管曉靜

（山西警察學(xué)院，山西 太原 030401）

矛盾糾紛是指社會主體基于利益需求不同而產(chǎn)生的沖突?！懊芴幚硎且粋€國家、社會長治久安的一個基礎(chǔ)性工作”［1］，“當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多?！保?］黨的十九屆四中全會和《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025 年）》均提出了“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層”的要求。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)公共安全和社會治安秩序的神圣使命，公安派出所是公安機(jī)關(guān)最基層部門，在整個公安工作中具有基礎(chǔ)性地位，與人民群眾聯(lián)系密切，經(jīng)常面對各種矛盾糾紛，矛盾糾紛化解成效直接影響著公安機(jī)關(guān)社會基層治理目標(biāo)能否圓滿實(shí)現(xiàn)。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于公安派出所（以下稱派出所）矛盾糾紛化解的研究成果較少，對派出所矛盾糾紛化解關(guān)注不足，特別是缺乏對一個整體性地域的系統(tǒng)性考量。本研究立足一個完整地域派出所矛盾糾紛化解實(shí)踐，以S 省A 市126 個派出所為樣本，通過實(shí)地考察了解公安基層社會治理中矛盾糾紛特點(diǎn)及化解機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛化解之現(xiàn)實(shí)困境，運(yùn)用結(jié)構(gòu)—功能理論，以系統(tǒng)內(nèi)部為重心，兼顧外部環(huán)境能量輸入，從制度設(shè)計、運(yùn)行過程、源頭管理、策略應(yīng)對以及外部協(xié)調(diào)等諸因素進(jìn)行全景式分析，力求對派出所矛盾糾紛化解研究有所裨益。

一、A 市派出所矛盾糾紛化解情況的考察

（一）田野情況與研究方法

A 市下轄2 個市轄區(qū)、8 個縣、1 個縣級市，總面積1.64 萬平方公里，常住人口約339 萬，緊鄰省會城市，是S 省的交通樞紐，人口流動大，社會面治安情況比較復(fù)雜。A 市共設(shè)有126 個派出所，截至2022 年底，全市派出所民警1189 人，輔警1111 人。較小的派出所民警不足5 人，較大的派出所民警20 人左右。

本研究主要采用無結(jié)構(gòu)訪談法和問卷調(diào)查法，使質(zhì)性研究和量化研究相結(jié)合，從而確保研究結(jié)論能夠相互印證。在實(shí)地調(diào)研中，先后召開派出所民警、輔警代表座談會12 場，受訪民警148 人、輔警 167人，共編制訪談紀(jì)要12份。深度訪談85人，身份涵蓋派出所所長、教導(dǎo)員、社區(qū)民警、治保人員和物業(yè)工作人員。在訪談過程中，以矛盾糾紛類型和化解策略為核心，有意識引導(dǎo)被訪談人員講述派出所矛盾糾紛化解過程中存在的壓力和具體處境，通過共情方式適當(dāng)展開追問，捕捉派出所在矛盾糾紛化解中的真實(shí)境況，使研究結(jié)論更具可信性。在問卷調(diào)查中，課題組共發(fā)放調(diào)查問卷 500 份，收回有效問卷 491 份。運(yùn)用SPSS 軟件對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行單向統(tǒng)計和交叉分析，通過數(shù)據(jù)驗(yàn)證課題組前期的假設(shè)和訪談情況，確保研究結(jié)論的科學(xué)性和可信度。

（二）A 市派出所轄區(qū)矛盾糾紛特點(diǎn)

通過對上述調(diào)研訪談梳理分析，發(fā)現(xiàn)A 市派出所轄區(qū)矛盾糾紛具有如下特點(diǎn)：

1.矛盾糾紛類型的城鄉(xiāng)差異明顯

城市和農(nóng)村生活環(huán)境、交往方式和從業(yè)狀態(tài)的不同，矛盾糾紛呈現(xiàn)出明顯的差異性。除家庭感情糾紛、財產(chǎn)糾紛、歷史遺留問題上訪、申訴等共同類型外，城市地區(qū)矛盾糾紛多為鄰里糾紛、債務(wù)糾紛、人身糾紛（人身傷害、侵犯名譽(yù)權(quán)）、合同債務(wù)糾紛、征地拆遷糾紛等，呈現(xiàn)出偶發(fā)性和短暫性特點(diǎn)；農(nóng)村一般為私人財產(chǎn)糾紛（扶養(yǎng)贍養(yǎng)糾紛、遺產(chǎn)爭議）、個人與雇傭企業(yè)的勞資糾紛、合伙經(jīng)營糾紛、土地糾紛、相鄰權(quán)糾紛（道路、通風(fēng)、采光、排水糾紛）、干群矛盾等，呈現(xiàn)人緣和地緣關(guān)聯(lián)性。同時，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村矛盾糾紛總體數(shù)量相對下降，且與城區(qū)矛盾糾紛類型差異化不斷縮小。

2.矛盾糾紛類警情占比較大

A 市某城區(qū)派出所一年接警2280 起，包括110 接警1778 起，到所報警502 起，其中刑事類警情159 起，治安類警情1201 起，舉報類警情43起、求助類警情812 起、無效警情65 起，其中治安類警情占比52.7%、求助類警情占比35.6 %，兩類警情占比達(dá)88.3%，這兩類警情中75%以上屬矛盾糾紛類警情。該所日均接警數(shù)量7 起，低于A 市派出所日均接警數(shù)量，有的派出所日均接警數(shù)量達(dá)到20 余起。在一個只有正式民警17 人（公務(wù)員13 人，事業(yè)人員4 人），輔警32 人的派出所，一年調(diào)解各類矛盾糾紛1741 起，每日約5 起。

3.矛盾糾紛化解難度增大

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A 市派出所近年來加強(qiáng)矛盾糾紛化解力度，矛盾糾紛數(shù)量總體呈現(xiàn)下降趨勢，但復(fù)雜矛盾糾紛數(shù)量呈現(xiàn)增長態(tài)勢，且化解難度日益增大。如部分矛盾糾紛具有群體性，涉及人員較多，各種矛盾糾紛相互交織，涉及多個部門，極易引發(fā)群體性信訪；部分矛盾糾紛具有突發(fā)性，雙方當(dāng)事人情緒沖動互不讓步，由民事糾紛引發(fā)人身傷害；有的矛盾糾紛涉及歷史遺留問題，錯綜復(fù)雜，因政策變動導(dǎo)致解決難度較大；有的矛盾糾紛解決時間過長，彼此糾纏不休、拖沓反復(fù)；有的矛盾糾紛之前已經(jīng)化解，但因當(dāng)事人事后反悔、履行協(xié)議不當(dāng)?shù)纫蛩卦倨鸺m紛。

（三）A 市派出所矛盾糾紛化解機(jī)制

近年來，A 市公安局堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，立足市域特點(diǎn)，采取一些列措施推動矛盾糾紛化解。

1.優(yōu)化派出所設(shè)置，推進(jìn)警力下沉

組織結(jié)構(gòu)是機(jī)制的核心，是系統(tǒng)運(yùn)行的指揮中樞。結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，A 市公安局在農(nóng)村地區(qū)根據(jù)需要設(shè)立中心派出所，建立完善相鄰派出所、派出所與街面警務(wù)站協(xié)作機(jī)制。引入激勵機(jī)制，推進(jìn)警力下沉，推動機(jī)關(guān)警力重點(diǎn)向派出所前置，利用職級套改鼓勵退出實(shí)職崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部和能力強(qiáng)的老民警下沉社區(qū)，力爭實(shí)現(xiàn)兩個40%，即派出所警力向社區(qū)前置，保證社區(qū)民警占派出所警力不低于40%，在社區(qū)工作一般不得少于3 年，派出所民警達(dá)到縣級公安機(jī)關(guān)總警力40%以上。根據(jù)轄區(qū)面積、人口、治安狀況、地理位置、警力配置等要素調(diào)整警務(wù)區(qū)，在城區(qū)或縣（市）駐地，原則上以社區(qū)為單位劃分警務(wù)區(qū)；在農(nóng)村按五千人左右（如警力少、人口多的地區(qū)，可按五千到一萬人左右）劃分警務(wù)區(qū)，一個警務(wù)區(qū)設(shè)置一個警務(wù)室，根據(jù)需要設(shè)置“流動警務(wù)室”，警務(wù)室建設(shè)率為97%。城區(qū)“一區(qū)一警兩輔”，農(nóng)村“一村一輔警”，按照“1+1+N”要求在每個警務(wù)室配備1 名社區(qū)或駐村民警、1 名專兼職治保干部、N名治安協(xié)管員，專職社區(qū)（村）民輔警配置率為91.43%。警力下沉和調(diào)整警務(wù)區(qū)，方便群眾出現(xiàn)矛盾糾紛“一站見警”。

2.根據(jù)所域情況，創(chuàng)制多元化解模式

系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是以良好的制度為前提，并伴隨相關(guān)部門的積極推動實(shí)施完成的。為推動矛盾糾紛化解，實(shí)現(xiàn)有效治理，A 市公安局構(gòu)建事前防范、事中調(diào)處與事后反饋緊密連接的矛盾糾紛化解閉環(huán)系統(tǒng)。第一，重視事前防范，加強(qiáng)源頭治理。A 市公安局采用智能平臺引領(lǐng)和傳統(tǒng)手段結(jié)合的方式，一方面，主動對接省公安廳推出的派出所智能工作平臺、社區(qū)治安防控實(shí)戰(zhàn)平臺和新一代警綜平臺，另一方面，與傳統(tǒng)手段融合，通過鄰里守望、治保組織聯(lián)防、民警入戶走訪、相約警務(wù)室等形式對矛盾糾紛全面排查，構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下矛盾糾紛排查機(jī)制。第二，強(qiáng)化調(diào)處過程，創(chuàng)制多元化解模式。A 市所屬126 個派出所，轄區(qū)情況有別、人口成分不同、矛盾糾紛各異，各派出所因地制宜，因所而異，強(qiáng)化調(diào)處過程，創(chuàng)制出多種以派出所為主導(dǎo)、形式多元的化解模式：“14135”模式、①14135 模式：“1”即1 個警民聯(lián)調(diào)中心，“4”即村委會、派出所、司法所，信訪室4 個渠道，“1+3”即1+3 個調(diào)解主體（1 個調(diào)解組織+3 種參與人），“5”即5 項(xiàng)調(diào)解工作制度（民警和矛盾排查信息員聯(lián)調(diào)制度、月報告制度、重點(diǎn)整治制度、歸口管理制度和領(lǐng)導(dǎo)包案制度）?！?41”模式、②641 模式，“6”即6 條矛盾糾紛排查路徑（社區(qū)警務(wù)工作排查、派出所執(zhí)法辦案排查、治保組織排查、網(wǎng)格員排查、志愿者義警排查、網(wǎng)絡(luò)輿情排查）；“4”，即指4 種化解辦法（治安調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解、聯(lián)動化解）；“1”，即對重點(diǎn)矛盾糾紛實(shí)行訂單管理、跟蹤問效?！?+5+N”模式、③3+5+N 模式，“3”即派出所+司法所+治保會，“5”即網(wǎng)格員+信息員+調(diào)解員+老黨員+人大代表、政協(xié)委員，“N”即多個微信群，推行警力+民力的化解模式。分類調(diào)處模式、④分類調(diào)處模式，一般矛盾糾紛就地調(diào)，重點(diǎn)矛盾糾紛跟進(jìn)調(diào)，疑難復(fù)雜矛盾糾紛合力調(diào)?！叭灰惑w”模式、⑤“三位一體”模式，以派出所民警調(diào)解為主體，以司法所調(diào)解為對接，以村治保會調(diào)解為補(bǔ)充的分層次、分層級調(diào)解模式。品牌調(diào)解中心、⑥品牌調(diào)解中心，發(fā)揮某些民警工作特長優(yōu)勢，組織成立以社區(qū)民警為主力、輔警參與的“某警調(diào)中心”。掛牌服務(wù)模式⑦調(diào)解員掛牌服務(wù)模式，派出所設(shè)置調(diào)解員名單，把選擇權(quán)交給當(dāng)事人，由其按照自愿原則選擇調(diào)解員，以保證調(diào)解的公平公正。等。第三，注重事后反饋，建立回訪制度。A 市公安局要求派出所化解工作按照不留死角、不留隱患、不留缺口的“三不”要求，對已化解的矛盾糾紛分類分級記載存檔，定期進(jìn)行回訪，實(shí)時掌握協(xié)議履行情況，對未及時、未完全履行協(xié)議的一方予以說服教育，督促其及時履行；對仍存芥蒂、利益博弈的當(dāng)事人再行溝通勸解，平復(fù)情緒。

3.拓寬非警務(wù)警情分流渠道，聚焦矛盾糾紛化解工作

警力資源配置的有限性要求提高處警的有效性，盡量減少非警務(wù)警情過度消耗警力資源。A市公安局利用政府便民服務(wù)熱線，設(shè)立集政務(wù)服務(wù)和生活服務(wù)為一體的公共信息服務(wù)平臺，某些信息類、生活求助類問題可由平臺提供解決途徑。完成公安110 報警服務(wù)臺與政府熱線“一號通”聯(lián)動對接，通過“一鍵分流”“三方通話”等方式，實(shí)現(xiàn)實(shí)時流轉(zhuǎn)、雙向推送。全面整合已有公共服務(wù)熱線電話、咨詢投訴電話，加強(qiáng)與城建熱線、消費(fèi)者熱線、法律服務(wù)熱線、挪車服務(wù)、開鎖服務(wù)以及社會救援隊等有關(guān)社會組織的聯(lián)動，解決群眾非警情報警救助，進(jìn)一步推進(jìn)非警務(wù)警情分流，解放警力，提高處警有效率，使有限警力更多地參與到矛盾糾紛化解工作中。

4.注重力量整合，建立內(nèi)外共同協(xié)作化解機(jī)制

共同協(xié)作化解的邏輯機(jī)理在于內(nèi)部目標(biāo)統(tǒng)一和外部公共參與。A 市公安局注重內(nèi)部挖潛，外部聯(lián)結(jié)。（1）對內(nèi)互助互援：在相鄰派出所之間推行大警區(qū)協(xié)作模式，一個中心派出所所長為警務(wù)區(qū)區(qū)長，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相鄰派出所警力、勤務(wù)等工作；完善警種支援派出所機(jī)制，包括網(wǎng)安部門情報信息數(shù)據(jù)支持、局機(jī)關(guān)應(yīng)急處突力量應(yīng)急保障、所隊聯(lián)動協(xié)助；將交警與農(nóng)村派出所警力整合，合署辦公，充實(shí)了派出所矛盾糾紛化解力量。（2）對外聯(lián)動調(diào)處：廣泛動員和發(fā)展社會力量，在城市（區(qū)）依托社區(qū)居委會，以樓門、棟戶為單位，至少物建1 名矛盾糾紛信息員；在農(nóng)村依托村基層組織，每10 至20 戶物建1 名矛盾糾紛信息員，聘請老黨員、老干部、老教師、商會會長、私營企業(yè)工會負(fù)責(zé)人等作為義警；發(fā)動8742 名網(wǎng)格員、治保員參與社區(qū)警務(wù)工作；加強(qiáng)與其他部門和社會組織的密切聯(lián)系，強(qiáng)化治安調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”，廣泛開展“民調(diào)入所”“庭所對接”和律師進(jìn)所。據(jù)統(tǒng)計，全市一年共接矛盾糾紛9168 條，其中派出所8496 條，通過公調(diào)對接1188 條。

二、派出所矛盾糾紛化解之困境

近年來，中央高度重視基層社會治理，黨的十九大報告和二十大報告在社會治理領(lǐng)域重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基層治理，要求各級政府堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推進(jìn)治理重心下移，力量下傾，著力矛盾糾紛化解。派出所作為基層矛盾糾紛化解的重要力量，在日常接處警過程中接觸大量矛盾糾紛。雖然各級公安機(jī)關(guān)高度重視這一工作，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前派出所矛盾糾紛化解工作仍面臨一些困境。

（一）法律依據(jù)不完善，特別是治安調(diào)解規(guī)范不完善，易導(dǎo)致執(zhí)法不規(guī)范

社會治理需要以明確的法律規(guī)范作支撐，良法的價值首先表現(xiàn)為可以為實(shí)現(xiàn)公安社會治理的善治提供法律保障［3］。當(dāng)前，雖然各級政府高度關(guān)注矛盾糾紛化解工作，出臺了一些相應(yīng)的制度性規(guī)范，部分省市頒布了地方性法規(guī)，基本上解決了地方矛盾糾紛化解的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，但這些規(guī)范依然存在地域性較強(qiáng)、宣示性條款過多、法律后果模糊、操作性不強(qiáng)等問題。在基層派出所矛盾糾紛化解方面，S 省目前尚未制定地方性法規(guī)，公安部亦未制定行政規(guī)章，派出所矛盾糾紛化解缺乏依據(jù)，特別是在矛盾糾紛范圍和具體規(guī)程方面缺乏可操作性依據(jù)。另外，治安調(diào)解作為矛盾糾紛化解的重要手段，現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定也存在不足。

1.立法表達(dá)技術(shù)有缺陷

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下稱《程序規(guī)定》）第178 條①《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第178 條 ：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為，情節(jié)較輕，且具有下列情形之一的，可以調(diào)解處理：（一）親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（二）行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；（三）其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚?。”? 款列舉了違反治安管理行為的情形，但表述和排列較為混亂，如，毆打他人只是故意傷害的一種手段，但《程序規(guī)定》把二者認(rèn)定為兩種違法行為而并列?！拔耆?、誹謗、誣告陷害”與“侵犯隱私”，“非法侵入住宅”與“干擾他人正常生活”存在行為與法益、因果邏輯關(guān)系的亂象。如發(fā)生鄰里之間打架致人輕微傷的案件，民警登記案由時是寫“毆打他人”還是“故意傷害”，實(shí)踐中由民警自行決定，這也會造成日后案件統(tǒng)計與分類歸檔混亂。

2.輔警治安調(diào)解權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一

治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)特有的職權(quán)，《程序規(guī)定》第52 條第2 款首次規(guī)定輔警可在一名民警帶領(lǐng)下參與調(diào)解，②《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第52 條第2 款：“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作，可以由一名人民警察帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員進(jìn)行，但應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像?！睋?jù)此推定輔警具有了執(zhí)法權(quán)?！冻绦蛞?guī)定》為部委規(guī)章，屬于法的正式淵源之一，可作為執(zhí)法的依據(jù)，但法律位階相對較低。行政執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限應(yīng)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律的形式加以規(guī)定，《程序規(guī)定》直接賦予輔警執(zhí)法權(quán)有?！跋挛环ú坏眠`背上位法”和“法律優(yōu)先”之原則，也容易造成當(dāng)事人對輔警執(zhí)法資格質(zhì)疑而引發(fā)行政爭議。關(guān)于“輔警是否有執(zhí)法權(quán)？”的問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，93%的回答為“無”。訪談中，有輔警多次問到在調(diào)解協(xié)議書上能否簽字，對是否違法很是擔(dān)憂。

3.治安調(diào)解協(xié)議缺乏拘束力

治安調(diào)解協(xié)議是指對符合治安調(diào)解的案件，在人民警察主持下，雙方當(dāng)事人遵循自愿原則，經(jīng)過協(xié)商而形成的約定。現(xiàn)行法律規(guī)范均無明確賦予治安調(diào)解協(xié)議以法律拘束力，僅規(guī)定對無正當(dāng)理由不履行協(xié)議的違法者予以治安處罰，行為人受到處罰是因其實(shí)施了治安違法行為而并非因背棄承諾，如當(dāng)事人不履行協(xié)議，警察之前的所有調(diào)解工作歸零，需重新啟動處罰程序。問卷調(diào)查結(jié)果表明近27%的治安調(diào)解案件由于當(dāng)事人不履行協(xié)議而給予行政處罰，重復(fù)消耗本就有限的警力資源。

（二）權(quán)責(zé)不明晰，易造成警察權(quán)擴(kuò)張

派出所作為公安機(jī)關(guān)一線部門，經(jīng)常面對各種矛盾糾紛，需要根據(jù)部門職能厘清職責(zé)范圍，但實(shí)踐中，哪些屬于受理范圍，可以由派出所化解，哪些不可以，沒有明確的職責(zé)權(quán)限規(guī)定，極易導(dǎo)致警察擴(kuò)權(quán)，也使民警在矛盾糾紛化解中背負(fù)法律風(fēng)險。

1.部門職責(zé)不明

在問卷調(diào)查中，對于“是否明確公安派出所化解矛盾糾紛的范圍”的問題，選項(xiàng)包括“完全明確，基本明確，不完全明確，完全不明確”，回答“不完全明確”的占比超過30%?！度嗣窬旆ā返? 條規(guī)定了人民警察14 項(xiàng)職權(quán)，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第2條明確了公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，①《人民警察法》第2 條：“公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔(dān)依法預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動，保護(hù)人民，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序的職責(zé)?！本鶡o規(guī)定公安機(jī)關(guān)及人民警察具有解決民事糾紛的職責(zé)，而《人民法院組織法》第2 條、②《中華人民共和國人民法院組織法》第2 條：“人民法院通過審判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律規(guī)定的其他案件，懲罰犯罪，保障無罪的人不受刑事追究，解決民事、行政糾紛，保護(hù)個人和組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)國家安 全和社會秩序，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行。”《人民調(diào)解法》第1 條、③《人民調(diào)解法》第1 條：“為了完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！薄吨俨梅ā返? 條明確規(guī)定了人民法院、人民調(diào)解委員會和仲裁機(jī)構(gòu)具有解決民事糾紛的職責(zé)；④《仲裁法》第2 條：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁?！倍鴮儆诠珯?quán)力范圍的警察權(quán)，法無授權(quán)即禁止，對私權(quán)應(yīng)當(dāng)行使“不介入”原則［4］。但在實(shí)踐中，派出所處理的民事糾紛范圍很廣，訪談時問及警察是否有權(quán)處理民事爭議時，民警往往回答說理論上是不屬于警察權(quán)限范圍，但實(shí)踐中，部分警情由民事糾紛引發(fā)，處警后如果不介入處理，則會造成矛盾進(jìn)一步激化引發(fā)治安案件或民轉(zhuǎn)刑案件，為防范風(fēng)險，防止危害擴(kuò)大，避免回溯追責(zé)，處警民警不得不在征得雙方同意后對民事爭議進(jìn)行調(diào)處，避免矛盾升級。如此一來，從處警到矛盾化解實(shí)際上由民警一攬子完成，使得本由其他部門承擔(dān)的職責(zé)而由派出所取而代之。此外，這種越俎代庖也可能因當(dāng)事人調(diào)解后反悔而投訴民警，導(dǎo)致民警被追責(zé)。

2.治安調(diào)解權(quán)責(zé)不相稱

治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)的特定職責(zé)，是派出所化解矛盾糾紛工作的重要組成部分，國家通過授權(quán)立法賦予了警察在治安調(diào)解中有限處理民事糾紛的權(quán)力。按照《程序規(guī)定》第178 條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解僅限于“違反治安管理行為的民間糾紛”；該條第2 款同時明確規(guī)定，對不屬于該范圍的民間糾紛，公安機(jī)關(guān)沒有處置權(quán)?！豆ぷ饕?guī)范》第9 條對治安調(diào)解次數(shù)和時間也做了明確規(guī)定，治安調(diào)解一般為一次，必要時可增加一次；調(diào)解期限一般為3 個工作日，再次調(diào)解，時間限為第一次調(diào)解之后7 個工作日內(nèi)。由于治安調(diào)解從決定到實(shí)施均由公安派出所做出，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，形成權(quán)力和責(zé)任的不對稱，有悖程序正當(dāng)原則。實(shí)踐中，為降低發(fā)案數(shù)和規(guī)避上級考評扣分，仍存在以調(diào)代罰、久調(diào)不決，甚至突破調(diào)解范圍，出現(xiàn)把輕微盜竊案件、詐騙案件等用調(diào)解方式結(jié)案的情形。

3.解紛方式含混不清

《人民警察法》第21 條要求“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助”，⑤《人民警察法》第21 條：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處?！薄睹穹ǖ洹返?177 條規(guī)定，在發(fā)生糾紛、受害人采取自力救濟(jì)措施時，應(yīng)當(dāng)立即請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)處理。法律對“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”范圍雖無明確規(guī)定，但基于公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)必然被包含在內(nèi)，實(shí)踐中受害人往往也是第一時間打110 報警。“幫助”“處理”語義模糊，不同理解將導(dǎo)致采取不同應(yīng)對措施。“幫助”，是替人出力、出主意或給以物質(zhì)上、精神上的支援［5］。無論按文義解釋還是目的解釋都應(yīng)理解為警察出警后，積極維持現(xiàn)場秩序，避免沖突升級，對公民的求助及時回應(yīng)，并告知解決糾紛的正當(dāng)途徑，是一種程序性的人道扶助。但由于行政機(jī)關(guān)層級服從、實(shí)踐導(dǎo)向引領(lǐng)、輿論宣傳影響及群眾過度依賴等原因，民警常常介入實(shí)體爭議，積極追求定分止?fàn)幹Y(jié)果。警察權(quán)的溢出，一則增加了民警工作壓力，另一方面亦加大了權(quán)力濫用的風(fēng)險。

（三）渠道不通暢，易消減化解效果

矛盾糾紛多元化解需要統(tǒng)籌優(yōu)化全社會資源配置，為人民群眾提供多樣、便捷、高效的矛盾糾紛解決途徑，實(shí)踐中化解渠道不通暢情況依然存在。

1.訴訟化解途徑受阻

司法是維護(hù)人民群眾合法利益的最后一道防線，訴訟是解決矛盾糾紛的重要方式。人民法院以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，通過對案件的審理，依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，通過訴訟方式解決矛盾糾紛更公正也更具執(zhí)行力。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于過度追求非訴化解率，以非訴化解結(jié)果評價工作成效，矛盾糾紛化解10 次以上、歷經(jīng)數(shù)月的情況并不鮮見。有的人為增設(shè)調(diào)解次數(shù)，有的把調(diào)解設(shè)定為訴前必經(jīng)程序，有意拖延進(jìn)入訴訟程序，如訴前設(shè)置兩次村級（社區(qū)）調(diào)解、一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（街道）調(diào)解，表面上看似有利于逐級分流化解矛盾糾紛，形式上實(shí)現(xiàn)了“矛盾不上交”，實(shí)際上變相延長了化解周期，不僅沒有及時化解舊的矛盾糾紛，反而有可能激發(fā)新的矛盾糾紛［6］。

2.非治安類矛盾糾紛移交不順暢

根據(jù)《程序規(guī)定》第178 條第2 款之規(guī)定，民警應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人對治安調(diào)解范圍以外的民事糾紛向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚?。但?shí)踐中，有的當(dāng)事人不同意將該類矛盾糾紛交由其他部門處理，問卷調(diào)查結(jié)果顯示67%的群眾認(rèn)為在發(fā)生矛盾糾紛后首先會找警察解決。同時，公安機(jī)關(guān)實(shí)行“接處警首接責(zé)任制”，又與被移交部門不存在科層隸屬關(guān)系，導(dǎo)致銜接機(jī)制不暢，大量的民事糾紛還是由派出所處置。從A 市某集鎮(zhèn)派出所接處警情況分析，全年總警情7279 起，其中非刑事、治安案件類警情6636 起，占總警情的90.9%，民警現(xiàn)場化解處置占75%以上；從矛盾糾紛類型看，主要為家庭糾紛、鄰里糾紛、宅基地糾紛、債務(wù)糾紛等民事糾紛。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，派出所民輔警每周平均工作6 天，周工作平均時長72-90 小時，每月正常休息2-5 天，民警對忙碌程度的自我評價普遍選“太忙”，建議采取哪些措施改變現(xiàn)狀首選“增加警力”。非治安類矛盾糾紛處置占比較高，民警不堪重負(fù)。

3.矛盾糾紛多元化解協(xié)同配合不緊密

隨著社會的不斷發(fā)展，矛盾糾紛呈現(xiàn)出廣泛性、復(fù)雜性和多樣性特點(diǎn)，僅靠一個或幾個部門根本無法完成龐大的化解工程，需要各部門之間相互協(xié)作，合力完成。但在實(shí)際工作中，由于缺乏自上而下的系統(tǒng)規(guī)劃和整體安排，各部門分工不明導(dǎo)致責(zé)任不清，部門間協(xié)作配合不緊密導(dǎo)致銜接受阻，而社會基層組織介入動力不足導(dǎo)致作用虛置，群眾參與積極性不高，這些原因造成矛盾糾紛化解工作并沒有真正形成整體合力。問卷調(diào)查中，在回答“是否遇到過其他政府部門和社會組織不積極配合的情況”，31%的民警選“遇到過”。派出所在多元化解矛盾糾紛中處于最靠前的位置，在解決矛盾糾紛時經(jīng)常需要其他相關(guān)部門和社會組織的支持，由于派出所層級較低，遇到阻礙又常需通過上級機(jī)關(guān)溝通解決，拖延了時間，影響了化解效果。

三、優(yōu)化派出所矛盾糾紛化解機(jī)制之路徑

派出所矛盾糾紛化解是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，需要從制度設(shè)計、權(quán)力運(yùn)行、源頭管理、策略選取和部門協(xié)作等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位優(yōu)化，進(jìn)而提升化解整體效能。

（一）制度設(shè)計層面：頒布矛盾糾紛化解的全國性法律，完善治安調(diào)解規(guī)范

制度是一種公認(rèn)的具有某種強(qiáng)制性的行為規(guī)則［7］，作為有效制度的法律具有建立和維護(hù)社會秩序的作用。派出所矛盾糾紛化解應(yīng)憑法而行，循法而治，但目前缺少統(tǒng)一立法，派出所治安調(diào)解的法律依據(jù)也因科學(xué)性不足需要完善。

1.制定全國性法律，為派出所矛盾糾紛多元化解作頂層設(shè)計

2015 年10 月，中共中央審議通過了《關(guān)于矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，之后，地方立法相繼出臺，矛盾糾紛多元化解的地方立法實(shí)踐為國家統(tǒng)一立法提供了借鑒。最高立法機(jī)關(guān)可擇地方立法經(jīng)驗(yàn)之長，科學(xué)規(guī)劃，及時制定一部《中華人民共和國矛盾糾紛多元化解促進(jìn)法》，從化解原則與目的、化解主體及職責(zé)、化解方式與途徑、協(xié)調(diào)聯(lián)動、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行統(tǒng)一立法，實(shí)現(xiàn)全國矛盾糾紛多元化解的法治化，也為派出所矛盾糾紛化解提供特別法律依據(jù)。

2.完善治安調(diào)解規(guī)范，提升治安調(diào)解在化解矛盾糾紛中的效能

治安調(diào)解是派出所化解矛盾糾紛最重要的手段，針對治安調(diào)解規(guī)范存在的問題，需要從以下幾個方面進(jìn)一步完善。一是提高立法表達(dá)技術(shù)，明確治安調(diào)解范圍，把容易引起歧義的“民間糾紛”改為“公民之間、公民與社會組織之間的民事爭議”，根據(jù)侵犯法益不同劃分治安違法行為種類，將《程序規(guī)定》第178 條第1 款改為“因……引起的故意傷害、侵犯他人名譽(yù)、非法侵入住宅、故意損毀財物、擾亂社會秩序等違反治安管理情節(jié)較輕的行為”；二是可考慮由全國人大通過修改法律、進(jìn)行立法解釋或以補(bǔ)充規(guī)定的方式，將輔警治安調(diào)解權(quán)力法定化；三是賦予治安調(diào)解協(xié)議法律效力，法定期限內(nèi)一方不履行，另一方可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行；如雙方均不履行，派出所可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）權(quán)力運(yùn)行層面：兼顧自愿、公平、公正和效率原則，規(guī)范警察權(quán)行使

派出所矛盾糾紛化解中警察權(quán)介入私權(quán)范圍邊界不清，極易導(dǎo)致公權(quán)對私權(quán)的侵害。防止權(quán)力被濫用一方面靠制度限制，另一方面靠主體自我約束。信守正義價值，是消除化解矛盾糾紛的任意性、防止警察權(quán)擴(kuò)張的治本之策。正義即公平、公正、公道，是法的實(shí)質(zhì)價值。派出所民警在矛盾糾紛化解工作中信守正義價值應(yīng)當(dāng)做到以下幾個方面。第一，堅持自愿原則。每個公民在法定范圍內(nèi)都有選擇如何處分自己權(quán)益的自由，拒絕和解或握手言和都是當(dāng)事人自愿選擇的結(jié)果，可說服、勸解、建議，但不可強(qiáng)求更不可強(qiáng)制，自愿原則是化解矛盾糾紛的首要原則。第二，不偏不倚?；饷芗m紛的目的是平息沖突、恢復(fù)秩序，民警必須定位于“裁判員”角色，維護(hù)當(dāng)事人雙方正當(dāng)權(quán)益，兼顧公共利益和私人利益。第三，過程公正和結(jié)果公正并重。息事寧人的結(jié)果必須通過正當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)依照法定職權(quán)和使用合法手段化解矛盾糾紛，不可走旁門左道，更不可不擇手段。第四，兼顧效率，反對拖延，堅持及時性原則。循環(huán)反復(fù)成效甚微的矛盾糾紛化解占用了大量警力，過度消耗有限的警力資源，勢必減少他人獲得民警幫助的機(jī)會，侵害了他人的救助請求權(quán)?；夤ぷ鲬?yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)拇螖?shù)后、在合理的時間內(nèi)結(jié)束。

（三）源頭管理層面：注重對非警務(wù)警情的合理分流

當(dāng)前，派出所工作任務(wù)繁重，基層民警超負(fù)荷工作現(xiàn)象較為普遍。雖然《人民警察法》規(guī)定“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?！钡@種糾紛不是所有類型的糾紛，更不是一般意義上的社會公益工作。因而，應(yīng)當(dāng)對群眾報警進(jìn)行甄別分流，減少非警務(wù)活動對警力資源的占用。派出所24 小時全天候值班，群眾一遇到問題首選報警，諸多情況造成非警務(wù)警情處警占比居高不下。110（指揮中心）雖然分流了部分非警務(wù)警情，但有時由于報警人陳述不準(zhǔn)或110（指揮中心）接聽人員判斷有誤差，造成警情分流不精準(zhǔn)。除電話報警外，還有群眾直接去派出所報警，此種情況并未經(jīng)過警情篩選。針對這些問題，一是加大社會宣傳力度，明確公安機(jī)關(guān)警情接報范圍，引導(dǎo)群眾對口求助解決矛盾糾紛；二是提高110（指揮中心）警情分流能力，明確群眾求助范圍，從源頭減少非警務(wù)警情流轉(zhuǎn)到派出所；三是加強(qiáng)派出所警務(wù)改革，盡快完善“一室兩隊”建設(shè)，警情經(jīng)過110（指揮中心）分流后，應(yīng)再次經(jīng)派出所綜合指揮室篩選，最終指令民警處警，使警力資源發(fā)揮最大效用。

（四）策略選取層面：實(shí)現(xiàn)情理法共融共治

化解策略的恰當(dāng)運(yùn)用是衡量化解工作效果、實(shí)現(xiàn)化解目的的重要保障。策略的選取需要民警審時度勢、靈機(jī)應(yīng)變、隨時切換。第一，情感治理——以情感人，情，即情義、感情、情緒，情感治理就是飽含愛（關(guān)愛，愛護(hù)）的思想，從當(dāng)事人角度思考問題，通過施加情緒影響，用真誠打動對方，實(shí)現(xiàn)共情共鳴。第二，理性治理——以理服人，理，即理性、道理、理智，理性治理就是通過融入家規(guī)民約，風(fēng)俗習(xí)慣，社會輿論，道德倫理，施加理智影響，用道理說服對方，實(shí)現(xiàn)是非認(rèn)同，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛低成本化解。第三，依法治理——以法示人，法，即規(guī)則、約束、邊界，依法治理就是嚴(yán)格依照法律規(guī)定，對行為進(jìn)行評判，通過施加強(qiáng)制影響，用威懾警示當(dāng)事人，實(shí)現(xiàn)底線禁止?，F(xiàn)實(shí)中，人們總體關(guān)注更多的是基層治理的理性維度，強(qiáng)調(diào)制度保障和技術(shù)支撐，在很大程度上忽略了人的因素及其情感維度［8］。情感是文化、社會結(jié)構(gòu)、認(rèn)知和生物體力量共同作用于人的結(jié)果，往往會影響人的選擇行為［9］。運(yùn)用情感治理化解矛盾糾紛，就是充分利用情感資源，建立情感聯(lián)結(jié)，營造熟絡(luò)氛圍，獲得當(dāng)事人信任，溝通理解順暢，進(jìn)而彌合當(dāng)時雙方分歧，在實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛有效處置的同時促使整個人心和民風(fēng)得到教化與熏陶，達(dá)到良好化解效果。這種治理方式，專注于對社會負(fù)面心理的疏解和積極情緒的培育［10］，是實(shí)踐中民警首選的化解策略。當(dāng)然，重視情感治理，不等于忽略了理性治理和依法治理，化解矛盾糾紛三者缺一不可，剛?cè)岵?jì)才可實(shí)現(xiàn)化解目的。

（五）運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)作層面：加強(qiáng)派出所與其他部門的聯(lián)動協(xié)作

社會系統(tǒng)的良性運(yùn)行離不開系統(tǒng)外部力量的支持，社會團(tuán)結(jié)有利于形成社會秩序。矛盾糾紛的有效化解需各部門相互協(xié)作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，并有效銜接，提升化解效率。實(shí)踐中，派出所應(yīng)注意區(qū)分矛盾糾紛性質(zhì)，靈活選用多種協(xié)作化解模式：一是主導(dǎo)模式，派出所全過程負(fù)責(zé)矛盾糾紛化解工作，主動與鄉(xiāng)或鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、司法所、人民法庭、律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、基層法律服務(wù)所、法律志愿者等對接，健全信息共享、部門會商等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)化解職能互補(bǔ)，同時積極與企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)等部門聯(lián)系，整合社會力量，激發(fā)參與化解動能，搭建化解平臺，努力形成多元治理格局。二是協(xié)助模式，派出所在矛盾糾紛化解中發(fā)揮幫助、輔助作用，民警處警后根據(jù)矛盾糾紛種類，告知當(dāng)事人可以依法自主選擇解決途徑，如和解、人民調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、商事調(diào)解組織調(diào)解、其他行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、公證、仲裁、訴訟等，主動介紹不同處理方式的特點(diǎn)，并根據(jù)當(dāng)事人決定，幫助聯(lián)系相關(guān)機(jī)構(gòu)并完成移送。三是配合模式，派出所積極支持其他職能部門的調(diào)處工作，很多派出所都已實(shí)行民調(diào)入所，民警處警后如屬于非治安類矛盾糾紛，特別是民事糾紛大多會移交民調(diào)中心，但移交不等于關(guān)系皆無，當(dāng)民調(diào)需要維護(hù)調(diào)解秩序、提供有關(guān)證據(jù)或需要其他支持時，派出所應(yīng)予積極配合。