成為杰

摘要：干部容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)具有堅(jiān)實(shí)的理論邏輯、實(shí)踐邏輯、歷史邏輯。當(dāng)前干部容錯(cuò)機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題包括：干部管理制度的兩大價(jià)值指引——全面從嚴(yán)治黨和鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為的關(guān)系尚未理順，造成容錯(cuò)機(jī)制落實(shí)難；相關(guān)制度主體存在強(qiáng)大的行動(dòng)慣性，主動(dòng)性不夠，造成容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)難；機(jī)制本身程序內(nèi)容科學(xué)性不強(qiáng)，造成容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢；部分容錯(cuò)案例結(jié)論公信力不足，削減了容錯(cuò)機(jī)制的權(quán)威性；制度效能顯現(xiàn)不平衡，尚難滿(mǎn)足事業(yè)改革發(fā)展需要。干部容錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)化路徑包括加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制系統(tǒng)化；明確容錯(cuò)機(jī)制架構(gòu)，突出“一把手”主體責(zé)任；以黨內(nèi)民主方式推進(jìn)容錯(cuò)公開(kāi)，增強(qiáng)容錯(cuò)透明度和公信力；容錯(cuò)和糾錯(cuò)一體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)容糾并舉、協(xié)同試錯(cuò)；堅(jiān)持依規(guī)容錯(cuò)，提升容錯(cuò)機(jī)制法治化水平。

關(guān)鍵詞：干部激勵(lì)；容錯(cuò)糾錯(cuò)；“一把手”；依規(guī)治黨

中圖分類(lèi)號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2023）04-0048-013

一、引言

2016年1月，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上提出了“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求。隨后，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年10月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（2019年9月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（2021年3月）等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)明確了建立容錯(cuò)機(jī)制的要求，《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》（2018年5月）對(duì)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的原則、要件進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019年3月）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019年4月）為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部適用容錯(cuò)糾錯(cuò)提供了依據(jù)，《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》（2022年1月）為事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部適用容錯(cuò)糾錯(cuò)提供了依據(jù)。據(jù)學(xué)者研究，各地各部門(mén)在對(duì)中央正式行政指令的積極響應(yīng)下，2018年先后有 27 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了共計(jì) 30 項(xiàng)有關(guān)激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)施意見(jiàn)和容錯(cuò)糾錯(cuò)試行辦法，呈現(xiàn)政策供給井噴的局面。在中央層面高位推動(dòng)和省際間競(jìng)爭(zhēng)壓力等多重因素驅(qū)動(dòng)下，2019-2020 年，先后有 15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)直轄市）通過(guò)政策學(xué)習(xí)或政策模仿等方式推進(jìn)省級(jí)層面容錯(cuò)糾錯(cuò)政策的全面擴(kuò)散。至此，“容錯(cuò)糾錯(cuò)政策基本實(shí)現(xiàn)了在全國(guó)范圍內(nèi)各省域的全覆蓋。”胡世文：《干部容錯(cuò)糾錯(cuò)政策：擴(kuò)散特征、核心議題及完善路徑：基于2016—2020 年省級(jí)政策文本的實(shí)證分析》，《智庫(kù)理論與實(shí)踐》，2022年第6期。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行了研究，圍繞出場(chǎng)背景、理論支撐、基本內(nèi)涵、實(shí)踐困境以及優(yōu)化路徑等研究議題進(jìn)行了探討。主要的觀(guān)點(diǎn)有：干部容錯(cuò)機(jī)制是新時(shí)代治理官員慵政懶政怠政、不作為慢作為等病態(tài)的有效措施蔣來(lái)用：《以務(wù)實(shí)精神合理創(chuàng)設(shè)容錯(cuò)機(jī)制》，《人民論壇》，2016年第11期。；有學(xué)者指出，干部容錯(cuò)機(jī)制是寬容理念在政治領(lǐng)域中的具體運(yùn)用，有利于實(shí)現(xiàn)政治、社會(huì)和人類(lèi)三種秩序間的和諧共生胡杰：《容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法理意蘊(yùn)》，《法學(xué)》，2017年第3期。；盡管有些地方嘗試采取“要素規(guī)定法”或“清單列舉法”推進(jìn)容錯(cuò)免責(zé)條件和情形的清晰化，然而上述舉措仍以定性描述為主，既難以做到完全統(tǒng)一，又不足以涵蓋所有實(shí)際，降低容錯(cuò)文本的可操作性譚九生等：《實(shí)施容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的法治意蘊(yùn)及其建構(gòu)路徑》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2018年第6期。；建立干部容錯(cuò)機(jī)制，關(guān)鍵在于健全錯(cuò)誤識(shí)別機(jī)制以盡早發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、運(yùn)用“四種形態(tài)”以糾正錯(cuò)誤、執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)以強(qiáng)化糾錯(cuò)功能魏星等：《全面深化改革背景下構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制探析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2017年第4期。。

經(jīng)過(guò)梳理現(xiàn)有研究成果發(fā)現(xiàn)，盡管該議題研究已取得了較為豐碩的成果，但學(xué)界對(duì)該議題的研究絕大多數(shù)局限于闡釋主義和批判主義的研究路徑，尤其對(duì)當(dāng)前干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)理論探討尚不系統(tǒng)深入，造成對(duì)現(xiàn)實(shí)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的分析流于表面，在全面從嚴(yán)治黨和鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為關(guān)系、容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)主體等關(guān)鍵性問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，缺乏對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在干部管理制度體系中的功能定位及其與監(jiān)督問(wèn)責(zé)、考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)創(chuàng)新等多種制度間內(nèi)在邏輯和銜接機(jī)制的深度研究，社會(huì)力量參與容錯(cuò)糾錯(cuò)過(guò)程的研究較為薄弱。本文從干部容錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)邏輯出發(fā)，圍繞當(dāng)前容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行深入分析，嘗試提出優(yōu)化路徑。

二、干部容錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)邏輯

新時(shí)代深入推進(jìn)全面深化改革，需要一支履職盡責(zé)、銳意進(jìn)取、開(kāi)拓創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)有為的干部隊(duì)伍，必須進(jìn)一步調(diào)動(dòng)起廣大干部改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的積極性創(chuàng)造性。建立干部容錯(cuò)機(jī)制是激勵(lì)干部打破常規(guī)，勇于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新的制度安排。作為具有中國(guó)特色的干部人事制度，干部容錯(cuò)機(jī)制是馬克思主義認(rèn)識(shí)論指導(dǎo)下，在改革開(kāi)放的實(shí)踐中生成的，也必然遵循制度演化的歷史規(guī)律。

（一）干部容錯(cuò)機(jī)制的理論邏輯

人們?cè)谔剿髡胬淼纳鐣?huì)實(shí)踐活動(dòng)難免出現(xiàn)錯(cuò)誤，干部群體在履行職責(zé)過(guò)程中也不可能不犯錯(cuò)誤。對(duì)干部履職盡責(zé)中所犯的錯(cuò)誤視情況而進(jìn)行必要的寬容，既符合馬克思主義認(rèn)識(shí)論的要求，也符合西方學(xué)術(shù)界關(guān)于有限理性、實(shí)驗(yàn)主義治理的要求。

第一，根據(jù)馬克思主義認(rèn)識(shí)論，錯(cuò)誤是獲取正確認(rèn)識(shí)的必經(jīng)階段。馬克思主義是中國(guó)共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想，理解黨中央提出的精神實(shí)質(zhì)、制度安排，必須首先訴諸于馬克思主義。馬克思主義認(rèn)為，人們對(duì)于客觀(guān)世界的認(rèn)識(shí)有賴(lài)于實(shí)踐，實(shí)踐是客觀(guān)的、具體的、歷史的。錯(cuò)誤是人們受實(shí)踐條件所局限而產(chǎn)生的主觀(guān)而非客觀(guān)、表面而非本質(zhì)、片面而非整體的認(rèn)識(shí)，是人們認(rèn)識(shí)過(guò)程中難以跨越的階段。恩格斯曾多次強(qiáng)調(diào)錯(cuò)誤是獲取正確認(rèn)識(shí)不可避免的階段，“和其他一切政黨一樣，無(wú)產(chǎn)階級(jí)將從沒(méi)有人能使它完全避免的錯(cuò)誤的后果中最快地取得教訓(xùn)”?！恶R克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社2012年版，第594頁(yè)。列寧認(rèn)為，“不管我們犯了什么樣的錯(cuò)誤，我們是在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，是在為掌握正確進(jìn)行革命的藝術(shù)打基礎(chǔ)”。《列寧全集》（第35卷），人民出版社1985年版，第69頁(yè)。毛澤東從認(rèn)識(shí)論的高度指出，“哪里有完全不犯錯(cuò)誤、一次就完成了真理的所謂圣人呢？真理不是一次完成的，而是逐步完成的。我們是辯證唯物論的認(rèn)識(shí)論者，不是形而上學(xué)的認(rèn)識(shí)論者”。《毛澤東文集》（第 8卷），人民出版社1999 年版，第197-198頁(yè)。面對(duì)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的新任務(wù)，鄧小平提出，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)新的問(wèn)題，要付學(xué)費(fèi)?，F(xiàn)在我們正在摸索比較快的發(fā)展道路，我們相信這方面是有希望的”?！多囆∑轿倪x》（第2卷），人民出版社1993年版，第312頁(yè)。

第二，寬容失敗是有限理性條件下公共決策和政府管理的應(yīng)然結(jié)論。有限理性理論是二戰(zhàn)后美國(guó)管理學(xué)家赫伯特·西蒙提出的，他認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的管理者介于完全理性與非理性之間，管理行為會(huì)受到多方面的影響，如外部條件和自身?xiàng)l件的限制等。這一理論對(duì)分析改革事業(yè)中領(lǐng)導(dǎo)干部行為具有啟發(fā)意義?！盎谌说恼J(rèn)識(shí)的有限理性、改革進(jìn)入深水區(qū)的困境，以及社會(huì)高度復(fù)雜性、不確定性等，黨政干部等公職人員不可能面面俱到地考慮好所有情形后再開(kāi)展社會(huì)治理行動(dòng)，由此在社會(huì)治理中出現(xiàn)偏誤、失敗也在所難免?！睏罱▏?guó)：《祛魅與重塑：“庸官懶政”治理的倫理路徑》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第4期。從學(xué)理上說(shuō)，為了推動(dòng)改革事業(yè)必須建立寬容失敗的容錯(cuò)機(jī)制。

第三，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是實(shí)驗(yàn)主義治理的重要一環(huán)。20世紀(jì)后期，面對(duì)戰(zhàn)略的不確定性、行動(dòng)者的多層級(jí)和多元化、利益的多樣化、治理環(huán)境的多變性和風(fēng)險(xiǎn)性以及新事物和新現(xiàn)象的出現(xiàn)等復(fù)雜性圖景，原先以中央政府推行確定性解決方案為主導(dǎo)的傳統(tǒng)科層制治理已明顯不足以應(yīng)對(duì)各種治理危機(jī)，實(shí)驗(yàn)主義治理在西方逐漸興起。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)遵循“摸著石頭過(guò)河”的邏輯，實(shí)際上也是一種實(shí)驗(yàn)主義治理。其特征表現(xiàn)為，“各層級(jí)政府為應(yīng)對(duì)尚未有明確治理方案的復(fù)雜公共問(wèn)題，較低層級(jí)的政府在高層級(jí)政府的放權(quán)和指導(dǎo)下，圍繞總體性的治理目標(biāo)，采取自主探索、共同學(xué)習(xí)、同行評(píng)議、定期匯報(bào)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等治理手段，為促進(jìn)治理優(yōu)化和政策迭代探尋可靠路徑的治理方式”。劉太剛等：《實(shí)驗(yàn)主義治理：公共治理的一個(gè)新路徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第1期。既然是實(shí)驗(yàn)，就有可能失敗。這里的失敗不是參與者個(gè)體的失敗或者是參與者個(gè)體責(zé)任的缺失，而是整個(gè)實(shí)驗(yàn)主義治理過(guò)程中必要的組成部分。

（二）干部容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐邏輯

新時(shí)代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的體制矛盾非常突出，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要按照中央全面深化改革的部署和要求，繼續(xù)保持和發(fā)揚(yáng)改革開(kāi)放以來(lái)敢闖敢干、寬容失敗的優(yōu)良傳統(tǒng)。面對(duì)空前復(fù)雜的改革事業(yè)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)了“為官不為”的“避責(zé)心理”。關(guān)于官僚制研究的經(jīng)典理論認(rèn)為，科層制下的官員是理性規(guī)則的簡(jiǎn)單執(zhí)行者和被動(dòng)接受者，會(huì)放棄自主性和創(chuàng)新性，呈現(xiàn)出陳腐平庸、按部就班、亦步亦趨的行為特征。實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部的行為往往受到包括價(jià)值觀(guān)、利益、職責(zé)等各方面因素影響，是綜合各方面因素的結(jié)果?！懊鎸?duì)高風(fēng)險(xiǎn)的事務(wù)，理性干部更傾向于‘不為，此時(shí)‘避責(zé)心理成為逆向激勵(lì)，助長(zhǎng)干部的敷衍塞責(zé)行為?！比窝砰骸痘鶎痈刹俊氨茇?zé)”的運(yùn)行機(jī)制與消解路徑：一個(gè)激勵(lì)改進(jìn)框架》，《中國(guó)人事科學(xué)》，2021年第8期。而避責(zé)的行為選擇明顯是不符合我國(guó)改革創(chuàng)新事業(yè)要求的，必須建立容錯(cuò)機(jī)制來(lái)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部行為權(quán)衡的矩陣，把領(lǐng)導(dǎo)干部引導(dǎo)到改革創(chuàng)新的選擇中來(lái)。

習(xí)近平指出，“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)別開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”。習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年5月10日第2版?！叭齻€(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”不是憑空產(chǎn)生的，“可容之錯(cuò)”不能從一般語(yǔ)義上理解，要從馬克思主義認(rèn)識(shí)論角度，結(jié)合改革開(kāi)放以來(lái)形成的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)把握。第一，“可容之錯(cuò)”是盡到個(gè)人應(yīng)知義務(wù)和履職責(zé)任但仍然難以避免的“公錯(cuò)”，而不是因個(gè)人疏忽或者私心而導(dǎo)致的“私錯(cuò)”。第二，“可容之錯(cuò)”雖然發(fā)生在特定個(gè)人身上，但體現(xiàn)的是組織或者社會(huì)在特定歷史條件下認(rèn)識(shí)的邊界。即使是另外的個(gè)人處于當(dāng)時(shí)情境之下，錯(cuò)誤大概率仍然會(huì)發(fā)生。第三，“可容之錯(cuò)”應(yīng)該是在事業(yè)改革、探索中的一部分，具有創(chuàng)新意義和學(xué)習(xí)價(jià)值，不是個(gè)人意志，更不是權(quán)力的任性行使。

（三）干部容錯(cuò)機(jī)制的歷史邏輯

任何制度的建立都是一個(gè)從萌芽到完善、從非正式到正式、從變動(dòng)到穩(wěn)定的歷史過(guò)程。黨的歷史上，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大多數(shù)制度的建立往往要經(jīng)歷四個(gè)階段，即經(jīng)驗(yàn)慣例-上級(jí)肯定-規(guī)范探索-制度確立。具體到干部容錯(cuò)問(wèn)題上，在“經(jīng)驗(yàn)慣例”階段，干部改革創(chuàng)新的行為事實(shí)上受到寬容的對(duì)待，鼓勵(lì)改革的氛圍比較濃厚，“準(zhǔn)許改革不成功，但不準(zhǔn)許不改革”?！霸谡咴囼?yàn)中，‘失敗是難以避免的，負(fù)責(zé)試驗(yàn)的地方可能需要承擔(dān)一定的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為上級(jí)政府的‘替罪羊。然而地方政府仍舊愿意積極申請(qǐng)和參與政策試驗(yàn)，因?yàn)椤囧e(cuò)式試驗(yàn)?zāi)Ｊ絻?nèi)含了相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制，大大減輕了地方政府和官員對(duì)于‘失敗的顧慮。”李振等：《容錯(cuò)機(jī)制落地難：地方政府的創(chuàng)新困境》，《文化縱橫》，2022年第2期。在“上級(jí)肯定”階段，鼓勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為和寬容失敗的做法得到上級(jí)直至中央肯定性政治表態(tài)，政治共識(shí)基本形成，比如習(xí)近平在浙江工作期間表示應(yīng)該“在先行的試點(diǎn)中要鼓勵(lì)成功，寬容失敗，糾正失誤，注意保護(hù)好干部群眾的改革熱情”。習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，浙江人民出版社2007年版，第17頁(yè)。他到中央工作后進(jìn)一步明確提出“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”。隨后干部容錯(cuò)就進(jìn)入了“規(guī)范探索”階段，在中央明確表態(tài)和要求下，中央及各部門(mén)各地方黨委政府出臺(tái)了大量規(guī)范性文件、地方性黨內(nèi)法規(guī)等，容錯(cuò)的精神也進(jìn)入了各領(lǐng)域相關(guān)文件。干部容錯(cuò)制度化的最后階段應(yīng)該是“制度確立”，在各部門(mén)和各地方探索比較成熟的基礎(chǔ)上，中央正式出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)或者國(guó)家法律形成，進(jìn)而在全國(guó)范圍內(nèi)形成比較完整的制度。

當(dāng)前干部容錯(cuò)處于“規(guī)范探索”階段，具體呈現(xiàn)出以下特征。第一，各領(lǐng)域、各地方在政策制定上幾乎全面覆蓋。在中央層面高位推動(dòng)和省際間競(jìng)爭(zhēng)壓力等多重因素驅(qū)動(dòng)下，幾乎所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過(guò)政策學(xué)習(xí)或政策模仿等方式推進(jìn)省級(jí)層面容錯(cuò)糾錯(cuò)政策的全面擴(kuò)散。第二，聚焦如何完善容錯(cuò)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施效能。在干部容錯(cuò)問(wèn)題提出之初，曾經(jīng)有很多學(xué)者及實(shí)務(wù)界人士提出不應(yīng)該對(duì)干部錯(cuò)誤采取寬容態(tài)度。經(jīng)過(guò)多年來(lái)容錯(cuò)實(shí)踐，容錯(cuò)文件及案例在社會(huì)上影響越來(lái)越大，反響也越來(lái)越好，“是否需要干部容錯(cuò)機(jī)制”的爭(zhēng)議已經(jīng)越來(lái)越少，轉(zhuǎn)而聚焦的是如何完善容錯(cuò)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施效能方面。第三，各領(lǐng)域各地容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施情況參差不齊。經(jīng)過(guò)近來(lái)的探索實(shí)踐，很多領(lǐng)域和地方給干部卸下了包袱，激發(fā)創(chuàng)新積極性，但有的地方的容錯(cuò)機(jī)制有原則沒(méi)細(xì)則，淪為了“墻上的大餅”，能看不能“吃”，“有些地方出臺(tái)的措施，政治宣誓的意味強(qiáng)，實(shí)踐的功能弱，……制定的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施辦法同質(zhì)化傾向明顯，可操作性不強(qiáng)”。王炳權(quán)：《各地容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與不足》，《人民論壇》，2017年第26期。

三、干部容錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制已成為促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新的重要保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制，但容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)既缺乏可供參考的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，也面臨著大量的環(huán)境障礙和觀(guān)念阻力，這就決定了在建設(shè)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制過(guò)程中，必然會(huì)面臨各種各樣的問(wèn)題。同時(shí)，由于實(shí)踐環(huán)境的不確定性，在實(shí)際推進(jìn)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)持續(xù)性的制度調(diào)適和改善問(wèn)題。

（一）干部管理制度的兩大價(jià)值指引的關(guān)系尚未理順，造成容錯(cuò)機(jī)制落實(shí)難

全面從嚴(yán)治黨和鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為應(yīng)該是一對(duì)辯證關(guān)系，都是干部管理制度的重要組成部分，兩者應(yīng)該是內(nèi)在統(tǒng)一的，而不是對(duì)立的。2022年10月，習(xí)近平在黨的二十屆一中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“全面從嚴(yán)治黨和鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為是內(nèi)在統(tǒng)一的，不是彼此對(duì)立的。嚴(yán)并不是要把大家管死，使人瞻前顧后、畏首畏尾，搞成暮氣沉沉、無(wú)所作為的一潭死水，而是要通過(guò)明方向、立規(guī)矩、正風(fēng)氣、強(qiáng)免疫，形成風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)，營(yíng)造有利于干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)全黨的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。習(xí)近平：《為實(shí)現(xiàn)黨的二十大確定的目標(biāo)任務(wù)而團(tuán)結(jié)奮斗》，《求是》，2023年第1期。針對(duì)多年來(lái)管黨治黨寬松軟、問(wèn)責(zé)不力等現(xiàn)象，黨的十八大后一刻不停推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，懲治了大量干部違法亂紀(jì)、亂作為現(xiàn)象，也出現(xiàn)了一些問(wèn)責(zé)不精準(zhǔn)、不徹底、擴(kuò)大化的現(xiàn)象。過(guò)度問(wèn)責(zé)意味著政策失敗可能帶來(lái)對(duì)干部的追責(zé)，有些干部為了避免被問(wèn)責(zé)，放棄有效但存在潛在失敗風(fēng)險(xiǎn)的政策，轉(zhuǎn)而制定沒(méi)有爭(zhēng)議、更加平穩(wěn)、中立的但是無(wú)效的政策，將自己的精力轉(zhuǎn)向關(guān)注不會(huì)引起事故發(fā)生的領(lǐng)域，“多一事不如少一事”，造成政府創(chuàng)新停滯。一些地方和領(lǐng)域干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部遭到誹謗誣告，讓積極作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹渴艿匠钢?，反而滋生了庸官懶政的政治生態(tài)。

黨的事業(yè)成功離不開(kāi)一支具有首創(chuàng)精神，勇于擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)的干部隊(duì)伍。嚴(yán)管與厚愛(ài)從來(lái)都是有機(jī)統(tǒng)一的整體，黨在任何歷史時(shí)期的干部政策的主流都是信任干部、支持干部、激勵(lì)干部，不能因?yàn)閭€(gè)別腐敗弄權(quán)的貪官、為官不為的庸官就否定了整個(gè)干部隊(duì)伍。尤其是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨取得了歷史性、開(kāi)創(chuàng)性成就，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，黨在革命性鍛造中更加堅(jiān)強(qiáng)，干部隊(duì)伍整體上素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)不斷改善、能力不斷增強(qiáng)，給進(jìn)一步加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境和氛圍。實(shí)踐中有人認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)是干部‘緊箍咒，容錯(cuò)是違法‘護(hù)身符”“問(wèn)責(zé)是硬任務(wù)、容錯(cuò)是軟任務(wù)”，這種觀(guān)點(diǎn)是不合適的?！拔覀兊闹胃晒ぷ靼演^多精力放在確保干部遵紀(jì)守法、預(yù)防和懲治干部違法亂紀(jì)行為上。確保干部遵紀(jì)守法、預(yù)防和懲治違法亂紀(jì)行為無(wú)疑是對(duì)的，只能加強(qiáng)，不能削弱。但與此同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)把更多的精力放在激發(fā)干部積極性，激勵(lì)干部增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的‘精氣神上?！崩罹爸危骸度鎻膰?yán)治黨要以增強(qiáng)干部干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)》，《理論與改革》，2019年第2期。開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，我們既需要發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神，自覺(jué)、持久、徹底地做到清正廉潔，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上，又要激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，克服一切畏難情緒，始終保持時(shí)時(shí)放心不下的責(zé)任意識(shí)和箭在弦上的備戰(zhàn)姿態(tài)，才能使我們黨解決好大黨獨(dú)有的難題，始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，依靠頑強(qiáng)斗爭(zhēng)打開(kāi)事業(yè)發(fā)展新天地。

（二）相關(guān)制度主體存在強(qiáng)大的行動(dòng)慣性，主動(dòng)性不夠，造成容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)難

容錯(cuò)相關(guān)主體的主動(dòng)性決定了制度的活躍度和使用頻率，主要主體包括黨政組織、干部個(gè)人及社會(huì)公眾，“黨政組織通常不愿輕易啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，干部個(gè)人則是不愿主動(dòng)申請(qǐng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，公眾會(huì)擔(dān)憂(yōu)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制適用不當(dāng)或者被濫用”。郭劍鳴等：《干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的合理適用及其優(yōu)化：理論維度與實(shí)踐路徑》，《政治學(xué)研究》，2021年第4期。這是由于容錯(cuò)相關(guān)主體在價(jià)值取向、目標(biāo)職責(zé)、利益導(dǎo)向上存在著較大的張力，在啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制上顧慮重重。

從黨政組織來(lái)看，一般包括黨委（黨組）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門(mén)等。“不同層級(jí)、不同部門(mén)側(cè)重自身分管領(lǐng)域，對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)與執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的系統(tǒng)謀劃與協(xié)同推進(jìn)不足，使得容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施效率較低，呈現(xiàn)部門(mén)分立、功能分割、責(zé)任推諉、協(xié)作不力等弊端?！睂O川東：《新時(shí)代干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)及完善》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2022年第1期。主要表現(xiàn)在，有的害怕群眾不理解，社會(huì)輿論壓力大，被質(zhì)疑“官官相護(hù)”“包庇”“縱容”；有的把容錯(cuò)糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)制度、全面從嚴(yán)治黨對(duì)立起來(lái)，存在“問(wèn)責(zé)可以代替激勵(lì)”的心理；有的擔(dān)心為別人容錯(cuò)之后會(huì)“引火上身”，害怕萬(wàn)一容錯(cuò)不適當(dāng)會(huì)被追責(zé)。

從干部個(gè)人來(lái)看，處于不敢維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)利的尷尬地位。根據(jù)《黨章》，黨員擁有申辯權(quán)，容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該成為維護(hù)黨員申辯權(quán)的一種形式。但是實(shí)踐中干部往往在黨政組織與社會(huì)公眾中間受“夾板氣”，“不少基層干部擔(dān)心甚至糾結(jié)，如果主動(dòng)提出容錯(cuò)，組織上會(huì)認(rèn)為自己在狡辯”。馬劍等：《容錯(cuò)還是狡辯？干部糾結(jié)被誤解》，《半月談》，2020年第9期。即使啟動(dòng)適用了容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)干部來(lái)說(shuō)也留有“案底”，事后組織上雖然承諾不影響晉升和提拔，但是也有了“污點(diǎn)”，甚至在社會(huì)輿論上“發(fā)酵”，從長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)職業(yè)發(fā)展的影響難以評(píng)估。

從社會(huì)公眾來(lái)看，對(duì)改革創(chuàng)新是否被容錯(cuò)通常是漠視的態(tài)度，甚至更傾向于質(zhì)疑容錯(cuò)結(jié)論。社會(huì)公眾最關(guān)心的是政府行為是否有利于自身福利增加、公共服務(wù)質(zhì)量是否提高、改革政策是否可以延續(xù)，對(duì)干部的作為及發(fā)展前途了解不多、比較漠視。即使了解某些干部被組織錯(cuò)誤處理，如果與自身切身利益相關(guān)度不大，也極少會(huì)“為好干部鳴冤”。某些情況下社會(huì)輿論呈現(xiàn)出“官民關(guān)系”隔閡的特征，一些觸動(dòng)利益的改革措施可能還會(huì)主動(dòng)“帶節(jié)奏”，質(zhì)疑黨政組織對(duì)干部的容錯(cuò)結(jié)論，進(jìn)而影響政策制定。

（三）機(jī)制本身程序科學(xué)性不強(qiáng)，造成容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

建立科學(xué)合理的容錯(cuò)免責(zé)程序，是規(guī)范干部容錯(cuò)工作，防止容錯(cuò)機(jī)制被亂用、濫用的基本要求。新時(shí)代以來(lái)，黨中央把依規(guī)治黨作為管黨治黨的重要指導(dǎo)方針，容錯(cuò)機(jī)制大多采取了部門(mén)性或者地方性黨內(nèi)法規(guī)的形式。法律法規(guī)的建立需要規(guī)范性科學(xué)性較強(qiáng)的法言法語(yǔ)、法治思維，但是目前容錯(cuò)機(jī)制所涉及的法律法規(guī)文本仍然具有明顯的文件語(yǔ)言、文件思維特征，從制度實(shí)施的要求來(lái)看程序內(nèi)容不夠科學(xué)，造成容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不流暢。

第一，操作規(guī)程機(jī)械性互相模仿，同質(zhì)化情況嚴(yán)重，概念、范圍、程序界定模糊。一般來(lái)說(shuō)，任何制度必須有清晰的文本規(guī)定才能得到有效實(shí)施。但是，容錯(cuò)機(jī)制針對(duì)的恰恰是事先難以預(yù)計(jì)、必須具體問(wèn)題具體分析的特殊情況，這些決策情形涉及不同性質(zhì)、不同類(lèi)別、不同專(zhuān)業(yè)、不同領(lǐng)域、不同層級(jí)等，由于受內(nèi)外部環(huán)境、宏觀(guān)政策以及其他不確定因素的影響而十分復(fù)雜。哪些能容，哪些不能容，容到什么程度，標(biāo)準(zhǔn)是什么等，存在許多模糊空間，很難通過(guò)有限的文本對(duì)容錯(cuò)的條件、界限和尺度予以準(zhǔn)確界定，由此造成了目前容錯(cuò)機(jī)制程序內(nèi)容不清晰的現(xiàn)狀。還有一些單位直接照搬中央文件表述或者上級(jí)部門(mén)的規(guī)定，機(jī)械性模仿其他地區(qū)規(guī)定，僅僅為了政策表態(tài)，滿(mǎn)足于做政策“二傳手”，脫離了自身領(lǐng)域、地方特點(diǎn)，制定出來(lái)的容錯(cuò)機(jī)制無(wú)法落地。

第二，關(guān)鍵性程序制度安排分歧較大，可操作性差。容錯(cuò)機(jī)制的具體建立依據(jù)是各部門(mén)各地方出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)文件，因所處領(lǐng)域各異、地方不同，容錯(cuò)幅度、限度、重點(diǎn)不同是正常的。但是，如果涉及程序上相關(guān)關(guān)鍵性制度安排（比如容錯(cuò)程序中的結(jié)果公開(kāi)環(huán)節(jié)和救濟(jì)環(huán)節(jié)，容錯(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制的銜接關(guān)系等）分歧過(guò)大，勢(shì)必會(huì)給容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范適用造成障礙。因此，容錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)化“需要以程序正義理論為指導(dǎo)，結(jié)合容錯(cuò)免責(zé)工作的主要步驟與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)各個(gè)環(huán)節(jié)的相互銜接，持續(xù)推進(jìn)容錯(cuò)免責(zé)程序的規(guī)范化”。劉暢等：《容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制建設(shè)的法治化路徑——基于地方性黨內(nèi)法規(guī)的研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》，2022年第8期。

第三，容錯(cuò)機(jī)制與其他干部人事制度之間關(guān)系沒(méi)有理順。容錯(cuò)機(jī)制是干部人事制度的一個(gè)組成部分，與干部選拔任用、從嚴(yán)管理等制度之間有著密切關(guān)系。由于容錯(cuò)機(jī)制基本都是近些年來(lái)新建立的，與既定的干部人事制度之間關(guān)系仍然沒(méi)有理順，如容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)與干部培養(yǎng)選拔有沖突，容錯(cuò)結(jié)論與巡視反饋整改不同步，從嚴(yán)管理與關(guān)心關(guān)愛(ài)不平衡，干部保護(hù)機(jī)制與干部培養(yǎng)機(jī)制脫節(jié)等。尤其是，“從嚴(yán)治黨的高壓態(tài)勢(shì)和問(wèn)責(zé)泛化則導(dǎo)致責(zé)任主體的問(wèn)責(zé)超載，嚴(yán)重打擊黨員干部的工作積極性，形成容錯(cuò)糾錯(cuò)的激勵(lì)不足，問(wèn)責(zé)追責(zé)的懲罰過(guò)度，降低了廣大黨員干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情”。龔會(huì)：《新時(shí)代黨員干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的邏輯、運(yùn)作困境及其完善》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》，2020年第4期。這種情況下，容錯(cuò)機(jī)制結(jié)論被其干部人事制度所掣肘，不能真正落實(shí)，難以有效發(fā)揮作用。

（四）部分容錯(cuò)案例結(jié)論公信力不足，削減了容錯(cuò)機(jī)制的權(quán)威性

由于種種原因，有些容錯(cuò)案例引起了廣大干部和社會(huì)上的議論甚至質(zhì)疑。容錯(cuò)公信力不足會(huì)給之后容錯(cuò)機(jī)制的適用帶來(lái)疑慮，潛在地影響容錯(cuò)機(jī)制的健康長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第一，實(shí)踐中存在“過(guò)度容錯(cuò)”“容而不糾”等容錯(cuò)機(jī)制誤用現(xiàn)象。目前，某些地方出現(xiàn)了容錯(cuò)機(jī)制的誤用現(xiàn)象，如不該容錯(cuò)卻適用了容錯(cuò)機(jī)制的“過(guò)度容錯(cuò)”現(xiàn)象，一些屬于嚴(yán)重失職、故意為之的問(wèn)題被輕易放過(guò)，還比如“容而不糾”現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)“容錯(cuò)”，對(duì)“糾錯(cuò)”重視不夠，致使一些偏差得不到糾正、問(wèn)題得不到解決。出現(xiàn)容錯(cuò)機(jī)制誤用現(xiàn)象，有的原因在于容錯(cuò)機(jī)制不科學(xué)，從而導(dǎo)致一些不該容的錯(cuò)誤被容了；有的則是相關(guān)主體混淆問(wèn)題性質(zhì)，打“擦邊球”，搞紀(jì)律“松綁”，拿容錯(cuò)當(dāng)“保護(hù)傘”。這些容錯(cuò)機(jī)制誤用現(xiàn)象背離了“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”容錯(cuò)糾錯(cuò)的核心要義和初衷，損害了容錯(cuò)機(jī)制的權(quán)威性和公信力。

第二，容錯(cuò)結(jié)論適用范圍有限，存在潛在的被否定可能。目前容錯(cuò)機(jī)制都是由各部門(mén)各地方出臺(tái)文件規(guī)定，由各地相關(guān)主體認(rèn)定的“地方糧票”，容錯(cuò)結(jié)論在本單位適用性較強(qiáng)，但是離開(kāi)本單位仍然有可能面臨層級(jí)間和部門(mén)間的質(zhì)疑。尤其是本級(jí)認(rèn)定的容錯(cuò)結(jié)論，未必受到上級(jí)的認(rèn)可?！吧舷录?jí)之間對(duì)錯(cuò)誤緣起、行為定性、處理意見(jiàn)等問(wèn)題存在不同認(rèn)知和判斷，是導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制陷入‘局部空轉(zhuǎn)或成為‘地方糧票的重要原因?！标惻螅骸度蒎e(cuò)機(jī)制“局部空轉(zhuǎn)”的誘發(fā)因素及其有效治理——基于扎根理論的嘗試性分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2022年第5期。

第三，容錯(cuò)機(jī)制公開(kāi)性較低，降低了社會(huì)公眾對(duì)容錯(cuò)案例的認(rèn)可度。長(zhǎng)期以來(lái)，部分基層黨委（黨組）及相關(guān)黨政部門(mén)面對(duì)改革創(chuàng)新的失誤，習(xí)慣于以“密室政治”的方式加以“冷處理”。“即使依法依規(guī)啟動(dòng)了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，多數(shù)案例也僅在組織內(nèi)部極為有限的范圍內(nèi)進(jìn)行處理和通報(bào)，僅將少數(shù)爭(zhēng)議較小、涉及層級(jí)較低的案例面向社會(huì)公開(kāi)，缺乏必要的信息公開(kāi)和流程透明?！标悗涳w：《容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在基層的構(gòu)建：現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2021年第1期。雖然可以一時(shí)規(guī)避潛在的維穩(wěn)壓力和輿論風(fēng)險(xiǎn)，一旦被輿論發(fā)現(xiàn)反而會(huì)增加社會(huì)的不信任感，甚至發(fā)酵為聚焦、熱議的爆點(diǎn)，不利于在社會(huì)層面營(yíng)造寬容失敗的氛圍，最終陷入“不公開(kāi)-不信任-不寬容”的惡性循環(huán)。

（五）制度效能顯現(xiàn)不平衡，尚難滿(mǎn)足事業(yè)改革發(fā)展需要

近年來(lái)，黨中央及相關(guān)部門(mén)多次以講話(huà)、會(huì)議、文件等形式鼓勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、干事創(chuàng)業(yè)，大膽推進(jìn)改革創(chuàng)新事業(yè)，廣大干部倍感振奮、深受鼓舞，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的期望非常高。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界研究，以中央精神為指導(dǎo)所建立的容錯(cuò)機(jī)制，整體上促進(jìn)了地方政府的創(chuàng)新行為，但是在發(fā)揮效能上并不平衡。從地域上來(lái)分析，“干部容錯(cuò)機(jī)制在不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的制度效果存在差異。具體而言，在相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的效果較相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)更強(qiáng)；……在相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，干部容錯(cuò)機(jī)制的效果逐年遞減，而在相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐年遞增”。雷玉瓊等：《干部容錯(cuò)機(jī)制能夠促進(jìn)政府創(chuàng)新嗎？——基于地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)研究》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2021年第3期。從層級(jí)上來(lái)分析，省級(jí)容錯(cuò)規(guī)范已經(jīng)完善，市縣容錯(cuò)規(guī)范逐步建立，在容錯(cuò)場(chǎng)景集中的執(zhí)法一線(xiàn)、行政基層，容錯(cuò)制度仍不到位。“大部分容錯(cuò)規(guī)范所提及的創(chuàng)新、改革、實(shí)驗(yàn)場(chǎng)景，更多發(fā)生在基層。規(guī)范制定的自上而下與實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新的自下而上造成基層制度供給不足。”周佑勇等：《論干部容錯(cuò)機(jī)制問(wèn)題及應(yīng)對(duì)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022年第5期。從領(lǐng)域上來(lái)分析，營(yíng)商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域更受關(guān)注，容錯(cuò)力度更大，而在社會(huì)救助、醫(yī)療、公共安全等社會(huì)治理領(lǐng)域由于情況復(fù)雜，涉及輿論問(wèn)題，表現(xiàn)得更為謹(jǐn)慎。

四、干部容錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)化路徑

黨的十八大以來(lái)，為治理部分干部“為官不為”、逃責(zé)避責(zé)的亂象，激發(fā)廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)作為、勇于干事創(chuàng)業(yè)的熱情，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要探索建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容黨員干部群體在改革創(chuàng)新、履職盡責(zé)中的失誤或偏差，切實(shí)為改革創(chuàng)新者、履職盡責(zé)者撐腰鼓勁。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的努力，各地各部門(mén)在建立干部容錯(cuò)機(jī)制上不斷改進(jìn)，但是離基層干部的期待還有著一定的距離，只有從頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制架構(gòu)、公開(kāi)程序、容糾并舉、依規(guī)容錯(cuò)等多個(gè)維度完善，才能推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)干部的有效激勵(lì)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)干部容錯(cuò)機(jī)制系統(tǒng)化

近年來(lái)在大量具體領(lǐng)域、地方實(shí)踐進(jìn)行了豐富的探索，為全國(guó)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，同時(shí)也只有推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)才能有效解決容錯(cuò)機(jī)制存在的問(wèn)題。目前，中央已經(jīng)以各種形式一定程度上推進(jìn)了容錯(cuò)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。比如，以文件形式樹(shù)立導(dǎo)向。如《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》（2018年5月）明確規(guī)定了建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤。還比如，以案例形式指引具體工作。如中央紀(jì)委2022年指導(dǎo)性案例第4號(hào)“對(duì)林某予以容錯(cuò)免責(zé)案”，對(duì)現(xiàn)實(shí)中較為普遍的招投標(biāo)容錯(cuò)案例進(jìn)行了分析，起到了較好的示范作用。

以上頂層設(shè)計(jì)的嘗試有效優(yōu)化和完善了容錯(cuò)機(jī)制，但在如下3個(gè)方面還有繼續(xù)推進(jìn)的空間。第一，以清單推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范。由于基層干部所承擔(dān)工作事務(wù)的繁雜性、瑣碎性，一些失誤錯(cuò)誤想要涇渭分明地劃清責(zé)任歸屬往往并不容易，而容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中遇到具體情節(jié)、尺度等方面的爭(zhēng)議時(shí)，有時(shí)也很難找到法規(guī)制度文本層面上的明確依據(jù)。這種情況下，清單也是有效推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制細(xì)化、科學(xué)化的方式，可以以正面清單形式指引容錯(cuò)機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域，以負(fù)面清單形式規(guī)范不得容錯(cuò)的范圍，防止部門(mén)或者地方曲解容錯(cuò)機(jī)制初衷。第二，明確容錯(cuò)機(jī)制與其他干部人事制度的關(guān)系。干部人事制度是規(guī)范性很強(qiáng)的工作，任何環(huán)節(jié)都必須有黨內(nèi)法規(guī)或者權(quán)威文件作為依據(jù)，如干部選拔任用、問(wèn)責(zé)等都是采用了條例的形式，政績(jī)考核、能上能下等都是由中央組織部出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性權(quán)威性文件。容錯(cuò)機(jī)制主要依據(jù)還是部門(mén)或者地方文件，位階或者效力明顯低于其他干部人事制度。容錯(cuò)的性質(zhì)又必然與其他干部人事制度相糾葛，只有中央明確兩者之間的關(guān)系，才能打消容錯(cuò)實(shí)施者的疑慮，提高容錯(cuò)機(jī)制的效能。第三，建立容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范性文件審查制度。目前，容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范都是由各部門(mén)各地方分別出臺(tái)的，文件質(zhì)量參差不齊制約了容錯(cuò)機(jī)制效能的發(fā)揮。為此，應(yīng)該建立容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范性文件審查制度，要求下級(jí)出臺(tái)相關(guān)文件前向上級(jí)組織人事部門(mén)或者黨內(nèi)法治部門(mén)征求意見(jiàn)。上級(jí)組織人事部門(mén)或者黨內(nèi)法治部門(mén)就是否符合制度初衷、是否具有公開(kāi)程序等問(wèn)題進(jìn)行審查，保證容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范性文件出臺(tái)質(zhì)量。

（二）明確容錯(cuò)機(jī)制架構(gòu)，突出“一把手”主體責(zé)任

架構(gòu)是制度結(jié)構(gòu)和功能的基本框架，決定了制度是否能良性運(yùn)轉(zhuǎn)，是否能有效發(fā)揮作用。目前各主體所處的地位、發(fā)揮的功能在不同部門(mén)或地方的容錯(cuò)機(jī)制各異，不統(tǒng)一、不明確，不利于容錯(cuò)機(jī)制功能的發(fā)揮。近些年來(lái)，“一把手”在容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮的作用受到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注和討論。有學(xué)者認(rèn)為“一把手”在容錯(cuò)機(jī)制中發(fā)揮關(guān)鍵作用，“能夠推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制有效應(yīng)用并釋放激勵(lì)作用的往往是具有強(qiáng)烈擔(dān)當(dāng)精神同時(shí)又能準(zhǔn)確拿捏容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)的‘一把手”。陳朋：《容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮激勵(lì)作用的影響因素分析》，《江淮論壇》，2019年第4期。有學(xué)者則認(rèn)為，為了防止權(quán)力濫用，“一把手”在容錯(cuò)機(jī)制中不宜發(fā)揮重要作用。

本研究認(rèn)為，容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該突出黨委（黨組）的主體責(zé)任，尤其是發(fā)揮“一把手”作用，各主體關(guān)系才能理順，制度架構(gòu)才能合理有效運(yùn)轉(zhuǎn)。黨委（黨組）是改革事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，干部工作出現(xiàn)的失誤大多數(shù)情況下都是在執(zhí)行黨委（黨組）任務(wù)的時(shí)候發(fā)生的。干部為事業(yè)擔(dān)當(dāng)，組織理應(yīng)為干部擔(dān)當(dāng)。應(yīng)該通過(guò)完善制度規(guī)定、談心談話(huà)甚至約談等方式明確責(zé)任，引導(dǎo)黨委（黨組）尤其是“一把手”發(fā)揮在容錯(cuò)機(jī)制中的作用。無(wú)論是根據(jù)《黨政干部選拔任用條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)，還是黨內(nèi)工作實(shí)際，干部一貫表現(xiàn)、事件是否構(gòu)成錯(cuò)誤、錯(cuò)誤動(dòng)機(jī)、錯(cuò)誤原因、錯(cuò)誤后果等容錯(cuò)機(jī)制需要認(rèn)定的關(guān)鍵情節(jié)，上級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門(mén)一般都會(huì)非常尊重本級(jí)黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人（即本級(jí)“一把手”）的態(tài)度和意見(jiàn)。表面上看，上級(jí)相關(guān)部門(mén)干預(yù)及錯(cuò)誤嚴(yán)重程度是容錯(cuò)最直接相關(guān)因素，實(shí)際上這兩點(diǎn)背后“一把手”往往發(fā)揮著非常重要的潛在作用。

近些年來(lái)，浙江為激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)提出“干部為事業(yè)擔(dān)當(dāng)，組織為干部擔(dān)當(dāng)”本報(bào)評(píng)論員：《干部為事業(yè)擔(dān)當(dāng) 組織為干部擔(dān)當(dāng)》，《浙江日?qǐng)?bào)》，2019年12月24日第1版。，得到廣泛好評(píng)，關(guān)鍵在于遵循了干部工作的制度邏輯?！案刹咳斡脵?quán)是最重要的執(zhí)政權(quán)之一，用人權(quán)的配置及運(yùn)行是政治科學(xué)永恒的主題，自然也有其不隨執(zhí)政者意志而改變的規(guī)律性，尊重這個(gè)規(guī)律、認(rèn)識(shí)這個(gè)規(guī)律、運(yùn)用這個(gè)規(guī)律，是推動(dòng)選人用人機(jī)制科學(xué)化必須遵循的根本邏輯?！瘪R恩：《選人用人機(jī)制科學(xué)化的三個(gè)理論問(wèn)題》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第2期。沒(méi)有用人權(quán)，不可能實(shí)現(xiàn)有效的領(lǐng)導(dǎo)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)際上是用人權(quán)的一個(gè)組成部分，是黨委（黨組）、“一把手”推動(dòng)改革的重要手段。容錯(cuò)糾錯(cuò)應(yīng)該以集體決策的方式，在上下級(jí)相關(guān)部門(mén)配合、支撐、監(jiān)督下行使。第一，改革者由上級(jí)黨委（黨組）選拔任用，也應(yīng)該向其負(fù)責(zé)，改革目標(biāo)、進(jìn)度、影響等都隨時(shí)應(yīng)該向其請(qǐng)示報(bào)告，遇到難題或者錯(cuò)誤當(dāng)然也應(yīng)該及時(shí)報(bào)告。如果不及時(shí)報(bào)告，或者由上級(jí)相關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該屬于“瞞報(bào)”現(xiàn)象。第二，干部問(wèn)責(zé)還是容錯(cuò)屬于應(yīng)由黨委（黨組）集體決策的重大事項(xiàng)，應(yīng)該由本級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門(mén)就干部一貫表現(xiàn)、政策法規(guī)等方面提出意見(jiàn)作為支撐，集體做出決策。第三，容錯(cuò)及糾錯(cuò)情況應(yīng)該上報(bào)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門(mén)備案審查，使本級(jí)黨委（黨組）容錯(cuò)工作受到監(jiān)督。上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門(mén)對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的把握應(yīng)該是更為精準(zhǔn)的，而且往往也不會(huì)受干部所在單位政治生態(tài)影響，地位相對(duì)超脫，能夠更為公正認(rèn)定案件是否應(yīng)該適用容錯(cuò)。上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門(mén)介入還有一個(gè)好處就是提高了容錯(cuò)案例的權(quán)威性，得到上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可后，被容錯(cuò)的干部會(huì)更踏實(shí)，有利于打消改革者申請(qǐng)容錯(cuò)的顧慮。第四，黨委（黨組）集體決策是否適用容錯(cuò)機(jī)制，要與其他用人權(quán)結(jié)合使用才能有效激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，讓干部“甘于”冒風(fēng)險(xiǎn)、“敢于”冒風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)考核把改革成效凸顯出來(lái)，在選拔任用中作為重要考察內(nèi)容，才能讓干部甘于冒風(fēng)險(xiǎn)。把容錯(cuò)結(jié)論明確與“下”干部的情形、“帶病提拔”的情形相區(qū)分，明確不屬于適用問(wèn)責(zé)，真正保護(hù)干部不會(huì)被揭“案底”、不會(huì)被“翻舊賬”，才能真正讓干部放下顧慮，敢于冒風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以黨內(nèi)民主方式推進(jìn)容錯(cuò)公開(kāi)，增強(qiáng)制度的透明度和公信力

容錯(cuò)機(jī)制是保障黨員領(lǐng)導(dǎo)干部申辯權(quán)利的有效路徑，應(yīng)該以黨內(nèi)民主方式推進(jìn)容錯(cuò)公開(kāi)，增強(qiáng)容錯(cuò)透明度和公信力。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十五條規(guī)定，“黨員有黨內(nèi)申辯權(quán)，有權(quán)實(shí)事求是地對(duì)被反映的本人問(wèn)題向黨組織作出說(shuō)明、解釋?zhuān)辉诨鶎狱h組織討論決定對(duì)自身處分或者作出鑒定時(shí)，有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護(hù)”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，2021年1月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/04/content_5576940.htm。這里的申辯既應(yīng)該包括對(duì)自己無(wú)錯(cuò)的申辯，也應(yīng)該包括對(duì)自身雖存在錯(cuò)誤但是有無(wú)法克服的理由、應(yīng)當(dāng)免責(zé)減責(zé)的申辯。對(duì)干部容錯(cuò)的情形屬于后者。把容錯(cuò)機(jī)制作為保障黨員領(lǐng)導(dǎo)干部申辯權(quán)利路徑，可以提高容錯(cuò)機(jī)制的地位，有利于提高容錯(cuò)機(jī)制在全黨全社會(huì)的認(rèn)可度，也有利于干部個(gè)人主動(dòng)提出啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制。

關(guān)于黨委委員及候補(bǔ)委員的容錯(cuò)糾錯(cuò)結(jié)論應(yīng)該在黨的代表大會(huì)上通報(bào)，普通黨員干部的容錯(cuò)糾錯(cuò)結(jié)論可以傳達(dá)至基層黨支部，有適當(dāng)?shù)那闆r下可以通過(guò)黨的代表大會(huì)決議或者黨組織決議的方式為干部澄清正名。在改革中因動(dòng)真碰硬、敢于得罪人引發(fā)的信訪(fǎng)舉報(bào)，查無(wú)實(shí)據(jù)或適用容錯(cuò)糾錯(cuò)情形的，對(duì)干部進(jìn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)核查和作出免責(zé)或從輕、減輕處理決定后，相關(guān)結(jié)果應(yīng)及時(shí)向干部所在單位和干部本人反饋，黨組織應(yīng)派專(zhuān)人與干部談心談話(huà)，認(rèn)真細(xì)致做好干部思想政治工作，肯定成績(jī)、指出不足、關(guān)心關(guān)愛(ài)，引導(dǎo)干部繼續(xù)保持昂揚(yáng)向上的精神狀態(tài)和良好作風(fēng)。還要特別注意要在黨內(nèi)為擔(dān)當(dāng)作為的干部澄清事實(shí)，消除負(fù)面影響。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還要嚴(yán)肅查處誣告行為，對(duì)故意中傷、干擾改革創(chuàng)新造成嚴(yán)重負(fù)面影響的單位或個(gè)人，視情節(jié)給予批評(píng)教育乃至依法依規(guī)追究責(zé)任。

（四）容錯(cuò)和糾錯(cuò)一體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)容糾并舉、協(xié)同試錯(cuò)

寬容不等于放縱，構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)不僅在于保護(hù)干部讓領(lǐng)導(dǎo)干部放心大膽地積極作為，還在于通過(guò)改正錯(cuò)誤，探索事業(yè)發(fā)展的正確路徑。從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，容錯(cuò)與糾錯(cuò)都需要得到重視，“容糾并舉”“容糾并重”方能發(fā)揮容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的積極效用。而目前一些地方重容錯(cuò)不重糾錯(cuò)，容錯(cuò)糾錯(cuò)相脫節(jié)的現(xiàn)象比較普遍，亟需在容錯(cuò)基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡明糾錯(cuò)原則、糾錯(cuò)程序與方法。

各級(jí)黨委（黨組）要將行為人在糾錯(cuò)中的表現(xiàn)作為是否容錯(cuò)的參考依據(jù)，因?yàn)橥ㄟ^(guò)糾錯(cuò)中的表現(xiàn)可以判斷“錯(cuò)誤”行為的動(dòng)機(jī)，通過(guò)糾錯(cuò)可以減輕“錯(cuò)誤”的后果。要加強(qiáng)對(duì)干部的日常監(jiān)督管理，對(duì)履職擔(dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，要及時(shí)研究整改糾錯(cuò)，迅速采取補(bǔ)救措施，消除負(fù)面影響，最大限度減少或挽回?fù)p失。對(duì)普遍存在的共性問(wèn)題，應(yīng)該深入分析原因，健全制度，從源頭上杜絕失誤錯(cuò)誤重復(fù)發(fā)生。還要及時(shí)重新反思當(dāng)前工作目標(biāo)、思路、方案，通過(guò)“試錯(cuò)”總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)事業(yè)的改革創(chuàng)新。

（五）堅(jiān)持依規(guī)容錯(cuò)，提升容錯(cuò)機(jī)制法治化水平

新時(shí)代以來(lái)，黨中央提出依規(guī)治黨的重大方針，“依規(guī)治黨就是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，依照黨章和其它黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序，管理黨的事務(wù)，從事黨的各項(xiàng)活動(dòng)，進(jìn)行黨的建設(shè)”周淑真：《依法治國(guó)、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨三者關(guān)系及內(nèi)在邏輯》，《理論視野》，2015年第1期。。由此，容錯(cuò)行為應(yīng)該納入依規(guī)治黨的軌道，必須有黨內(nèi)法規(guī)作為保障。目前，涉及容錯(cuò)機(jī)制的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)比較多，如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（2019年修訂）第十七條、第十八條明確規(guī)定不予問(wèn)責(zé)或免予問(wèn)責(zé)、從輕或減輕問(wèn)責(zé)等情形，但是專(zhuān)門(mén)性黨內(nèi)法規(guī)尚未出臺(tái)。隨著容錯(cuò)機(jī)制在干部人事制度中的作用越來(lái)越重要，部門(mén)和地方容錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富，中央或者相關(guān)部門(mén)可以出臺(tái)《容錯(cuò)糾錯(cuò)條例》來(lái)規(guī)范黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制?！?/p>

（責(zé)任編輯：張 震）