聞新國

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。在新征程新階段，要以高水平營商環(huán)境推進高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境要從制度環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境多重視角考慮相互綜合作用機制，堅持目標導向、問題導向和效果導向相統(tǒng)一原則，協(xié)調(diào)推進提升營商環(huán)境三重境界，條分縷析關鍵因素，從政府經(jīng)濟行為視角尋求重點突破路徑。

不斷優(yōu)化營商環(huán)境的重要性

營商環(huán)境是國家競爭力、凝聚力、吸引力的集中體現(xiàn)

世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，現(xiàn)代化和文明發(fā)展形態(tài)處在不斷變化之中；在持續(xù)不斷的“變”中蘊含著一些不變的深刻道理，其中產(chǎn)業(yè)革命和技術變革始終是當今世界大變局的顯著特征之一。而支撐著產(chǎn)業(yè)革命和技術變革的始終是一系列制度體系，包括維系和激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造的知識產(chǎn)權制度、資本機制。國家間的競爭力在于制度，創(chuàng)新的環(huán)境和土壤等在于營商環(huán)境。深層的制度力量最終將體現(xiàn)于營商環(huán)境的綜合優(yōu)勢。營商環(huán)境是一國競爭力吸引力凝聚力的集中體現(xiàn)。而當今我們吸收人類文明成果，在進入后發(fā)趕超步入現(xiàn)代化發(fā)展行列的偉大實踐中，推進中華民族偉大復興已進入不可逆轉(zhuǎn)之勢，不可逆含有多種深刻內(nèi)涵，其中中國特色社會主義道路就具有不可逆性。在以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的關鍵時刻，推進高質(zhì)量發(fā)展是解決當今種種問題的基礎和關鍵，而發(fā)展需要營商環(huán)境作保障。

營商環(huán)境是激活市場主體的稀缺資源

資本是社會主義市場經(jīng)濟的重要生產(chǎn)要素，市場主體是社會主義市場經(jīng)濟的核心力量，營商環(huán)境是激活要素激活主體的稀缺資源。

黨的十八大以來，在經(jīng)濟發(fā)展面臨“三期疊加”影響下，在潛在增長率減速下行中，中國大力推進供給側(cè)結(jié)構性改革，堅持新發(fā)展理念，堅持穩(wěn)中求進，十九大以來，經(jīng)濟發(fā)展從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，始終堅持新發(fā)展理念，維系經(jīng)濟行穩(wěn)致遠的態(tài)勢，但是穩(wěn)中求進的任務依然很重。營商環(huán)境是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，國家出臺了多項措施，大力改善營商環(huán)境，并取得了良好的成績。我國在全球190個經(jīng)濟體中營商環(huán)境的排名，由2012年的第91位躍升到2020年的第31位，市場主體數(shù)量和質(zhì)量不斷提高。

當前我國經(jīng)濟面臨“三重壓力”，要扭轉(zhuǎn)社會預期轉(zhuǎn)弱的局面，還需增強發(fā)展的活力，改革添動力，最終還是要靠營商環(huán)境的不斷優(yōu)化。營商環(huán)境的構建不是一勞永逸的事情，需要不斷提升鞏固，甚至有時營商環(huán)境還會面臨各種威脅，以及有倒退的風險。

制度環(huán)境的構造，需要足夠時間的淬煉。受歷史文化和不同發(fā)展階段種種因素的影響，人們在思想認識上常常會出現(xiàn)身體進入新時代、觀念還留在舊時代的反差中。比如，我國歷史上重農(nóng)輕商的觀念、“士農(nóng)工商”等級觀念，對當今人們的思想觀念還會有不同程度的影響。從歷史上的“鹽鐵論”到當今的產(chǎn)業(yè)政策之爭，都存在似是而非的模糊認識?，F(xiàn)實中，人們已經(jīng)認識到創(chuàng)新的作用和營商環(huán)境的重要性，但往往只將其作為功利化的工具，沒有把創(chuàng)新和營商環(huán)境作為促進發(fā)展的本質(zhì)要求，更多的是“想起來需要、喊起來重要、抓起來無關緊要”，或者只是當暴露出問題時作為簡單的應急措施之用，而缺乏長效倒逼機制。稍有風吹草動，人們對待營商環(huán)境的認識就會飄搖不定。而按照打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境的要求，真正讓國企敢干、民企敢闖、外企敢投，營商環(huán)境還有不斷優(yōu)化的空間。

營商環(huán)境的基本問題與三重境界

營商環(huán)境的三個層次

廣義講，營商環(huán)境包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的硬件條件，城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的保障是營商環(huán)境的重要方面之一。某種程度上講，硬件是軟件的結(jié)果和外在表現(xiàn)，營商軟環(huán)境更為重要，其中最關鍵的還是制度環(huán)境，以及體制機制的實際運作和經(jīng)濟關系的協(xié)調(diào)性。營商軟環(huán)境主要體現(xiàn)三個層次，包括制度環(huán)境，經(jīng)濟環(huán)境，社會環(huán)境，這些都涵蓋了國內(nèi)和國際環(huán)境，涵蓋市場經(jīng)濟主體經(jīng)濟活動范圍涉及的所有方面。

制度層面要關注的主要問題，是國家與資本的關系，政府與市場的關系問題。一方面，必須充分認同社會主義市場經(jīng)濟條件下資本存在的基本方式，充分發(fā)揮資本及市場經(jīng)濟主體在社會發(fā)展中的作用，這是營商環(huán)境的邏輯前提。另一方面，要防范過度干預資本運行，妨礙公平市場交易，擾亂國際營商環(huán)境的種種偏誤行為。在政府與市場關系上，重點要解決“放管服”改革中的悖論性問題，體制機制的合成性謬誤問題，從上到下“遠水解近渴”的單向壓力型制約機制與來自市場主體直接監(jiān)督的效率與效果問題，防止在具體工作中對基本制度理解的偏差。好的制度和政策是不斷在變化的環(huán)境中調(diào)適的，只有真正在層層遞進中落到實處，制度才有生命力。要特別注意實際運行中的體制機制與頂層制度相適配。制度環(huán)境相對每一個主體具有外生性特點，同時也具有從個體到群體整體性互動作用的內(nèi)生性特點，在注重外生性的同時，要突出關注內(nèi)生互動性訴求關系。還要完善制度跟進，解決因劣法而導致的“非法生存”狀態(tài)問題。

經(jīng)濟層面主要問題涉及很多具體方面。解難抒困，降低企業(yè)成本，是營商環(huán)境應有措施之一，而經(jīng)濟周期性結(jié)構性問題的再平衡調(diào)節(jié)則是營商環(huán)境的重要方面。市場經(jīng)濟微觀活動中企業(yè)的起伏波動是正常的事，但是周期性和結(jié)構性的市場波動環(huán)境是需要高超的宏觀調(diào)控治理能力的，很多方面是制度演進過程中積累形成的失調(diào)問題，甚至是發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式變革中的路徑依賴問題，比如房地產(chǎn)經(jīng)濟相關的土地制度和土地財政問題，還有政府投資中的多重行為擠出效應問題，要使經(jīng)濟運行回歸到正常的市場法則之中，就需特別關注政府配置資源對資本再集聚和資本積累的深刻影響。在經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式中，既要保持發(fā)展活力，又要保證秩序規(guī)范，都需要相應制度加以跟進調(diào)節(jié)，需要高超的制度治理能力。制度經(jīng)濟層面最關注的還是在于如何對待資本，如何實現(xiàn)共同富裕的問題，這既是經(jīng)濟問題，也會導致社會問題，根本上還是經(jīng)濟體制和機制層面的問題。要找準資本無序擴展導致的經(jīng)濟秩序失衡風險的產(chǎn)權根源，形成營商環(huán)境的制度經(jīng)濟社會均衡狀態(tài)。

社會層面的主要問題是涉及社會心理預期和社會輿論場對營商環(huán)境的不利擾動。正確理解企業(yè)社會責任，防止道德綁架正常企業(yè)經(jīng)營行為，市場經(jīng)濟主體和企業(yè)家也要以積極姿態(tài)，堅守正道，堅持創(chuàng)新，參與到營商環(huán)境的共同締造之中。摒棄社會上的各種不當退場論和資本威脅論，樹立不斷與真實世界相契合的正確的財富觀、公平觀。要正確對待財富，正確看待和處理收入差距問題。注重社會發(fā)展的階段性特征，充分認識市場經(jīng)濟與共同富裕的高度兼容性，倡導勤勞創(chuàng)新致富，防止因收入差距問題導致的民粹現(xiàn)象以及反智和反噬現(xiàn)象。

營商環(huán)境的三重境界

營商環(huán)境三個層次分別對應營商環(huán)境的三重境界。

制度環(huán)境層面要達到的境界是，體現(xiàn)前瞻性，反映規(guī)律性，講求實效性，堅持目標導向、問題導向和效果導向相結(jié)合。要注重發(fā)展階段特征，注重制度的優(yōu)選序，注重制度的互補適配性，堅持“兩個毫不動搖”，將財產(chǎn)權利保護的憲法原則貫穿到所有體制機制的運行中，體現(xiàn)制度體系的統(tǒng)一性、整體性、協(xié)調(diào)性，完善政黨制度與國家制度，在經(jīng)濟發(fā)展層面上體現(xiàn)全過程人民民主，實現(xiàn)政治代表機制、政治權力、政府權力與市場經(jīng)濟主體權利有效對稱關系，處理好有效市場和有為政府、經(jīng)濟生態(tài)與政治生態(tài)的良性互動，以及政治治理與經(jīng)濟治理關系，構建市場的友好型制度環(huán)境。

經(jīng)濟環(huán)境方面要達到的境界是，首先要把“創(chuàng)新是第一動力，競爭是第一原理，產(chǎn)權是第一保障”統(tǒng)合一體，作為經(jīng)濟發(fā)展的活力源泉。其次，提高市場經(jīng)濟駕馭水平，以具有前瞻性的調(diào)控，確保持續(xù)健康發(fā)展的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟運行發(fā)展模式，優(yōu)化風險防范機制和防控系統(tǒng)。第三，優(yōu)化各類資本形態(tài)的組合結(jié)構比例關系，使社會資本結(jié)構合理化。第四，堅持競爭中性原則和國民待遇原則，不斷完善公平競爭的統(tǒng)一市場的規(guī)則和市場環(huán)境。

社會環(huán)境方面要達到的境界是凈化社會輿論，營造真正親商利商穩(wěn)商的社會輿論氛圍，要將營商環(huán)境的價值文化元素融入核心價值觀之中，形成崇尚企業(yè)家精神，崇尚創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)富共同的價值理念，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的社會氛圍。突顯“商”的地位和作用，提高市場主體的法律地位、政治地位，營造安心舒心放心暖心的社會心理環(huán)境。著眼構建社會生活中正常的官商關系和政商關系，在官商之間建立換位思考與角色轉(zhuǎn)換機制。

優(yōu)化營商環(huán)境的基本邏輯與路徑

優(yōu)化營商環(huán)境的基本邏輯

營商環(huán)境的主體對象主要是以各類資本形式存在的市場經(jīng)濟主體，包括國有資本、民營資本、外資資本以及混合形式存在的相關主體。優(yōu)化營商環(huán)境，要重視資本作用、尊重資本需求、關注資本習性、研究權力特征構成的鞏固和優(yōu)化營商環(huán)境的閉環(huán)關系，體現(xiàn)了邏輯起點、基本要求、現(xiàn)實問題與關鍵因素的統(tǒng)一。優(yōu)化營商環(huán)境重點要在遵循資本規(guī)律的前提下對等研究資本行為習性與權力行為習性及其相互關系，考慮經(jīng)濟治理機制和權力治理機制相匹配的問題。

政府與一般市場主體都置身于市場經(jīng)濟環(huán)境之中，政府活動在經(jīng)濟運行中的權重和影響力是顯而易見的，也是營商環(huán)境的重要內(nèi)生變量。政府對營商環(huán)境的作用主要體現(xiàn)在政府配置資源、政府治理行為、政府宏觀調(diào)控三大方面。這些真實層面上的制度運行對營商全過程產(chǎn)生直接影響，并且直接影響營商環(huán)境的三個層次。

優(yōu)化營商環(huán)境，要降低制度性交易成本、市場性交易成本和時間成本，提升治理水平，激發(fā)市場經(jīng)濟主體活力。在鞏固和優(yōu)化營商環(huán)境的閉環(huán)關系中，要以資本規(guī)律和資本機制為著眼點，正確處理確定性與不確定性的關系，充分發(fā)揮企業(yè)家精神和市場經(jīng)濟主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性主動性，保護產(chǎn)權尤其是知識產(chǎn)權，營造良好的公平競爭環(huán)境。在此基礎上，將適變性原則與理性原則結(jié)合起來，研究政府配置資源和政府行為方式的全過程，形成上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合的互動力量，以政府之力和政府之變服務市場主體全周期。在保障國家安全的前提下，資本循環(huán)和流轉(zhuǎn)的基本規(guī)律決定了營商環(huán)境具有開放性普適性，要以制度性規(guī)則性開放促進我國營商環(huán)境國際形象的提升，堅持開放包容均衡互利的原則，構筑國際營商環(huán)境高地。

優(yōu)化營商環(huán)境的主要途徑

在整體制度趨于定型的條件下，與政府決策、政府行為、政府職能緊密相關的體制機制是影響營商環(huán)境的主要變量。個體群體與環(huán)境的關系中，起決定性作用的還是政府行為，政府配置資源在整體經(jīng)濟的運行方式和配置比例和結(jié)構關系，決定了營商環(huán)境狀況。政府在構建優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境中的制度建設有以下體系：

一是建立獨立于政府之外的相對權威的第三方營商環(huán)境評價制度。客觀評價與主觀評價相結(jié)合，電視問政、網(wǎng)絡問政與作風問責相結(jié)合，建立政府跨級評價制度，完善政府購買第三方評估服務制度，以及科學規(guī)范的“選評用”制度。建立營商環(huán)境大數(shù)據(jù)分析平臺和營商環(huán)境點對點反饋機制。形成利益攸關者廣泛參與其中的綜合評估體系。

二是提高決策民主化科學化水平。立法執(zhí)法中要尊重市場主體的表達權利和監(jiān)督權力。堅持專業(yè)性立法與普遍性立法相結(jié)合的原則，規(guī)避傳統(tǒng)部門立法的弊端，不斷完善營商環(huán)境的良法體系。

三是政府參與經(jīng)濟活動配置資源的方式和規(guī)模要規(guī)范，要置于科學合理的限度內(nèi)，防止對其他市場主體的擠出。嚴禁政府資源配置中的權力交換，防止政府采購中的不正當競爭，摒棄所有制歧視，完善政府采購分包制度，控制場外轉(zhuǎn)包行為，提高政府投資的有效性和投資質(zhì)量。完善舉國體制的實現(xiàn)形式，以聯(lián)合招投標等方式將企業(yè)納入重大創(chuàng)新活動之中，更好發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體作用。

四是提高政府宏觀經(jīng)濟治理和經(jīng)濟駕馭能力水平。審慎處理平臺經(jīng)濟問題，正確定義、評價和調(diào)控各類壟斷行為。供給側(cè)與需求側(cè)聯(lián)動考慮宏觀調(diào)控制度設計，注重國內(nèi)外周期性與結(jié)構性相互交疊的經(jīng)濟波動，用活用準財政金融等政策工具，營造良好的宏觀經(jīng)濟營商環(huán)境。

五是全面深化改革開放。規(guī)范資本市場運行規(guī)則，強化資本市場和金融領域的監(jiān)管，硬化國有產(chǎn)權約束和私人資本市場約束。繼續(xù)深化政府職能改革。深化放管服改革，簡化辦事流程，突出抓好以公平競爭和保護權益為重點的監(jiān)管職責，不該管的堅決放，同時通過數(shù)字賦能高效簡約政府的構建。區(qū)別處理靈活務實的自由裁量與設租尋租的自由裁量問題。完善負面清單和正面清單制度，通過負面清單約束政府正面清單，合理劃定政府部門責任范圍和權力行使邊界。在流動社會的背景下推進土地制度、戶籍制度和社會保障制度改革，深化完善城鄉(xiāng)融合的體制機制，暢通城鄉(xiāng)要素自由流動，這是優(yōu)化營商環(huán)境的新領域，也是促進新型城鎮(zhèn)化乃至整個經(jīng)濟發(fā)展新的增長極，有利于發(fā)展國內(nèi)大循環(huán)體系。

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