鄢德奎, 吳殿殿

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350116)

一、引 言

推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“到2035年,鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高,黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善,鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效、充滿(mǎn)活力、和諧有序,鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村有效治理的重要依據(jù),是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效載體,理應(yīng)承擔(dān)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重任。然而在實(shí)踐中,村規(guī)民約趨于形式化,難以達(dá)到理想效果。究其原因,“自上而下式”的政府主導(dǎo)型治理尚未完全向合作治理模式完成轉(zhuǎn)變。自民政部、中央組織部、中央政法委等七部門(mén)頒布實(shí)施《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)以來(lái),地方各級(jí)政府展開(kāi)了對(duì)原有村規(guī)民約的整改行動(dòng),對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容、形式、制定程序等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,且多數(shù)提供相應(yīng)的范文以供借鑒。這種“自上而下”的整改活動(dòng),雖然能夠一定程度上糾正村規(guī)民約存在的內(nèi)容形式化等問(wèn)題,但無(wú)法從根本上解決對(duì)政府參與方式的合法性和程序制定的合理性等問(wèn)題。

村規(guī)民約需要走向法治化?！巴苿?dòng)鄉(xiāng)規(guī)民約法治化,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國(guó)的客觀要求,也是鄉(xiāng)規(guī)民約由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求?！盵1]如何實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的法治化并充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用,一直是學(xué)界探討的問(wèn)題。對(duì)此學(xué)界主要存在三種觀點(diǎn):第一,充分肯定村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能。該觀點(diǎn)認(rèn)為村規(guī)民約具有鄉(xiāng)村治理功能,它“仍具有推進(jìn)村民自治、整合農(nóng)民利益、促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)等重要功能”[2]。在村規(guī)民約不與國(guó)家法律相抵觸的前提下,村規(guī)民約能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的治理功能,緩解政府同村民自治組織的矛盾。第二,強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約的制度建構(gòu)意涵。該觀點(diǎn)認(rèn)為村規(guī)民約是一種非正式制度[3]。它只有“嵌入特定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中才能發(fā)揮作用”[4],即將村規(guī)民約嵌入到特定的制度環(huán)境,包括社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)文化制度、法律政策等。第三,重視規(guī)范村規(guī)民約的制定實(shí)施程序。該觀點(diǎn)將村規(guī)民約作為一種社會(huì)規(guī)范,強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范與村規(guī)民約的互動(dòng)。具體來(lái)說(shuō),村規(guī)民約如何發(fā)揮積極作用應(yīng)該從村規(guī)民約制定、內(nèi)容和實(shí)施方面入手,規(guī)范村規(guī)民約的制定程序,合理建構(gòu)具體制度,加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的實(shí)施監(jiān)督[5]。可見(jiàn),學(xué)界對(duì)村規(guī)民約如何發(fā)揮其積極作用進(jìn)行了較為充分的討論。然而,學(xué)界對(duì)政府參與制定村規(guī)民約的過(guò)程缺少深入的探討:政府在制定過(guò)程中承擔(dān)了何種角色,又是以何種方式參與其中,具體又存在哪些合法性沖突。因此,本文以村規(guī)民約的制定過(guò)程為研究對(duì)象,基于各級(jí)政府頒布實(shí)施的有關(guān)于村規(guī)民約的制定或修改意見(jiàn),對(duì)政府參與村規(guī)民約制定的過(guò)程進(jìn)行類(lèi)型化分析,并結(jié)合村規(guī)民約的制定現(xiàn)狀與困境,提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、政府參與村規(guī)民約制定的依據(jù)與方式

現(xiàn)今,政府越來(lái)越強(qiáng)調(diào)參與、合作、協(xié)同等治理方式。然而,一些研究表明,其他社會(huì)主體在治理能力方面依然很薄弱,這就要求“國(guó)家需要在制度框架內(nèi)為社會(huì)創(chuàng)制的發(fā)展提供憑借性力量,并靈活把握其中的尺度”[6]?；趯?duì)各省市有關(guān)村規(guī)民約制定或修改指導(dǎo)意見(jiàn)的整理分析可以發(fā)現(xiàn),在政府參與村規(guī)民約制定過(guò)程中,政府所創(chuàng)設(shè)的“憑借性力量”各不相同,它們既包括法律規(guī)定、規(guī)范性文件,也包括相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.參與依據(jù)

2021年《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布實(shí)施,該法第三十條規(guī)定,“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施豐富農(nóng)民文化體育生活……發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用……建設(shè)文明鄉(xiāng)村?！笨梢?jiàn),村規(guī)民約作用機(jī)制建設(shè)在政府職能范圍之內(nèi),但對(duì)如何實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的積極作用并沒(méi)有明確指示。現(xiàn)階段,政府介入村規(guī)民約的制定與修改大多采用直接介入的方式,其參與依據(jù)主要有三類(lèi),分別為上級(jí)或本級(jí)政府制定的規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)。

(1)規(guī)范性文件 在自治、德治、法治融合的背景下,村規(guī)民約既要體現(xiàn)民眾意愿,還要與國(guó)家法律規(guī)范相契合,實(shí)現(xiàn)“良法善治”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》是推進(jìn)村規(guī)民約工作最主要的效力性文件,是指導(dǎo)規(guī)范村規(guī)民約工作的依據(jù)來(lái)源。其頒布實(shí)施之后,各地政府以此為母本,紛紛出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件,這在一定程度上解決了村規(guī)民約內(nèi)容滯后、實(shí)操性不足、保障力度不夠等問(wèn)題,然而自上而下的戰(zhàn)略部署與統(tǒng)一籌劃,不可避免地暴露出村規(guī)民約實(shí)踐工作的行政化特點(diǎn)。

從規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)上看,《指導(dǎo)意見(jiàn)》與各地規(guī)范性文件都包含了村規(guī)民約建設(shè)工作的總體要求、主要內(nèi)容、制定程序、監(jiān)督落實(shí)與組織領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)部分。具體而言,村規(guī)民約建設(shè)原則上要實(shí)現(xiàn)自治、德治、法治相結(jié)合的基層治理機(jī)制;內(nèi)容上要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向;程序上要加強(qiáng)內(nèi)容審核;組織領(lǐng)導(dǎo)上,各部門(mén)應(yīng)當(dāng)為村規(guī)民約建設(shè)提供職能便利。從結(jié)構(gòu)安排可以看出,規(guī)范性文件著重強(qiáng)調(diào)了政府部門(mén)在村規(guī)民約工作中的地位與職能范圍。從規(guī)范性文件的內(nèi)容上看,義務(wù)性規(guī)定多于權(quán)利性規(guī)定,忽視了公共需求,且管理性規(guī)定多于服務(wù)條款,以管代服的傾向突顯。值得注意的是,由于村規(guī)民約的內(nèi)涵與功能定位并未達(dá)成一致,各地對(duì)村規(guī)民約制定修改的側(cè)重點(diǎn)各不相同。如遼寧省民政廳在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上,發(fā)布并實(shí)施了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實(shí)施意見(jiàn)》(遼民函〔2019〕6號(hào)),明確村規(guī)民約制定的根本目的在于推進(jìn)公序良俗的構(gòu)建,同時(shí)提出建立定期督查制、健全紅白理事會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)等群眾組織,通過(guò)長(zhǎng)效機(jī)制的建立來(lái)保障村規(guī)民約能夠持續(xù)發(fā)揮作用。浙江省江山市公布實(shí)施的《關(guān)于開(kāi)展村規(guī)民約、居民公約修訂工作的通知》強(qiáng)調(diào),應(yīng)明確約定違約責(zé)任,制定約束性措施,如批評(píng)教育、通報(bào)曝光、責(zé)令恢復(fù)原狀等,以此發(fā)揮村規(guī)民約的行為規(guī)范作用。

實(shí)踐中,有關(guān)村規(guī)民約的規(guī)范性文件還存在諸多問(wèn)題。首先,盡管?chē)?guó)家和地方出臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揚(yáng)民主,充分考慮群眾意愿,然而在這些實(shí)施意見(jiàn)的最后往往為各地政府設(shè)置了特定的工作要求,即要求各地政府應(yīng)當(dāng)總結(jié)“好經(jīng)驗(yàn)好做法”,樹(shù)立一批優(yōu)秀村規(guī)民約,發(fā)揮其典型示范帶動(dòng)作用,這促使一些地方政府將村規(guī)民約工作視為規(guī)定任務(wù),在推進(jìn)過(guò)程中帶有較濃厚的行政色彩。其次,《指導(dǎo)意見(jiàn)》與各地的規(guī)范性文件都未突出村民會(huì)議這個(gè)法定制定主體,而代以“提請(qǐng)審核”程序作為提交村民會(huì)議審議通過(guò)的前置條件,這無(wú)疑降低了村民會(huì)議在村規(guī)民約制定過(guò)程中的地位與作用。最后,規(guī)范性文件偏重于村規(guī)民約內(nèi)容的可操作性和可執(zhí)行性,程序保障與銜接沒(méi)有得到重視,尤其體現(xiàn)在征求群眾意見(jiàn)的程序保障、懲罰措施同調(diào)解和訴訟等制度化救濟(jì)渠道的銜接等方面,這直接關(guān)乎村規(guī)民約的公信力與實(shí)效性。

(2)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 地方政府除了出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件外,還通過(guò)公布實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方式規(guī)范其管轄范圍內(nèi)的村規(guī)民約,如安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)《美麗鄉(xiāng)村 村規(guī)民約制定規(guī)范》(DB34/T 3783-2021)、江西贛州《會(huì)昌縣村規(guī)民約制定和修訂指導(dǎo)性規(guī)程》(DB360733T 012-2019)等。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范性文件在規(guī)范村規(guī)民約制定、修訂等方面有異曲同工之處,兩者都對(duì)村規(guī)民約的基本原則、基本內(nèi)容和制定程序作出規(guī)定且無(wú)太大差異。不同的是,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)多為地方推薦性標(biāo)準(zhǔn),在效力強(qiáng)度上要弱于規(guī)范性文件。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定,是最低限度的衡量尺度。村規(guī)民約不同于產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),很少有客觀可量化的指標(biāo)。面對(duì)具有人文特性的村規(guī)民約,其內(nèi)容是以治理需求、公民權(quán)利配置為依據(jù)進(jìn)行體系構(gòu)造,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以應(yīng)對(duì)各地實(shí)際的制度條件與不斷變化的治理環(huán)境,并且容易忽視組織成員的利益表達(dá)。

(3)法律法規(guī)、地方政府規(guī)章 一些法律法規(guī)、地方政府規(guī)章會(huì)對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容進(jìn)行安排,例如《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》第二十條規(guī)定,“機(jī)關(guān)……應(yīng)當(dāng)將厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)作為群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)內(nèi)容,納入……市民公約、村規(guī)民約……?！薄堕L(zhǎng)春市農(nóng)村環(huán)境治理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定,“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)村民委員會(huì)通過(guò)村民會(huì)議,將……事項(xiàng)納入村規(guī)民約?！狈煞ㄒ?guī)、地方政府規(guī)章相較于規(guī)范性文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),效力層級(jí)最高,但目前其僅提供村規(guī)民約的價(jià)值導(dǎo)向,并未設(shè)定規(guī)則的實(shí)現(xiàn)路徑。

無(wú)論是規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),還是法律法規(guī)、地方政府規(guī)章,這些參與依據(jù)都未突出村民自治組織以及組織成員的重要地位,而是以單向管理的行政模式將政府的行政管理需求直接體現(xiàn)于村規(guī)民約。總體來(lái)說(shuō),參與依據(jù)在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為重義務(wù)輕權(quán)利、重處罰輕教育、缺乏公共性規(guī)則構(gòu)建的考量以及缺少程序配套制度與實(shí)施保障。

2.參與方式

各級(jí)政府參與村規(guī)民約制定或修改的方式各不相同。通過(guò)查詢(xún)各級(jí)政府官網(wǎng)公布的村規(guī)民約以及相關(guān)執(zhí)行文件,總結(jié)得出政府參與村規(guī)民約制定的方式主要有三種類(lèi)型:縱向干預(yù)、橫向介入、常規(guī)備案。

縱向干預(yù),即上級(jí)政府機(jī)關(guān)通過(guò)行政命令的方式推動(dòng)村規(guī)民約制定、修改工作,即“通過(guò)下達(dá)行政命令、紅頭文件落實(shí)、會(huì)議傳達(dá)等完成上級(jí)政府下達(dá)的指令性任務(wù)”[7]。例如河北省民政廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村規(guī)民約和居民公約制定修訂工作的通知》(冀民 〔2020〕19號(hào)),要求各地以縣(市、區(qū))為單位于2020年底完成村規(guī)民約的制定或修改工作。海南省定安縣印發(fā)的《關(guān)于修訂完善村(居)民自治章程和村規(guī)民約(居民公約)的實(shí)施方案》附上了村規(guī)民約的格式、內(nèi)容范本,要求村規(guī)民約需要按照文件范本進(jìn)行修改制定?？梢钥闯?政府通過(guò)通知、決定、實(shí)施意見(jiàn)等文件形式,將行政管理要求傳達(dá)至本級(jí)或下級(jí)政府部門(mén),這類(lèi)要求通常具備強(qiáng)制性,迫使相關(guān)主體必須定時(shí)定量完成相應(yīng)的指標(biāo)。從本質(zhì)上看,這是政府對(duì)集體內(nèi)部事務(wù)的干預(yù),擠占了村域自治權(quán)力空間。政府以“體制內(nèi)”需求為導(dǎo)向,使得村民自治組織充分釋放活力的制度條件受限,由此村民自治組織力量難以發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)[8]?？梢?jiàn),縱向干預(yù)村規(guī)民約淡化了村民自治組織的主體性地位。

橫向介入,即強(qiáng)調(diào)政府與村民自治組織的互動(dòng)性,政府為村規(guī)民約的內(nèi)容提出建設(shè)性意見(jiàn)。這種介入方式同樣是基于上級(jí)或本級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的指令性規(guī)范文件,但不同于直接的行政干預(yù),該方式更注重主體之間平等地位。政府與村民自治組織成員共同完成村規(guī)民約的制定、修改工作。政府尊重集體組織成員的利益訴求,立足于村民自治組織的社會(huì)公共需求。具體來(lái)說(shuō),在村規(guī)民約制定程序設(shè)計(jì)上,由村民自治組織負(fù)責(zé)擬定草案、征求意見(jiàn),對(duì)初稿進(jìn)行把關(guān),政府負(fù)責(zé)對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容、制定程序的合法性進(jìn)行審查,并向村民自治組織反饋,提出修改意見(jiàn)。有學(xué)者將該介入方式分為“過(guò)程前介入”與“過(guò)程中介入”[9]?！斑^(guò)程前介入”是指在制定村規(guī)民約之前,政府機(jī)關(guān)先組織村干部學(xué)習(xí)、討論、走訪調(diào)查。如遼寧省本溪市明山區(qū)民政局關(guān)于《全力做好村規(guī)民約(居民公約)修訂完善工作》就指出,在推進(jìn)村規(guī)民約修改完善工作之前,先期對(duì)村規(guī)民約的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查,并深入指導(dǎo)具體的修改完善工作?！斑^(guò)程中介入”是指政府機(jī)關(guān)在國(guó)家規(guī)定的村規(guī)民約制定程序范圍內(nèi)參與指導(dǎo)工作。政府與村民自治組織實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)是橫向介入的要點(diǎn),“構(gòu)建政府縱向治理與社會(huì)多元力量橫向協(xié)同之間的有效銜接機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)地方政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的關(guān)鍵?！盵10]橫向介入方式,在很大程度上實(shí)現(xiàn)了政府同村民自治組織的有效溝通和協(xié)同治理,不僅在形式上幫助政府完成了行政任務(wù),同時(shí)還增強(qiáng)了村民自治組織的主體性?？上У氖?這種介入方式并不具備持續(xù)性,若缺少有效的備案審查及監(jiān)督機(jī)制,橫向介入易導(dǎo)致制定程序的形式化。

常規(guī)備案,即《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的備案制度。然而該方式目前尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)村規(guī)民約有效的監(jiān)督與管理,其主要弊端在于政府審查內(nèi)容有限,主要審查村規(guī)民約的內(nèi)容是否與法律規(guī)定、國(guó)家政策相一致。只有當(dāng)政府機(jī)關(guān)與村民自治組織有著共同目標(biāo),兩者才可以達(dá)到理想的互補(bǔ)狀態(tài)。但政府機(jī)關(guān)僅對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行承認(rèn),雖然在形式上能夠與政策法規(guī)形成互補(bǔ),但村規(guī)民約的具體內(nèi)容有可能會(huì)忽視集體組織成員的合理訴求,甚至侵害成員的合法利益。此外,實(shí)踐中不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少足夠的行政資源來(lái)應(yīng)對(duì)村規(guī)民約審查的需要,導(dǎo)致程序被虛置,無(wú)法充分過(guò)濾違法違規(guī)的村規(guī)民約[11],影響備案審查制度的實(shí)際效用。

三、政府參與村規(guī)民約制定的實(shí)踐困境

村規(guī)民約制定的內(nèi)容和程序需要滿(mǎn)足合法性要求。在內(nèi)容方面,村規(guī)民約內(nèi)容的合法性還存在諸多爭(zhēng)議,例如村規(guī)民約中成員權(quán)資格的認(rèn)定、村規(guī)民約能否規(guī)定懲罰性條款等[12];在村規(guī)民約制定方面,由于國(guó)家政策的推動(dòng)使政府機(jī)關(guān)成為制定村規(guī)民約的主要力量,這導(dǎo)致村規(guī)民約存在民眾參與程度不高、政府機(jī)關(guān)成為制定村規(guī)民約的發(fā)起者等問(wèn)題。因此有學(xué)者會(huì)認(rèn)為“村規(guī)民約的合法性質(zhì)疑恰恰是村規(guī)民約的形成不是村民意志的合力而是國(guó)家任務(wù)的安排和政府動(dòng)員的結(jié)果”[13]。也有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱(chēng)之為“上了墻卻落不了地”[14]。在總結(jié)政府參與制定村規(guī)民約的規(guī)范依據(jù)與參與方式上,我們發(fā)現(xiàn)主要存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題:

1.法律沖突與規(guī)范缺位

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條第一款規(guī)定:“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”該條款明確規(guī)定,村民自治組織既可以選擇制定村規(guī)民約,也可以選擇不制定村規(guī)民約,對(duì)是否需要制定和修改村規(guī)民約的主動(dòng)權(quán)完全在于村民會(huì)議。然而很多政府的有關(guān)村規(guī)民約制定修改的工作文件,包括《指導(dǎo)意見(jiàn)》,都提出全國(guó)的村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約,這不僅剝奪了村民自治組織在法律上的選擇權(quán),還轉(zhuǎn)變了村規(guī)民約的發(fā)起主體。這些問(wèn)題廣泛存在于政府參與村規(guī)民約的制定過(guò)程中,無(wú)論是橫向介入還是縱向干預(yù),都表明存在一定程度的法律沖突問(wèn)題。

村規(guī)民約的常規(guī)備案還面臨規(guī)范缺位的問(wèn)題?，F(xiàn)有法律對(duì)村規(guī)民約設(shè)置了行政備案制度,然而《村民委員會(huì)組織法》僅僅規(guī)定了行政備案的主體,對(duì)備案主體的審查內(nèi)容、程序、職責(zé)范圍等方面的規(guī)定尚處于空白。盡管基層人民政府有權(quán)對(duì)違法違規(guī)的村規(guī)民約責(zé)令改正,但備案制度已淪為簡(jiǎn)單的行政收集,缺少實(shí)際意義上審查。值得一提的是,雖然村規(guī)民約的行政備案審查制度有形無(wú)質(zhì),卻與法院的審查內(nèi)容形成正向反饋機(jī)制,“對(duì)已經(jīng)備案的村規(guī)民約,法院通常會(huì)減少對(duì)制定程序的審查?！盵15]一些法院認(rèn)為只要沒(méi)有證據(jù)表明村規(guī)民約的制定程序不符合法律規(guī)定,那么村規(guī)民約的內(nèi)容就具備可執(zhí)行性。

2.過(guò)程性審核程序設(shè)置不適當(dāng)

有關(guān)村規(guī)民約的制定程序,多見(jiàn)于相關(guān)部門(mén)公布實(shí)施的規(guī)范性文件。現(xiàn)階段,《指導(dǎo)意見(jiàn)》是規(guī)定村規(guī)民約制定程序最基礎(chǔ)的指導(dǎo)文件。《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求村規(guī)民約的制定或修改應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)“征集民意、擬定草案、提請(qǐng)審核、審議表決、備案公布”五個(gè)環(huán)節(jié)。地方政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)地方的治理?xiàng)l件增加相應(yīng)的制定步驟,如四川省射洪市民政局《關(guān)于進(jìn)一步修訂和完善村民自治章程和村規(guī)民約(居民公約)工作的通知》規(guī)定,先組建村規(guī)民約制定修改工作組,在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)先行草擬村規(guī)民約草案再進(jìn)行意見(jiàn)收集;福建省漳州市民政局《關(guān)于進(jìn)一步修訂和完善村規(guī)民約(居民公約)工作的通知》(漳政民〔2021〕155號(hào))明確:由村黨組織、村民委員會(huì)作為起草機(jī)構(gòu),在調(diào)研、征求意見(jiàn)、召開(kāi)法律意見(jiàn)征詢(xún)會(huì)的基礎(chǔ)上擬定村規(guī)民約草案。

雖然各地村規(guī)民約的制定程序各異,但基本包含了《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的五個(gè)核心環(huán)節(jié)。其中《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的“提請(qǐng)審核”屬于過(guò)程性審核,是事中監(jiān)督的手段,僅存在于村規(guī)民約的制定過(guò)程中。在制定程序中,政府的參與主要是在過(guò)程性審核與備案公布兩大環(huán)節(jié)。過(guò)程性審核,即政府對(duì)擬定草案進(jìn)行審核把關(guān);備案公布,是政府在村規(guī)民約審議通過(guò)后對(duì)其進(jìn)行備案審查,并對(duì)外公布。過(guò)程性審核是村規(guī)民約是否合法有效的第一環(huán)節(jié),主要負(fù)責(zé)對(duì)草案內(nèi)容的合法性審核,并根據(jù)實(shí)際情況擬定書(shū)面的審核意見(jiàn)書(shū)。值得注意的是,該環(huán)節(jié)是村規(guī)民約審議通過(guò)程序的前提性條件,根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定,“未根據(jù)審核意見(jiàn)改正的村規(guī)民約、居民公約不應(yīng)提交村(居)民會(huì)議審議表決?！边@實(shí)際上參照了規(guī)章制定程序,過(guò)程性審核類(lèi)似于規(guī)章制定程序中的合法性審核。然而該步驟在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中并未提及審核范圍、審核程序、相關(guān)職責(zé)等問(wèn)題,該部分內(nèi)容僅見(jiàn)于地方政府文件,如浙江省江山市《關(guān)于開(kāi)展村規(guī)民約、居民公約修訂工作的通知》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所作為審核主體,對(duì)村規(guī)民約是否存在違反法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行審核,福建省三明市《關(guān)于進(jìn)一步做好村規(guī)民約居民公約制定和修訂工作的通知》規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨工委與政府(辦事處)共同對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行審核把關(guān)?？梢?jiàn),各地過(guò)程性審核內(nèi)容并不一致,并且對(duì)如何進(jìn)行審核同樣沒(méi)有作出明確規(guī)定。

一般認(rèn)為,過(guò)程性審核是影響村規(guī)民約內(nèi)容的重要環(huán)節(jié),但不是直接決定村規(guī)民約是否合法有效的決定性因素,只有經(jīng)過(guò)集體審議、備案公布才最終確立村規(guī)民約的合法有效?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將過(guò)程性審核作為審議通過(guò)的必備要件的設(shè)置并不妥當(dāng)。首先,過(guò)程性審核限制了集體成員進(jìn)行自我規(guī)制的愿望表達(dá),提高了政府機(jī)關(guān)的行政成本?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將過(guò)程性審核作為村規(guī)民約的必要條件,勢(shì)必會(huì)破壞村民自治內(nèi)生規(guī)制的發(fā)生邏輯,從而提高政府機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村治理中的行政成本。另外,在一些政策性文件中,過(guò)程性審核過(guò)于簡(jiǎn)化,其實(shí)際效果不免讓人懷疑。如重慶市云陽(yáng)縣江口鎮(zhèn)頒布實(shí)施的《關(guān)于開(kāi)展村規(guī)民約與居民公約修訂完善工作的通知》(江府發(fā)〔2021〕109號(hào))規(guī)定,“村(社區(qū))兩委班子根據(jù)有關(guān)意見(jiàn)修改完善后,報(bào)駐村干部及駐片領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān),駐村干部及駐片領(lǐng)導(dǎo)審核無(wú)誤后簽字確認(rèn)。”簡(jiǎn)化且不透明的程序容易對(duì)村規(guī)民約的民眾認(rèn)可度、參與感產(chǎn)生負(fù)面影響。其次,過(guò)程性審核將政府機(jī)關(guān)作為村規(guī)民約內(nèi)容的決策者,改變了政府機(jī)關(guān)的角色定位。政府機(jī)關(guān)是制定村規(guī)民約的引導(dǎo)者、支持者,過(guò)程性審核理應(yīng)作為政府機(jī)關(guān)在制定過(guò)程中提供建設(shè)性意見(jiàn)的平臺(tái)。而《指導(dǎo)意見(jiàn)》將過(guò)程性審核作為村規(guī)民約生效的前置性條件,已經(jīng)超出政府的角色定位,村規(guī)民約能否通過(guò)過(guò)程性審核成為村規(guī)民約產(chǎn)生效力的決定性因素。由此可見(jiàn),過(guò)程性審核實(shí)為一種“前置性行政許可行為”。最后,過(guò)程性審核創(chuàng)設(shè)了政府與村民會(huì)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,導(dǎo)致村規(guī)民約制定主體負(fù)有向行政機(jī)關(guān)提交審核的強(qiáng)制性義務(wù)。

四、政府參與村規(guī)民約制定的完善路徑

綜上可知,村規(guī)民約的制定過(guò)程存在一定的法律沖突與規(guī)范缺位問(wèn)題,而過(guò)程性審核對(duì)后續(xù)程序的進(jìn)行起到了決定性作用,這就使民眾對(duì)村規(guī)民約的合法性與制定程序設(shè)計(jì)的合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。為確保政府機(jī)關(guān)合法有序的參與,我們需要重新審視并完善政府的參與方式、參與依據(jù)和制定程序。

1.完善相關(guān)法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一

在國(guó)家層面,盡管我國(guó)頒布實(shí)行了《村民委員會(huì)組織法》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》,但相關(guān)規(guī)定并不能與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)完全適配。村規(guī)民約是對(duì)村民自治事務(wù)的整體規(guī)定,是村民自治組織的行為依據(jù),同時(shí)村規(guī)民約也是“為了規(guī)范村級(jí)治理的各項(xiàng)具體活動(dòng),根據(jù)國(guó)家法律法規(guī),吸取傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中的合理成分,由村級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)民主方式制定的各種層次的規(guī)章制度”[16]。然而國(guó)家法律法規(guī)對(duì)村民自治的范圍、村規(guī)民約的制定、主體責(zé)任、監(jiān)督保障等沒(méi)有作出明確的規(guī)定,因此一些村民自治組織會(huì)利用立法的缺位侵害成員的合法權(quán)益。例如在梁兆芬、黃文漢等訴被告南寧市江南區(qū)福建園街道亭子村第六村民小組侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案中[(2017)桂0105民初3050號(hào)],原告因違反計(jì)劃生育政策,村委會(huì)依據(jù)村規(guī)民約規(guī)定“違反計(jì)劃生育政策,夫妻雙方及其違法生育的子女不得享受集體經(jīng)濟(jì)的分配和福利待遇”,剝奪了原告及其子女享受集體經(jīng)濟(jì)分配的福利待遇,侵害了原告及其子女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。在司法實(shí)踐中,以村規(guī)民約形式侵害村民的合法權(quán)益案件屢見(jiàn)不鮮,且尤從剝奪成員資格為甚。其原因是“立法的缺失、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、傳統(tǒng)思想影響等因素的交匯作用,促使現(xiàn)實(shí)生活中大量存在著利用村規(guī)民約認(rèn)定集體成員資格的做法”[17]。雖然各地政府為此出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件,但規(guī)范層級(jí)過(guò)低,不利于保障村民自治組織成員的合法利益。

村規(guī)民約需要與國(guó)家法律相銜接,才能確保村規(guī)民約的合法性。當(dāng)然,有關(guān)村規(guī)民約的規(guī)制,尤其是在合作治理的背景下,對(duì)國(guó)家法律提出相應(yīng)的要求,特別是“強(qiáng)調(diào)法律不再輕易干涉社會(huì)過(guò)程而為其結(jié)果負(fù)責(zé)任,當(dāng)代法律的重心轉(zhuǎn)移到對(duì)自律機(jī)制的設(shè)計(jì)、推動(dòng)、矯正或重建”[18]。因此,政府參與村規(guī)民約的制定,重點(diǎn)不在于行為過(guò)程,而在于設(shè)定具體的框架,明確責(zé)任分配。在實(shí)現(xiàn)村民自治組織自我規(guī)制的同時(shí),實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)制的規(guī)制,避免行政權(quán)力過(guò)多地干涉村規(guī)民約的制定修改;在尊重村民自治組織成員意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,保證行政任務(wù)的完成,以達(dá)到治理有效的理想狀態(tài);在回應(yīng)鄉(xiāng)村治理困境的同時(shí),減少法律規(guī)定中強(qiáng)制性義務(wù)的比重,突出村民自治組織的主體性地位?？傊?國(guó)家應(yīng)當(dāng)在立法層面上規(guī)范村規(guī)民約程序制定、限制政府機(jī)關(guān)介入、強(qiáng)化行政備案審查制度。

2.規(guī)范村規(guī)民約的制定程序,實(shí)現(xiàn)程序正義

村規(guī)民約作為內(nèi)生性規(guī)則,唯有經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)闹贫ǔ绦?才能保證村民自治組織成員意見(jiàn)的充分表達(dá),提高村規(guī)民約的認(rèn)可度、滿(mǎn)意度,從而增強(qiáng)村規(guī)民約的約束力、執(zhí)行力。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村民會(huì)議是制定村規(guī)民約的法定主體,由此可知村規(guī)民約的制定是村民自治組織成員共同參與,是在尊重個(gè)人主體性認(rèn)知基礎(chǔ)上的集體決定活動(dòng)。然而政府機(jī)關(guān)在制定程序中設(shè)置過(guò)程性審核,實(shí)際上是對(duì)正當(dāng)程序中平等參與價(jià)值的貶損,難以防止政府機(jī)關(guān)通過(guò)過(guò)程性審核注入其行政任務(wù)指標(biāo),改變村規(guī)民約的性質(zhì)。程序正義在不同語(yǔ)境下會(huì)有不同的要求。自發(fā)形成的村規(guī)民約是村民自治組織進(jìn)行集體決策的結(jié)果,注重成員的參與機(jī)會(huì)。過(guò)程性審核的設(shè)置一定程度上改變了正當(dāng)程序的適用語(yǔ)境:是否通過(guò)過(guò)程性審核成為村規(guī)民約提交村民會(huì)議審議的首要條件。因此平等參與不再是村規(guī)民約制定程序中實(shí)現(xiàn)程序正義的核心價(jià)值,其核心在于審核主體的中立性,即保證審核主體能夠在規(guī)范限度與國(guó)家政策的指導(dǎo)下做出理性判斷。除此之外,制定程序的平等參與可以減少村規(guī)民約對(duì)少數(shù)人合法權(quán)益的侵害。

不可否認(rèn),村規(guī)民約能夠有效調(diào)節(jié)集體成員間的糾紛矛盾,但也存在侵犯成員合法權(quán)益的隱患,在缺少?lài)?guó)家強(qiáng)制力保障的情況下,規(guī)范村規(guī)民約的制定程序是實(shí)現(xiàn)村民自治制度理性外化的最佳選擇。一方面,制定程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主精神。換言之,制定主體應(yīng)當(dāng)積極與村民自治組織成員商討,充分吸收村民自治組織成員的合理訴求。另一方面,政府應(yīng)當(dāng)避免在事中直接介入到村規(guī)民約的制定程序中,減少具有強(qiáng)制效力的審核意見(jiàn),合理評(píng)估村規(guī)民約內(nèi)含的規(guī)則。同時(shí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)善用備案制度,對(duì)村規(guī)民約制定程序的審查,包含制定主體,制定過(guò)程、制定意見(jiàn)回饋等情況,通過(guò)事后的備案審查實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的持續(xù)運(yùn)行。

3.明確政府機(jī)關(guān)的主體責(zé)任,深化合作治理

村規(guī)民約是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重要手段,其目的在于激發(fā)村民自治組織成員自愿共同參與農(nóng)村治理,提高鄉(xiāng)村治理效能。但政府通過(guò)具有強(qiáng)制性的規(guī)約范本影響了村民自治組織成員參與組織建設(shè)的自發(fā)性,打擊了成員參與公共事務(wù)的積極性。誠(chéng)然,政府的行政介入穩(wěn)固了村民自治組織結(jié)構(gòu),為村民自治組織成員提供制度保障與政策支持,為其提供鄉(xiāng)村發(fā)展所需的資源,而代價(jià)卻是村規(guī)民約失去其“不受外力尤其是不受政府權(quán)力所影響的自發(fā)的運(yùn)行機(jī)制及其基本模式”[19],這無(wú)疑弱化了村規(guī)民約的功能作用,不利于鄉(xiāng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

因此,鄉(xiāng)村治理必須要從政府主導(dǎo)走向合作治理,形成多主體、多中心式的治理模式。在合作治理中,政府要與其他社會(huì)主體共同提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),共同參與社會(huì)治理。首先,政府與村民自治組織應(yīng)當(dāng)處在平等的地位。在村規(guī)民約的制定過(guò)程中,政府要轉(zhuǎn)變管理行政的價(jià)值取向與行為慣性,減少行政管理色彩,提高服務(wù)意識(shí),積極回應(yīng)村民自治組織成員的合理訴求。要避免政府過(guò)多干預(yù),“采用‘適度’的行政干預(yù)將社會(huì)自治能力的生長(zhǎng)控制在適當(dāng)范圍內(nèi)”[20]。其次,政府應(yīng)當(dāng)注重對(duì)村民自治組織治理能力的培養(yǎng)?，F(xiàn)今該組織發(fā)育還不成熟,對(duì)公共物品進(jìn)行組織、生產(chǎn)、供給、分配的能力有限,政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)它們發(fā)揮在鄉(xiāng)村社會(huì)組織化中的作用,并遵守基層社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯,從制度供給的角度,提供充足資源[21]。這要求基層政府要處理好村民自治組織與政府機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織之間的合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)主體間合作項(xiàng)目的有效對(duì)接。同時(shí),政府要鼓勵(lì)其他社會(huì)組織積極承接部分的公共服務(wù),從而減輕政府的管理壓力,緩解資金緊張等問(wèn)題。最后,政府應(yīng)當(dāng)明確其主體責(zé)任。一方面,“對(duì)那些事關(guān)根本性、戰(zhàn)略性和全局性等‘強(qiáng)政治’屬性的公共事務(wù),需要政黨和政府的主體性回歸,并通過(guò)主體性地位的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和整合,實(shí)現(xiàn)主體性與有效性的統(tǒng)一?！盵22]同時(shí),政府要限制公共領(lǐng)域的行業(yè)壟斷,對(duì)其他社會(huì)組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行把關(guān),為鄉(xiāng)村社會(huì)提供良好的治理環(huán)境。另一方面,要強(qiáng)調(diào)政府的“保障責(zé)任”,通過(guò)法律法規(guī)的形式規(guī)范村規(guī)民約,明確村規(guī)民約制定的正當(dāng)程序、組織、行為方式,并對(duì)此展開(kāi)持續(xù)性的審查、監(jiān)督等活動(dòng)。

五、結(jié)束語(yǔ)

政府機(jī)關(guān)與村民自治組織在組織屬性、價(jià)值取向等方面的差異,使得在制定村規(guī)民約的過(guò)程中居于主導(dǎo)地位的一方會(huì)施加更多的影響。近年來(lái),村規(guī)民約的制定表現(xiàn)出政府一方的強(qiáng)勢(shì)地位,故而村規(guī)民約的內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象明顯,并且多為倡導(dǎo)型、義務(wù)性規(guī)定,其內(nèi)容結(jié)構(gòu)限制它在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。要實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)與村民自治組織的激勵(lì)相容,改變政府主導(dǎo)制定村規(guī)民約的功能所限,就要在立法層面上對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行框架立法,規(guī)范政府設(shè)計(jì)的制定程序,限制政府機(jī)關(guān)過(guò)多地介入到村規(guī)民約的制定當(dāng)中。具體來(lái)說(shuō),一是政府要成為引導(dǎo)者、合作者、監(jiān)督者。要更新履職方式,改變單向的行政管理模式,強(qiáng)化村規(guī)民約的備案審查,為鄉(xiāng)村治理建設(shè)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。二是加強(qiáng)村民自治組織的能力建設(shè)。村民自治組織要加強(qiáng)自身的能力建設(shè),不僅要注重村民自治與民主協(xié)商要素的植入,關(guān)注不同群體的多元服務(wù)需求,還要提高決策力和執(zhí)行力。