沈菊生, 王子晨

(安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院,安徽 合肥 230022)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展,特別是移動(dòng)通信和社交網(wǎng)絡(luò)的普及,推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代。數(shù)字技術(shù)在帶動(dòng)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí),也通過(guò)對(duì)生產(chǎn)生活領(lǐng)域和政務(wù)領(lǐng)域的深度滲透,構(gòu)成了國(guó)家基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)境和重要工具之一[1]?；鶎由鐣?huì)治理是指治理主體對(duì)基層社會(huì)領(lǐng)域的公共問(wèn)題的管控和處理[2]。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的普及,在對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)影響的同時(shí),也引發(fā)了人們對(duì)基層社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的思考,數(shù)字化治理應(yīng)運(yùn)而生。而數(shù)字技術(shù)與基層社會(huì)治理有機(jī)融合形成的基層社會(huì)數(shù)字化治理,除了極大地提升社會(huì)治理效能外,也面臨著諸多挑戰(zhàn)。在基層社會(huì)治理中,如何克服數(shù)字技術(shù)片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)條件,忽視主觀能動(dòng)性的治理弊端,是一個(gè)非常重要的學(xué)術(shù)難題,對(duì)保障公平正義的基層社會(huì)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

數(shù)字化治理是指在政府與公眾、政府與企業(yè)的互動(dòng)中,以及政府內(nèi)部的運(yùn)行中應(yīng)用數(shù)字技術(shù),簡(jiǎn)化政府行政事務(wù)的處理程序,以提高社會(huì)治理民主化程度[3]。對(duì)于基層社會(huì)數(shù)字化治理的研究,學(xué)界主要從政府治理、非政府組織參與治理和數(shù)字技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)等3個(gè)方面展開。

1.政府治理方面。學(xué)界從政府治理的角度研究基層社會(huì)數(shù)字化治理,普遍認(rèn)同數(shù)字化治理是數(shù)字技術(shù)與政府治理的結(jié)合。如韓兆柱等對(duì)數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理與網(wǎng)格化管理理論進(jìn)行比較研究,分析指出數(shù)字化治理運(yùn)用的技術(shù)基礎(chǔ)是信息技術(shù),公共管理部門應(yīng)引入并不斷優(yōu)化信息技術(shù)和信息系統(tǒng)[4];冀峰基于數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì)分析,指出政府應(yīng)運(yùn)用信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段對(duì)傳統(tǒng)的政府管理模式和公共服務(wù)方式進(jìn)行改造,推行電子政務(wù),以有效利用政府內(nèi)外部資源,提高行政效率,降低行政成本[5];黃新華等分析指出因社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大引致的治理困境需要基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型,提出應(yīng)對(duì)基層政府進(jìn)行數(shù)字賦能來(lái)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化[6];宋立楠等基于大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)沖突的新特征分析,指出社會(huì)治理思維、模式、方法和主體面臨的挑戰(zhàn),需要政府?dāng)?shù)據(jù)開放、職能轉(zhuǎn)變和部門協(xié)同合作來(lái)共同應(yīng)對(duì)[7]。上述學(xué)者基于政府治理的角度,從理論概念到基層實(shí)踐構(gòu)建了數(shù)字化治理理論,強(qiáng)調(diào)應(yīng)將技術(shù)嵌入政府部門運(yùn)作中,但一定程度上忽視了政府之外的其他治理主體在社會(huì)治理中的作用。

2.非政府組織參與治理方面。學(xué)界從非政府組織參與治理的角度研究基層社會(huì)數(shù)字化治理,普遍認(rèn)同數(shù)字化治理推動(dòng)基層治理主體多元協(xié)同發(fā)展。如徐頑強(qiáng)等認(rèn)為數(shù)字社會(huì)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的虛擬,社會(huì)治理主體的多元化發(fā)展促使基于現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的數(shù)字化治理允許非政府組織參與[8];常敏等認(rèn)為基層政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織是基層數(shù)字治理主體,數(shù)字治理的核心是多主體的參與、互動(dòng)、融合[9];徐頑強(qiáng)進(jìn)一步分析指出基層社會(huì)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了權(quán)力的數(shù)字化延伸,應(yīng)注重對(duì)社會(huì)組織和公眾的賦權(quán)與賦能,在拓展數(shù)字治理空間的同時(shí)進(jìn)一步提升不同主體間直接合作的可及性和響應(yīng)性[10];門理想等從“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的角度研究基層整體性治理的數(shù)字化實(shí)現(xiàn)路徑,分析指出數(shù)字時(shí)代基層治理的發(fā)展應(yīng)從政府主導(dǎo)向多元主體參與轉(zhuǎn)變[11]。上述學(xué)者把公眾和非政府組織納入數(shù)字化治理主體范圍,發(fā)展了數(shù)字化治理理論,但對(duì)基層數(shù)字化治理在發(fā)展過(guò)程中的不足和負(fù)面效果研究不夠充分。

3.數(shù)字技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)方面。學(xué)界從數(shù)字技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)的角度研究基層社會(huì)數(shù)字化治理,普遍認(rèn)同技術(shù)工具性與制度脫鉤會(huì)衍生出數(shù)字化治理的弊端。如于文軒指出大數(shù)據(jù)及其技術(shù)本身存在著不可調(diào)和的矛盾,數(shù)字技術(shù)在缺乏制度、法律和文化的支撐下有著偏離人性、侵犯隱私,甚至破壞社會(huì)公平正義的風(fēng)險(xiǎn)[12];李雪梅等基于數(shù)字信息和紙質(zhì)信息的比較分析,指出數(shù)字連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致數(shù)字信息的真實(shí)性、完整性、可靠性和可用性等無(wú)法保障,從而會(huì)影響國(guó)家治理和公共服務(wù)[13];于君博認(rèn)為數(shù)字政府治理其實(shí)是建構(gòu)在傳統(tǒng)管理技術(shù)之上的傳統(tǒng)組織吸納新興管理技術(shù)后的產(chǎn)物,不能完全克服和擺脫科層制組織的束縛和傳統(tǒng)社會(huì)治理的局限[14]。上述學(xué)者側(cè)重于分析數(shù)字化治理存在的不足,但關(guān)于基層社會(huì)治理應(yīng)對(duì)數(shù)字化治理不足的具體對(duì)策研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

綜上所述,學(xué)界關(guān)于數(shù)字化治理的相關(guān)研究多以政府治理為研究主體,對(duì)數(shù)字技術(shù)在基層社會(huì)治理中的特征以及非政府組織在基層社會(huì)數(shù)字化治理中的作用關(guān)注較少,且對(duì)基層社會(huì)治理應(yīng)對(duì)數(shù)字技術(shù)負(fù)面效應(yīng)的研究較少。鑒于此,本研究基于基層社會(huì)數(shù)字化治理中的價(jià)值和挑戰(zhàn)分析,進(jìn)一步探索基層社會(huì)數(shù)字化治理的路徑,以期能為數(shù)字化治理的優(yōu)化提供借鑒。

二、基層社會(huì)數(shù)字化治理蘊(yùn)含的價(jià)值

推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型,構(gòu)建數(shù)字政府,是加快建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”的必然要求?；鶎由鐣?huì)數(shù)字化治理是數(shù)字技術(shù)契合基層社會(huì)治理的結(jié)果,在契合過(guò)程中除了進(jìn)行技術(shù)嵌入外,治理主體也進(jìn)行適應(yīng)數(shù)字化的調(diào)整回應(yīng)。其中,技術(shù)嵌入是基層社會(huì)治理依托以數(shù)字技術(shù)為主的信息技術(shù)手段和平臺(tái),聚集公眾來(lái)縮短社會(huì)治理距離,健全公眾參與社會(huì)治理的合作網(wǎng)絡(luò)[15]。而治理主體在技術(shù)嵌入過(guò)程中進(jìn)行的適應(yīng)性回應(yīng)體現(xiàn)在,政府根據(jù)數(shù)字技術(shù)的特征對(duì)社會(huì)治理方式進(jìn)行調(diào)整,社會(huì)多方力量在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下參與基層社會(huì)治理。可見(jiàn),數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用會(huì)逐步改變社會(huì)治理方式、重構(gòu)社會(huì)治理機(jī)制、推進(jìn)社會(huì)治理優(yōu)化,從而推進(jìn)基層社會(huì)數(shù)字化治理,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

(一)技術(shù)工具改變社會(huì)治理方式

數(shù)字技術(shù)是人類社會(huì)信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物,可以將治理相關(guān)的人員、事物和空間“信息化”,形成海量數(shù)據(jù)作為治理信息。政府治理的決策依據(jù)很大一部分來(lái)自逐層匯報(bào)的信息,此時(shí)信息的傳遞至關(guān)重要。對(duì)此,數(shù)字技術(shù)可以在執(zhí)行決策、過(guò)程研判、信息反饋、社會(huì)協(xié)同等方面發(fā)揮作用[16]。數(shù)字技術(shù)作為治理工具嵌入到政府治理活動(dòng)中,可以給政府治理提供信息支持和技術(shù)支撐,通過(guò)提供數(shù)據(jù)分析幫助政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行事前精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和研判,預(yù)警其發(fā)展階段和趨勢(shì),可以事前把問(wèn)題抑制在萌芽狀態(tài);對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題可以通過(guò)數(shù)字技術(shù)的工具性提高獲取數(shù)據(jù)和溝通信息的能力,以提升決策效率;對(duì)于已經(jīng)解決的社會(huì)問(wèn)題可以借助數(shù)字技術(shù)歸納總結(jié)其共性,建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)對(duì)機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題的快速處理。隨著技術(shù)在政府治理中應(yīng)用的逐漸深入,技術(shù)表現(xiàn)出自我拓展的特性,舊的技術(shù)成為當(dāng)前原創(chuàng)技術(shù)的組成部分,現(xiàn)有的新技術(shù)則成為構(gòu)建更新技術(shù)的組成部分,且為了更好地適應(yīng)新的治理需求,技術(shù)的組合發(fā)展和功能拓展成為必然[17]。于是,蘊(yùn)含高效率、標(biāo)準(zhǔn)化和理性化等特征的新技術(shù)易于被政府部門采納,用于完善政府治理的技術(shù)基礎(chǔ),提高政府內(nèi)部管理效率。不僅如此,技術(shù)嵌入所形成的政府內(nèi)部數(shù)據(jù)庫(kù)和信息管理系統(tǒng),以及對(duì)外公布政務(wù)信息的數(shù)字平臺(tái),在整合政府內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的同時(shí),也改變著政府與社會(huì)的互動(dòng)模式。可見(jiàn),技術(shù)嵌入已經(jīng)不只局限于工具性作用的發(fā)揮,而是逐步影響到政府內(nèi)部管理體制、政府治理過(guò)程和政社互動(dòng)關(guān)系,推動(dòng)政府治理方式由封閉走向開放,由單向走向協(xié)同。

(二)技術(shù)賦權(quán)重構(gòu)社會(huì)治理機(jī)制

在技術(shù)嵌入從工具層面拓展到更深層次的治理領(lǐng)域的過(guò)程中,技術(shù)應(yīng)用因?yàn)檎加腥肆?、物力和?cái)力等社會(huì)資源而具有了權(quán)力的特性,技術(shù)權(quán)力就此構(gòu)筑[18]。擺脫紙質(zhì)物質(zhì)載體束縛的信息數(shù)據(jù)被分享給政府、公眾、社會(huì)組織等治理主體,同時(shí)這也是技術(shù)滲透的過(guò)程。于是便出現(xiàn)了技術(shù)賦權(quán),這可以理解為某項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用提升了應(yīng)用者的權(quán)力或者能力。在社會(huì)治理中,技術(shù)賦權(quán)于各治理主體,賦予公眾和社會(huì)組織借助數(shù)字技術(shù)參與社會(huì)治理的能力,幫助其有效參與到社會(huì)治理中。數(shù)字技術(shù)讓信息的傳遞突破了時(shí)間和空間的限制,不僅可以匯聚各方聲音,及時(shí)傾聽和反饋公眾的治理訴求,還可以促使治理主體及時(shí)、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾的治理訴求,從而形成新的數(shù)字治理模式[19]?？梢?jiàn),數(shù)字技術(shù)的賦權(quán)既適應(yīng)數(shù)字時(shí)代下更為精準(zhǔn)多元的社會(huì)治理需求,也適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展下公眾和社會(huì)組織日益增長(zhǎng)的社會(huì)治理參與意愿和需求,使得傳統(tǒng)單向性的行政管理模式和單一政府全能的治理機(jī)制顯得力不從心,需要其他社會(huì)力量的參與來(lái)分擔(dān)社會(huì)治理的壓力,從而促使原先政府命令—社會(huì)服從的治理機(jī)制逐步被重構(gòu)為雙向互動(dòng)—多元協(xié)同的新治理機(jī)制。

(三)數(shù)字化發(fā)展推進(jìn)社會(huì)治理優(yōu)化

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用,社會(huì)治理領(lǐng)域也逐步在運(yùn)作流程、組織結(jié)構(gòu)和政社關(guān)系等方面進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)數(shù)字化的社會(huì)治理需求。其中,在運(yùn)作流程方面,政府職能部門把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行,通過(guò)完善以跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門一體化政務(wù)服務(wù)為特征的數(shù)字化服務(wù),積極提升政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的履職效能,以及切實(shí)實(shí)現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑腿,群眾少跑路”,提高公眾的業(yè)務(wù)辦理效率。在組織結(jié)構(gòu)方面,技術(shù)嵌入讓數(shù)據(jù)信息平臺(tái)成為基層社會(huì)治理的中樞,信息的獲取、流通和分配不再遵循傳統(tǒng)條塊分割的科層制組織所形成的垂直流動(dòng)和水平流動(dòng)結(jié)構(gòu),而是逐步形成以信息為紐帶的新組織結(jié)構(gòu)[20]。隨著數(shù)字技術(shù)與政府治理的融合從電子政務(wù)階段發(fā)展到數(shù)字治理階段,技術(shù)已非治理體系的選擇而是治理體系的固定結(jié)構(gòu)[21]。且政府組織結(jié)構(gòu)在技術(shù)嵌入下具備了整體性、協(xié)同性和扁平化的特征,以及逐步完善了回應(yīng)機(jī)制,提升了公眾和社會(huì)組織的社會(huì)治理參與度和監(jiān)督制約能力[22]。在政社關(guān)系方面,數(shù)字賦能社會(huì)治理,使得公眾和社會(huì)組織關(guān)于社會(huì)治理的需求日益多元化,且參與社會(huì)治理的權(quán)利意識(shí)有效提升。于是,政府與社會(huì)的關(guān)系邏輯從權(quán)力本位邁向權(quán)利本位,管理模式從社會(huì)管理變?yōu)樯鐣?huì)治理,即不再是側(cè)重于對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行管理和控制,而是注重發(fā)揮社會(huì)組織、公眾、企業(yè)、媒體等多元主體的協(xié)同參與作用,注重通過(guò)溝通與交流以及自下而上的反饋來(lái)實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性治理。

三、基層社會(huì)數(shù)字化治理面臨的挑戰(zhàn)

(一)數(shù)字化治理的生產(chǎn)性挑戰(zhàn)

技術(shù)嵌入社會(huì)治理過(guò)程的有效性是數(shù)字化治理發(fā)揮作用的前提,而技術(shù)嵌入的有效性即技術(shù)在社會(huì)治理中的生產(chǎn)性,取決于技術(shù)與治理主體、技術(shù)與治理環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程。基層社會(huì)的數(shù)字化治理在技術(shù)生產(chǎn)性方面面臨著數(shù)字技術(shù)對(duì)基層社會(huì)治理問(wèn)題難以精準(zhǔn)識(shí)別、“技術(shù)鴻溝”影響基層社會(huì)數(shù)字化治理效果、專業(yè)人才供給與基層數(shù)字治理需求不匹配等挑戰(zhàn)。

1.數(shù)字技術(shù)對(duì)基層社會(huì)治理問(wèn)題難以精準(zhǔn)識(shí)別?；鶎由鐣?huì)的數(shù)字化治理借助數(shù)字技術(shù)雖然可以把治理對(duì)象數(shù)字化、治理過(guò)程結(jié)構(gòu)化、治理反饋公式化,但對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的價(jià)值性、異質(zhì)性和復(fù)雜性難以通過(guò)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。數(shù)字技術(shù)在數(shù)字平臺(tái)上制造加工出與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題一樣的孿生體來(lái)作為社會(huì)治理問(wèn)題的鏡像,雖然可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題的簡(jiǎn)化,但只能實(shí)現(xiàn)形式上的類似而不能保證與社會(huì)治理問(wèn)題在本質(zhì)上相同[23]。尤其是在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的基層社會(huì)治理問(wèn)題時(shí),數(shù)字化治理容易陷入數(shù)字分析框架的桎梏,忽略了治理問(wèn)題本身;且在面對(duì)目標(biāo)多樣、需求異質(zhì)的治理對(duì)象時(shí),數(shù)字化治理容易產(chǎn)生靈活性、精準(zhǔn)性不足,影響治理的有效性。

2.“技術(shù)鴻溝”影響基層社會(huì)數(shù)字化治理效果。數(shù)字化發(fā)展的區(qū)域、群體和行業(yè)差距等,使得我國(guó)數(shù)字化發(fā)展存在不均衡不充分的問(wèn)題。其中,經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)受基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共資源匱乏以及社會(huì)組織能力不足等限制,其數(shù)字技術(shù)的普及和應(yīng)用面臨較大困難;收入較低群體受經(jīng)濟(jì)收入較低和受教育程度不高等限制,其對(duì)數(shù)字技術(shù)的使用意愿較低且操作技能較弱;基層政府的數(shù)字化水平相比于新興的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)較為滯后,在數(shù)字治理中受傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)思維和數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等影響,其決策方式存在重直接數(shù)據(jù)輕關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和比較數(shù)據(jù)、重單一數(shù)據(jù)輕多元數(shù)據(jù)和互動(dòng)數(shù)據(jù)等問(wèn)題,數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維尚未完全形成,影響了數(shù)字技術(shù)在基層社會(huì)治理中的效果。

3.專業(yè)人才供給與基層數(shù)字治理需求不匹配。數(shù)字治理對(duì)專業(yè)人才提出了更高的要求,而當(dāng)前基層數(shù)字專業(yè)人才供給在選拔、激勵(lì)和培訓(xùn)等方面存在不足,導(dǎo)致專業(yè)人才供給與基層數(shù)字治理需求不匹配。其中,在選拔上,仍以“德、能、勤、績(jī)、廉”等綜合能力為主要標(biāo)準(zhǔn),數(shù)字專業(yè)人才晉升通道有限,晉升選拔的人員與技術(shù)和管理雙面復(fù)合型人才的需求不匹配[24],導(dǎo)致基層數(shù)字治理缺乏熟悉數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的專業(yè)人家;在激勵(lì)上,基層社會(huì)治理的薪酬激勵(lì)力度較為薄弱,使得相關(guān)崗位對(duì)數(shù)字專業(yè)人才的吸引力不足;在培訓(xùn)上,基層工作人員缺乏數(shù)字化相關(guān)知識(shí)和技能的系統(tǒng)培訓(xùn),數(shù)字服務(wù)意識(shí)、學(xué)習(xí)能力和應(yīng)用能力有待提升。這些使得數(shù)字專業(yè)人才在基層社會(huì)數(shù)字化治理相關(guān)崗位上缺位,導(dǎo)致基層社會(huì)數(shù)字化治理效果大打折扣。

(二)數(shù)字化治理的約束性挑戰(zhàn)

要推動(dòng)基層數(shù)字化治理的良性發(fā)展就必須在治理中對(duì)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用過(guò)程予以約束。然而,當(dāng)前數(shù)字化治理在技術(shù)約束性方面面臨著片面技術(shù)化治理思維下的數(shù)字技術(shù)異化、基層治理路徑依賴下數(shù)字化治理形式化、整體治理需求下主體之間協(xié)同合作不足等挑戰(zhàn)。

1.片面技術(shù)化治理思維下的數(shù)字技術(shù)異化。數(shù)字化治理是在數(shù)字技術(shù)嵌入社會(huì)治理引起治理主體回應(yīng)的過(guò)程中形成并發(fā)展的,然而在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)了“技術(shù)至上”的治理思維。這種片面技術(shù)化的治理思維認(rèn)為只要更多、更好、更全面地發(fā)展和應(yīng)用技術(shù),就能化解公共治理困境。雖然這一治理思維一定程度上有助于推動(dòng)具體問(wèn)題的解決,但其很大程度上忽視了對(duì)制度法律建設(shè)的反思[25]。而對(duì)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的范圍、方式和程序缺乏明確的法律約束就會(huì)導(dǎo)致數(shù)字化治理偏離治理目標(biāo),且在治理數(shù)據(jù)共享過(guò)程中會(huì)損害治理對(duì)象的信息權(quán)利,尤其是在突發(fā)公共事件中公眾的隱私信息存在被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。

2.基層治理路徑依賴下數(shù)字化治理形式化?；鶎由鐣?huì)的治理方式是作為達(dá)到行動(dòng)目標(biāo)的手段或者基于社會(huì)環(huán)境而作出的制度安排,其一旦形成,會(huì)成為治理主體處理特定領(lǐng)域事務(wù)的程序、標(biāo)準(zhǔn)或步驟,并在潛移默化中讓基層治理陷入路徑依賴并束縛了新的治理機(jī)制的發(fā)展[26]。雖然數(shù)字技術(shù)有著傳統(tǒng)治理方式不具備的作用價(jià)值,但在基層治理路徑依賴下很難落到實(shí)處,從而讓數(shù)字化治理陷入形式化的困境。其中,數(shù)字平臺(tái)并未發(fā)揮應(yīng)有作用,建設(shè)的線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)未有效整合不同業(yè)務(wù)部門的操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源,導(dǎo)致平臺(tái)功能流于形式且運(yùn)作有限[22];數(shù)字辦公并未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效果,本用于提高工作效率的數(shù)字辦公實(shí)際上卻存在重?cái)?shù)字輕實(shí)際的問(wèn)題,且一定程度上忽視了數(shù)字困難群體的需求,導(dǎo)致實(shí)際工作效率降低;數(shù)字形式并未適應(yīng)治理需求,而是側(cè)重于強(qiáng)調(diào)數(shù)字形式的普及,追求技術(shù)應(yīng)用普及形式上的達(dá)標(biāo),卻忽視數(shù)字治理的內(nèi)容,使得基層工作人員疲于應(yīng)付數(shù)字形式,為數(shù)據(jù)弄虛作假埋下隱患。

3.整體治理需求下主體之間協(xié)同合作不足?；鶎由鐣?huì)數(shù)字化治理本質(zhì)上是一種整體性治理,涉及多方治理主體,在實(shí)踐中容易遭遇協(xié)同性障礙,這些障礙并非先在的事實(shí),而是在整體治理需求增加時(shí),各方治理主體在實(shí)踐中存在數(shù)字治理協(xié)同合作不足的情況。其中,基層政府受條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系影響,依然存在政府架構(gòu)條塊分割的情況,使得數(shù)字化治理面臨多部門的數(shù)據(jù)壁壘[27],尤其是基層社會(huì)數(shù)字化治理容易產(chǎn)生信息隔離、溝通不暢等問(wèn)題,會(huì)影響數(shù)字治理的效率;數(shù)字平臺(tái)型企業(yè)作為治理主體,在社會(huì)治理中承擔(dān)“數(shù)據(jù)協(xié)助”的義務(wù)[28],但出于自身利益考量存在壟斷自身掌握的公共數(shù)據(jù)的傾向,這與社會(huì)治理的公共性產(chǎn)生沖突,也會(huì)給數(shù)字治理帶來(lái)一定的安全隱患;公眾對(duì)于社會(huì)治理尚未具備足夠的參與意愿和參與能力,在基層治理中的自主性有限,且公眾的數(shù)字技術(shù)理解和操作能力存在較大差異,導(dǎo)致其面臨著數(shù)字失能和數(shù)字失權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),不利于其有效履行數(shù)字治理參與的權(quán)利和義務(wù)。

四、基層社會(huì)數(shù)字化治理的優(yōu)化路徑

(一)基層社會(huì)數(shù)字化治理優(yōu)化的維度:目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果

數(shù)字化治理是社會(huì)治理在數(shù)字時(shí)代下發(fā)展的必然趨勢(shì)。就基層社會(huì)治理而言,數(shù)字技術(shù)的效率優(yōu)勢(shì)讓其在與基層治理主體、治理過(guò)程的融合過(guò)程中,可以最大化地發(fā)揮數(shù)字化治理的價(jià)值,但技術(shù)嵌入與主體實(shí)踐在互動(dòng)過(guò)程中的不足也會(huì)限制數(shù)字技術(shù)本應(yīng)發(fā)揮的作用,導(dǎo)致基層數(shù)字化治理面臨生產(chǎn)性挑戰(zhàn)和約束性挑戰(zhàn)。為了克服數(shù)字化治理中的挑戰(zhàn),本研究基于對(duì)基層社會(huì)數(shù)字化治理價(jià)值和挑戰(zhàn)的實(shí)證分析,從目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果等3個(gè)維度對(duì)基層社會(huì)數(shù)字化治理的優(yōu)化進(jìn)行思考。

1.基層社會(huì)數(shù)字化治理的目標(biāo):滿足治理需求溢出。需求溢出理論把公共事務(wù)的處理視為公共治理,認(rèn)為公共治理的目標(biāo)是對(duì)價(jià)值性公共事務(wù)進(jìn)行處理或解決,公共事務(wù)源于個(gè)人的人道需求和適度需求的溢出,公共事務(wù)長(zhǎng)期得不到解決會(huì)導(dǎo)致基層治理困境突顯[29]。在基層社會(huì)治理中,處理或解決好工具性公共事務(wù)與處理或解決好價(jià)值性公共事務(wù)緊密相聯(lián),前者是手段,后者是目的。在應(yīng)對(duì)治理需求溢出的過(guò)程中面臨著對(duì)需求進(jìn)行識(shí)別、排序和資源配置等3個(gè)方面的難題,而數(shù)字技術(shù)可以在這些難題上發(fā)揮作用。在治理需求溢出的識(shí)別階段,基層政府可以依靠既有的數(shù)字平臺(tái),著眼于群眾合理的治理需求,收集匯總相關(guān)數(shù)據(jù)信息,利用數(shù)字化信息快速傳遞的優(yōu)勢(shì),打破基層政府因?yàn)槎c(diǎn)辦公而與相應(yīng)治理對(duì)象時(shí)空錯(cuò)位的狀況,既可以減少識(shí)別傳統(tǒng)線下提交的紙質(zhì)手寫資料花費(fèi)的時(shí)間,也可以提高識(shí)別特定需求溢出情況的效率和精準(zhǔn)度。在治理需求溢出的排序階段,基層政府可以將傳統(tǒng)的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)信息,在精準(zhǔn)識(shí)別治理需求的基礎(chǔ)上形成切合實(shí)際的算法,降低對(duì)需求溢出的排序所需消耗的人力、物力和時(shí)間。在治理需求溢出的資源配置階段,基層政府可以利用數(shù)字技術(shù)來(lái)構(gòu)建連通各個(gè)部門的網(wǎng)絡(luò),提高部門之間協(xié)調(diào)合作的程度,打破因部門分工和條塊分割的管理特征導(dǎo)致治理資源分散于各個(gè)部門,難以及時(shí)下沉落實(shí)到基層的情況。處理好治理需求的溢出是公共治理的出發(fā)點(diǎn),基層社會(huì)數(shù)字化治理要以滿足治理需求溢出為目標(biāo),在社會(huì)治理中運(yùn)用數(shù)字技術(shù)來(lái)解決和滿足公眾日益增長(zhǎng)的多元化需求,有效規(guī)避基層社會(huì)數(shù)字化治理的形式化傾向,推動(dòng)治理精準(zhǔn)化。

2.基層社會(huì)數(shù)字化治理的過(guò)程:兼顧法治化和人文化?；鶎由鐣?huì)數(shù)字化治理與基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程緊密相連,與社會(huì)實(shí)際發(fā)展情況不協(xié)調(diào)甚至脫節(jié)的數(shù)字技術(shù)會(huì)在應(yīng)用中走向異化,對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生負(fù)面影響,因此,基層社會(huì)數(shù)字化治理必須融入基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,兼顧剛性的法治化發(fā)展和柔性的人文關(guān)懷。其中,法治化是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的方向、目標(biāo)和內(nèi)容。為此,數(shù)字技術(shù)在基層社會(huì)治理中的應(yīng)用要明確法治立場(chǎng),不能超越法律法規(guī)的規(guī)制,要根據(jù)數(shù)字化治理的發(fā)展情況建立健全相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于基層社會(huì)治理的手段、程序和范圍,并明確限制利用數(shù)字技術(shù)采集信息的內(nèi)容及對(duì)采集信息的使用,避免數(shù)字技術(shù)違規(guī)使用導(dǎo)致公眾和社會(huì)組織的合法權(quán)益受到侵害。數(shù)字技術(shù)在基層社會(huì)治理中的應(yīng)用也要堅(jiān)守法治思維,基層社會(huì)數(shù)字化治理的權(quán)力應(yīng)接受制約和監(jiān)督。數(shù)字技術(shù)在基層社會(huì)治理中的應(yīng)用還要遵守法治原則,以合法手段來(lái)影響公共議題、參與社會(huì)治理,使各治理主體協(xié)同合作,在堅(jiān)守法治化的前提下應(yīng)用數(shù)字技術(shù)積極參與基層社會(huì)治理,使數(shù)字技術(shù)可以最大限度地避免因?yàn)槭Э鼗蛘卟划?dāng)應(yīng)用而走向異化,避免其對(duì)基層社會(huì)治理產(chǎn)生負(fù)面影響。除了剛性的法治化發(fā)展外,柔性的人文關(guān)懷也是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可缺少的,這是因?yàn)閭€(gè)人個(gè)體意識(shí)的覺(jué)醒和權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)會(huì)激發(fā)個(gè)人利益訴求的日益多元化,群體乃至社會(huì)的整合不僅是個(gè)體物質(zhì)需求的實(shí)現(xiàn)滿足,也是其精神文化需求的相互依賴[30]。于是,基層社會(huì)數(shù)字化治理不能僵硬地唯數(shù)據(jù)主義,而要重視人的情感需求和綜合考慮相關(guān)的主觀因素,對(duì)于因客觀原因脫節(jié)于數(shù)字時(shí)代的群體要給予尊重和照顧,以合理的方式引導(dǎo)其參與數(shù)字化治理。

3.基層社會(huì)數(shù)字化治理的結(jié)果:形成政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的治理體系。數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域中廣泛而深入的應(yīng)用,除了使政府在重構(gòu)公共部門治理能力、繼承和發(fā)展整體性治理理論,以及打破部門隔閡并加強(qiáng)業(yè)務(wù)聯(lián)系等3個(gè)維度得到賦能外,也通過(guò)解構(gòu)行政專斷性權(quán)力與信息單向性傳播來(lái)達(dá)成對(duì)公眾和社會(huì)組織的賦能[31]。由此,數(shù)字治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素不僅包括以政府為代表的公共部門,還包括以企業(yè)為代表的市場(chǎng),以及公眾和社會(huì)組織,這和社會(huì)治理主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)相符合。因此,基層社會(huì)數(shù)字化治理也需要多方主體的共同參與,構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的治理體系,形成有效的開放合作機(jī)制。其中,政府憑借著國(guó)家強(qiáng)制力和法定權(quán)威,以及規(guī)范的科層制組織結(jié)構(gòu),在制定戰(zhàn)略、配置資源和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì),發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。企業(yè)和社會(huì)組織憑借對(duì)市場(chǎng)需求的高度熟悉、數(shù)據(jù)分析的技術(shù)優(yōu)勢(shì),以及更為貼近基層群眾的有利條件,能更精準(zhǔn)地搜集和應(yīng)對(duì)日益多元化的治理需求。公眾享有參與社會(huì)治理的法定權(quán)利,在數(shù)字時(shí)代明確規(guī)定個(gè)人信息權(quán)的支持下,可以借助數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用來(lái)行使權(quán)利參與基層社會(huì)治理,積極發(fā)揮其治理主體的作用。

(二)基層社會(huì)數(shù)字化治理優(yōu)化的路徑:能力、進(jìn)程和體系的復(fù)合進(jìn)路

基于上述目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果等3個(gè)維度的思考,應(yīng)進(jìn)一步從滿足治理需求、適應(yīng)現(xiàn)代化和健全治理體系等3個(gè)方面推進(jìn)基層社會(huì)數(shù)字化治理優(yōu)化,以提升基層社會(huì)數(shù)字化治理能力。

1.強(qiáng)化基層政府應(yīng)對(duì)治理需求的數(shù)字能力。針對(duì)當(dāng)前基層政府?dāng)?shù)字化發(fā)展相對(duì)滯后的情況,應(yīng)從資源投入、治理過(guò)程和機(jī)構(gòu)設(shè)置等3個(gè)方面入手,逐步強(qiáng)化基層政府應(yīng)對(duì)治理需求的數(shù)字能力。具體來(lái)說(shuō):(1)加大數(shù)字技術(shù)的相關(guān)資源投入。加大數(shù)字技術(shù)的相關(guān)資源投入應(yīng)從人力、物力和財(cái)力上多措并舉。其中,通過(guò)引進(jìn)和培訓(xùn)熟悉數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的專業(yè)人才,為基層社會(huì)數(shù)字化治理提供人才支撐;通過(guò)配置和更新相關(guān)技術(shù)設(shè)備和信息系統(tǒng)等,為基層社會(huì)數(shù)字化治理提供技術(shù)支撐;通過(guò)增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和減少非必要開支等,加大對(duì)數(shù)字技術(shù)的資金投入,為基層社會(huì)數(shù)字化治理提供經(jīng)濟(jì)支撐。(2)提高治理過(guò)程的數(shù)字化水平?；鶎由鐣?huì)數(shù)字化治理要注重?cái)?shù)字技術(shù)賦能行政運(yùn)作的效果,可以通過(guò)把各部門的政務(wù)信息集成在統(tǒng)一的應(yīng)用中,以降低基層工作人員的學(xué)習(xí)和使用成本,以及將業(yè)務(wù)部門的操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源進(jìn)行有效整合,以實(shí)現(xiàn)真正的數(shù)字化運(yùn)作,進(jìn)而提高基層社會(huì)治理過(guò)程的數(shù)字化水平。(3)提高機(jī)構(gòu)設(shè)置的需求適應(yīng)性。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置提出新的要求,應(yīng)結(jié)合基層社會(huì)數(shù)字化治理的需求變化,不斷提高機(jī)構(gòu)設(shè)置的需求適應(yīng)性。具體可以通過(guò)完善信息部門,運(yùn)用最新數(shù)字技術(shù)將以往存儲(chǔ)的各類信息進(jìn)行歸類存儲(chǔ),實(shí)現(xiàn)信息的數(shù)字化集中統(tǒng)一管理;通過(guò)打造縣區(qū)級(jí)融媒體,充分運(yùn)用線上平臺(tái)及時(shí)宣傳貼合本地的信息內(nèi)容,提供公眾需要的精準(zhǔn)信息服務(wù),以及進(jìn)行突發(fā)事件的輿情回應(yīng),更好地滿足公眾的知情權(quán),進(jìn)而推進(jìn)基層社會(huì)數(shù)字化治理的發(fā)展。

2.推進(jìn)基層社會(huì)數(shù)字化治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。加快推進(jìn)數(shù)字化治理發(fā)展是中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求,基層社會(huì)數(shù)字化治理的發(fā)展要注重兼顧剛性的法治化發(fā)展和柔性的人文關(guān)懷,以提高其現(xiàn)代化水平。具體來(lái)說(shuō):(1)健全數(shù)字信息安全的法律法規(guī)。為了從根源上杜絕信息安全隱患,提高基層社會(huì)數(shù)字化治理效果,應(yīng)注重健全數(shù)字信息安全的相關(guān)法律法規(guī)。地方政府應(yīng)根據(jù)基層社會(huì)數(shù)字化治理的建設(shè)和發(fā)展情況,制定數(shù)字信息安全的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件,對(duì)數(shù)據(jù)的采集、處理、整合、共享、交換,以及運(yùn)營(yíng)的方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定,有效防止隱私泄露、信息竊取、用戶攻擊、數(shù)據(jù)盜用等現(xiàn)象產(chǎn)生[32];同時(shí),建立基層社會(huì)數(shù)字化治理的具體操作細(xì)則,并針對(duì)信息真實(shí)、信息權(quán)利和網(wǎng)絡(luò)文明等方面制定細(xì)則和相應(yīng)的懲罰措施。(2)保障數(shù)字困難群體的合法權(quán)益?；鶎由鐣?huì)數(shù)字化治理的發(fā)展必須建立在以人為本的核心價(jià)值上。隨著數(shù)字化和智能化的深入發(fā)展,數(shù)字困難群體因主觀和客觀因素的限制,無(wú)法有效獲取和利用信息,造成能力不足、資源匱乏和權(quán)利受損等現(xiàn)象產(chǎn)生,尤其是老年人和留守兒童。因此,基層社會(huì)數(shù)字化治理應(yīng)在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)管理工作制度設(shè)計(jì)和工作開展中,充分考慮沒(méi)有能力和條件使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、智能手機(jī)的群體,分類制定政策和辦法,在適當(dāng)保留傳統(tǒng)服務(wù)方式的同時(shí),專門開辟針對(duì)數(shù)字困難群體的服務(wù)通道,保障其合法權(quán)益;同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大老年人的教育供給,建立、健全社會(huì)化文化反哺渠道,如與高校合作開辦老年學(xué)校等,鼓勵(lì)、幫助、促進(jìn)老年人學(xué)習(xí)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)知識(shí)和技能,提高其數(shù)字技術(shù)的操作水平。

3.構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的數(shù)字化治理體系。構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的數(shù)字化治理體系,除了厘清政府、企業(yè)、公眾等在基層社會(huì)數(shù)字化治理中的權(quán)責(zé)界限外,還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府與企業(yè)的協(xié)同合作,以及政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系。具體來(lái)說(shuō):(1)強(qiáng)化政府與企業(yè)的協(xié)同合作。鼓勵(lì)數(shù)字企業(yè)將優(yōu)勢(shì)資源下沉基層,建立縣區(qū)子公司,承建數(shù)字信息支撐平臺(tái),基層政府可以基于數(shù)字信息平臺(tái)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r開發(fā)特色應(yīng)用,并將應(yīng)用向社區(qū)推廣;加強(qiáng)基層政府與企業(yè)在數(shù)據(jù)開放共享方面的合作,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基層政府與企業(yè)的數(shù)據(jù)互通、互認(rèn),減少基層社會(huì)治理中繁瑣的數(shù)據(jù)確認(rèn)流程。(2)強(qiáng)化政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系。加強(qiáng)對(duì)基層數(shù)字政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用,為政府與公眾的良性互動(dòng)提供平臺(tái),并堅(jiān)持回應(yīng)至上的原則,健全政府回應(yīng)公眾訴求的約束機(jī)制;加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)數(shù)字化治理參與路徑的宣傳,以社區(qū)、農(nóng)村為單位,宣講數(shù)字治理典型案例并展示治理優(yōu)勢(shì),鼓勵(lì)和邀請(qǐng)公眾參與基層社會(huì)數(shù)字化治理,以良好的體驗(yàn)調(diào)動(dòng)其參與積極性,讓他們從數(shù)字化治理的被動(dòng)接受者變成主動(dòng)參與者[33],充分發(fā)揮公眾在基層社會(huì)數(shù)字化治理中的積極作用。