文/張瑩 （長安大學(xué)人文學(xué)院）

一、引言

經(jīng)濟飛速增長和城市化的發(fā)展導(dǎo)致了出行需求的全面增加，居民以家庭為單位幾乎都擁有了汽車，中國這個占世界人口五分之一的國家迅速進入了汽車社會。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)表明，2020 年我國民用汽車保有總量約27341 萬輛，較2017 年增長了約31%[1]。車輛有行便有停，城市交通不僅包含行車交通，還有停車交通。按現(xiàn)行國際標(biāo)準(zhǔn)算，機動車合理的泊位總數(shù)與車輛數(shù)量比應(yīng)保持在1．2～1．5 ∶1 之間。據(jù)發(fā)改委的數(shù)據(jù)可得，我國大城市機動車與停車位的比例約為1∶0．8，中小城市約為 1∶0．5，2020 年我國停車位缺口已達(dá)8000 萬個以上，這表明我國城市停車設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后。停車基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后不僅表現(xiàn)為車位稀缺，也表現(xiàn)為現(xiàn)有的停車設(shè)施使用率低下。然而在城市停車難的背后，也蘊藏著巨大商機。未來國內(nèi)私家車保有率較高的大中型城市，將產(chǎn)生具有巨大市場和商機的“停車經(jīng)濟”[2]。在停車經(jīng)濟背景下城市交通是提升城市競爭力和國家競爭力，滿足人民美好生活向往的重要支撐。推進城市交通高質(zhì)量發(fā)展，需要實現(xiàn)創(chuàng)新建設(shè)現(xiàn)代化城市與交通強國建設(shè)實施相融合[3]。而停車設(shè)施發(fā)展滯后不利于交通強國建設(shè)、城市交通的發(fā)展、居民出行體驗，因此，推動城市停車設(shè)施發(fā)展勢在必行。2021年5 月21 日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、自然資源部聯(lián)合制定的《關(guān)于推動城市停車設(shè)施發(fā)展的意見》 （以下簡稱《意見》），要求以市場化、法治化方式推動城市停車設(shè)施發(fā)展，有效滿足市場主體和人民群眾合理的停車需求，為改善城市人居環(huán)境、提升城市運行效率和增強城市綜合競爭力提供有力支撐[4]。

學(xué)界關(guān)于“停車難”的研究，多集中于對停車問題原因分析、相關(guān)對策建議的研究上。蔡美菊 （2023）以合肥市為案例，提出該市目前存在停車供需矛盾突出、市區(qū)停車資源失衡的問題，而成因有汽車不斷增多、公共車位管理不善、停車收費制度不合理等。認(rèn)為應(yīng)科學(xué)增加公共車位供給并統(tǒng)籌管理、實行差別化停車收費從而有效緩解停車難題[5]。柴浩放 （2021）認(rèn)為解決停車問題這一關(guān)鍵小事，需綜合治理精準(zhǔn)施策，要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)全局協(xié)調(diào)各方，還要充分調(diào)動社會力量[6]。劉顯著 （2020）提出了錯時停車，認(rèn)為這既能節(jié)省車位資源、解決停車?yán)щy，長遠(yuǎn)還能控制停車用地、節(jié)約城市空間、促進公共交通發(fā)展[7]?，F(xiàn)有研究給本文提供了理論支撐，但多集中于經(jīng)驗與理論推導(dǎo)，鮮有對政策文本的分析。通過分析地方對中央關(guān)于推動停車設(shè)施發(fā)展政策的響應(yīng)程度，可以給停車難問題的解決提供一個全新的思路。地方政府對中央政策的響應(yīng)度決定了中央政策落實的程度，這是復(fù)盤解決停車難工作的重要切入點。本文從各地推動停車設(shè)施發(fā)展的政策文本出發(fā)，分析地方對中央政策的響應(yīng)程度及原因，旨在為推動停車設(shè)施發(fā)展，解決停車難的理論和實踐研究提供參考。

二、政策源流

近年來，政府已出臺多項政策來解決停車難題 （表1）。這些政策共同構(gòu)成我國推動停車設(shè)施發(fā)展的政策體系。就目的而言，這些政策都是為了解決停車交通問題；從內(nèi)容上看，這些政策文本一脈相承，都深刻認(rèn)識到了現(xiàn)代化停車設(shè)施建設(shè)的必要性；從邏輯出發(fā)，這些政策都將停車設(shè)施發(fā)展視作交通強國建設(shè)的重要一環(huán)，強調(diào)了現(xiàn)代化的停車設(shè)施建設(shè)有助于推動我國交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

表1 推進停車設(shè)施發(fā)展政策 （部分）

三、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)采集

本文研究對象為中央政策《意見》和各省份、自治區(qū)、直轄市公開的關(guān)于推動城市停車設(shè)施發(fā)展政策文本，運用內(nèi)容分析法從政策目標(biāo)、政策主體、政策內(nèi)容這三個角度出發(fā)，分析地方政策對中央政策的響應(yīng)情況。截至2022 年8 月，本研究通過國務(wù)院、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、自然資源部及各地方政府網(wǎng)站，收集到政策文本共計19 份 （見表2）。19個省市自治區(qū)在官方網(wǎng)站公布了政策，其他地區(qū)或尚未出臺正式的政策文本，或在已有政策中提及城市停車設(shè)施發(fā)展的相關(guān)意見，為避免政策高度交叉重疊，不再出臺單個政策。例如，湖北省《推動全省停車設(shè)施發(fā)展實施方案》僅是送審版，正式政策文本并未出臺。貴州省《貴州省城市更新行動實施方案》中提及了應(yīng)完善城市更新單元內(nèi)居住區(qū)停車設(shè)施。雖這些地區(qū)的其他政策中有相關(guān)的舉措，但為保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性與規(guī)范性，以下分析將其排除在外。

表2 各地推動停車設(shè)施發(fā)展的政策 （部分）

（二）分析框架

通過對中央《意見》和 19 份地方政策文本進行初步分析，構(gòu)建本研究的分析框架，主要圍繞政策目標(biāo)、政策執(zhí)行主體、政策內(nèi)容三個方面，探析地方推動城市停車設(shè)施發(fā)展政策對《意見》的響應(yīng)情況，并分析地方政府政策執(zhí)行行為的選擇動因，給出解決路徑。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政策目標(biāo)響應(yīng)

《意見》明確提出到2025 年，要實現(xiàn)全國大中小城市基本建成配建停車設(shè)施為主、路外公共停車設(shè)施為輔、路內(nèi)停車為補充的城市停車系統(tǒng)，并基本形成社會資本廣泛參與，信息技術(shù)與停車產(chǎn)業(yè)深度融合，停車資源高效利用，城市停車規(guī)范有序，依法治理、社會共治的局面，要讓居住社區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、交通樞紐等重點區(qū)域的停車需求基本得到滿足。到2035 年，要全面建成布局合理、供給充足、智能高效、便捷可及的城市停車系統(tǒng)，從而為現(xiàn)代城市發(fā)展提供有力支撐[8]。通過分析各地方政策可得，地方政策對中央政策目標(biāo)的響應(yīng)有以下幾個特征：

一是高度響應(yīng)中央政策目標(biāo)。大多數(shù)地方政策目標(biāo)都與中央政策目標(biāo)響應(yīng)一致，如天津市、河北省、江蘇省、福建省、陜西省等地都積極響應(yīng)了中央《意見》中的量化目標(biāo)和根本目的，中央提出的目標(biāo)是元政策的目標(biāo)，具有宏觀性的特征，因我國各地方經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境地形、社會風(fēng)氣等大不相同，所以各省份應(yīng)在堅持宏觀目標(biāo)的前提下，因地制宜制定更具體、細(xì)致的目標(biāo)。二是未明確表述政策目標(biāo)，有少部分地區(qū)的政策文本中未明確提及政策目標(biāo)，而是開門見山地描述政策內(nèi)容，或是將政策目標(biāo)雜糅在政策條例中表述。如吉林省、山東省。三是政策目標(biāo)響應(yīng)不完全，即政策文本中明確提及了部分政策目標(biāo)，但是并未提及全部，而是有所簡化?？梢?，各地方政策都對中央政策目標(biāo)進行響應(yīng)，但其表現(xiàn)形式各有不同。

（二）政策執(zhí)行主體響應(yīng)

雖《意見》是由四部門聯(lián)合制定，但所涉及的政策執(zhí)行主體還有各級黨委和政府、財政部、交通運輸部、應(yīng)急部、工業(yè)和信息化部、國家能源局、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、司法部等，且《意見》在每條政策內(nèi)容后都詳細(xì)地標(biāo)注了對應(yīng)的政策執(zhí)行主體。其中，人民政府被提及15 次，住建部被提及17次、交通運輸部被提及13次、自然資源部被提及8 次，其他執(zhí)行主體雖提及次數(shù)較少，但也扮演著舉足輕重的作用。各地方政策中，人民政府、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳 （局）、交通廳 （局）提及的頻次也較高，如陜西省政策執(zhí)行主體中各城市人民政府被提及12 次，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳提及頻數(shù)次之為9 次。這表明要解決城市停車設(shè)施發(fā)展滯緩問題，需要由各地政府部門引導(dǎo)，其他職能部門配合。通過分析各地政策文本發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行主體的響應(yīng)情況可分為以下三類：

一是政策執(zhí)行主體增加，大多省份都增加了政策主體并且加以細(xì)化，比如天津市政策執(zhí)行主體還有市城市管理委、市國資委、市衛(wèi)生健康委等，而且天津市政策在表現(xiàn)形式上不僅有文字形式，還呈現(xiàn)了表格形式以便閱讀。二是政策執(zhí)行主體與中央保持高度一致，無增添主體。如吉林、山東等省份。三是政策執(zhí)行主體未明確提及，如福建省的政策僅提及了制定主體即福建省發(fā)展和改革委員會 福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，但是并沒有在措施內(nèi)容之后明確政策執(zhí)行主體，而是夾雜在政策內(nèi)容中。這也體現(xiàn)了地方對中央政策執(zhí)行主體規(guī)定的響應(yīng)不夠積極，或因為政策在執(zhí)行時會實現(xiàn)多部門合作，但在政策內(nèi)容表述上較精簡。

（三）政策內(nèi)容響應(yīng)

中央《意見》主要從六個方面給出指導(dǎo)意見 （表3），通過對政策內(nèi)容進行分析，地方政策對中央政策內(nèi)容響應(yīng)情況有以下三個明顯特征：

表3 中央《意見》內(nèi)容概況

第一是完全響應(yīng)中央《意見》，沒有添加創(chuàng)新條款也沒有刪減政策內(nèi)容。河北省、山西省、內(nèi)蒙古、河南省、四川省、云南省、陜西省這七個地區(qū)的政策文件完全呼應(yīng)了《意見》的內(nèi)容。雖在表述上略不一致，但大體是完全呼應(yīng)的。第二是地方政策較高度響應(yīng)中央政策，且在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地方實際情況進行增添、細(xì)化和創(chuàng)新。如：江蘇省的政策強調(diào)了要規(guī)范停車收費行為，也提倡要適當(dāng)簡化改建停車場的規(guī)劃審批流程。這類政策不僅是對中央政策的積極響應(yīng)，還基于實際政策需要進行創(chuàng)新。換個角度看，地方政策能在原有政策內(nèi)容中新增條例，這說明新增內(nèi)容是本地停車設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，需引起特別關(guān)注。第三是地方政策有限響應(yīng)中央《意見》。地方政策在表述中，可能將《意見》的某個條目挖掘細(xì)化成多個條目來表述，致使地方政策條目變多；也有可能將《意見》中表達(dá)意思比較相近的不同條目整合在一起，致使政策條目變少。由此可見，地方政策并不會與中央政策完全保持一致，客觀地說，這也是地方發(fā)揮自身主觀能動性的結(jié)果。

五、地方停車設(shè)施發(fā)展政策執(zhí)行選擇的動因分析

通過上述分析可得，地方政策在響應(yīng)中央政策時并非完全照搬，而是存在分歧的。有些分歧是針對停車設(shè)施發(fā)展問題做出的更精準(zhǔn)化的政策執(zhí)行選擇，而有些分歧是在政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的偏差?，F(xiàn)在我們從縱向中央政府和地方政府之間，橫向各執(zhí)行主體之間以及政府和社會之間這三重關(guān)系出發(fā)，闡釋地方政策執(zhí)行選擇的動因。

（1）中央和地方政府關(guān)系早已由單向的“行政命令—服從”執(zhí)行關(guān)系轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的“談判—討價還價”模式。黨的十八大以來，地方政府在中央領(lǐng)導(dǎo)地方中央集權(quán)體制下?lián)碛辛顺浞值淖灾鳈?quán)，使得中央與地方形成了良性的互動[9]。從地方政策對《意見》的響應(yīng)情況來看，地方政府在執(zhí)行推動停車設(shè)施發(fā)展的政策時，基于地方利益需求，政策執(zhí)行行為發(fā)生了一定的變化。在政策主體上，響應(yīng)一致性很高，絕大多數(shù)地方都明確了政策執(zhí)行主體，僅少數(shù)地區(qū)表述模糊。在政策內(nèi)容響應(yīng)上，11 個地區(qū)出現(xiàn)政策內(nèi)容再生產(chǎn)或縮減現(xiàn)象，這可以解釋為地方利益需要。在政策目標(biāo)上，地方與中央是趨于一致的?？梢?，地方政府作為政策利益主體在執(zhí)行政策時會偏向自身利益需求，而非簡單復(fù)制中央政策。

（2）政策執(zhí)行具有系統(tǒng)性和動態(tài)性的特征，各執(zhí)行主體不僅要完成本部門任務(wù)，還需加強各部門間的聯(lián)系，進行跨部門協(xié)作。停車設(shè)施建設(shè)就涉及停車場規(guī)劃設(shè)計，資金支持，所需技術(shù)等多方面的要素，需要由各地方政府領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳 （局）、人民銀行等不同的職能部門合作完成。然而由于政策執(zhí)行部門間存在異質(zhì)性，且通常各職能部門面臨著部門目標(biāo)任務(wù)與整體目標(biāo)的雙重壓力與雙重任務(wù)[10]。在這種情境中，各部門難免會做出差異化的執(zhí)行選擇，部分執(zhí)行部門能保持積極的態(tài)度，及時執(zhí)行政策，并與其他部門信息共享通力合作。但也會出現(xiàn)某些部門消極怠慢，既不積極完成本部門任務(wù)，也不愿意參與其他部門的工作任務(wù)?；蚴菆?zhí)行者忽略了政策執(zhí)行的客觀性，盲目執(zhí)行，為超前完成政策任務(wù)，采取激進不科學(xué)的政策執(zhí)行措施。各執(zhí)行主體的政策執(zhí)行分化狀態(tài)勢必會導(dǎo)致政策成本上升、政策執(zhí)行效果不佳、政策執(zhí)行停滯不前、民眾利益受損等嚴(yán)重后果。

（3）政府職能社會化是政府調(diào)整公共事務(wù)管理的職能范圍和履行職能的行為方式 將一部分公共職能交給社會承擔(dān)并由此建立起政府與社會的互動關(guān)系，以有效處理社會公共事務(wù)的過程[11]。政府和社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變在政策內(nèi)容上也有所體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在政策內(nèi)容的漸進調(diào)適上，即政府制定的政策內(nèi)容不再單一地從自身利益出發(fā)，而是將社會的發(fā)展需求等考慮在內(nèi)，雙方趨向于合作發(fā)展。在地方政策文本中，吉林省的文件中就未提及停車資源共享和創(chuàng)新金融方式等政策內(nèi)容，但是增添了中央上沒有的創(chuàng)新，如：項目審批制度，要求各城市發(fā)改部門嚴(yán)格按照《吉林省政府投資管理辦法》等相關(guān)規(guī)定審批項目。這些舉措是地方政府在一定程度上對社會發(fā)展需要的切實反映，政策內(nèi)容中增加了地方關(guān)注度較高的內(nèi)容，體現(xiàn)出政策對社會強烈訴求的關(guān)注和內(nèi)容調(diào)適。

六、結(jié)語

停車不僅影響城市靜態(tài)和動態(tài)交通秩序，也調(diào)節(jié)社會關(guān)系和秩序，停車問題既是關(guān)鍵小事，又關(guān)乎國之大者。要破解停車交通難題，有效推動停車設(shè)施發(fā)展，需由政府部門“掌舵”，引導(dǎo)社會力量發(fā)揮協(xié)同作用。首先政府應(yīng)把好方向，堅持制度化法治化的交通治理導(dǎo)向，理順中央政府和地方政府在交通治理的責(zé)、權(quán)、利，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變利益，建設(shè)服務(wù)型、發(fā)展型的中央政府，為破解“停車難”難題奠定堅實基礎(chǔ)。其次，為保證政策執(zhí)行效率和效果，應(yīng)打破政策執(zhí)行過程中各執(zhí)行主體跨部門合作瓶頸，充分考慮執(zhí)行主體和政策執(zhí)行環(huán)境的配適度，科學(xué)劃分執(zhí)行任務(wù)和評估各政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。各職能部門之間可適當(dāng)建立信息共享機制，提高信息情報收集處理能力，以提高政策執(zhí)行的科學(xué)性。除此之外，要進行人力資源開發(fā)，提高執(zhí)行人員的執(zhí)行能力，為政策執(zhí)行提供強有力的人力資源保障。最后，推動停車設(shè)施發(fā)展需要大量的土地、資金、技術(shù)、人力等重要支持，這僅靠政府力量顯然不實際。因此，在政府把持大方向的前提下，應(yīng)據(jù)市場規(guī)律來運作。理順政府與市場的關(guān)系，向社會放權(quán)、為市場主體松綁，構(gòu)建市場多元化主體，釋放社會與市場的活力，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預(yù)[12]，為市場良性有序運行營造一個綠色環(huán)境?，F(xiàn)如今在一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，停車業(yè)已經(jīng)成為年產(chǎn)值高達(dá)數(shù)十億美元的大產(chǎn)業(yè)。我國亦應(yīng)牢牢把握住“停車經(jīng)濟”大潮，由政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)逐步緩解“停車難”。