袁滿　王波

由于美國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性種族歧視，少數(shù)族裔通常住在衰敗的市中心和老城區(qū)。圖為美國(guó)城市街景。

4月11日，美國(guó)白宮網(wǎng)站發(fā)布了拜登總統(tǒng)紀(jì)念《公平住房法》通過(guò)55周年的聲明。拜登正式上任總統(tǒng)后第一周，便指示美國(guó)住房和城市發(fā)展部繼續(xù)推進(jìn)《公平住房法》實(shí)施。至今為止，拜登已在白宮官網(wǎng)各類聲明中提及住房問(wèn)題500余次。盡管該法令從頒布起到現(xiàn)在已實(shí)施55周年，但美國(guó)住房領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象依然普遍存在。

《公平住房法》出臺(tái)的背景

19世紀(jì)70年代起，美國(guó)南部各州政府、立法機(jī)構(gòu)逐漸被白人掌控，對(duì)有色人種施行種族隔離，少數(shù)族裔在生活、交通、工作、學(xué)習(xí)和住房等方面飽受法律或潛規(guī)則歧視。例如，在住房領(lǐng)域，當(dāng)時(shí)的路易斯安那州規(guī)定：若白人出租公寓房間給黑人，或黑人出租房間給白人，應(yīng)處25美元至100美元罰款，或判處10日至60日監(jiān)禁。隨著越來(lái)越多的少數(shù)族裔遷往相對(duì)自由的北方生活，類似事情在北方也開(kāi)始出現(xiàn)，1926年的“科里根訴巴克利案”（Corrigan v. Buckley）就反映了美國(guó)華盛頓特區(qū)住房領(lǐng)域的種族歧視現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)，位于華盛頓特區(qū)新罕布什爾大街的30名白人房東曾達(dá)成協(xié)議，任何人不得把房產(chǎn)租售給黑人。然而，協(xié)議簽署后不久，其中一位白人房東就將房產(chǎn)賣給一對(duì)黑人夫婦，此舉遭到其他協(xié)議簽署人的起訴。最高法院最終判定租售合同無(wú)效，從法律上承認(rèn)了歧視性協(xié)議的合法性。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)郊區(qū)的大規(guī)模擴(kuò)張，也為美國(guó)住宅領(lǐng)域的種族隔離的延續(xù)提供了條件。若非洲裔美國(guó)人搬遷到白人社區(qū)附近，白人居民就會(huì)賣掉房產(chǎn)遷往郊區(qū)，這進(jìn)一步加劇了非洲裔美國(guó)人在生存空間、社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上的孤立。從20世紀(jì)五六十年代華盛頓特區(qū)居住的種族分布變化來(lái)看，美國(guó)住宅領(lǐng)域的種族隔離現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重。20世紀(jì)50年代初，白人主要居住在華盛頓特區(qū)西北部、東北部和東南部，非洲裔美國(guó)人主要居住在白宮正北方和東部。到20世紀(jì)60年代末，居住在華盛頓特區(qū)市中心和東北部的幾乎全是非洲裔美國(guó)人，而白人則搬到了華盛頓特區(qū)西北部的郊區(qū)居住。

20世紀(jì)60年代黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)期間，伯明翰、紐約、洛杉磯和芝加哥等城市接連爆發(fā)種族騷亂。1967年，時(shí)任總統(tǒng)林登·約翰遜組建國(guó)內(nèi)騷亂全國(guó)咨詢委員會(huì)，希望找到騷亂爆發(fā)的原因，并制定出防止種族騷亂進(jìn)一步發(fā)生的政策。該委員會(huì)得出的結(jié)論是，美國(guó)正走向兩個(gè)分裂的社會(huì)——黑人社會(huì)和白人社會(huì)，兩者之間的沖突和不平等在進(jìn)一步加劇，繼續(xù)現(xiàn)行政策將導(dǎo)致美國(guó)永久分裂為兩個(gè)社會(huì)。該委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果，加快了國(guó)會(huì)通過(guò)《民權(quán)法》。1968年，《民權(quán)法》在國(guó)會(huì)通過(guò)，《公平住房法》則是其中的一部分。該法令禁止相關(guān)機(jī)構(gòu)基于種族、膚色、國(guó)籍、宗教、性別（包括性別認(rèn)同和性取向）、家庭狀況或殘疾而拒絕出租或出售住房，或者在提供住房服務(wù)或設(shè)施時(shí)設(shè)置不同的條件或限制；法令還保護(hù)尋求住房援助或抵押貸款的人，以及受到住房騷擾或暴力威脅的人。只有在少數(shù)情況下，例如由宗教組織和私人俱樂(lè)部經(jīng)營(yíng)的住房，可以得到豁免。

《公平住房法》出臺(tái)的目標(biāo)是防止在住房領(lǐng)域出現(xiàn)公開(kāi)的種族歧視。法令實(shí)施后，各種房地產(chǎn)廣告和房地產(chǎn)信息中不再出現(xiàn)公開(kāi)的種族歧視信息，但一些隱性歧視依然存在。1988年，《公平住房法》修正案通過(guò)。修正案擴(kuò)大了《公平住房法》的適用群體，增強(qiáng)了美國(guó)住房與城市發(fā)展部的權(quán)力，加大了對(duì)違法者的處罰力度，現(xiàn)任總統(tǒng)拜登當(dāng)時(shí)以參議員的身份推動(dòng)了修正案的通過(guò)。

盡管《公平住房法》從頒布到現(xiàn)在已實(shí)施55周年，但美國(guó)住房領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象依然普遍存在。近十年來(lái)，有關(guān)公平住房的投訴甚至逐年上升，從2011年的27000多起上升到2021年的31000多起。投訴事件主要集中在社區(qū)設(shè)施環(huán)境、住房貸款和房產(chǎn)銷售等領(lǐng)域，住房領(lǐng)域的不平等對(duì)受歧視人群的收入、健康都產(chǎn)生了極大影響。

社區(qū)設(shè)施環(huán)境的不公平

由于過(guò)去幾十年的系統(tǒng)性種族歧視，少數(shù)族裔通常住在衰敗的市中心和老城區(qū)。這些地區(qū)商業(yè)價(jià)值較低，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。居住在市區(qū)的少數(shù)族裔失業(yè)后，很難找到新的工作，導(dǎo)致城市稅收減少，影響了市區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。私人貸款機(jī)構(gòu)為確保投資的安全，也不愿對(duì)中心城市的落后區(qū)域進(jìn)行投資。這些不利條件使得更多居民遷出城區(qū)，城市發(fā)展進(jìn)入惡性循環(huán)。在許多非洲裔美國(guó)人社區(qū)，唯一的商業(yè)開(kāi)發(fā)是快餐店、汽車維修店和酒類商店這類“低端市場(chǎng)”，限制了居民獲得更多服務(wù)和就業(yè)的機(jī)會(huì)。

許多少數(shù)族裔社區(qū)因缺少資金，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，極大影響了居民的生活質(zhì)量和健康狀況。美國(guó)密西西比州的杰克遜市是以黑人為主要居民的貧困地區(qū)，英國(guó)廣播公司曾于2022年9月報(bào)道過(guò)該市自來(lái)水污染問(wèn)題。由于自來(lái)水廠設(shè)施嚴(yán)重老化，水龍頭流出來(lái)的自來(lái)水都是棕色的。而州政府的資金卻不斷涌向杰克遜市周邊更具發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)和地區(qū)，該市急需改善的基礎(chǔ)設(shè)施卻苦于資金不足無(wú)法修繕。當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌幻鎸?duì)這樣的窘境：要么選擇高價(jià)購(gòu)買桶裝純凈水，要么驅(qū)車前往國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)分發(fā)安全飲用水的地方打水。這對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈徒】诞a(chǎn)生了極大影響。

2022年8月31日，美國(guó)密西西比州杰克遜市由于水處理廠出現(xiàn)故障，導(dǎo)致飲用水受到影響，志愿者正為市民分發(fā)礦泉水。

住房貸款的不公平

雖然《公平住房法》規(guī)定，在住房市場(chǎng)中，禁止相關(guān)機(jī)構(gòu)基于種族、膚色、國(guó)籍等因素拒絕出租或出售住房，或者在提供住房服務(wù)或設(shè)施時(shí)設(shè)置不同的條件或限制。然而，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)借款人信用的考量卻常常傾向于將種族和金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系在一起，這使少數(shù)族裔群體的信用評(píng)級(jí)普遍低于相同收入和背景的白人。即使是少數(shù)族裔群體中的高收入者，也難以獲得優(yōu)質(zhì)貸款服務(wù)。美國(guó)全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)在2022年2月發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，32%的非洲裔受訪者表示，受種族因素影響，他們?cè)谶M(jìn)行房地產(chǎn)交易時(shí)面臨更嚴(yán)格的貸款要求；相比之下，僅19%的白人受訪者遇到類似困擾。

美國(guó)聯(lián)邦公共住房管理局和地方公共住房管理局對(duì)社區(qū)進(jìn)行了分類評(píng)估，按其償還貸款能力，分為綠、藍(lán)、黃、紅四類，該評(píng)估也被稱為“住宅安全地圖”。幾乎所有黑人社區(qū)均被列入還款能力較弱的紅色類別。這種分類評(píng)估一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代，至今仍在影響銀行發(fā)放貸款。2021年12月，美國(guó)印第安納州公平住房中心發(fā)現(xiàn)，美國(guó)和歐洲國(guó)家的一些銀行在處理黑人社區(qū)客戶貸款申請(qǐng)時(shí)存在歧視性政策。這些銀行刻意減少向印第安納波利斯地區(qū)黑人社區(qū)的貸款，撤消黑人社區(qū)支行，增加白人社區(qū)支行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印第安納波利斯地區(qū)有30.5萬(wàn)黑人，占該地區(qū)人口總數(shù)的15.2%。而2019年至2020年，銀行在該地區(qū)發(fā)放了2250多筆抵押貸款，其中僅37筆貸款發(fā)放給了黑人客戶，占貸款總數(shù)的1.64%。這些行為直接傷害了非洲裔美國(guó)人自由選擇住房的權(quán)利，許多人不得不選擇購(gòu)買地段和配套設(shè)施較差、價(jià)格較低廉的房產(chǎn)。

房產(chǎn)銷售的不公平

房地產(chǎn)市場(chǎng)投資加劇了美國(guó)種族的割裂。根據(jù)2023年第一季度美國(guó)房產(chǎn)銷售統(tǒng)計(jì)報(bào)告，全美1/6的房產(chǎn)被投資者收購(gòu)，其中近一半是低價(jià)房產(chǎn)。投資者收購(gòu)房產(chǎn)后，再將其出租或高價(jià)轉(zhuǎn)賣，抬高了房產(chǎn)價(jià)格，使得收入較低的少數(shù)族裔在購(gòu)房時(shí)處境更加艱難。

不僅如此，房產(chǎn)銷售中的歧視現(xiàn)象也屢禁不止。房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人在推銷房產(chǎn)時(shí)，往往傾向于“看人下菜碟”。他們根據(jù)購(gòu)房者的種族背景，向不同種族的客戶推薦不同房產(chǎn)，從而影響種族之間的融合。

而且，少數(shù)族裔在出售房產(chǎn)時(shí)，他們的房產(chǎn)價(jià)值往往被低估，大大低于白人的同類房產(chǎn)。一些房屋中介甚至設(shè)置價(jià)格門檻，人為地給少數(shù)族裔出售房屋制造障礙。2021年3月，美國(guó)住房和城市發(fā)展部通過(guò)了一位非洲裔美國(guó)婦女與摩根大通銀行之間的調(diào)解協(xié)議。摩根大通銀行被控因該婦女種族背景而對(duì)其房屋進(jìn)行了低于實(shí)際價(jià)值的評(píng)估，違反了《公平住房法》。最終，摩根大通銀行向該名婦女賠償了5萬(wàn)美元，并承諾對(duì)其房屋中介進(jìn)行“公平銷售”培訓(xùn)。2020年10月，美國(guó)全國(guó)公平住房聯(lián)盟和九個(gè)地方性的公平住房組織聯(lián)合起訴華盛頓州西雅圖的全國(guó)性房地產(chǎn)公司Redfin，指控該公司對(duì)有色人種客戶設(shè)定最低房屋掛牌價(jià)格。若買家或賣家出價(jià)在最低掛牌價(jià)之下，則該公司不提供任何房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)。

相比于55年前，現(xiàn)在美國(guó)住房領(lǐng)域的歧視手段更加隱蔽。大部分受害者因投訴過(guò)程復(fù)雜，訴訟周期過(guò)長(zhǎng)，最后只能選擇不了了之。顯然，解決這些問(wèn)題不能指望出臺(tái)更多的《公平住房法》修正案，而是需要從聯(lián)邦到社區(qū)各層面全方位地真誠(chéng)付出，不折不扣地執(zhí)行法律。然而，由于黨派之爭(zhēng)的擴(kuò)大以及地產(chǎn)利益方的私利，加上美國(guó)社會(huì)種族的分裂，美國(guó)要實(shí)現(xiàn)真正意義上的住房公平變得越來(lái)越困難。