合行政執(zhí)法改革劃分為相對集中行政處罰權(quán)到相對集中行政執(zhí)法權(quán)（1997-2002年）、相對集中行政執(zhí)法權(quán)到相對綜合行政執(zhí)法（2002-2012年）、全面探索綜合行政執(zhí)法（2013年至今）等幾個接續(xù)的歷史階段。

然而，這樣的寬泛概括和線性分析進路遮蔽了整體改革趨勢下的局部動向，未能深度闡釋綜合行政執(zhí)法改革于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）布局（即“基層綜合行政執(zhí)法改革”）的制度邏輯，以致“近年來的執(zhí)法改革多以橫向上的權(quán)力集中為主，較少聚焦執(zhí)法重心層級變化”。事實上，“綜合執(zhí)法是為了在橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量、減少多頭執(zhí)法，而近年來大力推進的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法，則是為了在縱向上理順不同層級政府的事權(quán)和職能，減少執(zhí)法層次”，兩者的制度邏輯雖可統(tǒng)合但存在微妙區(qū)別。再者，根據(jù)2002年國務(wù)院《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，“行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)部門如果仍然行使已被調(diào)整出的行政處罰權(quán)，所作出的行政處罰決定一律無效”。嚴格來說，這里的“一律無效”說明基于相對集中行政處罰權(quán)制度的權(quán)力配置是在處罰權(quán)力總量不變的情況下在相關(guān)主體之間的橫向轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為一方喪失的行政處罰權(quán)由另一方繼受；而賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)是在原有主體不喪失行政處罰權(quán)力的前提下，另行賦予部分相關(guān)權(quán)力。鑒于以上區(qū)別，需要轉(zhuǎn)換常規(guī)思維范式，透過綜合行政執(zhí)法改革的整體演進歷程，在關(guān)注橫向改革之余兼顧縱向改革線索，揭示基層綜合行政執(zhí)法改革的獨特脈絡(luò)及其背后更深層次的制度邏輯。

相對集中行政處罰權(quán)試點工作之初，改革對于“基層”的關(guān)照主要限于市、縣兩級行政管理體制和執(zhí)法體制，直接針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法及其執(zhí)法權(quán)配置的布局并不突出。不過，得益于行政法治建設(shè)，《行政處罰法》（1996年）第16條關(guān)于“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”以及第17條、第18條、第19條關(guān)于“授權(quán)”“委托”“受委托組織”等一系列規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以自己名義執(zhí)法或是組建綜合執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法活動預(yù)留了制度可能性，初步構(gòu)筑了綜合行政執(zhí)法改革的縱向空間。當然，授權(quán)、委托抑或其他，不同承接方式體現(xiàn)了改革進程中的多重制度邏輯。有學(xué)者認為，授權(quán)是真正意義上的執(zhí)法權(quán)下放，而委托嚴格來講不能被認定為執(zhí)法權(quán)下放，只能被視作執(zhí)法事項下移，因為執(zhí)法權(quán)的資格主體仍然是原來的執(zhí)法機構(gòu)。請參閱呂普生：《中國行政執(zhí)法體制改革40年：演進、挑戰(zhàn)及走向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第6期。還有學(xué)者認為執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律性質(zhì)既非法律授權(quán)或行政委托，也不是級別管轄權(quán)的調(diào)整，而是執(zhí)法事權(quán)的縱向再配置。請參閱葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，《法學(xué)評論》，2021年第3期。

黨的十八大以來，在理順“央地關(guān)系”的政策驅(qū)動下，地方政府縱向職責配置的空間得到進一步釋放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的改革布局逐漸清晰，基層綜合行政執(zhí)法改革也呈現(xiàn)一條獨特脈絡(luò)。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》提出，“省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體”。可見，在新一輪面向基層的改革之初，改革的場域尚限定于人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。顯然，這里的“基層”已經(jīng)不局限于“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)”的場域，包括《決定》中有關(guān)“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源”“減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉”等要求，都為改革進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）場域提供了政策鋪墊。直至開篇提及的2019年中央5號文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的改革地位得到正式確認，“基層一支隊伍管執(zhí)法”也成為“積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革”的具體實踐方案。

概而言之，“基層一支隊伍管執(zhí)法”的制度邏輯對應(yīng)了基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進，即從推動行政執(zhí)法權(quán)力及相關(guān)資源的橫向集中，到回應(yīng)基層綜合行政執(zhí)法需求的縱向配置，旨在激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在一線執(zhí)法活動中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮和處置效能。這條獨特的微觀脈絡(luò)起初隱藏于綜合行政執(zhí)法改革的宏觀布局之中，隨著治理（執(zhí)法）重心的不斷下移而逐漸顯現(xiàn)，并由2019年中央5號文件所確認。此后，無論是“加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”的意見要求，還是黨的二十大報告關(guān)于“完善基層綜合執(zhí)法體制機制”的重要部署，均可尋跡于此。

三、“基層一支隊伍管執(zhí)法”的實踐探索：基于浙江改革的跟蹤研究

近年來，全國多個地方通過出臺地方性法規(guī)、決定、公告、指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件實質(zhì)性推動“基層一支隊伍管執(zhí)法”。然而，囿于諸多復(fù)雜因素，各地對“基層一支隊伍管執(zhí)法”的探索包括縣級部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“委托”執(zhí)法、“派駐”執(zhí)法或是賦予其“召集權(quán)”“指揮調(diào)度權(quán)”的傳統(tǒng)模式和明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的創(chuàng)新模式（以下簡稱賦權(quán)模式），沒有嚴格限定于2019年中央5號文件的定義。傳統(tǒng)模式可以理解為是一種變通執(zhí)行，推動了執(zhí)法力量的下沉和集中（通過聯(lián)合執(zhí)法、“吹哨報到”等形式），但沒有改變執(zhí)法權(quán)配置于縣級的基本格局。相較而言，賦權(quán)模式突破了執(zhí)法權(quán)縱向配置的既有框架，通過縣鄉(xiāng)執(zhí)法事權(quán)的調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以自己的名義統(tǒng)一處理縣級行政執(zhí)法部門集中、下沉的執(zhí)法事項，是“基層一支隊伍管執(zhí)法”的理想目標。對此，筆者聚焦浙江省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點工作（全國唯一），對“基層一支隊伍管執(zhí)法”的實踐探索展開跟蹤研究。

（一）從逐輪試點到全面鋪開：“基層一支隊伍管執(zhí)法”的浙江探索

在探索推進“基層一支隊伍管執(zhí)法”過程中，浙江省因地制宜采取賦權(quán)、派駐和“1+X”輻射的差異化模式。與其他省份不同的是，浙江在賦權(quán)模式推廣方面的力度逐步加大，經(jīng)歷了首批5個鎮(zhèn)（街道）到第二批“5+37”共42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的試點，爾后再進一步鋪開的過程。調(diào)研觀察顯示，參與賦權(quán)試點的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進“以自己名義”的綜合行政執(zhí)法，代表了“基層一支隊伍管執(zhí)法”的浙江探索。

在執(zhí)法事項方面，按照2019年中央5號文件確定的“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”原則，縣（市、區(qū)）政府在《浙江省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》中選擇高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜的行政執(zhí)法事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照重大行政決策程序規(guī)定編制公開目錄清單，實行動態(tài)調(diào)整。在職責權(quán)限方面，縣（市、區(qū)）政府綜合考慮社會穩(wěn)定、公共安全、實施成本、承接能力等因素，合理劃分縣級行政執(zhí)法部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)限；縣級行政執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在各自權(quán)限內(nèi)依法依規(guī)履職，部分涉及重大行政執(zhí)法決定的案件由后者移送前者依法管轄。

通過幾輪試點和動態(tài)評估，改革的影響逐步擴大。截至2023年3月31日，浙江采取賦權(quán)模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）達到941個，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總量的68.99%。隨著“基層一支隊伍管執(zhí)法”理想目標的接近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌解決基層各類治理問題的能力得到提升，初步回應(yīng)了基層“看得見的管不著”的問題。在前期實踐探索基礎(chǔ)上，浙江確定了“越到基層越綜合”的改革思路，計劃以“基層一支隊伍管執(zhí)法”為突破口，集中下沉執(zhí)法事項和力量，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法。

（二）實踐問題及其分析

1.改革之問：“形”“權(quán)”“人”“能”

基于“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點的重要使命，“基層一支隊伍管執(zhí)法”的浙江探索一定程度代表了當下基層綜合行政執(zhí)法改革的風(fēng)向。然而，改革背后隱藏的系列實踐問題有待進一步分析。

“形”的問題，指“基層一支隊伍管執(zhí)法”的實現(xiàn)形式。縱觀前兩批賦權(quán)試點的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），大都具有人口多、經(jīng)濟實力強的特點。然而，在賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量接近七成且有進一步增長趨勢的情況下，尚需結(jié)合特定指標體系審慎評估各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的治理（執(zhí)法）需求和承接能力。換言之，即便“基層一支隊伍管執(zhí)法”的理想目標是賦權(quán)，但實現(xiàn)形式可根據(jù)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)展水平和差異化特色化實際情況采取派駐、“1+X”輻射等變通執(zhí)行模式。

“權(quán)”的問題，指賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法權(quán)力事項。綜合各地改革方案，執(zhí)法權(quán)的主要內(nèi)容一般包括行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查、行政強制等職權(quán)，但具體執(zhí)法事項的配置難點頗多。在放權(quán)方面，縣級部門傾向于劃轉(zhuǎn)利益少、矛盾多、難度大的執(zhí)法事項，甚至希望只負責審批，不履行日常監(jiān)管職責，進而演化為監(jiān)管和執(zhí)法的銜接問題。在承接方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）普遍反映供需匹配度問題，如高頻執(zhí)法事項集中、實際觸發(fā)的執(zhí)法事項覆蓋率較低，許多事項難以操作、處于睡眠狀態(tài)，一些真正需要的事項沒有下放到位等。

“人”的問題，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法編制與人員。就編制而言，“無編可沉”和“沉不下去”的問題相互疊加。前者源于條塊分割的執(zhí)法體制和基層機構(gòu)編制的限制，除專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法編制外，縣級部門執(zhí)法編制數(shù)量總體薄弱，難以滿足下沉需要；后者源于編制種類差異，如縣級綜合行政執(zhí)法局干部多為參公編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部既有公務(wù)編又有事業(yè)編，打通編制種類以推動編制下沉的方式存在障礙。即便“縣屬鄉(xiāng)用共管”的創(chuàng)新模式以“人員下沉”替代了“編制下沉”，以下方面問題仍然棘手：一是“共管”（雙重管理）導(dǎo)致執(zhí)法隊員卷入縣鄉(xiāng)兩級事務(wù)，而身份、待遇、交流、晉升等方面的層級差異難以彌合，影響隊伍融合。二是人事不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接執(zhí)法事項后，縣級下沉人員除綜合行政執(zhí)法局派駐中隊外，多采取分時或?qū)崟r制，常駐執(zhí)法隊員人數(shù)沒有實質(zhì)增加。三是事業(yè)編制人員停招的歷史問題造成執(zhí)法人員年齡結(jié)構(gòu)失衡，部分隊員無法申領(lǐng)行政執(zhí)法證，混崗現(xiàn)象突出。四是法制審核能力薄弱，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機構(gòu)沒有專職法制審核員，兼職或外聘人員的專業(yè)性和職業(yè)性存疑。

“能”的問題，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊伍人員的內(nèi)部整合及其與縣級行政執(zhí)法部門的外部銜接。在內(nèi)部整合方面，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊伍人員通常由縣級綜合行政執(zhí)法局（原派駐中隊）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部、縣級業(yè)務(wù)主管部門下沉人員構(gòu)成，隸屬關(guān)系和下沉形式、編制類型和工資待遇、工作方式和專業(yè)能力等多種因素一定程度制約了整體執(zhí)法效能的發(fā)揮。在外部銜接方面，賦權(quán)后部分執(zhí)法權(quán)從原縣級業(yè)務(wù)主管部門剝離，導(dǎo)致審批、監(jiān)管、執(zhí)法（線索發(fā)現(xiàn)與處理反饋、案件調(diào)查與處罰）等權(quán)力運行環(huán)節(jié)形式分離，縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的溝通成本增加、權(quán)責歸屬存疑，執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)的運行實效亦有待觀察。

2.核心議題：如何配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)

從深層次來看，改革“四問”之間存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系：“形”的選擇直接影響“權(quán)”的內(nèi)容，“人”的不足則會轉(zhuǎn)化為“能”的問題，而“能”的問題又再次影響“權(quán)”的承接。

透過紛繁復(fù)雜的問題群，“權(quán)”的問題具有深度的串聯(lián)性。伴隨“基層一支隊伍管執(zhí)法”的實踐探索，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化配置當屬改革跟蹤研究的核心議題。按照“權(quán)能匹配、權(quán)責對等”的原理，權(quán)力與能力之間的動態(tài)平衡關(guān)系對于權(quán)力優(yōu)化配置至關(guān)重要。如何配置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力以適應(yīng)新的執(zhí)法權(quán)力事項，無疑需要更加細致的設(shè)計。拋開配套性的立法愿景，既有的新《行政處罰法》第24條提供了一個初步框架，但其中“省、自治區(qū)、直轄市”“當?shù)貙嶋H情況”“基層管理迫切需要”“能夠有效承接”等表述較為籠統(tǒng)，而“加強執(zhí)法能力建設(shè)”又是一個潛在變量，一系列未盡事宜共同指向該條款的理解與適用。

四、“基層一支隊伍管執(zhí)法”的規(guī)范路徑：

基于新《行政處罰法》第24條展開的分析

“基層一支隊伍管執(zhí)法”是基層綜合行政執(zhí)法改革的理想目標，《行政處罰法》的修訂也試圖回應(yīng)改革的法治需求，但籠統(tǒng)的規(guī)范內(nèi)容仍然面臨基層治理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)。鑒于各地不平衡不充分的發(fā)展實際，不加變通的“基層一支隊伍管執(zhí)法”或許難以普適?，F(xiàn)階段，借助新《行政處罰法》第24條的實施、釋義和相關(guān)評估，進一步分析有關(guān)條件、決定主體（程序）以及事項標準，對于“基層一支隊伍管執(zhí)法”的規(guī)范推進至關(guān)重要。

（一）“當?shù)貙嶋H情況”與“能夠有效承接”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的基本條件

1.“當?shù)貙嶋H情況”：不止于考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的區(qū)域?qū)嶋H

新《行政處罰法》第24條中關(guān)于“當?shù)貙嶋H情況”的規(guī)定，是能否賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)、決定是否推進“基層一支隊伍管執(zhí)法”或者采取其他變通執(zhí)行模式的基本條件。按照一般理解，“當?shù)貙嶋H情況”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實際情況。然而，“當?shù)貙嶋H情況”并不局限于此，縣域乃至市域、省域也須納入考慮。有學(xué)者結(jié)合縣域?qū)用孢M行了分析，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）除了履行明確的法定職權(quán)外，還承擔著縣級政府通過非制度化手段強加的責任、對村社組織的過于積極指導(dǎo)責任以及政府的“兜底”責任。循此邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置實質(zhì)上是縣域治理體系下“縣—鄉(xiāng)—村”三層治理結(jié)構(gòu)之間相互作用的結(jié)果，而縣域整體情況以及縣域范圍針對不同層級的政治安排、資源分配、目標設(shè)計乃至三層治理結(jié)構(gòu)之間的互動與博弈構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的多重影響因素，這些顯然屬于“當?shù)亍钡膶嶋H情況。

面對“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的改革動向，處于縣域之上的市域?qū)嶋H情況同樣構(gòu)成了一個重要的觀察角度。研究指出，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”過程中產(chǎn)生問題的根源在于城市公共權(quán)力的配置困境?！俺房h（市）設(shè)區(qū)”之后，原本“市—縣”職能關(guān)系和制度安排轉(zhuǎn)換為“市—區(qū)”結(jié)構(gòu)關(guān)系，上級權(quán)力的配置問題也將傳導(dǎo)至下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。除了宏觀權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性變化，上級（省、市）對改革的資源投入、機構(gòu)設(shè)置等微觀要素也是重要考量因素。特別是法律將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的決定權(quán)限下放至“省、自治區(qū)、直轄市”，不再需要經(jīng)過國務(wù)院審查或授權(quán)，反映了省域?qū)嶋H情況的前提性。

當然，優(yōu)先針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實際情況設(shè)計更加細致的標準指引，明確權(quán)力配置與改革實踐模式選擇的具體條件，仍是首要任務(wù)?；厮荨盎鶎右恢ш犖楣軋?zhí)法”的制度邏輯，經(jīng)濟、人口指標最為關(guān)鍵。兩者相輔相成，經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生人口“虹吸效應(yīng)”，而人口聚集意味著治理難度加大、執(zhí)法需求增加，推行“基層一支隊伍管執(zhí)法”也更有必要。除此之外，地域（轄區(qū)）面積、既有執(zhí)法與基層治理需求的匹配度（如執(zhí)法半徑、處置效果）等具體情況也需綜合考量。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的區(qū)域?qū)嶋H千差萬別，需要結(jié)合不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量、地域面積、基層治理需求，采取“基層一支隊伍管執(zhí)法”和其他變通執(zhí)行模式（如主城區(qū)街道、中心鎮(zhèn)派駐，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合、輻射等）并舉的策略，結(jié)構(gòu)化推進改革。在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)、省級中心鎮(zhèn)等人口密集、產(chǎn)業(yè)特色明顯的區(qū)域，可配置相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，以賦權(quán)模式推進“基層一支隊伍管執(zhí)法”；在人口分散、地域面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），可采取縣（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法局派駐隊伍、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、中心鎮(zhèn)輻射等多種模式，合理配置執(zhí)法資源，實現(xiàn)執(zhí)法力量高效利用。

2.“能夠有效承接”：執(zhí)法能力與效果的動態(tài)考察

新《行政處罰法》第24條“能夠有效承接”的規(guī)定，內(nèi)含“能夠”和“有效”兩個要件，前者側(cè)重考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力，兼顧其執(zhí)法能力的發(fā)展趨勢，后者側(cè)重考察賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)之后的實際效果。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置既要事先考慮擬劃執(zhí)法事項（含潛在的案件數(shù)量）與執(zhí)法能力的匹配度，又要事后評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)執(zhí)法的實際效果（含執(zhí)法效果與社會效果）。從經(jīng)驗角度分析，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高、前期執(zhí)法力量下沉等資源配置條件比較成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在執(zhí)法能力與效果方面具有基礎(chǔ)優(yōu)勢，但對于其中不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），“能夠有效承接”的執(zhí)法事項還存在較多的不確定性，未來可以考慮圍繞執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法資源投入、執(zhí)法響應(yīng)能力、執(zhí)法辦案質(zhì)量、執(zhí)法滿意程度等多個維度設(shè)計科學(xué)合理的指標體系，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力與效果予以精確畫像。同時，執(zhí)法能力與效果的動態(tài)性需要格外注意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法長期不受重視，除執(zhí)法主體地位缺失，執(zhí)法能力薄弱一直是一個突出問題。新《行政處罰法》第24條明確規(guī)定“承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當加強執(zhí)法能力建設(shè)”，突出了其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力提升的重視。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力與效果的動態(tài)趨勢亦需納入考察范疇，也即針對“能夠有效承接”的執(zhí)法事項予以動態(tài)調(diào)整。一些原本無法有效承接的執(zhí)法事項，待到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力提升至一定層次時，可以動態(tài)下放；部分已經(jīng)劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項，一旦發(fā)現(xiàn)無法有效承接的，亦可重新上收。

（二）“省、自治區(qū)、直轄市”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的決定主體及其程序

1.決定主體：更宜解釋為省級人民政府

新《行政處罰法》第24條關(guān)于“省、自治區(qū)、直轄市”的規(guī)定存在模糊性。在《行政處罰法》全面修訂之前，有學(xué)者建議明確是省級人大還是省級人民政府，或由省政府來決定，具體應(yīng)當制定省政府規(guī)章來授權(quán)，或由省級人大制定法律層級更高的省級地方性法規(guī)來授權(quán)。對此，綜合運用歷史和體系解釋方法，將“省、自治區(qū)、直轄市”理解成省級人民政府較為適宜。原因在于，在新《行政處罰法》出臺之前為實踐推行“基層一支隊伍管執(zhí)法”、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)提供合法性支撐的是基于舊法第16條的相對集中行政處罰權(quán)制度。盡管學(xué)界過去多以舊法第20條規(guī)定的行政處罰權(quán)管轄級別對此進行批判，但圍繞舊法第16條的擴大解釋也具有解釋力。目前，新《行政處罰法》第18條繼承并發(fā)展了舊法第16條之規(guī)定，將決定主體明確為“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。因此，將新法第24條中的“省、自治區(qū)、直轄市”解釋為“省級人民政府”符合《行政處罰法》的實施經(jīng)驗以及法律條款之間的體系自洽，也有助于當下各地的實踐探索。需要注意的是，將決定主體定位在“省級人民政府”，并不妨礙以地方性法規(guī)形式對全省范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均能有效實施的執(zhí)法事項加以確定，給予公眾相對穩(wěn)定的執(zhí)法預(yù)期。

2.決定程序：層級間的步驟設(shè)計

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的決定程序，法律并沒有明確規(guī)定。根據(jù)新《行政處罰法》第24條，省、自治區(qū)、直轄市“可以決定”將執(zhí)法權(quán)配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。從表述上看，這一規(guī)定只能說明省級層面可對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行單向度的賦權(quán)，無法呈現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)不同層級間的互動關(guān)系以及“可以決定”背后的程序規(guī)則。對此，參考浙江經(jīng)驗做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的決定程序可按如下“四步法”設(shè)計：第一步，省級層面一攬子授權(quán)，出臺全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄；第二步，縣級層面與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體研商，篩選出符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），梳理適宜承接的執(zhí)法事項；第三步，縣級層面將擬定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單和相關(guān)執(zhí)法事項報縣（市、區(qū)）人民政府批準；第四步，省級層面?zhèn)浒福h（市、區(qū)）人民政府批準后，將有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單和執(zhí)法事項上報省級有關(guān)部門備案。實施過程中，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及其賦權(quán)執(zhí)法事項有調(diào)整需求，仍按“四步法”執(zhí)行。

（三）“基層管理迫切需要”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的事項標準

前述提及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的主要內(nèi)容包括但不限于行政處罰權(quán)，還有與之相關(guān)的行政檢查、行政強制等職權(quán)。因此，關(guān)于新《行政處罰法》第24條“基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的‘行政處罰權(quán)”的理解可與該法第54條、《行政強制法》第17條等條款相結(jié)合。前者規(guī)定行政檢查權(quán)是行政處罰權(quán)中的一項權(quán)能，兩者不能分離；后者是相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上綜合行政強制權(quán)的法律依據(jù)。然而，據(jù)此提出行政執(zhí)法權(quán)是“全面下移”乃至認為行政執(zhí)法體制改革進入“執(zhí)法權(quán)全面下放階段”的觀點值得商榷。例如，所謂“行政強制”在法律上僅指“行政強制措施”而未包含“行政強制執(zhí)行”，行政處罰事項也在實踐中形成了“精準下放”的工作思路。更為重要的是，“基層管理迫切需要”的規(guī)范意旨在于補強基層執(zhí)法短板、提升基層治理能力，而非全面鋪設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法層級，具體執(zhí)法事項的配置標準尚需審慎把握。

1.初步設(shè)計：“基層管理迫切需要”的領(lǐng)域劃分與性質(zhì)界定

“功能適當原則”是我國國家權(quán)力配置的重要取向與規(guī)范指引，其強調(diào)權(quán)力行使的“正確”與“高效”。透過“基層管理迫切需要”，政府、市場、社會等基層多元主體的“需要”構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的正當性理由，即因需要而“正確”、因配置而“高效”?；厮輾v史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否有存在的“需要”，曾有“撤鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)派”“鎮(zhèn)政”等不同主張。出于自治方案、機構(gòu)膨脹、人浮于事、濫罰亂罰等多種考慮，行政執(zhí)法權(quán)總體限于縣級政府及其職能部門。然而，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展，基層治理難度越發(fā)突出、執(zhí)法需求逐漸增多，執(zhí)法權(quán)配置也有了迫切“需要”。

面對寬泛的“需要”，學(xué)界通過“領(lǐng)域劃分+性質(zhì)界定”的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的事項標準進行了初步設(shè)計。例如，有學(xué)者主張從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾生活最直接相關(guān)的基礎(chǔ)公共服務(wù)事項著手，按照經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生、公安、民政、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)等八大領(lǐng)域梳理相應(yīng)執(zhí)法事項。還有學(xué)者主張將點多面廣、容易發(fā)現(xiàn)、簡單易行（違法事實清楚、證據(jù)確鑿、情節(jié)簡單、因果關(guān)系明確、適用簡易程序等）的執(zhí)法事項納入街道執(zhí)法范圍。遺憾的是，領(lǐng)域劃分的方式難以突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法需求的重點，而性質(zhì)界定的方式又過于簡單抽象且失之片面。筆者嘗試在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)一套突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法重點領(lǐng)域需求、兼顧執(zhí)法事項具體性質(zhì)的標準體系。

2.體系構(gòu)建：“基層管理迫切需要”的基礎(chǔ)與輔助標準

（1）基礎(chǔ)標準：兜底性和應(yīng)急性

兜底性和應(yīng)急性分別對應(yīng)常規(guī)狀態(tài)和非常規(guī)狀態(tài)，前者源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的兜底責任，后者基于并延伸于前者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的兜底責任主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，在“壓力型體制”和基層治理體系的疊加作用下，處在國家政權(quán)和治理結(jié)構(gòu)末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）必須完成屬地管理任務(wù)，這是兜底責任的前提邏輯；另一方面，傳統(tǒng)基層執(zhí)法體制問題進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的兜底責任?？v向上看，縣級部門下設(shè)的基層站所通常不擁有執(zhí)法權(quán)，加之人財物的不足，其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)執(zhí)法事務(wù)雖有直接監(jiān)管職責，卻不具備執(zhí)法履職能力，相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也缺乏深入社會的渠道和開展工作的組織基礎(chǔ)。橫向上看，基層管理領(lǐng)域存在大量“邊緣權(quán)力”，由于執(zhí)法內(nèi)容瑣碎復(fù)雜、缺乏“尋租”空間，這些權(quán)力事項很少被執(zhí)法部門行使，從而導(dǎo)致執(zhí)法缺位，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兜底?？梢哉f，制度外力和實踐內(nèi)生的雙重因素致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“被迫”擔負了大量兜底責任，迫切需要配置相應(yīng)執(zhí)法事項和實現(xiàn)權(quán)責一致。

結(jié)合經(jīng)驗觀察，兜底性事項通常來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府關(guān)心關(guān)注和基層群眾反映突出的重點領(lǐng)域，相關(guān)執(zhí)法事項觸及基層治理的底線、紅線問題，關(guān)乎基層社會的秩序與安全，具有社會關(guān)注度高、投訴舉報量大、關(guān)涉安全隱患等屬性。一項實證研究梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面臨的環(huán)境污染、“公用地”侵占/破壞、公共秩序混亂、安全生產(chǎn)風(fēng)險、公共服務(wù)低效、突發(fā)應(yīng)急事件等六個重點領(lǐng)域“問題清單”。對此，可以超越一般性的領(lǐng)域劃分思路，以重點領(lǐng)域存在的現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，分類梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重點需求的執(zhí)法事項。為了避免兜底性標準的泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置仍要遵循兜底責任的生成邏輯，設(shè)定三個具體要件。其一，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管理責任事項。責任須有邊界，近年來多地推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“屬地管理”事項責任清單有助于厘清其兜底性事項的內(nèi)容和邊界，在梳理執(zhí)法事項過程中可以參考。其二，縣級部門難以有效介入而不得不依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法事項，主要包括不具備相應(yīng)的執(zhí)法能力、缺乏深入社會的渠道和開展工作的組織基礎(chǔ)等情形。其三，縣級部門不夠重視甚至造成執(zhí)法缺位的一系列“邊緣權(quán)力”事項，可按照具體列舉方法在劃轉(zhuǎn)執(zhí)法事項的過程中予以補充。

基于兜底性標準，前述“問題清單”中的“突發(fā)應(yīng)急事件”屬于重點領(lǐng)域問題在非常規(guī)狀態(tài)下的顯現(xiàn)，進而延伸出應(yīng)急性標準。借助動態(tài)視角分析，應(yīng)急性標準突出了“基層管理迫切需要”中的“迫切”二字，蘊含緊急治理元素。分散的執(zhí)法權(quán)配置難以較好應(yīng)對復(fù)雜和綜合性問題，特別是社會突出問題要求執(zhí)法部門具備極強的應(yīng)急能力，高效集中執(zhí)法和處置力量。在這一語境下，“從‘功能分化和‘去功能分化的視角把握常態(tài)治理與緊急治理的切換”的觀點也為非常規(guī)狀態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的綜合性配置（“基層一支隊伍管執(zhí)法”）提供了正當性。盡管“基層管理迫切需要”中的“迫切”側(cè)重于表達鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對于某項執(zhí)法事項的需求程度而非指向事實或法律意義上的緊急狀態(tài)，但并不妨礙從時間和任務(wù)緊急的角度去梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法事項。此外，應(yīng)急性標準與事權(quán)配置的“最近原則”相契合，即將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難、與公眾密切相關(guān)的事務(wù)（事權(quán)）優(yōu)先配置給更貼近公眾的地方或低一級政府。

（2）輔助標準：基于去專業(yè)性、動態(tài)性、銜接性的補充或剔除

其一，去專業(yè)性。執(zhí)法是一門專業(yè)性藝術(shù)。然而，基層執(zhí)法中的“去專業(yè)化”現(xiàn)象并不罕見。例如，執(zhí)法者一旦發(fā)現(xiàn)專業(yè)化執(zhí)法制度難以嵌入基層社會，強行嵌入容易引發(fā)執(zhí)法沖突、集聚社會矛盾、影響執(zhí)法效果時，往往采取執(zhí)法變通、折扣執(zhí)法等“去專業(yè)化”方式。劉楊：《基層執(zhí)法專業(yè)化的實踐困境及其解釋——兼論基層執(zhí)法的多元屬性》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2016年第5期。對此，與其被迫采取事后的“去專業(yè)化”執(zhí)行以嵌入基層治理，不如主動事先調(diào)整執(zhí)法事項，剔除一部分不適配鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的專業(yè)執(zhí)法事項。因此，基于兜底性和應(yīng)急性的基礎(chǔ)標準需要結(jié)合去專業(yè)性的輔助標準予以補充或剔除。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖有大量兜底性事項，但過于疑難復(fù)雜的不符合去專業(yè)性標準，更宜由上級執(zhí)法部門處理。

其二，動態(tài)性。去專業(yè)性標準并非絕對，需要結(jié)合動態(tài)性標準予以調(diào)適?！靶姓?zhí)法職權(quán)范圍的確定是一項極其復(fù)雜的工作，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、國家法治建設(shè)水平、國民文化素養(yǎng)和執(zhí)法的科技保障程度等方面的問題，會呈現(xiàn)出階段性和動態(tài)性特征?！痹凇盎鶎右恢ш犖楣軋?zhí)法”實踐推進和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力建設(shè)的背景下，需要充分考慮基層執(zhí)法能力提升的預(yù)期空間，結(jié)合改革的階段性進展，動態(tài)調(diào)整有關(guān)執(zhí)法事項。改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法事項定位于經(jīng)常發(fā)生、案情性質(zhì)接近且相對簡單、能夠快速處置的基礎(chǔ)性事務(wù)；待到改革中后期，假使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力顯著提升，加之數(shù)字賦能降低專業(yè)執(zhí)法門檻，執(zhí)法事項即可因應(yīng)需求及時補充。

其三，銜接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的前提，是縣鄉(xiāng)之間關(guān)于執(zhí)法職責的劃轉(zhuǎn)與界分。問題在于，基層綜合行政執(zhí)法改革不同于專業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，后者依托于大部制改革，追求“監(jiān)管+辦案”的全鏈條執(zhí)法綜合。加之“垂直互動關(guān)系中執(zhí)法權(quán)的選擇性下放，水平互動關(guān)系中執(zhí)法主體間的選擇性協(xié)同”，進一步導(dǎo)致執(zhí)法不同環(huán)節(jié)的切割乃至職責邊界爭議。特別是行政處罰權(quán)（辦案環(huán)節(jié)）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之后，包含于廣義執(zhí)法范疇中的監(jiān)督檢查權(quán)（監(jiān)管環(huán)節(jié)）如何配置，與縣級部門之間的監(jiān)管職責如何劃分，是一個實踐性難題。借鑒浙江省改革經(jīng)驗，當下可以采取銜接性的配置思路，結(jié)合“監(jiān)管一件事”“綜合查一次”等創(chuàng)新舉措，分類設(shè)計縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的監(jiān)管執(zhí)法事項，通過特定情形連帶責任機制，解決選擇性下放、選擇性協(xié)同問題。再通過標準設(shè)計、案例演練、實踐試驗，在縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間形成一套符合基層執(zhí)法特點、激發(fā)基層執(zhí)法效能的銜接模式。除此之外，由于“基層一支隊伍管執(zhí)法”在制度邏輯上超越了相對集中行政處罰權(quán)改革，即便是討論廣義的執(zhí)法概念時，同樣需要強調(diào)執(zhí)法權(quán)配置的銜接性，不能忽略縣鄉(xiāng)之間的執(zhí)法協(xié)作和爭議解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在行政執(zhí)法中涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強或復(fù)雜、疑難執(zhí)法事項的，可以向有關(guān)縣級行政執(zhí)法機關(guān)提出執(zhí)法協(xié)作請求，縣級行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)及時響應(yīng)，給予指導(dǎo)和支持。對行政執(zhí)法職責有爭議的，可以向縣級執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)提出，由該機構(gòu)按照行政執(zhí)法職責爭議有關(guān)規(guī)定予以處理。

總之，透過“基層管理迫切需要”的規(guī)范意旨，在“領(lǐng)域劃分+性質(zhì)界定”的基礎(chǔ)上構(gòu)建基礎(chǔ)（兜底性和應(yīng)急性）與輔助（去專業(yè)性、動態(tài)性和銜接性）相疊加的標準體系，圍繞執(zhí)法事項與執(zhí)法效果予以反復(fù)調(diào)適，才能逐漸形成科學(xué)合理的實踐方案。

五、結(jié)語

伴隨基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進與獨特脈絡(luò)，“基層一支隊伍管執(zhí)法”的制度邏輯在2019年中央5號文件的標志性進展之后經(jīng)歷了地方實踐的具體探索與靈活變通，其多樣化的制度實踐意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的內(nèi)容和事項具有地方性和差異性。理性來看，鑒于行政執(zhí)法權(quán)部分而非全面下移的客觀現(xiàn)實，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制設(shè)計的歷史考量和執(zhí)法權(quán)優(yōu)化配置的動態(tài)規(guī)律，現(xiàn)階段借助行為法解釋而展開的經(jīng)驗主義進路或許更有助于適應(yīng)改革探索過程中的因地制宜和實踐試驗，特別是新《行政處罰法》第24條勾勒了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置條件、決定主體（程序）和事項標準的基本框架。當然，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承載適當基層治理職能的組織保障及其法治構(gòu)造同樣重要。面對部分先行先試地區(qū)的改革發(fā)展需要以及相關(guān)法律修改的迫切需求，未來可考慮由全國人大及其常委會決定就相關(guān)特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定，待實踐證明可行之后實現(xiàn)改革決策與立法決策的妥善銜接，系統(tǒng)回應(yīng)“形”“權(quán)”“能”“人”改革問題?！?/p>

（責任編輯：游 姣）