[摘要] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站是我國現(xiàn)階段社會工作服務(wù)供給的重要載體。通過政府購買服務(wù)、引入社會組織承接服務(wù)供給是我國社工站建設(shè)的基本方向。政府購買服務(wù)使社工站兼具了政府、社會的不同屬性，成為聯(lián)結(jié)國家治理與社會建設(shè)的重要橋梁。在我國的治理情境中，社工站承擔協(xié)同的角色，在黨建引領(lǐng)下，通過專業(yè)能力的發(fā)揮起到跨界整合的作用，進而回應(yīng)福利治理、社區(qū)治理、弱勢群體服務(wù)供給等不同方面的需求。協(xié)同整合是社工站建設(shè)的統(tǒng)合概念，行政整合和專業(yè)整合是社工站建設(shè)的兩個維度。社工站成為政府與社會的聯(lián)結(jié)點，通過多重角色的構(gòu)建，回應(yīng)不同主體的要求，逐步發(fā)展成為基層社會治理的綜合性服務(wù)單元。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)同整合? 行政整合? 專業(yè)整合? 社工站? 服務(wù)單元

[基金項目] 本文為國家社會科學基金一般項目“新時代社會工作服務(wù)第三方評估及其外溢性研究”（批準號：21BSH127）和廣州市人文社會科學重點研究基地“廣州高技術(shù)技能人才協(xié)同培養(yǎng)研究基地”的階段性研究成果。

[作者簡介] 徐盈艷，廣東外語外貿(mào)大學社會與公共管理學院、廣東省社會組織研究中心副教授，碩士生導師，主要研方向為社會組織、社會政策與社會工作專業(yè)化等。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2023）03-0012-14

一、 問題的提出

2021年，民政部辦公廳發(fā)出《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》（民辦函〔2021〕20號），要求在全國推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)已經(jīng)成為我國基層社會治理中的重要內(nèi)容。全國各地以廣東省、湖南省等地實踐為基礎(chǔ)，陸續(xù)推出社工站的建設(shè)方案。廣州、深圳兩地自2007年以來已有十多年的社工站建設(shè)經(jīng)驗。2017年后，廣東省推出“雙百計劃”、湖南省推出“禾計劃”等，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)方面取得了一定成效，為發(fā)展中國特色社會工作奠定了基礎(chǔ)。

社工站建設(shè)是整合民政資源，打通為民服務(wù)“最后一米”的重要舉措。在以往的社區(qū)治理中，“三社聯(lián)動”“五社聯(lián)動”等都希望能夠整合多方主體和各方資源，提高社區(qū)治理的成效。但在發(fā)展過程中，社區(qū)“聯(lián)不動”“聯(lián)而不動”“無序聯(lián)動”等問題普遍存在。不同主體在聯(lián)動過程中缺乏動力，難以整合，出現(xiàn)資源的重復投放以及治理效能低下等問題，這成為社工站建設(shè)的基本困境。在新時代，如何更好地消除這些困境，從而提升社工站的服務(wù)效能、打通“最后一米”呢？為了解答這些問題，筆者自2022年到2023年深入廣東省、湖南省、浙江省等地調(diào)研社工站建設(shè)的基本情況，期望通過把握不同地方社工站建設(shè)的經(jīng)驗，更好地提煉社工站的核心角色和功能，為下一步社工站建設(shè)提供更有針對性的建議。除了2022年至2023年的調(diào)研之外，筆者自2010年開始一直持續(xù)參與廣州市社工站的建設(shè)并開展了相應(yīng)的研究工作，了解十余年來社工站的發(fā)展動態(tài)。本文認為，協(xié)同整合是社工站的重要角色，其中黨建引領(lǐng)是協(xié)同的前提，行政整合和專業(yè)整合是兩個重要的屬性，充分發(fā)揮協(xié)同整合的角色和功能是社工站建設(shè)有效性的基礎(chǔ)。

二、 概念脈絡(luò)：協(xié)同整合與社工站建設(shè)

共建共治共享是我國社會治理的基本制度，體現(xiàn)為黨委領(lǐng)導下多元主體共治的過程。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，合作治理、協(xié)同治理、參與治理等是基本的關(guān)鍵詞，諸多研究對社區(qū)治理不同主體的協(xié)作進行分析，譬如在權(quán)責清晰、配置合理的情況下多元主體的合作。在社會服務(wù)中，協(xié)同共治等也是重要的政策議題，政府部門通過引入社會組織、企業(yè)等進行跨部門合作，以提升社會服務(wù)的績效。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站是我國社會服務(wù)供給的主體之一。它強調(diào)整合民政類資源，有針對性地滿足服務(wù)對象的需求，是一個綜合的社會服務(wù)單元?！罢稀笔巧绻ふ窘ㄔO(shè)的關(guān)鍵概念。但在建設(shè)過程中，社工站受到當?shù)刂卫砬榫车挠绊懀瑥娬{(diào)因地制宜地發(fā)展，形成了不同的發(fā)展路徑和發(fā)展模式，如由湖南省引領(lǐng)的“先有后好”建設(shè)路徑，以廣東省為代表的“專業(yè)為本”建設(shè)路徑。影響社工站建設(shè)的治理因素主要有：

第一，社工站建設(shè)嵌入我國黨建引領(lǐng)下的治理體系之中。社工站建設(shè)是民政領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，落腳在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層領(lǐng)域。由民政部門推行的社工站建設(shè)必然面臨條塊關(guān)系的互動。中國政府圍繞著“條塊關(guān)系”進行過多次變革，但始終沒有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點，未能擺脫“條塊矛盾”的困擾。近十年來，部分地方通過黨建引領(lǐng)來推動條塊整合的嘗試相對來說比較有效。為了避免社會服務(wù)出現(xiàn)條塊分割的問題，地方政府亦將黨建引領(lǐng)作為社工站的重要內(nèi)容來推動，如通過黨建引領(lǐng)專業(yè)的方式推動黨建與業(yè)務(wù)相融合，從而提升社會服務(wù)效能，黨建既能夠推動行政部門之間的整合，也能夠動員社會參與進來。

第二，社工站建設(shè)依賴政府購買服務(wù)的政策支持和資金支持，社會組織作為承接社工站具體運營的社會力量參與到社區(qū)治理和社區(qū)社會服務(wù)供給之中，體現(xiàn)了行政整合的維度。資源投入往往決定了社工站的發(fā)展方向和整合力度。在廣州、深圳等地早期的社工站建設(shè)經(jīng)驗中，民政系統(tǒng)通過資源投入、項目評估和績效評價等措施來動員街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與社工站建設(shè)，體現(xiàn)民政系統(tǒng)對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“塊”的整合。社工站在社區(qū)層面推開，與街道、社區(qū)等主體合作，共同推進特殊群體的服務(wù)供給和社區(qū)問題的解決，積極參與到社區(qū)治理之中，嘗試以合作的方式融入治理體系中。在發(fā)展過程中，受到屬地管理和社區(qū)治理體系的影響，社工站通過街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政整合更好地回應(yīng)街區(qū)需求，以社工站融入治理體系為基本出發(fā)點，體現(xiàn)為街區(qū)對社工站專業(yè)力量的吸納。社工站既有著類似體制內(nèi)的角色，又有動員社會力量的可能性，有可能成為政府與社會的聯(lián)結(jié)點。

第三，社工站強調(diào)專業(yè)化的整合能力。社會工作是現(xiàn)代化社會事業(yè)中的專業(yè)設(shè)置，社會工作站參與基層治理需要采取嵌合性實踐方法，助推專業(yè)效能實現(xiàn)，推進部門協(xié)同與資源整合。如何保障社工站高質(zhì)量、專業(yè)化發(fā)展成為社工站建設(shè)的核心議題。社工站建設(shè)涉及多領(lǐng)域的專業(yè)知識，如社會工作專業(yè)基礎(chǔ)知識、服務(wù)關(guān)系、需求評估、專業(yè)支持、治理機制等，需要通過這些專業(yè)知識引導社會工作者恪守專業(yè)信念，促進基層治理專業(yè)化。專業(yè)整合與行政整合不同，專業(yè)整合體現(xiàn)在社工站以社會工作機構(gòu)、社會工作者為基礎(chǔ)，通過自身的專業(yè)素養(yǎng)跨界整合不同的主體力量參與到服務(wù)供給之中，而行政整合更強調(diào)自上而下的民政局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨工委/鎮(zhèn)政府/街道辦事處等對于不同條塊的整合，以支持社工站的建設(shè)。

第四，社工站強調(diào)對于不同社會力量的整合，也就是強調(diào)其對于前述諸多不同整合維度的運用，促使自身成為綜合的服務(wù)單元，扮演協(xié)同整合的角色，發(fā)揮協(xié)同整合的功能。在黨建引領(lǐng)下，社工站承擔協(xié)同的角色，結(jié)合行政整合和專業(yè)整合的不同力量，落腳于對人民需求的回應(yīng)以及推動社區(qū)治理新格局的創(chuàng)建。中國特色社會工作的核心屬性是以人民為中心的社會本位，其中心任務(wù)是通過促進社會和諧來助力人民實現(xiàn)對美好生活的追求。強調(diào)社會性，通過對不同人群的調(diào)研，調(diào)動不同的力量來實現(xiàn)需求的滿足是社工站的目標，專業(yè)化、行政化和在地化是現(xiàn)階段社工站實踐的特征，最終體現(xiàn)為對復合績效的追尋。社會工作的專業(yè)化要求社會工作者扮演跨邊界行動者角色，而我國除了強調(diào)專業(yè)化的整合之外，還強調(diào)共建共治共享中多主體的融合，社工站在政策共同體的構(gòu)建中發(fā)揮著重要的平臺作用。社工站在建設(shè)過程中被賦予了多重使命，如對民政服務(wù)的落實、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的回應(yīng)、對居民需求的回應(yīng)。這些都需要通過社會工作行政和社會工作服務(wù)項目來落實。

但在社工站的實際運行中，行政整合與專業(yè)整合之間往往產(chǎn)生一定程度的張力，如在諸多文獻中被提到的專業(yè)化和行政化的問題。二者雖然在社工站建設(shè)過程中同時出現(xiàn)，但其維度卻是不同的。本文認為，行政整合更強調(diào)社工站作為治理體系的一部分，自上而下對不同行政部門的力量進行整合，社工站某種意義上可以被視為政府公共服務(wù)功能的延伸；而專業(yè)整合則更強調(diào)引入專業(yè)力量，反過來對包括政府部門在內(nèi)的不同主體、社會力量、居民等的整合，二者處于互動關(guān)系之中（如圖1所示）。很多文獻將專業(yè)化和行政化視為對立的關(guān)系，這容易導致社工站的孤立發(fā)展，不利于治理和服務(wù)效能的發(fā)揮。為了解決該問題，我們應(yīng)該進一步明確上述被提及的第一和第四點的整合，即強調(diào)黨建引領(lǐng)下的協(xié)同整合?；谝陨戏治觯疚奶岢鲆韵路治隹蚣?，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的建設(shè)進行分析。

三、 社工站的發(fā)展與制度安排

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站經(jīng)歷了從試點到全面加快建設(shè)的階段，現(xiàn)階段主要通過政府購買服務(wù)的方式推進。政府購買服務(wù)最早開始于1995年上海浦東新區(qū)的羅山會館。2003年，上海市浦東新區(qū)開始探索政府購買社會工作服務(wù)，期望由專業(yè)人員提供社會服務(wù)。2007年，深圳市推出發(fā)展社會工作的“1+7文件”，確定以“政府出資，民間機構(gòu)運營”為特征的社會工作體系架構(gòu)。2010年，廣州市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈推進我市社會管理服務(wù)改革開展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點工作方案〉的通知》（穗民〔2010〕213號）、《關(guān)于印發(fā)〈廣州市政府購買社會服務(wù)考核評估實施辦法（試行）的通知〉》（穗民〔2010〕221號）和《關(guān)于印發(fā)廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心試點建設(shè)期間三個工作規(guī)范的通知》（穗民〔2010〕320號）等文件，對家庭綜合服務(wù)中心在社區(qū)治理體制中的位置，政府購買服務(wù)的資金來源、購買程序、工作內(nèi)容、指標和建設(shè)方案等都進行了非常明確具體的規(guī)定，家庭綜合服務(wù)中心是新增的內(nèi)嵌于原來的行政管理體系之中的一個服務(wù)單元，主要承擔提供社區(qū)社會服務(wù)的功能。廣州、深圳的社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)是社工站建設(shè)的雛形。

2017年，廣東省省級福利彩票公益金2565萬元用于補助欠發(fā)達地區(qū)實施“雙百計劃鎮(zhèn)（街）購買社會工作服務(wù)五年計劃”項目，“2萬人以下人口的鎮(zhèn)（街）購買3個社工崗位，2萬至 7萬人的鎮(zhèn)（街）購買4～5個社工崗位，7萬以上人口的鎮(zhèn)（街）購買6～8個社工崗位”。2020年11月，《關(guān)于實施“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”的通知》（粵民發(fā)〔2020〕142號）將直聘模式推廣到全省，明確2022年度“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”項目省財政預算資金為48596萬元。其年度總目標是“對照站（點）崗位設(shè)置數(shù)量，面向社會繼續(xù)招聘、培訓社會工作者，實現(xiàn)全省社會工作服務(wù)站 （點）100%全覆蓋。社會工作者立足鎮(zhèn)街、深入村居，為困難群眾和特殊群體提供政策落實、心理疏導、資源鏈接、能力提升、社會融入等專業(yè)服務(wù)，打通為民服務(wù)‘最后一米，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，達到困難群眾和特殊群體社會工作服務(wù)100%全覆蓋?！?/p>

2018年6月，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站項目啟動，被稱為“禾計劃”項目，在不到兩年的時間內(nèi)實現(xiàn)了全省1940個街鎮(zhèn)的覆蓋。根據(jù)《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務(wù)站項目實施方案（試行）》（湘民發(fā)〔2018〕16號），湖南省于2018—2019年推進全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站全覆蓋。堅持以民為本、堅持創(chuàng)新開放、堅持統(tǒng)籌兼顧、堅持部門協(xié)同是社工站建設(shè)的基本原則。其中，部門協(xié)同被作為頂層設(shè)計的重要部分提出，相關(guān)部門包括組織部門、民政部門、編制部門、財政部門、人力資源和社會保障部門、教育部門等。在部門協(xié)同的基礎(chǔ)上，社工站集中力量服務(wù)民政重點服務(wù)對象。

從試點到全國開始推進，從社會工作人才隊伍建設(shè)到社工站建設(shè)，民政部等相關(guān)部門出臺了一系列的制度文件。2006年召開的中共十六屆六中全會提出：“建設(shè)宏大的社會工作專業(yè)人才隊伍，造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作人才隊伍，是構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切需求”?！渡鐣ぷ魅瞬抨犖榻ㄔO(shè)中長期規(guī)劃（2011—2020年）》提出：“到2020年，社會工作專業(yè)人才總量要增加到145萬人，培育發(fā)展8萬家民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)?！薄睹裾?財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》（民發(fā)〔2012〕196號）、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）、《財政部 民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》（財綜〔2014〕87號）、《民政部關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》（民發(fā)〔2014〕80號），要求在全國范圍內(nèi)推進政府購買服務(wù)，放寬民辦社會工作機構(gòu)的登記準入，進一步發(fā)揮政府購買服務(wù)和民辦社會工作機構(gòu)在推進社會服務(wù)和治理體系改革中的重要作用。政府購買服務(wù)和社工站建設(shè)契合新時代的要求，在社會治理的情境之中，被賦予提供專業(yè)服務(wù)、緩解社會矛盾和解決社會問題的功能。政策文件要求加快社會工作人才隊伍的建設(shè)，期望通過培育專業(yè)人才來提供專業(yè)服務(wù)，以增加社會福利服務(wù)的供給。從2012年起，每年中央財政出資約2億元，以地方提供配套資金的形式來推動服務(wù)的開展。新時期，隨著對民生問題和個人福利服務(wù)問題的進一步關(guān)注，全國各地都在嘗試開展政府購買服務(wù)和社工站建設(shè)，希望通過社會工作人才隊伍的培育，發(fā)揮社會工作類社會組織在社會服務(wù)供給和社區(qū)治理體系改革中的重要作用。

2021年，基于社會工作人才隊伍和社工站的發(fā)展經(jīng)驗，民政部辦公廳發(fā)出《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》（民辦函〔2021〕20號）。這是我國社工站建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，其中指出：“強化資源整合。各地要以社工站為平臺，聯(lián)動民政協(xié)理員、社會救助經(jīng)辦人員、兒童督導員和兒童主任等民政部門服務(wù)力量，司法、人力資源社會保障等政府部門和工會、團委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織的基層服務(wù)力量，社區(qū)社會組織、公益慈善組織和志愿者等社會力量共同開展服務(wù)。充分利用村（社區(qū)）服務(wù)中心、兒童之家、日間照料中心、敬老院等基層服務(wù)場所、設(shè)施設(shè)備，實現(xiàn)資源共用、共享?！?/p>

從以上制度發(fā)展可見，社工站從一開始就被嵌入我國的社會治理體系中，通過行政力量推動制度設(shè)計和政策執(zhí)行，強調(diào)行政整合。社工站在發(fā)展過程中強調(diào)社工機構(gòu)、從業(yè)人員的專業(yè)能力，強調(diào)專業(yè)整合。如何將自上而下的行政整合與社會工作的專業(yè)整合統(tǒng)一到一起，發(fā)揮出雙方的效能，達到共建共治共享是社工站建設(shè)需要探索的議題。在我國共建共治共享的社會治理制度中，社會組織主要發(fā)揮社會協(xié)同的功能。在黨建引領(lǐng)下通過社會組織協(xié)同各方推動社工站建設(shè)成為一種重要的思路，協(xié)同整合成為統(tǒng)合行政整合和專業(yè)整合的一條可行路徑。

四、 行政整合與專業(yè)整合：社工站的不同類型與功能發(fā)揮

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站正是在行政與專業(yè)的不斷互動中建設(shè)，并產(chǎn)生了不同的模式和類型。在這些不同類型中，社會工作人才隊伍建設(shè)、社會組織發(fā)展和專業(yè)服務(wù)供給是重要的元素，三者在行政整合和專業(yè)整合的影響下不斷重組，形塑了不同的特征。本部分對廣州模式、廣東雙百模式和湖南“禾計劃”模式三種類型進行比較，對其可能存在的張力和沖突進行分析。

（一） 治理為本、組織為用：社工站建設(shè)的廣州模式

2010年，廣州市民政局發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈推進我市社會管理服務(wù)改革開展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點工作方案〉的通知》（穗民〔2010〕213號），選取20個街道作為改革試點，鼓勵成立社會工作類社會組織，承接政府轉(zhuǎn)移的服務(wù)職能。文件明確社區(qū)綜合服務(wù)中心作為社區(qū)治理中“服務(wù)”職能的主要承接者。政府購買服務(wù)的舉措和社區(qū)綜合服務(wù)中心的建設(shè)具有深化社區(qū)治理體制改革、促進社會組織發(fā)展、加強社會工作人才隊伍建設(shè)、專業(yè)能力建設(shè)與社區(qū)社會服務(wù)供給等多重政策意圖。2012年，社區(qū)綜合服務(wù)中心更名為家庭綜合服務(wù)中心，在全市鋪開，每個街道至少建成一個家庭綜合服務(wù)中心。2018年后家庭綜合服務(wù)中心逐步改名為社會工作服務(wù)站。

“治理”的角色貫穿社工站建設(shè)的始終，社工站解決街道和社區(qū)問題的功能被不斷強化。在制度的維度上，社工站是一種治理體系中的行政整合。一方面，社工站建設(shè)是在治理體系中搭建一個綜合的社會服務(wù)平臺，需要打通條塊來落實。除了《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于加快推進社會工作及其人才隊伍發(fā)展的意見》（穗字〔2010〕12 號）作為廣州市社會工作發(fā)展的頭條文件之外，后面大部分文件都是不同部門共同發(fā)文，通過條條合作的方式來推動社會工作發(fā)展，如《關(guān)于印發(fā)〈廣州市社會工作專業(yè)崗位設(shè)置及社會工作專業(yè)人員薪酬待遇實施辦法（試行）〉的通知》（穗民〔2010〕229 號）由市民政局、市人力資源和社會保障局、市機構(gòu)編制委員會辦公室共同發(fā)文，《關(guān)于印發(fā)〈廣州市財政支持社會工作發(fā)展實施辦法（試行）〉的通知》（穗財?！?010〕169 號）由市財政局、市民政局共同發(fā)文。另一方面，社工站也開始逐漸融入屬地管理體系之中。2017年出臺的《廣州市民政局關(guān)于印發(fā)〈廣州市家庭綜合服務(wù)中心項目招標文件有關(guān)文本設(shè)定指引（暫行）〉的通知》（穗民規(guī)字〔2017〕11號），對社工站建設(shè)的承接組織資質(zhì)、服務(wù)的內(nèi)容和第三方評估的方式都進行了調(diào)整，明確家綜項目要提供針對社區(qū)公共問題的服務(wù)，強調(diào)其參與社區(qū)治理與回應(yīng)社區(qū)問題的重要角色與功能。2018年后，廣州社工站在原有服務(wù)的基礎(chǔ)上，推動“113X”服務(wù)模式的實施，即黨建引領(lǐng)、重點項目、長者、青少年、家庭三大領(lǐng)域及特色服務(wù)。在2015年服務(wù)調(diào)整的基礎(chǔ)上，廣州市又強調(diào)了黨建引領(lǐng)在社工站發(fā)展中的重要作用以及社工站與街道、社區(qū)之間的合作?！稄V州市社工服務(wù)站（家庭綜合服務(wù)中心）評估指標體系（試行）》（穗民發(fā)〔2019〕293號）規(guī)定社會工作者需要與村委會（居委會）、社區(qū)組織等建立對接、溝通、合作機制，每周在社區(qū)開展定點服務(wù)達3天以上，在社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)的工作時數(shù)達60%以上，每月至少與購買方、監(jiān)督方溝通一次。在黨建項目中，廣州市要求：建立社工站黨組織，參與街鎮(zhèn)黨組織活動，配合街鎮(zhèn)開展黨建工作，協(xié)助街鎮(zhèn)做好扶困幫扶、社區(qū)治理等方面的工作；社工站與社區(qū)黨組織探討服務(wù)合作，促進黨組織引領(lǐng)公益、黨員引領(lǐng)服務(wù)等工作的開展；加強社區(qū)社會組織培育、社區(qū)基金培育、社區(qū)志愿者培育等工作；加強社工站自主鏈接社會資源的能力，折合總價值50萬元以上的該項評估分值得滿分，不足的部分按比例扣分。黨建引領(lǐng)進一步強化對于治理問題的回應(yīng)。社工站植入治理體系中，彰顯了行政整合的重要性。

通過政府購買服務(wù)，社會組織也快速發(fā)展，成為社會服務(wù)的重要載體。從一開始的《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于加快推進社會工作及其人才隊伍發(fā)展的意見》（穗字〔2010〕12號），到后續(xù)配套文件《關(guān)于印發(fā)〈廣州市社會工作專業(yè)崗位設(shè)置及社會工作專業(yè)人員薪酬待遇實施辦法（試行）〉的通知》（穗民〔2010〕229 號），服務(wù)供給、人才建設(shè)都是通過社會組織這一載體來實現(xiàn)的。廣州市2008年成立第一家民辦社會工作機構(gòu)，2009年成立13家，2014年成立267家，2016年已經(jīng)達到417家。民辦社會工作機構(gòu)的發(fā)展與社會工作規(guī)范化、專業(yè)化同步，也給社會服務(wù)外包提供了一個充實的載體。購買方與承接機構(gòu)溝通，將治理的意圖貫徹落實。從廣州十余年的經(jīng)驗來看，民辦社會工作機構(gòu)的發(fā)展是最主要的“結(jié)晶”：一方面，社會工作機構(gòu)成為參與治理的重要主體，提供社會服務(wù)；另一方面，社會工作機構(gòu)也是社會工作人才隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)。

（二） 行政嵌入、人才建設(shè)：社工站建設(shè)的廣東“雙百”模式

廣東社會工作發(fā)展雖然起步比較早，但主要集中在珠三角區(qū)域。2016年10月，廣東省民政廳向各地級市民政局發(fā)布《廣東省民政廳關(guān)于做好粵東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)（街）社會工作服務(wù)站”建設(shè)運營示范項目申報工作的通知》（粵民函〔2016〕1862號）。從2017年開始，廣東省民政廳開始實施社會工作“雙百計劃”，推動粵東西北社會工作發(fā)展，分兩批建設(shè)407個鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站，每個社工站配備3～8名社會工作者，由鎮(zhèn)（街）直接聘用、省統(tǒng)一督導。2020年，廣東省民政廳、廣東省財政廳、廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省婦女聯(lián)合會、廣東省殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”的通知》（粵民發(fā)〔2020〕142號），“雙百工程”建設(shè)將社工站逐步覆蓋到全省，包括珠三角區(qū)域。廣東“雙百”模式的最主要特征是通過直聘的方式，由鎮(zhèn)（街）與社會工作者簽訂聘用合同，以人才推動民政服務(wù)提升。

《廣東省民政廳關(guān)于做好粵東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)（街）社會工作服務(wù)站”建設(shè)運營示范項目申報工作的通知》（粵民函〔2016〕1862號）指出，“雙百計劃”的目標任務(wù)是“豐富社會工作發(fā)展路徑”，“推動全省社工事業(yè)區(qū)域發(fā)展平衡”，“增強基層社會服務(wù)力量”，“推動‘專業(yè)社工、全民義工工作的開展”，在實施內(nèi)容中明確將社工站的工作職責定位為搭建服務(wù)平臺，服務(wù)本鎮(zhèn)（街）困境人群，每個鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站應(yīng)配備3～8名社會工作者等。與廣州等珠三角區(qū)域社會工作發(fā)展路徑不同，“雙百”模式下的社會工作者隊伍通過統(tǒng)一招聘的方式組建。“社工招聘由鎮(zhèn)（街）提出用人需求，全省統(tǒng)一發(fā)布社工服務(wù)站社工招聘信息，統(tǒng)一報名、統(tǒng)一招聘，由當?shù)劓?zhèn)（街）政府簽訂勞動合同”。如果說珠三角區(qū)域原先是政府購買社會組織的服務(wù)，那么“雙百計劃”到“雙百工程”則是政府購買社會工作者的服務(wù)。在“雙百”的發(fā)展中，行政嵌入是很重要的特征。社會工作者與鎮(zhèn)（街）簽訂合同之后，服從于鎮(zhèn)（街）的管理。在管理責任上，也有著明確的劃分：“鎮(zhèn)（街）事務(wù)辦負責社工站行政管理工作，社工站站長原則上由事務(wù)辦主任兼任；在招聘的社會工作者中選拔一名有3年以上工作經(jīng)驗的社會工作者擔任鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站副站長，負責社工站日常管理工作；省專業(yè)支持團隊負責鎮(zhèn)（街）社工站人員培訓、專業(yè)支持、日常監(jiān)督、年度評估等工作；地級市、縣（市、區(qū)）民政局負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本轄區(qū)（街）社會工作服務(wù)站建設(shè)，開展業(yè)務(wù)指導?！笨梢?，社工站的建設(shè)充分考慮行政嵌入與專業(yè)支持的結(jié)合，是一種專業(yè)嵌入行政的服務(wù)方式。

“雙百”在推行的過程中強調(diào)以專業(yè)和人才推動服務(wù)的提升。在“雙百計劃”啟動初期，廣東省民政廳委托廣東綠耕社會工作發(fā)展中心設(shè)立廣東社會工作“雙百計劃”項目辦公室負責項目管理。為了推動社會工作人才發(fā)展，項目辦在每個地級市都設(shè)置了地區(qū)中心，從廣東省高校社會工作專業(yè)教師、珠三角資深社會工作者中邀請專業(yè)人士作為“協(xié)同行動者”（督導）在地區(qū)中心兼職，推動社會工作本土化和專業(yè)化并重發(fā)展。同時，項目辦還通過定期輪訓、站點互訪的方式推動社工站從業(yè)人員的能力提升。2021年，《關(guān)于印發(fā)“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”實施方案的通知》（粵民發(fā)〔2021〕3號）中更強調(diào)業(yè)務(wù)督導和專業(yè)培訓的規(guī)范性，譬如建立督導協(xié)調(diào)機制、明確督導工作流程等。崗前培訓要求培訓時長不少于15小時，專業(yè)培訓每年不少于48小時，同時還需要參加各類政策培訓。

“雙百工程”的發(fā)展在某種意義上是基于廣東省前十年的社會工作發(fā)展經(jīng)驗，珠三角的社會工作發(fā)展培育了一支大規(guī)模的社會工作人才隊伍。2017年之后，部分社會工作者回到家鄉(xiāng)建設(shè)社工站、推動社會工作的發(fā)展。直聘的方式充分強調(diào)行政嵌入，與我國國情相契合，踐行黨的群眾路線，也能夠更快地回應(yīng)鎮(zhèn)（街）的問題和需求。項目辦、協(xié)同督導、輪訓和繼續(xù)教育的設(shè)置在一定程度上引導了社工站的專業(yè)化發(fā)展，一定程度上實現(xiàn)了平衡。

（三） 規(guī)范管理、經(jīng)辦服務(wù)：社工站建設(shè)的“禾計劃”模式

湖南省的社會工作發(fā)展也有較長的時間，從2013年開始湖南省委組織部和省民政廳聯(lián)合發(fā)布《湖南省社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2012—2020）》，推動社會工作人才隊伍建設(shè)。在社工站建設(shè)上，從2018年開始推動的“禾計劃”社工站建設(shè)已經(jīng)成為全國社工站建設(shè)的典范，并且在全國范圍內(nèi)被推廣。“禾計劃”模式可以通過兩個關(guān)鍵詞即規(guī)范管理和經(jīng)辦服務(wù)來做總結(jié)。

在規(guī)范管理上，湖南省社工站建設(shè)充分注重頂層設(shè)計、全省一盤棋。2018年開始推行社工站建設(shè)，2019年實現(xiàn)了全省全覆蓋。湖南省出臺了一系列的制度文件，以制度規(guī)范管理社工站。2018年5月，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務(wù)站項目實施方案（試行）》（湘民發(fā)〔2018〕16號）發(fā)布，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務(wù)站項目正式啟動實施。該文件明確了省、市、縣三級民政部門在推動社工站建設(shè)中的職責：省級民政部門負責制定整體實施方案和相關(guān)配套工作方案、管理辦法和服務(wù)標準；市級民政部門負責指導縣市區(qū)落實本方案要求，安排專項資金用于支持本區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站服務(wù)項目實施；縣級民政部門負責制定社工站項目的年度實施計劃。這些制度文件的先行出臺給縣區(qū)提供了參考的模板與可行依據(jù)。

在經(jīng)辦服務(wù)上，湖南省社工站建設(shè)將落腳點定位于加強基層民政經(jīng)辦服務(wù)能力上，嚴格限定社工站的服務(wù)范圍。2018年4月，《關(guān)于推進政府購買服務(wù)加強基層民政經(jīng)辦服務(wù)能力的實施意見》（湘民發(fā)〔2018〕10號）明確提出，通過推進政府購買服務(wù)加強基層民政能力建設(shè)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站開展社會救助、農(nóng)村留守兒童和養(yǎng)老優(yōu)撫對象關(guān)愛等民政領(lǐng)域以及城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的社會工作服務(wù)。該文件明確鼓勵各地根據(jù)實際情況，確定重點服務(wù)對象和重點服務(wù)內(nèi)容，打造特色服務(wù)品牌。但未經(jīng)省級民政、財政部門批準，基層不得自行擴大服務(wù)范圍，增加服務(wù)事項。2021年，《湖南省民政廳關(guān)于印發(fā)〈湖南省基層社會工作服務(wù)站項目三年行動方案（2021—2023）〉的通知》（湘民發(fā)〔2021〕26號）強調(diào)，要將社工站建設(shè)成基層民政事業(yè)服務(wù)的綜合性平臺和提升基層社會治理、社會服務(wù)水平的有效載體。到2023年年末，建成覆蓋全省的市級服務(wù)指導中心、縣級社工總站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工服務(wù)站和部分村（居）社工室的社會工作服務(wù)體系。《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站專業(yè)服務(wù)清單》和《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站負面工作清單》將“社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童關(guān)愛、社區(qū)治理”四大領(lǐng)域社會工作專業(yè)服務(wù)的開展情況與服務(wù)成效作為實施社工站項目的根本依據(jù)。社工站的建設(shè)經(jīng)費主要由本級社會救助專項經(jīng)費、福彩公益金、社會救助工作經(jīng)費、財政預算資金等多個渠道統(tǒng)籌安排。省本級福彩公益金結(jié)合各地工作績效情況，對基層社工站項目適當給予補助和獎勵。

（四） 三種類型中可能存在的張力與沖突

以上三種模式是我國現(xiàn)階段社工站的主要類型，雖然特征不同，但都遇到了行政整合和專業(yè)整合之間不同表現(xiàn)形式的張力和沖突。

廣州的社工站建設(shè)從社區(qū)綜合服務(wù)中心試點開始就被納入治理體系之中，但較為強調(diào)專業(yè)力量的引入。因此，在第一周期的服務(wù)中，較為強調(diào)人群需求的專業(yè)化滿足，社會組織也在該階段朝著專業(yè)化的目標發(fā)展，以專業(yè)整合為主，以行政整合作為保障，推動站點的建設(shè)。在后續(xù)發(fā)展中，屬地管理加強，強調(diào)街道和社區(qū)的需求，社工站開始回應(yīng)治理的要求，行政整合加強。在不同階段中，社工站都面對著多方主體不滿意的服務(wù)困境。為了解決這些問題，現(xiàn)階段則是在黨建引領(lǐng)下，將不同條塊的服務(wù)整合于社工站之中。

廣東的“雙百模式”將社會工作者直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，社會工作者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂協(xié)議。其發(fā)展的基礎(chǔ)是珠三角地區(qū)在過去十余年中發(fā)展起來的專業(yè)力量，同時以專業(yè)人才隊伍的建設(shè)作為切入點。但這種行政嵌入的方式面臨過度行政化的問題，需要民政部門、項目辦等不同主體不斷進行專業(yè)輪訓和溝通協(xié)調(diào)，以保證服務(wù)的專業(yè)性。

湖南的“禾計劃”模式力圖因地制宜，在有限的資源投入下，實現(xiàn)社工站的全覆蓋。全省一盤棋要求縱向到底地實現(xiàn)全覆蓋，以行政的規(guī)范管理為主導推行下去。在民政經(jīng)辦能力不足的情況下，社會工作者承擔起經(jīng)辦服務(wù)的職能，但也面臨著被抽調(diào)為民政經(jīng)辦人員的弊端。在資源有限和人員不足的情況下，專業(yè)性的發(fā)揮還需要較長時間的培育及提升。為了解決這些問題，湖南省民政廳、民政局等不同級別的部門進行了各種督導和培訓，以保證專業(yè)服務(wù)的供給。

五、 協(xié)同整合：一個統(tǒng)合性的概念

以上三種類型的社工站，提供了行政整合和專業(yè)整合兩個維度在社會工作實踐中的呈現(xiàn)，不同地方期望采用不同的方式將二者整合在一起，也都取得了一定的成效。廣州模式強調(diào)社會組織的發(fā)展與能力提升，廣東“雙百”模式強調(diào)社會工作人才隊伍的建設(shè)，湖南“禾計劃”強調(diào)民政經(jīng)辦服務(wù)的規(guī)范與提升，三者有不同的側(cè)重點，但都強調(diào)打通民政服務(wù)的“最后一米”。在后續(xù)發(fā)展的過程中，行政化和專業(yè)化之間的沖突也始終存在。為了進一步推動社工站發(fā)展，我們有必要對社工站的角色與功能做進一步的探索，以更好地回應(yīng)現(xiàn)階段面臨的沖突問題。

在我國的社會治理體系中，黨建引領(lǐng)、政府負責、社會協(xié)同是關(guān)鍵詞。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建中央社會工作部，社會工作人才的發(fā)展也歸屬到中央社會工作部。在黨建引領(lǐng)下推動社工站建設(shè)也是我國社工站的根本特征。協(xié)同整合是解釋社工站建設(shè)的統(tǒng)合性概念，強調(diào)黨建引領(lǐng)、政府負責下社會工作機構(gòu)（社會工作者）以協(xié)同者的身份跨邊界整合不同資源的功能。協(xié)同整合的概念在于超越行政與專業(yè)二者的沖突，在更高的層次上來定位社工站的發(fā)展。

首先，社工站的建設(shè)和發(fā)展有著較強的體制背景。通過政府購買服務(wù)，將社會工作服務(wù)落腳于社區(qū)，體現(xiàn)了黨和國家對人民美好生活向往的需求的滿足。黨的二十大報告關(guān)于民生福祉的論述是社工站建設(shè)的重要前提。全國各地社工站的建設(shè)都在強調(diào)黨建引領(lǐng)的重要性。只有在黨建引領(lǐng)下，街鎮(zhèn)才能夠更好地整合轄區(qū)內(nèi)不同資源，解決原先的條塊沖突等問題。社工站建設(shè)體現(xiàn)了黨的群眾路線在新時代的作用的發(fā)揮，通過黨建引領(lǐng)將不同的職能部門和社會部門聯(lián)合在一起，共同回應(yīng)人民群眾對美好生活的需求。黨建引領(lǐng)以較強的共識凝聚社會上最大多數(shù)的力量。

其次，社工站的建設(shè)兼顧了不同主體的責任。政府購買服務(wù)中包括政府的條塊部門、群團組織、社會組織、社會工作者等，如果只強調(diào)行政化，僅僅是強調(diào)了其中的一個部分，難以概括社工站的特征，并且容易將社會工作機構(gòu)（社會工作者）作為一個外來的力量對待。行政化的概念是從社會工作機構(gòu)本身被吸納的角度來討論的，這容易導致社工站成為一個純行政化的機構(gòu)。社工站的建設(shè)應(yīng)強調(diào)行政整合的概念，強調(diào)自上而下不同條塊部門的打通，以此為社工站發(fā)展提供更大的空間。同時，從社會工作的專業(yè)角度上講，社會工作強調(diào)跨邊界的整合，不能將二者割裂開來。從全國社工站建設(shè)的經(jīng)驗上來看，只強調(diào)一端的整合肯定會陷入困境。以黨建引領(lǐng)為核心，以社會工作機構(gòu)（社會工作者）的協(xié)同為載體，將行政整合與專業(yè)整合融合在社工站的發(fā)展之中，是社會服務(wù)能夠高效發(fā)揮作用的路徑。

最后，社工站的落腳點在于回應(yīng)人民對美好生活的需求，增進民生福祉。需求的回應(yīng)是根本的落腳點，但需求回應(yīng)并不會因行政與專業(yè)的劃分而得到有效滿足，必須對服務(wù)需求和服務(wù)供給的匹配進行有針對性的分析。社工站回應(yīng)的需求并非碎片化、文娛化的需求，而是民政服務(wù)對象以及其他人群最根本性的基本需求，在此基礎(chǔ)上追求更美好的生活。其中有些需求的滿足需要通過行政化的、一般化的公共服務(wù)來實現(xiàn)，有些需求的滿足則需要通過專業(yè)化、個別化的服務(wù)來實現(xiàn)。不同的需求需要匹配不同的社會主體，如低保人群的需求與民政部門等相關(guān)，殘疾人的很多需求跟殘聯(lián)相關(guān)，婦女兒童的需求跟婦聯(lián)相關(guān)，青少年的需求跟團委相關(guān)，需要通過社工站將不同的社會主體凝聚在一起。社工站作為一個整合服務(wù)的平臺，只有將各方主體有效地聯(lián)動起來，才能更好地回應(yīng)人民的需求。

六、 結(jié)論：以社工站建設(shè)拓展社會工作的本土化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)是我國現(xiàn)階段社會服務(wù)的重要內(nèi)容，全國各地涌現(xiàn)了很多的經(jīng)驗，以廣東省、湖南省為代表，通過政府購買服務(wù)或者直聘的方式來推動社會工作發(fā)展便是其中的典型經(jīng)驗。本文對廣州模式、廣東省“雙百”、湖南省“禾計劃”三種類型進行比較分析，提出協(xié)同整合作為社工站的重要角色和功能定位，發(fā)展以社工站建設(shè)為基礎(chǔ)的本土社會工作概念。

作為一門專業(yè)，社會工作專業(yè)從發(fā)展開始就強調(diào)資源整合以回應(yīng)服務(wù)對象的需求，而在后續(xù)發(fā)展過程中則強調(diào)扮演間隙行動者的跨邊界角色。？譹？訛在英美等國家對社會工作的論述中，“邊界”一詞是社會工作倫理的關(guān)鍵詞，社會工作需要有各種邊界界定？譺？訛，只有在厘清邊界的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)跨邊界的資源整合。但厘清邊界的出發(fā)點主要是在社會工作者這邊，發(fā)揮他們的能動性應(yīng)對這些邊界議題，譬如與機構(gòu)的關(guān)系、與其他組織的關(guān)系、與案主的關(guān)系等。從這個角度上講，社會工作的跨邊界整合強調(diào)的是基于專業(yè)的橫向整合，服務(wù)供給方以平等合作的方式向服務(wù)購買方提供服務(wù)。

但在我國，社會工作的發(fā)展面臨一個模糊的邊界，這與治理的邊界模糊？譼？訛也密切相關(guān)，社會工作機構(gòu)以各種彈性的技巧去處理這些邊界。當把整合僅僅局限于舶來的社會工作專業(yè)，僅強調(diào)專業(yè)整合時，則很容易陷入教條式的專業(yè)化。本文認為，在強調(diào)社會工作專業(yè)性的同時，應(yīng)納入本土的特征綜合考慮。本文把整合區(qū)分為行政整合和專業(yè)整合，在此基礎(chǔ)上提出協(xié)同整合的概念，以超越原有的專業(yè)化和本土化二者的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的不同經(jīng)驗都體現(xiàn)了協(xié)同整合的可能雛形，但現(xiàn)有研究尚未完全闡釋清楚，僅僅停留在了行政與專業(yè)的二元話語中。

只有在協(xié)同整合概念范式下，社工站才有可能跳出原有的話語脈絡(luò)，以更為本土化和專業(yè)化的路徑推動社會工作發(fā)展。社工站并非獨立于政府之外的社會部門，而是治理體系的一部分。行政整合與專業(yè)整合的目的在于回應(yīng)人民對美好生活的需求，行政整合強調(diào)黨建引領(lǐng)下條塊的整合，以協(xié)同共治的力量建設(shè)綜合的社會服務(wù)單元，而非強調(diào)社會工作機構(gòu)單向行政化的嵌入；專業(yè)整合強調(diào)黨建引領(lǐng)下社會工作機構(gòu)承擔協(xié)同的角色，橫向整合不同的社會力量，以回應(yīng)人民的具體化需求。協(xié)同整合要求在頂層設(shè)計上充分考慮社工站的整合性功能，通過黨建引領(lǐng)打通條塊，以整合性的服務(wù)單元匹配社區(qū)的整合性需求。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)對于我國社會工作本土化的拓展，將治理體系特征與專業(yè)特征緊密結(jié)合在一起，共同服務(wù)于社會工作重要的價值觀——以服務(wù)對象為本，而這也是人民對美好生活的向往和追求使然。

（責任編輯：徐澍）