文/張瑩 （長(zhǎng)安大學(xué)人文學(xué)院）

一、引言

經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)和城市化的發(fā)展導(dǎo)致了出行需求的全面增加，居民以家庭為單位幾乎都擁有了汽車，中國(guó)這個(gè)占世界人口五分之一的國(guó)家迅速進(jìn)入了汽車社會(huì)。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)表明，2020 年我國(guó)民用汽車保有總量約27341 萬(wàn)輛，較2017 年增長(zhǎng)了約31%[1]。車輛有行便有停，城市交通不僅包含行車交通，還有停車交通。按現(xiàn)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)算，機(jī)動(dòng)車合理的泊位總數(shù)與車輛數(shù)量比應(yīng)保持在1．2～1．5 ∶1 之間。據(jù)發(fā)改委的數(shù)據(jù)可得，我國(guó)大城市機(jī)動(dòng)車與停車位的比例約為1∶0．8，中小城市約為 1∶0．5，2020 年我國(guó)停車位缺口已達(dá)8000 萬(wàn)個(gè)以上，這表明我國(guó)城市停車設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后。停車基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后不僅表現(xiàn)為車位稀缺，也表現(xiàn)為現(xiàn)有的停車設(shè)施使用率低下。然而在城市停車難的背后，也蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)。未來(lái)國(guó)內(nèi)私家車保有率較高的大中型城市，將產(chǎn)生具有巨大市場(chǎng)和商機(jī)的“停車經(jīng)濟(jì)”[2]。在停車經(jīng)濟(jì)背景下城市交通是提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，滿足人民美好生活向往的重要支撐。推進(jìn)城市交通高質(zhì)量發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新建設(shè)現(xiàn)代化城市與交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)實(shí)施相融合[3]。而停車設(shè)施發(fā)展滯后不利于交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、城市交通的發(fā)展、居民出行體驗(yàn)，因此，推動(dòng)城市停車設(shè)施發(fā)展勢(shì)在必行。2021年5 月21 日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、自然資源部聯(lián)合制定的《關(guān)于推動(dòng)城市停車設(shè)施發(fā)展的意見》 （以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求以市場(chǎng)化、法治化方式推動(dòng)城市停車設(shè)施發(fā)展，有效滿足市場(chǎng)主體和人民群眾合理的停車需求，為改善城市人居環(huán)境、提升城市運(yùn)行效率和增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力提供有力支撐[4]。

學(xué)界關(guān)于“停車難”的研究，多集中于對(duì)停車問(wèn)題原因分析、相關(guān)對(duì)策建議的研究上。蔡美菊 （2023）以合肥市為案例，提出該市目前存在停車供需矛盾突出、市區(qū)停車資源失衡的問(wèn)題，而成因有汽車不斷增多、公共車位管理不善、停車收費(fèi)制度不合理等。認(rèn)為應(yīng)科學(xué)增加公共車位供給并統(tǒng)籌管理、實(shí)行差別化停車收費(fèi)從而有效緩解停車難題[5]。柴浩放 （2021）認(rèn)為解決停車問(wèn)題這一關(guān)鍵小事，需綜合治理精準(zhǔn)施策，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)全局協(xié)調(diào)各方，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量[6]。劉顯著 （2020）提出了錯(cuò)時(shí)停車，認(rèn)為這既能節(jié)省車位資源、解決停車?yán)щy，長(zhǎng)遠(yuǎn)還能控制停車用地、節(jié)約城市空間、促進(jìn)公共交通發(fā)展[7]。現(xiàn)有研究給本文提供了理論支撐，但多集中于經(jīng)驗(yàn)與理論推導(dǎo)，鮮有對(duì)政策文本的分析。通過(guò)分析地方對(duì)中央關(guān)于推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展政策的響應(yīng)程度，可以給停車難問(wèn)題的解決提供一個(gè)全新的思路。地方政府對(duì)中央政策的響應(yīng)度決定了中央政策落實(shí)的程度，這是復(fù)盤解決停車難工作的重要切入點(diǎn)。本文從各地推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展的政策文本出發(fā)，分析地方對(duì)中央政策的響應(yīng)程度及原因，旨在為推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展，解決停車難的理論和實(shí)踐研究提供參考。

二、政策源流

近年來(lái)，政府已出臺(tái)多項(xiàng)政策來(lái)解決停車難題 （表1）。這些政策共同構(gòu)成我國(guó)推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展的政策體系。就目的而言，這些政策都是為了解決停車交通問(wèn)題；從內(nèi)容上看，這些政策文本一脈相承，都深刻認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)代化停車設(shè)施建設(shè)的必要性；從邏輯出發(fā)，這些政策都將停車設(shè)施發(fā)展視作交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要一環(huán)，強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代化的停車設(shè)施建設(shè)有助于推動(dòng)我國(guó)交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

表1 推進(jìn)停車設(shè)施發(fā)展政策 （部分）

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)采集

本文研究對(duì)象為中央政策《意見》和各省份、自治區(qū)、直轄市公開的關(guān)于推動(dòng)城市停車設(shè)施發(fā)展政策文本，運(yùn)用內(nèi)容分析法從政策目標(biāo)、政策主體、政策內(nèi)容這三個(gè)角度出發(fā)，分析地方政策對(duì)中央政策的響應(yīng)情況。截至2022 年8 月，本研究通過(guò)國(guó)務(wù)院、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、自然資源部及各地方政府網(wǎng)站，收集到政策文本共計(jì)19 份 （見表2）。19個(gè)省市自治區(qū)在官方網(wǎng)站公布了政策，其他地區(qū)或尚未出臺(tái)正式的政策文本，或在已有政策中提及城市停車設(shè)施發(fā)展的相關(guān)意見，為避免政策高度交叉重疊，不再出臺(tái)單個(gè)政策。例如，湖北省《推動(dòng)全省停車設(shè)施發(fā)展實(shí)施方案》僅是送審版，正式政策文本并未出臺(tái)。貴州省《貴州省城市更新行動(dòng)實(shí)施方案》中提及了應(yīng)完善城市更新單元內(nèi)居住區(qū)停車設(shè)施。雖這些地區(qū)的其他政策中有相關(guān)的舉措，但為保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性與規(guī)范性，以下分析將其排除在外。

表2 各地推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展的政策 （部分）

（二）分析框架

通過(guò)對(duì)中央《意見》和 19 份地方政策文本進(jìn)行初步分析，構(gòu)建本研究的分析框架，主要圍繞政策目標(biāo)、政策執(zhí)行主體、政策內(nèi)容三個(gè)方面，探析地方推動(dòng)城市停車設(shè)施發(fā)展政策對(duì)《意見》的響應(yīng)情況，并分析地方政府政策執(zhí)行行為的選擇動(dòng)因，給出解決路徑。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政策目標(biāo)響應(yīng)

《意見》明確提出到2025 年，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)大中小城市基本建成配建停車設(shè)施為主、路外公共停車設(shè)施為輔、路內(nèi)停車為補(bǔ)充的城市停車系統(tǒng)，并基本形成社會(huì)資本廣泛參與，信息技術(shù)與停車產(chǎn)業(yè)深度融合，停車資源高效利用，城市停車規(guī)范有序，依法治理、社會(huì)共治的局面，要讓居住社區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、交通樞紐等重點(diǎn)區(qū)域的停車需求基本得到滿足。到2035 年，要全面建成布局合理、供給充足、智能高效、便捷可及的城市停車系統(tǒng)，從而為現(xiàn)代城市發(fā)展提供有力支撐[8]。通過(guò)分析各地方政策可得，地方政策對(duì)中央政策目標(biāo)的響應(yīng)有以下幾個(gè)特征：

一是高度響應(yīng)中央政策目標(biāo)。大多數(shù)地方政策目標(biāo)都與中央政策目標(biāo)響應(yīng)一致，如天津市、河北省、江蘇省、福建省、陜西省等地都積極響應(yīng)了中央《意見》中的量化目標(biāo)和根本目的，中央提出的目標(biāo)是元政策的目標(biāo)，具有宏觀性的特征，因我國(guó)各地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境地形、社會(huì)風(fēng)氣等大不相同，所以各省份應(yīng)在堅(jiān)持宏觀目標(biāo)的前提下，因地制宜制定更具體、細(xì)致的目標(biāo)。二是未明確表述政策目標(biāo)，有少部分地區(qū)的政策文本中未明確提及政策目標(biāo)，而是開門見山地描述政策內(nèi)容，或是將政策目標(biāo)雜糅在政策條例中表述。如吉林省、山東省。三是政策目標(biāo)響應(yīng)不完全，即政策文本中明確提及了部分政策目標(biāo)，但是并未提及全部，而是有所簡(jiǎn)化?？梢?，各地方政策都對(duì)中央政策目標(biāo)進(jìn)行響應(yīng)，但其表現(xiàn)形式各有不同。

（二）政策執(zhí)行主體響應(yīng)

雖《意見》是由四部門聯(lián)合制定，但所涉及的政策執(zhí)行主體還有各級(jí)黨委和政府、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家能源局、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、司法部等，且《意見》在每條政策內(nèi)容后都詳細(xì)地標(biāo)注了對(duì)應(yīng)的政策執(zhí)行主體。其中，人民政府被提及15 次，住建部被提及17次、交通運(yùn)輸部被提及13次、自然資源部被提及8 次，其他執(zhí)行主體雖提及次數(shù)較少，但也扮演著舉足輕重的作用。各地方政策中，人民政府、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳 （局）、交通廳 （局）提及的頻次也較高，如陜西省政策執(zhí)行主體中各城市人民政府被提及12 次，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳提及頻數(shù)次之為9 次。這表明要解決城市停車設(shè)施發(fā)展滯緩問(wèn)題，需要由各地政府部門引導(dǎo)，其他職能部門配合。通過(guò)分析各地政策文本發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行主體的響應(yīng)情況可分為以下三類：

一是政策執(zhí)行主體增加，大多省份都增加了政策主體并且加以細(xì)化，比如天津市政策執(zhí)行主體還有市城市管理委、市國(guó)資委、市衛(wèi)生健康委等，而且天津市政策在表現(xiàn)形式上不僅有文字形式，還呈現(xiàn)了表格形式以便閱讀。二是政策執(zhí)行主體與中央保持高度一致，無(wú)增添主體。如吉林、山東等省份。三是政策執(zhí)行主體未明確提及，如福建省的政策僅提及了制定主體即福建省發(fā)展和改革委員會(huì) 福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，但是并沒(méi)有在措施內(nèi)容之后明確政策執(zhí)行主體，而是夾雜在政策內(nèi)容中。這也體現(xiàn)了地方對(duì)中央政策執(zhí)行主體規(guī)定的響應(yīng)不夠積極，或因?yàn)檎咴趫?zhí)行時(shí)會(huì)實(shí)現(xiàn)多部門合作，但在政策內(nèi)容表述上較精簡(jiǎn)。

（三）政策內(nèi)容響應(yīng)

中央《意見》主要從六個(gè)方面給出指導(dǎo)意見 （表3），通過(guò)對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行分析，地方政策對(duì)中央政策內(nèi)容響應(yīng)情況有以下三個(gè)明顯特征：

表3 中央《意見》內(nèi)容概況

第一是完全響應(yīng)中央《意見》，沒(méi)有添加創(chuàng)新條款也沒(méi)有刪減政策內(nèi)容。河北省、山西省、內(nèi)蒙古、河南省、四川省、云南省、陜西省這七個(gè)地區(qū)的政策文件完全呼應(yīng)了《意見》的內(nèi)容。雖在表述上略不一致，但大體是完全呼應(yīng)的。第二是地方政策較高度響應(yīng)中央政策，且在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地方實(shí)際情況進(jìn)行增添、細(xì)化和創(chuàng)新。如：江蘇省的政策強(qiáng)調(diào)了要規(guī)范停車收費(fèi)行為，也提倡要適當(dāng)簡(jiǎn)化改建停車場(chǎng)的規(guī)劃審批流程。這類政策不僅是對(duì)中央政策的積極響應(yīng)，還基于實(shí)際政策需要進(jìn)行創(chuàng)新。換個(gè)角度看，地方政策能在原有政策內(nèi)容中新增條例，這說(shuō)明新增內(nèi)容是本地停車設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，需引起特別關(guān)注。第三是地方政策有限響應(yīng)中央《意見》。地方政策在表述中，可能將《意見》的某個(gè)條目挖掘細(xì)化成多個(gè)條目來(lái)表述，致使地方政策條目變多；也有可能將《意見》中表達(dá)意思比較相近的不同條目整合在一起，致使政策條目變少。由此可見，地方政策并不會(huì)與中央政策完全保持一致，客觀地說(shuō)，這也是地方發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性的結(jié)果。

五、地方停車設(shè)施發(fā)展政策執(zhí)行選擇的動(dòng)因分析

通過(guò)上述分析可得，地方政策在響應(yīng)中央政策時(shí)并非完全照搬，而是存在分歧的。有些分歧是針對(duì)停車設(shè)施發(fā)展問(wèn)題做出的更精準(zhǔn)化的政策執(zhí)行選擇，而有些分歧是在政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的偏差?，F(xiàn)在我們從縱向中央政府和地方政府之間，橫向各執(zhí)行主體之間以及政府和社會(huì)之間這三重關(guān)系出發(fā)，闡釋地方政策執(zhí)行選擇的動(dòng)因。

（1）中央和地方政府關(guān)系早已由單向的“行政命令—服從”執(zhí)行關(guān)系轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的“談判—討價(jià)還價(jià)”模式。黨的十八大以來(lái)，地方政府在中央領(lǐng)導(dǎo)地方中央集權(quán)體制下?lián)碛辛顺浞值淖灾鳈?quán)，使得中央與地方形成了良性的互動(dòng)[9]。從地方政策對(duì)《意見》的響應(yīng)情況來(lái)看，地方政府在執(zhí)行推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展的政策時(shí)，基于地方利益需求，政策執(zhí)行行為發(fā)生了一定的變化。在政策主體上，響應(yīng)一致性很高，絕大多數(shù)地方都明確了政策執(zhí)行主體，僅少數(shù)地區(qū)表述模糊。在政策內(nèi)容響應(yīng)上，11 個(gè)地區(qū)出現(xiàn)政策內(nèi)容再生產(chǎn)或縮減現(xiàn)象，這可以解釋為地方利益需要。在政策目標(biāo)上，地方與中央是趨于一致的?？梢?，地方政府作為政策利益主體在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)偏向自身利益需求，而非簡(jiǎn)單復(fù)制中央政策。

（2）政策執(zhí)行具有系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性的特征，各執(zhí)行主體不僅要完成本部門任務(wù)，還需加強(qiáng)各部門間的聯(lián)系，進(jìn)行跨部門協(xié)作。停車設(shè)施建設(shè)就涉及停車場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，資金支持，所需技術(shù)等多方面的要素，需要由各地方政府領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳 （局）、人民銀行等不同的職能部門合作完成。然而由于政策執(zhí)行部門間存在異質(zhì)性，且通常各職能部門面臨著部門目標(biāo)任務(wù)與整體目標(biāo)的雙重壓力與雙重任務(wù)[10]。在這種情境中，各部門難免會(huì)做出差異化的執(zhí)行選擇，部分執(zhí)行部門能保持積極的態(tài)度，及時(shí)執(zhí)行政策，并與其他部門信息共享通力合作。但也會(huì)出現(xiàn)某些部門消極怠慢，既不積極完成本部門任務(wù)，也不愿意參與其他部門的工作任務(wù)。或是執(zhí)行者忽略了政策執(zhí)行的客觀性，盲目執(zhí)行，為超前完成政策任務(wù)，采取激進(jìn)不科學(xué)的政策執(zhí)行措施。各執(zhí)行主體的政策執(zhí)行分化狀態(tài)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政策成本上升、政策執(zhí)行效果不佳、政策執(zhí)行停滯不前、民眾利益受損等嚴(yán)重后果。

（3）政府職能社會(huì)化是政府調(diào)整公共事務(wù)管理的職能范圍和履行職能的行為方式 將一部分公共職能交給社會(huì)承擔(dān)并由此建立起政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，以有效處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程[11]。政府和社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變?cè)谡邇?nèi)容上也有所體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在政策內(nèi)容的漸進(jìn)調(diào)適上，即政府制定的政策內(nèi)容不再單一地從自身利益出發(fā)，而是將社會(huì)的發(fā)展需求等考慮在內(nèi)，雙方趨向于合作發(fā)展。在地方政策文本中，吉林省的文件中就未提及停車資源共享和創(chuàng)新金融方式等政策內(nèi)容，但是增添了中央上沒(méi)有的創(chuàng)新，如：項(xiàng)目審批制度，要求各城市發(fā)改部門嚴(yán)格按照《吉林省政府投資管理辦法》等相關(guān)規(guī)定審批項(xiàng)目。這些舉措是地方政府在一定程度上對(duì)社會(huì)發(fā)展需要的切實(shí)反映，政策內(nèi)容中增加了地方關(guān)注度較高的內(nèi)容，體現(xiàn)出政策對(duì)社會(huì)強(qiáng)烈訴求的關(guān)注和內(nèi)容調(diào)適。

六、結(jié)語(yǔ)

停車不僅影響城市靜態(tài)和動(dòng)態(tài)交通秩序，也調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和秩序，停車問(wèn)題既是關(guān)鍵小事，又關(guān)乎國(guó)之大者。要破解停車交通難題，有效推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展，需由政府部門“掌舵”，引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)揮協(xié)同作用。首先政府應(yīng)把好方向，堅(jiān)持制度化法治化的交通治理導(dǎo)向，理順中央政府和地方政府在交通治理的責(zé)、權(quán)、利，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變利益，建設(shè)服務(wù)型、發(fā)展型的中央政府，為破解“停車難”難題奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，為保證政策執(zhí)行效率和效果，應(yīng)打破政策執(zhí)行過(guò)程中各執(zhí)行主體跨部門合作瓶頸，充分考慮執(zhí)行主體和政策執(zhí)行環(huán)境的配適度，科學(xué)劃分執(zhí)行任務(wù)和評(píng)估各政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。各職能部門之間可適當(dāng)建立信息共享機(jī)制，提高信息情報(bào)收集處理能力，以提高政策執(zhí)行的科學(xué)性。除此之外，要進(jìn)行人力資源開發(fā)，提高執(zhí)行人員的執(zhí)行能力，為政策執(zhí)行提供強(qiáng)有力的人力資源保障。最后，推動(dòng)停車設(shè)施發(fā)展需要大量的土地、資金、技術(shù)、人力等重要支持，這僅靠政府力量顯然不實(shí)際。因此，在政府把持大方向的前提下，應(yīng)據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)運(yùn)作。理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，向社會(huì)放權(quán)、為市場(chǎng)主體松綁，構(gòu)建市場(chǎng)多元化主體，釋放社會(huì)與市場(chǎng)的活力，最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)[12]，為市場(chǎng)良性有序運(yùn)行營(yíng)造一個(gè)綠色環(huán)境?，F(xiàn)如今在一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，停車業(yè)已經(jīng)成為年產(chǎn)值高達(dá)數(shù)十億美元的大產(chǎn)業(yè)。我國(guó)亦應(yīng)牢牢把握住“停車經(jīng)濟(jì)”大潮，由政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)逐步緩解“停車難”。