羅敏

全面推進和實施預算管理一體化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求。高校作為基層預算單位，以預算管理一體化為向?qū)?，積極開展預算管理改革，以系統(tǒng)化思維和信息化手段提升預算管理效力，促進治理能力現(xiàn)代化。本文立足高校實施預算管理一體化的背景，闡述了高校實施預算管理一體化的要求和意義，分析高校實施預算管理一體化面臨的困難，最后提出有效提升高校預算管理一體化實施效果應采取的措施，希望能給更多高校預算管理工作提供有效借鑒。

一、高校實施預算管理一體化的背景

為進一步深化國家治理體系提升治理能力，我國提出加快建立完善現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，革新傳統(tǒng)預算管理的工作模式，推動財政工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，采用系統(tǒng)化思維進行制度設計，創(chuàng)新制度執(zhí)行機制。在信息技術飛速發(fā)展的背景下，從2019年6月起，財政部開啟全國預算管理一體化體系的建設并印發(fā)《預算管理一體化規(guī)范》等文件，要求地方財政部門嚴格落實“全國一盤棋”的工作思路，加快建設和實施預算管理一體化，規(guī)范各級財政預算管理業(yè)務流程、管理要素和控制規(guī)則，依托“大數(shù)據(jù)”“云計算”和“人工智能”等現(xiàn)代先進技術，利用系統(tǒng)化思維整合項目庫建設、預算編制、會計核算、資金支付、資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務環(huán)節(jié)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制；強化預算管理的規(guī)范化和標準化，對財政資金從預算安排源頭到使用末端的全鏈條跟蹤監(jiān)控，實現(xiàn)信息互聯(lián)共享，提升預算管理效能。預算管理一體化為高校預算管理提出了新要求，也是高校預算管理改革和發(fā)展的新機遇。因此，高校應深入分析預算管理一體化的工作思路、主要任務和主要內(nèi)容，研究預算管理工作改進的措施，推進單位預算管理與財政預算管理一體化的有機銜接，為建設新時代“雙一流”高校提供新的動力。

二、高校實施預算管理一體化的新要求和意義

（一）全面綜合編制預算，增強預算的完整性

預算管理一體化要求預算單位所有的收入和支出都納入預算管理，全口徑編制收入和支出預算，要實現(xiàn)財政撥款資金、專戶管理資金和單位資金統(tǒng)一管理，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，量入為出，統(tǒng)籌安排支出。高校要將依法取得的財政撥款收入、納入預算管理的非稅收入、納入專戶管理的非稅收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、其他收入及單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金都納入預算管理。按照“收入一個袋子，預算一個盤子，支出一個口子”的原則，統(tǒng)籌各類收入，用好各類資源，統(tǒng)一安排支出，切實做到應編盡編，提高預算編制的完整性。

（二）規(guī)范基礎信息管理，提升預算管理效率

基礎信息管理是預算管理一體化的初始環(huán)節(jié)，對預算管理決策有現(xiàn)實和潛在的價值。一是高校應對人員、資產(chǎn)、學生、教務、科研、項目、政府采購、績效指標等基礎信息的內(nèi)容、管理要素、管理流程和規(guī)則進行整合規(guī)范，切實做到各環(huán)節(jié)基礎信息統(tǒng)一管理，與預算管理一體化系統(tǒng)相銜接。二是要求建立和完善科學的支出標準體系，從預算支出事項的名稱、類別、計量單位、計量方式、支出標準值、管理流程等多方面考慮科學設置支出標準，同時結(jié)合財政政策、當?shù)匚飪r水平、單位履職需要、財力情況等因素適時調(diào)整支出標準，切實做到精打細算、勤儉節(jié)約辦事業(yè)；規(guī)范預算基礎信息管理，充分發(fā)揮其在預算編制和管理中重要的基礎支撐作用。

（三）實行預算項目全生命周期管理，提高預算管理質(zhì)量

預算管理一體化要求預算項目是預算管理的基本單元，預算支出應以項目的形式納入項目庫管理，實現(xiàn)全生命周期管理。把項目庫與預算管理的各環(huán)節(jié)建立聯(lián)系，在項目庫中管理和反映項目的前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目調(diào)整、項目結(jié)束和終止管理等階段。高校應推動“先定項目再定預算”的預算管理理念，推動項目提前謀劃、可行性研究和評審論證，突出謀大局、謀全局、謀長遠，促進項目與學校事業(yè)規(guī)劃和年度中心工作相銜接，落實項目庫管理和預算項目全生命周期管理，防止預算安排的隨意性，提高預算管理的質(zhì)量。

（四）全面實施績效管理，提高資金使用效益

預算管理一體化要求績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，注重結(jié)果導向、強調(diào)成本效益、強化責任約束，建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。高校預算管理應當遵循“講求績效”的原則，深化績效管理與全面預算管理的有機融合，實現(xiàn)預算安排有目標、資金使用有績效，形成以績效為導向的預算管理新模式，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的意識，將每一分錢花在刀刃上，提高資金的使用效益。

三、高校實施預算管理一體化存在的困難

（一）預算管理觀念落后，預算管理制度不健全

高校預算管理涉及人員多、覆蓋范圍廣，對學校的教學、科研、行政、后勤等各方面的業(yè)務活動進行管理和監(jiān)督?，F(xiàn)階段，很多高校教職工預算管理意識相對比較淡薄，片面地認為預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效管理等與個人無關，缺乏對預算重要性的認識，認為預算只是財務部門的工作，全員參與預算的意識不強，普遍存在“重報銷輕預算”的心理。另外，部分高校缺乏科學的預算管理體制，一方面現(xiàn)在執(zhí)行的制度可操作性和實踐性不強，沒有及時根據(jù)最新政策和學校發(fā)展需要完善內(nèi)部預算管理制度；另一方面，部分高校沒有制定項目庫、績效目標、績效評價管理等有約束力的預算管理制度，導致開展業(yè)務無規(guī)可依，資金投入與業(yè)務實際存在較大差異，易造成資源浪費，影響財務信息化和預算管理一體化的順利進行。

（二）預算與計劃脫節(jié)，預算編制環(huán)節(jié)不精細

預算是學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作任務編制的財務收支計劃，預算編制科學與否直接影響學校事業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)階段，一方面，高校普遍存在預算編制與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃脫節(jié)的現(xiàn)象，每年高校制定工作任務和計劃時間滯后于預算編制時間，導致年度預算與年度工作計劃存在偏差，弱化了預算約束力。另一方面，高校預算編制的內(nèi)容不全面、不精細，沒有遵循“全口徑預算”和“合理預計收入”的原則編制收入預算，存在少報和漏報收入的情況；編制支出預算時，忽略了業(yè)務實際和履職需求，存在“小項目大預算”的現(xiàn)象，預算支出也未細化。

（三）項目管理粗放，預算績效管理體系不完善

項目庫是推行預算管理一體化的重要內(nèi)容，也是預算編制的重要基礎。在實際工作中，部分高校的項目管理建設比較落后粗放。一是沒有根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃建設預算項目儲備庫，也未實行項目全生命周期管理；二是高校的職能部門沒有依照學校年度計劃和實際需求申報項目，也未提前做好項目申報前期的可行性研究、財務論證、評審等評估工作；三是編制項目支出預算存在不合理、不準確，缺少明細預算，績效目標不明確，也存在未編制資產(chǎn)配置和政府采購預算；四是財務和歸口管理部門沒有進行跟蹤監(jiān)督項目實施和預算執(zhí)行情況。

績效管理是預算管理工作中的重要部分，貫穿整個預算管理工作的全過程。但現(xiàn)階段很多高校沒有實施預算績效管理，一是績效管理的概念比較模糊，沒有建立績效評價體系、績效考核和績效評價結(jié)果應用機制；二是預算管理和績效管理沒有同步，存在脫節(jié)和分離的現(xiàn)象，設定的績效目標比較籠統(tǒng)，沒有細化和量化績效指標，可操作性不強；三是項目實施時，未定期采集、分析績效運行信息和實時監(jiān)控項目運行情況、績效目標實現(xiàn)程度。

（四）基礎信息失真，信息化程度不高

預算管理對使用的基礎信息要求比較高，但高校財務部門掌握的基礎信息存在局限性。一是基礎信息不完整，如人事信息數(shù)據(jù)不全，部分人員缺少職級、參加工作時間等信息；房屋、車輛資產(chǎn)類、應付款項債務類信息不全。二是基礎信息更新不及時，比如人員信息中在職、退休、離職狀態(tài)和職稱、學歷等信息未實時動態(tài)更新；新建房屋資產(chǎn)信息未及時新增；公務用車使用狀況未及時變更等。三是基礎信息缺失，部分高校未制定科學的定額支出標準，也沒有結(jié)合業(yè)務實際和績效管理的需要設定績效指標。

財務信息化管理是實行高校精細化管理重要途徑，但部分高校財務信息化建設相對滯后，一是財務預算申報、編制、審核、下達、監(jiān)控、評價等工作環(huán)節(jié)仍是通過紙質(zhì)填報和傳送，單純依靠手工手段在Excel中進行管理，未運用信息化系統(tǒng)進行管理，容易導致管理資料缺失和工作效率偏低。二是業(yè)財融合深度不夠，目前財務內(nèi)部的業(yè)務信息化管理系統(tǒng)已基本實現(xiàn)互聯(lián)互通，而校內(nèi)職能部門的業(yè)務管理信息系統(tǒng)暫未整合，如人事管理、學生管理、教務管理、科研管理等都只是解決了本部門的問題，各系統(tǒng)之間并沒有進行連接共享，以致各部門管理系統(tǒng)成了信息孤島。

四、提升高校預算管理一體化實施效果的措施

（一）革新預算管理理念，健全財務管理制度

革新現(xiàn)代化管理思想觀念是有效開展預算管理工作的前提。首先要營造高校全面預算管理的氛圍，強化學校構(gòu)建以預算為核心的財務管理體系和以項目庫為源頭的預算管理體系的認識，積極引導教職工參與預算編制、執(zhí)行和監(jiān)控全流程工作。另外，通過講座等多種形式開展預算業(yè)務知識培訓，強化對預算管理重要性的認識，形成全員參與、全方位覆蓋、全過程跟蹤的預算管理思路，充分發(fā)揮主人翁意識，推動高校預算管理一體化有效有序開展。

高校預算管理工作有序開展離不開制度保障。首先要及時更新和完善現(xiàn)有可操作不強的預算管理規(guī)范；其次根據(jù)現(xiàn)代化預算管理的要求，結(jié)合高校自身實際情況，補充和細化與預算相關的管理辦法，如項目庫管理辦法、績效目標管理辦法、績效評價管理辦法、收入管理辦法、支出預算定額標準等制度規(guī)范，在預算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和績效管理等環(huán)節(jié)形成保障機制，為財務信息化建設和銜接財政預算管理一體化奠定制度基礎。

（二）科學編制預算，加強單位預算和部門預算銜接

高校預算編制堅持以收定支、量力而行、勤儉節(jié)約、不編制赤字預算的原則。一是實行全口徑的收支預算管理，學校依法依規(guī)將取得的所有收入（包括財政撥款收入、財政專戶管理資金收入和單位資金收入）納入學校預算管理，未列入預算的收入不得安排支出。高校應全面梳理收入來源，按照上級要求，全額上報收入預算，統(tǒng)籌各類收入，統(tǒng)一安排支出。二是編制支出預算時，強化運用零基預算理念，打破基數(shù)概念和支出固化格局，可采用零基預算、增量預算、滾動預算相結(jié)合的預算編制方法，根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，結(jié)合學校實際情況，根據(jù)把過“緊日子”要求作為長期堅持的原則，從嚴從緊編制預算，壓減非剛性、非重點和低效無效支出，精準保障剛性支出、重點支出，建設節(jié)約型校園。

為保障單位預算和部門預算相互銜接，首先，高校編制單位預算與部門預算要在時間上做到同步，要早于申報部門預算之前開始籌劃單位預算，提前做好收入預測，開展項目支出預算的謀劃。其次，高校編制單位預算要以項目庫為源頭，規(guī)范項目申報內(nèi)容和要素，并對每個項目支出預算按政府支出經(jīng)濟分類明細進行明細測算和預計，經(jīng)匯總分析之后，形成部門預算項目支出預算。最后，編制單位預算要結(jié)合部門履職需要、存量資產(chǎn)狀況和實際財力情況，按照勤儉節(jié)約的原則，做好資產(chǎn)配置預算；認真做好政府采購預算，要細化到具體采購品目，不得以支出方向代替采購預算；要落實績效目標管理，必須填報年度部門和項目預期績效目標，科學設立明確、合理可行、細化量化的績效目標和績效指標，合理客觀地反映預算支出的產(chǎn)出和效益。

（三）做實項目庫，強化預算績效管理

預算管理一體化實施后，高校應規(guī)范項目經(jīng)費申請，科學安排項目預算，加強項目支出管理，建立高效的項目運行機制。一是高校應根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提前完成項目研究謀劃、必要性和可行性研究分析、財務論證等前期工作，實行全年常態(tài)化項目儲備，建設高校二級單位項目儲備庫和學校預算項目庫。高校財務部門從儲備庫項目中遴選項目編制預算，再經(jīng)學校項目評審委員會評審、財經(jīng)工作委員會審議、學校黨委會審定之后，按照項目成熟程度和輕重緩急進行優(yōu)先次序排序，建設年度預算項目庫。二是實行項目庫動態(tài)管理，全年開放項目庫項目申報，學校各部門可根據(jù)工作需要實時申請項目納入部門項目儲備庫；對納入預算的項目實行全生命周期滾動管理，根據(jù)項目實施和預算執(zhí)行情況出現(xiàn)的問題及時作出調(diào)整，同時加強項目績效執(zhí)行監(jiān)控和全過程管控等。

以項目庫建設為契機，全面實施預算績效管理。首先，要完善績效目標管理體系，對常規(guī)項目和延續(xù)項目設定績效目標模板，結(jié)合學校實際設定項目支出績效目標，并對績效指標予以細化和量化，清晰反映項目的預期產(chǎn)出，提升績效目標編制的合理性。其次，在高校預算管理過程中，要進行項目執(zhí)行數(shù)據(jù)的積累和對比分析，加強績效運行監(jiān)控，對于存在的各種偏差或者漏洞要及時糾正。最后，項目結(jié)束后，高校要及時開展項目支出績效評估，要對項目支出情況做好全面評價，對于評估的結(jié)果，要積極應用到績效管理過程中，為后續(xù)其他預算項目的開展提供支持，并加強績效結(jié)果應用，提高預算管理質(zhì)量和資金使用效益。

（四）規(guī)范基礎信息，提升業(yè)財融合和信息互通

高校要順利推進和實施預算管理一體化，首先，高校要加強基礎信息規(guī)范管理，特別是對人員、資產(chǎn)、支出標準、政府采購、會計科目、預算項目和績效指標等信息，按照財政預算管理一體化的要求，進行標準化、格式化、完整性的規(guī)范設置。其次，高校財務部門要建設科學的財務智慧管理平臺，構(gòu)建項目庫、預算、績效管理相結(jié)合的全面預算管理系統(tǒng)，加快建設線上審批、智能報銷、勞務發(fā)放、微信服務平臺、電子化檔案管理等系統(tǒng)，實現(xiàn)財務全流程線上辦公，提高工作效率，改善師生的服務體驗。最后，高校要強化信息化的頂層設計，實現(xiàn)業(yè)務信息與財務信息互聯(lián)互通，構(gòu)建全方位的數(shù)字化、智能化的業(yè)財融合系統(tǒng)，依托信息化手段，對預算、核算、收支、人事、采購、資產(chǎn)、教學、科研、后勤、審批、合同等業(yè)務活動進行整合，形成高校業(yè)務環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)業(yè)務系統(tǒng)和財務系統(tǒng)數(shù)據(jù)動態(tài)實時更新和共享，增強協(xié)作能力，為高校決策管理提供全面、精確的數(shù)據(jù)支持。

結(jié)語：

高校全面實施預算管理一體化既是機遇也是挑戰(zhàn)，高校應加強頂層設計，完善內(nèi)部管理流程和機制，從預算管理體制、基礎信息管理、項目庫、績效管理、業(yè)財融合等方面著手，以“信息系統(tǒng)”和互聯(lián)網(wǎng)絡為載體，將統(tǒng)一、標準、規(guī)范的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，規(guī)范整合預算全流程業(yè)務，強化預算約束，提升資金的使用效益，助力學校 “雙一流”的建設。