何大梽　安淑新

煤炭資源型城市的轉(zhuǎn)型意義重大，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)、全面建設(shè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型提出了很多年，有些城市轉(zhuǎn)型已取得了一定的效果，但大部分城市轉(zhuǎn)型陷入困境。進(jìn)入新發(fā)展階段，煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型又面臨碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)約束、煤炭市場(chǎng)周期波動(dòng)、碳壁壘等新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也存在著觀念轉(zhuǎn)變不夠、規(guī)劃導(dǎo)向較弱和技術(shù)制約等難點(diǎn)。建議進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，聚力破解產(chǎn)業(yè)體系的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，發(fā)揮規(guī)劃在轉(zhuǎn)型中的導(dǎo)向作用，同時(shí)加大政策力度，推動(dòng)煤炭高效清潔利用進(jìn)程。

一、煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

（一）碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)約束要求煤炭資源型城市加快轉(zhuǎn)型

碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型新約束，留給煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的窗口期很短。一是煤炭資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。主要表現(xiàn)為高度依賴煤電，有的城市煤電產(chǎn)值占到工業(yè)總產(chǎn)值的90%以上。二是非煤產(chǎn)業(yè)的培育緩慢，缺乏大的龍頭企業(yè)帶動(dòng)。以工業(yè)發(fā)展為例，2022年山西省規(guī)模以上非煤工業(yè)產(chǎn)值增幅較2021年下降了40%。三是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈附加值低、鏈條短、聯(lián)系弱。大部分產(chǎn)品都是基于原材料粗加工，向下游延伸力度不強(qiáng)。四是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，市場(chǎng)活力不足。2021年，在新疆、貴州、陜西、山西、內(nèi)蒙古五大煤炭資源型?。ㄗ灾螀^(qū)）中民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值占GDP比重的平均水平為46.8%，遠(yuǎn)低于66.1%的全國(guó)水平。五是營(yíng)商環(huán)境仍然不優(yōu)。職能分散在各個(gè)部門，難以形成合力，市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的提升空間很大。煤炭資源型城市需要加快轉(zhuǎn)型，改變傳統(tǒng)粗放型“以煤謀發(fā)展”的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式，探索出一條能夠兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)型之路。

（二）煤炭市場(chǎng)的周期性波動(dòng)使得轉(zhuǎn)型可利用的紅利窗口期很短

煤炭作為全球重要基礎(chǔ)能源，其價(jià)格易受到外部沖擊的影響，具有明顯的周期性特征。過(guò)去二十年已經(jīng)經(jīng)歷了兩輪大周期。當(dāng)前由于受到國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)的影響，煤炭?jī)r(jià)格處于高位震蕩周期，煤炭產(chǎn)業(yè)處于波峰。從國(guó)際局勢(shì)看，烏克蘭危機(jī)的加劇導(dǎo)致歐洲能源危機(jī)，使歐洲國(guó)家提高了對(duì)煤炭等化石能源的依賴性，不得不重啟停運(yùn)的煤電廠，造成煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)走高。從國(guó)內(nèi)發(fā)展看，“富煤、貧油、少氣”的稟賦基礎(chǔ)使得煤炭依然是保障我國(guó)能源供應(yīng)安全的主體能源。盡管在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整下煤電的占比逐步下降，但總量卻不斷提升，根據(jù)《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告（2022）》的數(shù)據(jù)顯示，2021年煤電消費(fèi)占比同比下降14.2%，但產(chǎn)量卻上升了5.7%。這表明煤炭的需求持續(xù)走強(qiáng)且短期內(nèi)無(wú)法替代。然而，隨著煤價(jià)逐步回落、進(jìn)口替代增多、非化石能源的發(fā)展，本輪周期下行的可能性在增加，煤炭紅利不會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，煤炭資源型城市需要抓住紅利窗口期加快轉(zhuǎn)型。

（三）碳壁壘將成為國(guó)際貿(mào)易中新的非關(guān)稅壁壘

綠色低碳是體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)“碳”的動(dòng)態(tài)清零是適應(yīng)未來(lái)國(guó)際貿(mào)易規(guī)制的方向和目標(biāo)，我國(guó)目前在此方面還面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2022年，歐盟推出碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，又稱碳關(guān)稅），該機(jī)制將于2023年10月試行，2026年全面實(shí)施。美國(guó)也基于《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》提出了擬征收碳關(guān)稅的機(jī)制。歐美此舉意在加強(qiáng)對(duì)國(guó)外進(jìn)口商超過(guò)碳排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)征收關(guān)稅，國(guó)際碳貿(mào)易壁壘正在加速形成。我國(guó)在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)大概要滯后歐美10年，這意味著未來(lái)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家很可能將以碳為核心指標(biāo)的綠色壁壘打造成針對(duì)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易中新的非關(guān)稅壁壘。由于我國(guó)碳排放量主要來(lái)自煤電，這就要求煤炭資源型城市要加快走高端化、綠色化、多元化發(fā)展的道路，避免碳排放成為歐美打壓我國(guó)的新手段。

二、煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)

（一）轉(zhuǎn)型迫切性認(rèn)識(shí)不夠深入

煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程受到“過(guò)多依賴煤炭產(chǎn)業(yè)、過(guò)多倚重煤炭?jī)r(jià)格”的傳統(tǒng)模式制約，迫切性認(rèn)識(shí)不夠，進(jìn)展緩慢。一方面，煤炭資源型城市已經(jīng)形成了煤炭勘探、開(kāi)采、發(fā)電等傳統(tǒng)發(fā)展模式，路徑依賴性強(qiáng)，盈利模式簡(jiǎn)單高效。另一方面，轉(zhuǎn)型是一個(gè)周期長(zhǎng)、前期投入大且充滿諸多不確定性的過(guò)程，無(wú)法滿足城市發(fā)展傾向于短期套利的投機(jī)性心理。在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)考核等硬性約束下，兩方面因素疊加影響導(dǎo)致傳統(tǒng)的、單一的煤炭買賣發(fā)展模式反而更容易受到青睞。尤其是在煤價(jià)上漲的時(shí)候，原料煤的供應(yīng)量也會(huì)提高，從而進(jìn)一步刺激和加強(qiáng)對(duì)粗放型發(fā)展路徑的依賴。

（二）轉(zhuǎn)型規(guī)劃導(dǎo)向不強(qiáng)

盡管大部分煤炭資源型城市都編制了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，但在實(shí)踐中未能充分體現(xiàn)其導(dǎo)向作用，相關(guān)城市的產(chǎn)業(yè)布局和功能定位缺乏內(nèi)在的互補(bǔ)性和統(tǒng)一性。一是在稟賦特征相似的地區(qū)之間，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出。二是在稟賦特征相異的地區(qū)之間，未能基于不同比較優(yōu)勢(shì)構(gòu)建具有較強(qiáng)互補(bǔ)性的產(chǎn)業(yè)體系。三是地區(qū)之間功能定位不明確，產(chǎn)業(yè)分工缺乏方向性指引，一體化發(fā)展程度較低。

（三）煤炭清潔高效利用技術(shù)有待新突破

煤炭的清潔高效利用存在技術(shù)上的瓶頸制約，這種制約性在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下產(chǎn)生了倍化效果。以新型煤化工為例，其作為煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方向，是未來(lái)推動(dòng)煤炭資源高端化、多元化、低碳化利用的重要抓手。在現(xiàn)有技術(shù)水平下，相關(guān)業(yè)態(tài)的碳排放問(wèn)題依然嚴(yán)峻，如在煤制烯烴的生產(chǎn)過(guò)程中形成的高濃度二氧化碳占比達(dá)到50%以上。此外，新型煤化工還存在高耗能、高耗水的特性，對(duì)相關(guān)地區(qū)完成能耗雙控任務(wù)和水資源的節(jié)約利用形成較大壓力。

三、促進(jìn)煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)建議

（一）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念

轉(zhuǎn)變發(fā)展思維方式是促使煤炭資源型城市成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，要在整個(gè)過(guò)程中樹(shù)立支撐相關(guān)地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的利益觀，打破現(xiàn)有體制機(jī)制形成的轉(zhuǎn)型藩籬。一是辯證地看待煤炭資源在相關(guān)城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中的作用，破除“煤炭=環(huán)境污染”的偏見(jiàn)。著力解決煤炭在高端化、多元化、低碳化利用過(guò)程中存在的問(wèn)題，夯實(shí)新時(shí)代煤基產(chǎn)業(yè)發(fā)展與碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)兼容并蓄的新理念。二是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中淡化“官本位”思維和破除“任期制”局限 ，避免轉(zhuǎn)型成為“短視化”“功利化”的個(gè)人政績(jī)工程。將地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制與新發(fā)展理念有機(jī)結(jié)合，客觀系統(tǒng)地看待轉(zhuǎn)型“進(jìn)展的階段性”“方向的接續(xù)性”和“趨勢(shì)的長(zhǎng)期性”特征，兼顧領(lǐng)導(dǎo)干部考核的“過(guò)程導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”。三是拓寬煤炭利用思路。跳出傳統(tǒng)以發(fā)電、供暖為主要用途的固有思維，做好煤炭企業(yè)的戰(zhàn)略性重組，樹(shù)立“一煤多用”“清潔利用”的新思維。

（二）破解產(chǎn)業(yè)體系的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造非煤主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。一方面，做好發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接工作；另一方面，挖掘其它比較優(yōu)勢(shì)，培育新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)能源綠色轉(zhuǎn)型和可再生能源發(fā)展。二是做強(qiáng)做大做優(yōu)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈規(guī)模，提高延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈力度。依托“鏈長(zhǎng)制”責(zé)任體系打造多個(gè)帶動(dòng)性強(qiáng)、互補(bǔ)性高的龍頭鏈主企業(yè)，提高產(chǎn)品的附加值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。三是積極培育和引進(jìn)市場(chǎng)主體。千方百計(jì)提升主體能力、做大主體規(guī)模、做寬主體類別，不斷深化國(guó)有企業(yè)改革，大力吸引國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)入駐。同時(shí)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，完善負(fù)面清單和“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”制度，適當(dāng)提高外資的引進(jìn)規(guī)模。四是彌補(bǔ)職能主體的缺失，提高各類資源利用效率。針對(duì)各類資源的統(tǒng)籌利用設(shè)立相應(yīng)的職能主體或法人單位，提高資源的利用效率和集約化發(fā)展水平。

（三）建立健全“規(guī)劃導(dǎo)向”的體制機(jī)制

加強(qiáng)各類規(guī)劃對(duì)全域轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)性作用，合理利用各類要素，科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)空間布局，打造集群化、鏈群化高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)體系。一是要著力打造和完善以發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的多元規(guī)劃體系。明確“三區(qū)三線”劃定范圍，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)集約化、糧食安全化、生態(tài)可持續(xù)化發(fā)展，為各類要素的空間流動(dòng)和項(xiàng)目的高效布局提供科學(xué)指引。二是要全面推進(jìn)和落實(shí)重點(diǎn)規(guī)劃的立法進(jìn)程。以法制化、專業(yè)化、科學(xué)化的態(tài)度落實(shí)“一張藍(lán)圖繪到底”的決心，為煤炭資源型城市的轉(zhuǎn)型注入“久久為功”的信念。三是明確城市內(nèi)部各地區(qū)功能定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分工體系。強(qiáng)化區(qū)內(nèi)和區(qū)外的相互聯(lián)系，以局部一體化促全域一體化，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的空間發(fā)展格局。

（四）加大促進(jìn)煤炭高效清潔利用的政策支持力度

一是提高相關(guān)技術(shù)的攻關(guān)能力。核心技術(shù)是買不來(lái)的，不能“等、靠、要”。目前，煤炭的高效清潔利用技術(shù)在全球范圍內(nèi)都還存在較大的提升空間，對(duì)于率先突破相關(guān)環(huán)節(jié)的主體而言，其勢(shì)必掌握新階段發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。在此過(guò)程中，構(gòu)建涵蓋“研發(fā)—成果轉(zhuǎn)化”的全周期攻關(guān)體系，形成“科學(xué)研究”與“企業(yè)家精神”互促共利的良性循環(huán)，規(guī)范專利技術(shù)、成果轉(zhuǎn)化、市場(chǎng)推廣等相關(guān)環(huán)節(jié)間的股權(quán)激勵(lì)和利益分配機(jī)制。二是構(gòu)建支持煤炭高效清潔利用的政策環(huán)境。在相關(guān)項(xiàng)目審批上要結(jié)合發(fā)展的需要和實(shí)際情況釋放出一定的彈性空間。相關(guān)部門盡快推出一套適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)和要求、針對(duì)性強(qiáng)、操作可行性高的方案。一方面，在相關(guān)項(xiàng)目審批方面關(guān)于碳排放的約束適宜采取“總量控制、區(qū)域傾斜、循序遞減”的彈性。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是大前提，但不能因減排采取“一刀切”的方式而延誤發(fā)展時(shí)機(jī)。在排放規(guī)模保持總體可控的基礎(chǔ)上，提高對(duì)相關(guān)城市在煤炭高效清潔利用嘗試上的支持力度和試錯(cuò)空間。另一方面，設(shè)立事后監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)已經(jīng)運(yùn)行的相關(guān)項(xiàng)目建立關(guān)于碳排放的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，密切監(jiān)督其在生產(chǎn)過(guò)程中碳排放強(qiáng)度和濃度的變化，對(duì)于超標(biāo)的企業(yè)予以相應(yīng)的警告和懲戒直至關(guān)停。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）