洪秀敏　朱文婷　劉呈呈

摘 要：我國托育服務(wù)的發(fā)展史，就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)的踔厲奮斗史。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，托育服務(wù)的發(fā)展從“革命搖籃”到“保育未來”，歷經(jīng)了新民主主義革命時(shí)期的篳路藍(lán)縷，社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的重建恢復(fù)，改革開放時(shí)期的曲折發(fā)展，逐步邁向新時(shí)代普惠優(yōu)質(zhì)的偉大奮進(jìn)之路。在我國托育服務(wù)發(fā)展歷程中，形成了以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本，以為人民謀幸福為目標(biāo)，以服務(wù)發(fā)展大局為中心，以政策體系建設(shè)為抓手的歷史經(jīng)驗(yàn)和基本要義。在全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)積極應(yīng)對托育服務(wù)發(fā)展面臨的多元化供給、普惠性轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理的現(xiàn)實(shí)困境，從優(yōu)化服務(wù)供給體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、綜合監(jiān)管體系和制度保障體系出發(fā)，加快推動(dòng)新時(shí)代托育服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；托育服務(wù)；歷史經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)實(shí)困境；未來進(jìn)路

中圖分類號：G610 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1674-7615（2023）04-0090-11

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2023.04.010

走過百余年奮斗歷程，歷經(jīng)新時(shí)代十年偉大變革，中國共產(chǎn)黨在革命性鍛造中更加堅(jiān)強(qiáng)有力。正如黨的二十大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”［1］。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，真正做到了念民所憂，行民所盼，解民所急。而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的歷史，是黨中央“以人民為中心”價(jià)值追求的體現(xiàn)，是解決家庭后顧之憂，促進(jìn)民生福祉和兒童早期發(fā)展的關(guān)鍵途徑。近年來，隨著女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場以及家庭規(guī)模小型化的發(fā)展，嬰幼兒無人照護(hù)問題日益凸顯。大力發(fā)展托育服務(wù)，是實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是“一小”服務(wù)保障的重點(diǎn)任務(wù)。在全黨全國各族人民邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時(shí)刻，托育服務(wù)改革和發(fā)展迫切需要科學(xué)的政策制定，把握最新的矛盾挑戰(zhàn)，掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)，確立清晰的方向標(biāo)和路線圖。為此，本文回顧、總結(jié)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的歷史演進(jìn)和經(jīng)驗(yàn)啟示，并結(jié)合當(dāng)前我國托育服務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，對加快推動(dòng)托育服務(wù)未來發(fā)展進(jìn)路作出展望，以期為托育服務(wù)科學(xué)決策及變革提供可資參考的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展思路。

一、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)的發(fā)展歷程

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，托育服務(wù)隨著不同歷史時(shí)期黨的執(zhí)政理念以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的需要，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，體現(xiàn)出了不同的時(shí)代特征。根據(jù)建黨以來托育服務(wù)政策發(fā)展的時(shí)代背景以及重要政策的頒布，托育服務(wù)歷經(jīng)了四個(gè)主要階段：撫育革命后代，保障戰(zhàn)時(shí)需求的新民主主義革命時(shí)期；解除工農(nóng)后顧之憂，服務(wù)經(jīng)濟(jì)振興的社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期；撫育責(zé)任回歸家庭，福利性走向市場化的改革開放時(shí)期；促進(jìn)民生福祉，托育服務(wù)繁榮奮進(jìn)的中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。

（一）篳路藍(lán)縷：撫育革命后代，保障戰(zhàn)時(shí)需求的新民主主義革命時(shí)期

從1919年五四運(yùn)動(dòng)爆發(fā)至1949年中華人民共和國成立，是新民主主義革命時(shí)期，經(jīng)歷了從舊民主主義革命向新民主主義革命的轉(zhuǎn)變，具有鮮明的時(shí)代特征。五四運(yùn)動(dòng)傳播的男女平等思想，激發(fā)了婦女解放思潮。新思想的倡導(dǎo)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的婦女解放運(yùn)動(dòng)以及對女性勞動(dòng)力的需求疊加，托育服務(wù)得以起步，以增進(jìn)社會(huì)教育和婦女解放。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國勞動(dòng)法》要求工廠內(nèi)設(shè)立哺乳室及托兒所，并由工廠負(fù)責(zé)請人看護(hù)［2］。此后，以解放婦女為目的的托育服務(wù)在武裝斗爭中發(fā)展起來。為了進(jìn)一步規(guī)范托兒所的發(fā)展，1934年，蘇區(qū)中央人民政府頒布了《托兒所組織條例》（簡稱《條例》），這是中國共產(chǎn)黨成立以來第一部關(guān)于托育服務(wù)的專門文件［3］。

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨將托育服務(wù)發(fā)展與革命戰(zhàn)爭統(tǒng)一起來。如何安置前線指戰(zhàn)員的子女和革命烈士的遺孤，成為黨中央特別關(guān)心的問題。雖身處后方，遠(yuǎn)離抗日前線的烽火，但保育人員在另一個(gè)戰(zhàn)場捍衛(wèi)著寶貴的生命。托兒所成為那段篳路藍(lán)縷革命歲月的一個(gè)溫暖角落。1941年，陜甘寧邊區(qū)政府公布《關(guān)于保育兒童的決定》，對保育院衛(wèi)生、行政、保育人員等作了規(guī)定［2］?？谷諔?zhàn)爭勝利后，中國共產(chǎn)黨持續(xù)關(guān)注兒童保育工作，著力推廣革命根據(jù)地的保教工作經(jīng)驗(yàn)。在新民主主義革命時(shí)期，托育服務(wù)的發(fā)展帶著深刻的“革命”印記，與抗戰(zhàn)后方保育革命后代緊密結(jié)合在一起。

（二）重建恢復(fù)：解除工農(nóng)后顧之憂，服務(wù)經(jīng)濟(jì)振興的社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期

從1949年10月至1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開，是社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期。新民主主義革命勝利后，中國共產(chǎn)黨通過解放、發(fā)展生產(chǎn)力，開辟了中國歷史新紀(jì)元［4］。隨著社會(huì)主義建設(shè)的不斷推進(jìn)，工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)需要大量勞動(dòng)力。當(dāng)廣大婦女開始走出個(gè)體小家庭而廣泛參與社會(huì)勞動(dòng)后，托育服務(wù)便成為迫切需求，大批舉辦托兒所、幼兒園成為解除工農(nóng)后顧之憂的必然選擇。

1951年，全國各地在工廠、機(jī)關(guān)、學(xué)校、農(nóng)村開設(shè)托兒所7 681個(gè)，受托兒童95 748名，較解放前增加了363倍［5］。1955年，國務(wù)院頒布《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中學(xué)、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》，進(jìn)一步確立了工礦、企業(yè)自主提供托幼服務(wù)的工作方針［6］。1956年，《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》明確規(guī)定托兒所招收3周歲以下的兒童［7］。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，托育服務(wù)對社會(huì)主義建設(shè)和解放生產(chǎn)力發(fā)揮了重要作用，是支持婦女廣泛參與社會(huì)勞動(dòng)的重要推動(dòng)力。“文革”期間，已經(jīng)初步確立的托幼方針被否定，托兒所建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，后來逐步得以恢復(fù)和發(fā)展?？傮w而言，托育服務(wù)隨著我國社會(huì)主義革命和建設(shè)進(jìn)程不斷發(fā)展，成為減輕廣大婦女育兒負(fù)擔(dān)，更好地培育兒童，使其成為全面發(fā)展的社會(huì)主義接班人的重要舉措。

（三）曲折發(fā)展：撫育責(zé)任回歸家庭，福利性走向市場化的改革開放時(shí)期

從1978年12月至2012年11月黨的十八大召開，是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。在對內(nèi)改革、對外開放的政策背景下，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，嬰幼兒照護(hù)責(zé)任逐漸回歸家庭［8］。

首先，從改革開放至20世紀(jì)80年代中期，在對外開放、經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)和實(shí)施計(jì)劃生育政策的大背景下，優(yōu)生優(yōu)育的觀念興起，更多婦女參與勞動(dòng)，對社會(huì)化托育服務(wù)的需求日益增加，托育事業(yè)得到了黨和國家的高度重視，有關(guān)規(guī)范托育服務(wù)發(fā)展的政策文件陸續(xù)頒布。1979年，全國托幼工作會(huì)議明確了“政府牽頭主導(dǎo)、各部門協(xié)同管理”的管理體制，決定設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”［9］。1980年，衛(wèi)生部頒布了《城市托兒所工作條例（試行草案）》參見：天津市教育衛(wèi)生委員會(huì)托幼處編《托幼工作文件匯編》，1993年，第1頁。），對嬰幼兒的衛(wèi)生保健工作、教養(yǎng)工作、組織編制及工作人員職責(zé)、房屋和設(shè)備作出了明確規(guī)定。1981年，衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》［10］，這是關(guān)于我國托育機(jī)構(gòu)教養(yǎng)規(guī)范的首個(gè)正式文件，明確提出了托兒所教養(yǎng)工作的具體任務(wù)，也為托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量內(nèi)涵提出了明確的方向和依據(jù)。1985年，衛(wèi)生部頒布《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度（草案）》［10］，明確了托兒所的體格鍛煉、健康檢查、疾病防控、衛(wèi)生消毒及隔離等制度。這一時(shí)期，各機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位依然承擔(dān)著較為重要的托幼服務(wù)供給責(zé)任。然而，在短暫得到規(guī)范和重視后，“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”于1982年精簡機(jī)構(gòu)時(shí)被撤銷，托育服務(wù)權(quán)責(zé)不清、規(guī)范和監(jiān)督不足的問題逐漸凸顯［11］。

20世紀(jì)80年代末到90年代初，中國經(jīng)濟(jì)體制開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，這場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深刻變革引發(fā)了包括教育在內(nèi)的社會(huì)生活一切領(lǐng)域的相應(yīng)變革。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)首先進(jìn)行改革，建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之上的托兒組織徹底解體［12］；與此同時(shí)，城市國有經(jīng)濟(jì)“下放經(jīng)營權(quán)”改革不斷推進(jìn)，企事業(yè)單位剝離社會(huì)職能，經(jīng)濟(jì)效益得到強(qiáng)化，由企事業(yè)單位主辦的福利性托兒所數(shù)量開始大幅度減少。1987年，國務(wù)院通過《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》，明確指出，將教育部作為全國幼兒教育工作的主管部門［13］。1988年，國家教委等8部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》明確了幼兒教育的性質(zhì)，指出養(yǎng)育子女是家長應(yīng)盡的義務(wù)，托育服務(wù)不屬于義務(wù)教育［14］。在這一時(shí)期，嬰幼兒撫養(yǎng)責(zé)任重新回歸家庭，托育服務(wù)政策主要以家庭早期教育指導(dǎo)為主，并逐漸淡出國家公共服務(wù)政策視野。例如，1999年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》要求“普及嬰幼兒早期教育的科學(xué)知識(shí)和方法”［15］；2006年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》［16］再次強(qiáng)調(diào)了對嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學(xué)知識(shí)的普及。

（四）普惠優(yōu)質(zhì)：促進(jìn)民生福祉，托育服務(wù)繁榮奮進(jìn)的中國特色社會(huì)主義新時(shí)代

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)人民邁進(jìn)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。托育服務(wù)相關(guān)政策呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征，迎來快速發(fā)展的繁榮階段。

2012年頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出，要“利用多種渠道，積極開展公益性0～3歲嬰幼兒早期教育指導(dǎo)服務(wù)”，政府僅提供間接且具有補(bǔ)充性質(zhì)的早期教育指導(dǎo)仍是這一階段政策話語的重點(diǎn)［17］。直到2017年，“嬰幼兒照護(hù)”作為新時(shí)代國家“幼有所育”戰(zhàn)略和促進(jìn)人口政策落實(shí)的新舉措進(jìn)入政策視野。2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）［18］，首次從國家層面明確嬰幼兒照護(hù)的重要意義和國家責(zé)任，確定了“政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先”的原則，拉開了托育新元年的帷幕。同年，國家出臺(tái)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》［19］《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》［19］《托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法（試行）》［20］，對托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、備案登記和規(guī)范管理作出了明確規(guī)定。自2021年起，國家衛(wèi)生健康委相繼印發(fā)了《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》［21］、《托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒傷害預(yù)防指南（試行）》［22］、《托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)大綱（試行）》［23］、《托育機(jī)構(gòu)保育人員培訓(xùn)大綱（試行）》［23］等文件，對托育機(jī)構(gòu)的保育服務(wù)規(guī)范、嬰幼兒傷害預(yù)防和人才培養(yǎng)作出了明確規(guī)定。隨后，《托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒喂養(yǎng)與營養(yǎng)指南（試行）》［24］、《托育機(jī)構(gòu)消防安全指南（試行）》［25］、《托育綜合服務(wù)中心建設(shè)指南（試行）》［26］陸續(xù)出臺(tái)，并對托育機(jī)構(gòu)保育規(guī)范中的喂養(yǎng)與營養(yǎng)提出了新的要求，并在安全保障等方面制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范［8］。2023年，國家衛(wèi)生健康委新發(fā)布了《家庭托育點(diǎn)管理辦法（試行）（征求意見稿）》［27］。至此，0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策法規(guī)體系初具雛形，為托育服務(wù)優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

二、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)

在全面總結(jié)建黨以來托育服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上可以看出，我國托育服務(wù)在發(fā)展歷程中呈現(xiàn)出以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本，以為人民謀幸福為目標(biāo)，以服務(wù)發(fā)展大局為中心，以加強(qiáng)政策體系建設(shè)為抓手的四大本質(zhì)特征，成為我國托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代高質(zhì)量普惠性托育服務(wù)體系建設(shè)提供了重要理論遵循和實(shí)踐指導(dǎo)。

（一）以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本，為托育服務(wù)科學(xué)發(fā)展提供方向指引

回顧托育服務(wù)發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)階段托育服務(wù)的發(fā)展，均得益于中國共產(chǎn)黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和國家對托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重視。中國共產(chǎn)黨在建黨之初便鼓勵(lì)開設(shè)托兒所，托育服務(wù)呈現(xiàn)出共產(chǎn)主義的色彩。進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，除了解決托育服務(wù)供給問題外，為了促進(jìn)托育服務(wù)的規(guī)范發(fā)展，解決托兒所和幼兒園的界限與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不清晰的問題，國家以3歲為分界點(diǎn)，明確指出3歲以下嬰幼兒進(jìn)入托兒所，歸屬衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)。1979年，國務(wù)院設(shè)立“托育工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，進(jìn)一步加強(qiáng)對托育工作的行政管理和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，托育服務(wù)在短暫回歸家庭之后，又以顯性制度的方式回歸到國家層面制度設(shè)計(jì)之中，明確了托育服務(wù)的發(fā)展方向和基本原則，保證托育服務(wù)制度走向系統(tǒng)化與規(guī)范化，托育服務(wù)事業(yè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步前行。

（二）以為人民謀幸福為目標(biāo)，滿足職育平衡與幼有優(yōu)育的殷切期盼

從托育服務(wù)政策變遷和發(fā)展歷程來看，中國共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期有著不同的任務(wù)，但為人民謀幸福的初心和使命始終沒有變。從建黨到中華人民共和國成立初期，保育救濟(jì)兒童和抗戰(zhàn)建國是全體中國人民的共同愿望與責(zé)任，黨和國家在保育未來和實(shí)現(xiàn)抗戰(zhàn)建國的過程中建立了兒童公育制度。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，人民群眾尤其是廣大婦女參與到社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)中，面臨著從家庭婦女向社會(huì)主義勞動(dòng)者轉(zhuǎn)型的迫切需要，急需提供托育服務(wù)承擔(dān)解放父母的功能。這一階段，黨和國家發(fā)展托育服務(wù)以滿足勞動(dòng)?jì)D女對嬰幼兒照護(hù)的需要，托育服務(wù)發(fā)展的主要目標(biāo)是解決“無”和“有”的問題，因而，大力擴(kuò)建托兒所成為當(dāng)時(shí)托育服務(wù)發(fā)展的主要方向。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民對物質(zhì)文化生活的需求日益增長，科學(xué)育兒的理念深入人心，人民對早期教育的需求日益旺盛，托育政策重點(diǎn)開始從興辦托育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為重視科學(xué)育兒，普及嬰幼兒早期教育的科學(xué)知識(shí)和方法。邁入新時(shí)代，人民群眾對托育服務(wù)的需求不減，不僅想要子女能入托，還要入好托，享受優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)資源，但由于托育服務(wù)長期市場化，收費(fèi)較高，人民群眾對普惠性托育服務(wù)資源的需求更為旺盛，托育服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足人民群眾對普惠優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)的需求。為了積極應(yīng)對廣大人民群眾的需求，我國現(xiàn)有托育服務(wù)發(fā)展正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從過去的以規(guī)模擴(kuò)張為特征的外延式發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前和今后以提高質(zhì)量和普惠大眾為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。

（三）以服務(wù)發(fā)展大局為中心，為國家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供有力支撐

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的托育服務(wù)始終堅(jiān)持與時(shí)代同發(fā)展，積極服務(wù)于國家發(fā)展大局。在各個(gè)歷史階段，黨和國家對不同歷史時(shí)期社會(huì)發(fā)展需求及托育服務(wù)發(fā)展所持的執(zhí)政理念，賦予了托育服務(wù)不同的使命與責(zé)任。在新民主主義革命時(shí)期，托兒所作為“革命的搖籃”，相關(guān)政策優(yōu)先照顧抗戰(zhàn)遺孤，保育工作的開展著眼于保育兒童，建立戰(zhàn)時(shí)后勤保障系統(tǒng)，托育服務(wù)呈現(xiàn)出共產(chǎn)主義的色彩。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，解放婦女、發(fā)展生產(chǎn)是這一時(shí)期的主要任務(wù)，黨和國家憑借解放婦女的意志決心，將托育服務(wù)作為重要的單位福利組成部分，突出“為國家建設(shè)服務(wù)”的目標(biāo)。在改革開放時(shí)期，國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系改革，托育服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，托育服務(wù)性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，其供給主體也由政府開始轉(zhuǎn)向市場，嬰幼兒照護(hù)責(zé)任回歸家庭。邁向新時(shí)代，“養(yǎng)不起、沒人帶”的問題突出，人口出生率不斷下降，國家相繼出臺(tái)了“全面兩孩”“三孩”政策，托育服務(wù)也成為保障生育政策落地、促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措之一。在這一性質(zhì)定位下，托育服務(wù)開啟了一系列制度構(gòu)建與改革，迎來了快速發(fā)展的新時(shí)代。由此可見，托育服務(wù)在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的不同時(shí)期都發(fā)揮了重要作用。

（四）以加強(qiáng)政策體系建設(shè)為抓手，為托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的百余年歷程中，政策體系是推動(dòng)托育服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的重要核心內(nèi)容。隨著托育服務(wù)事業(yè)的形成和發(fā)展，政策體系也從無到有，從保障革命、促進(jìn)生產(chǎn)的政策逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈荽蟊?、系統(tǒng)科學(xué)的托育服務(wù)政策體系和保障制度。具體來看，在新民主主義革命前期，托育服務(wù)政策體系與革命需要和婦女解放緊緊結(jié)合在一起，托育服務(wù)政策體系發(fā)展的客觀要求和內(nèi)在動(dòng)力不足，但為后續(xù)托育服務(wù)體系的建設(shè)提供了早期思想和政策來源。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與企業(yè)福利相結(jié)合的勞動(dòng)保障模式，托育服務(wù)事業(yè)的基本屬性是集體福利性，托育服務(wù)成為解決家庭后顧之憂，促進(jìn)家庭全力參與社會(huì)建設(shè)的重要力量，托育服務(wù)被寫入勞動(dòng)就業(yè)政策或單獨(dú)出臺(tái)，以促進(jìn)婦女參與社會(huì)勞動(dòng)。在改革開放時(shí)期，發(fā)展生產(chǎn)、提升經(jīng)濟(jì)效率成為政策制定的關(guān)注點(diǎn)。因服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，托育服務(wù)的逐步市場化使得嬰幼兒撫養(yǎng)責(zé)任重新回歸家庭。邁向新時(shí)代，尤其是在2019年國務(wù)院辦公廳《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，黨中央和國務(wù)院大力推進(jìn)托育服務(wù)政策體系建設(shè)，明確以需求和問題為導(dǎo)向，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立完善托育服務(wù)政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系，為托育服務(wù)走向社會(huì)主義現(xiàn)代化提供重要的制度保障。

三、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

經(jīng)過建黨以來的發(fā)展，我國托育服務(wù)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但在人口規(guī)模變動(dòng)與高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下，我國在高質(zhì)量托育服務(wù)體系構(gòu)建的過程中仍面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，制約著我國托育服務(wù)的均衡、普惠和高質(zhì)量發(fā)展。

（一）多元化供給之困：托育服務(wù)供給與家庭需求不匹配的矛盾

邁向新時(shí)代，廣大人民群眾的需求升級，更加注重服務(wù)的高質(zhì)量以及多元化與個(gè)性化，而人民群眾對托育服務(wù)更普惠、更便利、更多樣化的需求不可避免地與當(dāng)前托育服務(wù)資源不平衡、供給單一的現(xiàn)狀相矛盾：一方面，托育服務(wù)供給總量不足。據(jù)國家衛(wèi)健委2019年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.50%［28］。截至2021年底，我國每千人口托位數(shù)為2.03個(gè)，距離“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃中每千人托位4.50個(gè)的目標(biāo)相差較遠(yuǎn)［29］。另一方面，托育服務(wù)供需適配性矛盾突出。一是托育服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)失衡，托育服務(wù)以民辦為主導(dǎo)，公辦薄弱，企事業(yè)單位辦滯后，這與家長對普惠優(yōu)質(zhì)的公辦托育服務(wù)資源的需求不匹配；二是托育資源分布不均，鄉(xiāng)村地區(qū)嬰幼兒無處可托，城市繁華商圈托育機(jī)構(gòu)密集，但普通住宅區(qū)與工作場所周邊稀疏，入托便利性不足；三是單一的托育服務(wù)模式無法滿足家庭對半日制、臨時(shí)托管、延時(shí)照料、喘息服務(wù)等不同模式的需求；四是服務(wù)內(nèi)容“保教失衡”，難以滿足家長對嬰幼兒早期發(fā)展支持的期待?？偭坎蛔闩c適配性失衡使各地閑置托位占比較大［30-31］，托育服務(wù)供不應(yīng)求，服務(wù)效能低。

（二）高質(zhì)量發(fā)展之困：托育服務(wù)內(nèi)涵發(fā)展與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全的矛盾

建設(shè)高質(zhì)量托育服務(wù)體系是謀劃和推動(dòng)“十四五”時(shí)期托育事業(yè)發(fā)展的主旋律，是實(shí)現(xiàn)“幼有善育”民生發(fā)展的核心與重點(diǎn)。因此，在“十四五”高質(zhì)量發(fā)展的議題下，托育服務(wù)不能僅僅著眼于總量的擴(kuò)大，更應(yīng)當(dāng)著力促進(jìn)質(zhì)量提升，保障托育服務(wù)的內(nèi)涵式發(fā)展。為此，2019年起，國家衛(wèi)健委陸續(xù)印發(fā)了托育服務(wù)規(guī)范發(fā)展的政策文件。但總體來說，我國關(guān)于托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系尚未健全。一方面，政策層面托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系不完善：一是托育機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待健全，當(dāng)前對托育機(jī)構(gòu)設(shè)置等“硬件”要求較多，但服務(wù)內(nèi)容等“軟件”標(biāo)準(zhǔn)亟待確立［32］；二是托育機(jī)構(gòu)人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)缺失，對托育人員的福利待遇、資質(zhì)要求缺乏明確的規(guī)定，影響托育人才的培養(yǎng)培訓(xùn)、準(zhǔn)入退出、職稱評定、薪資待遇等一系列關(guān)鍵問題；三是國家層面托育服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)缺失，部分地方雖制定了托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，但存在評估標(biāo)準(zhǔn)空泛、要求偏高或偏低，難以實(shí)際執(zhí)行的情況［33］。另一方面，由于標(biāo)準(zhǔn)化政策的缺失，托育服務(wù)在實(shí)際監(jiān)管中“無標(biāo)可依”，以管理促服務(wù)的工作機(jī)制尚未建立［34］。

（三）普惠性轉(zhuǎn)型之困：托育服務(wù)普惠方向與高成本低扶持的矛盾

2019年4月，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從國家層面提出了托育服務(wù)“普惠優(yōu)先”的基本原則。但由于托育機(jī)構(gòu)投資成本高，回收成本周期長，托育機(jī)構(gòu)普遍面臨著收支難平衡、運(yùn)營困難的現(xiàn)狀，內(nèi)部自身運(yùn)營成本高，加之外部扶持力度低，導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)價(jià)格昂貴，普惠性難以落實(shí)。當(dāng)前，國家雖然明確了普惠發(fā)展的目標(biāo)，并給予了相應(yīng)的扶持政策，但存在扶持不足且缺乏制度性支持等問題：首先，0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的財(cái)政投入與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未建立，托育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，尚未發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)各類資本、各種力量投入該項(xiàng)事業(yè)的杠桿作用［35］；其次，扶持政策弱且受惠面窄，托育機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)補(bǔ)、建設(shè)補(bǔ)貼等大多是一次性的，且支持力度有限［36］。

（四）高效能治理之困：托育服務(wù)規(guī)范監(jiān)管與管理體制不健全的矛盾

當(dāng)前，我國托育服務(wù)發(fā)展亟待實(shí)現(xiàn)高效能專業(yè)化的管理，從規(guī)范管理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變［37］，但由于長期以來對托育服務(wù)重要性認(rèn)識(shí)不足，托育服務(wù)的管理體制尚未與托育服務(wù)的現(xiàn)代化發(fā)展相匹配：首先，政府各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明晰，協(xié)同管理機(jī)制尚未健全，尚未有針對托育機(jī)構(gòu)過程環(huán)節(jié)的監(jiān)管分工，因此，容易出現(xiàn)各環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)權(quán)不協(xié)同、多頭管理、責(zé)任推諉等現(xiàn)象；其次，各層級政府間權(quán)責(zé)劃分不合理，各級政府間權(quán)責(zé)分配不清，上下級政府職責(zé)錯(cuò)位，最突出的表現(xiàn)是對籌資機(jī)制和財(cái)政支持方式缺乏規(guī)范化說明［38］，責(zé)任主體重心過低，部分地方存在事權(quán)下移、財(cái)力上移的問題［39］。

四、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的未來進(jìn)路

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，應(yīng)在全面總結(jié)托育服務(wù)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)之上，積極應(yīng)對當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)困境，通過構(gòu)建完善的服務(wù)供給體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、綜合監(jiān)管體系、制度保障體系，走出符合中國實(shí)際和時(shí)代要求的變革道路，不斷推進(jìn)新時(shí)代普惠性托育服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展。

（一）強(qiáng)化服務(wù)供給體系，為嬰幼兒家庭提供普惠多元的托育服務(wù)

滿足嬰幼兒家庭的托育需求是供給體系建設(shè)的重心，應(yīng)著力破解托育服務(wù)供需錯(cuò)位問題。首先，推進(jìn)托育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成以家庭為中心，政府主導(dǎo)、市場擴(kuò)面和社會(huì)補(bǔ)充的托育服務(wù)格局。大力發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)，配套建設(shè)與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谝?guī)模相適應(yīng)的社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施；推動(dòng)用人單位為職工提供托育服務(wù)；促進(jìn)家庭托育點(diǎn)規(guī)范發(fā)展，為周邊嬰幼兒家庭提供便利靈活的托育服務(wù)；鼓勵(lì)學(xué)前教育在滿足普及普惠發(fā)展需求下，有條件的幼兒園向下延伸開設(shè)托班；積極探索醫(yī)育融合，支持婦幼保健機(jī)構(gòu)、疾病防控機(jī)構(gòu)舉辦托育機(jī)構(gòu)，或利用專業(yè)優(yōu)勢為當(dāng)?shù)赝杏龣C(jī)構(gòu)提供疾病防控、衛(wèi)生保健等服務(wù)和指導(dǎo)。其次，優(yōu)化托育服務(wù)布局。根據(jù)“一小”分布和結(jié)構(gòu)變化、現(xiàn)有托育資源服務(wù)半徑情況，對托育機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)測算和按需規(guī)劃，建立與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模。最后，精準(zhǔn)把握家庭托育服務(wù)需求，提高有效供給率。要推動(dòng)大數(shù)據(jù)、人工智能嵌入嬰幼兒家庭，對托育服務(wù)類型、年齡、內(nèi)容、形式、價(jià)格等方面的需求表達(dá)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測，確保托育服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)之間的有效匹配，滿足嬰幼兒家庭對托育服務(wù)多層次、多樣性、差異化的服務(wù)需求。

（二）健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，持續(xù)推動(dòng)托育服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展

托育服務(wù)的規(guī)范與健康發(fā)展，依賴于頂層政策與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的建設(shè)與不斷完善，針對托育服務(wù)領(lǐng)域的重點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題，應(yīng)盡快制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，為托育服務(wù)的監(jiān)管提供政策依據(jù)：一是健全托育機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。對托育服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、一日流程、保育活動(dòng)、運(yùn)營管理、家園溝通等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。二是盡快完善托育服務(wù)人員的資格準(zhǔn)入和專業(yè)化管理制度。對托育服務(wù)人員的職業(yè)道德、專業(yè)背景、資格證書、從業(yè)經(jīng)歷等作出明確規(guī)定，把好托育服務(wù)人員“入口關(guān)”；建立一套與托育服務(wù)人員相適應(yīng)的考核評估體系，通過建立職稱評定、職位晉升制度，完善托育服務(wù)人員的職業(yè)晉升通道，提升人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。三是建立完善托育服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)體系，對評估內(nèi)容、評估主體、實(shí)施過程等予以明確規(guī)定［40］。在建立全國統(tǒng)一的托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成適用于本地區(qū)托育服務(wù)發(fā)展實(shí)際，體現(xiàn)本地區(qū)發(fā)展特色的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)體系，并將評估數(shù)據(jù)作為公共財(cái)政資金分配和優(yōu)化決策的參考，以保證托育服務(wù)資源更加公平、合理地分配。

（三）完善綜合監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展

托育服務(wù)監(jiān)管缺位，將直接影響托育服務(wù)的規(guī)范、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。對此，一要加強(qiáng)托育服務(wù)的常態(tài)化監(jiān)管。明確主體責(zé)任，加強(qiáng)源頭管理，改善管理模式和管理水平［41］；將托育服務(wù)納入公共安全重點(diǎn)保障范圍，健全相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極推進(jìn)托育機(jī)構(gòu)周邊和內(nèi)部安全防范建設(shè)；落實(shí)托育機(jī)構(gòu)備案制度，建立信息管理制度，及時(shí)采集、更新相關(guān)信息，定期向備案部門報(bào)送。二是加強(qiáng)對監(jiān)管結(jié)果的問責(zé)。將監(jiān)管結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的評估標(biāo)準(zhǔn)之一，強(qiáng)化監(jiān)督效果，對考核結(jié)果優(yōu)秀的托育機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對管理混亂、存在安全隱患的機(jī)構(gòu)由相關(guān)部門進(jìn)行行政處罰并監(jiān)督整改。三是加強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮社會(huì)共同監(jiān)督作用。落實(shí)托育機(jī)構(gòu)的主體監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)各群團(tuán)組織的社會(huì)監(jiān)督作用，探索將托育機(jī)構(gòu)及其工作人員信用信息納入信用信息共享平臺(tái)的機(jī)制。

（四）筑牢制度保障體系，為托育服務(wù)的發(fā)展提供頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，我國托育服務(wù)制度保障體系尚未健全，直接阻礙了普惠性托育服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)程。為促進(jìn)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系的快速建立與資源擴(kuò)展，政府應(yīng)科學(xué)定位，為托育服務(wù)規(guī)范發(fā)展提供保障：首先，健全托育服務(wù)管理體制。一是明晰各部門職能分工，建立協(xié)同治理機(jī)制；二是進(jìn)一步明確托育服務(wù)牽頭部門和其他各相關(guān)職能部門的具體工作職責(zé)與責(zé)權(quán)邊界，推動(dòng)建立托育服務(wù)的跨部門聯(lián)席會(huì)議制度，完善部門間協(xié)同監(jiān)管細(xì)則，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，采用相關(guān)部門聯(lián)合參與監(jiān)管的形式對監(jiān)管存在的問題按事前、事中及事后進(jìn)行協(xié)商溝通管理，促進(jìn)各部門各司其職，協(xié)同治理。其次，加大投入力度，建立財(cái)政保障機(jī)制。一是加大各級財(cái)政扶持力度，明確各級財(cái)政支持托育服務(wù)發(fā)展的責(zé)任。中央財(cái)政安排支持托育服務(wù)發(fā)展資金，建立健全經(jīng)濟(jì)困難家庭和多子女家庭嬰幼兒入托資助制度；地方財(cái)政要建立托育服務(wù)建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等制度，降低托育服務(wù)成本。二是建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。在科學(xué)測算辦托成本基礎(chǔ)上，綜合考慮普惠性托育服務(wù)質(zhì)量等級、當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力和家庭承受能力等多重因素，合理確定成本分擔(dān)比例。同時(shí)，探索建立與托育服務(wù)成本、物價(jià)水平相適應(yīng)的托位補(bǔ)助靈活調(diào)整機(jī)制。三是完善優(yōu)惠政策和補(bǔ)助體系。一方面，采取公建民營、購買服務(wù)等方式，提供托位補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持等政策，促進(jìn)托育服務(wù)普惠發(fā)展；另一方面，通過發(fā)放育兒津貼、托育券等形式，切實(shí)緩解家庭養(yǎng)育壓力。

參考文獻(xiàn)：

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The Historical Experience， Practical Challenges and Future Approaches of the Development of Childcare Services under the Leadership of the Communist Party of China

HONG Xiumin1，ZHU Wenting2，LIU Chengcheng1

（1.Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， China， 100875; 2.School of Government， Beijing Normal University， Beijing， China， 100875）

Abstract：The history of the development of childcare services in China is the history of the vigorous struggle of the Communist Party of China （CPC） to lead childcare services. Under the leadership of the CPC， the development of childcare services has gone from the "cradle of revolution" to "preserving the future"， through the blue strands of the new democratic period， the reconstruction and restoration of the socialist construction period， and the tortuous development in the reform and opening up period， and gradually moved towards the great road of inclusive and high-quality in the new era. Looking back at the development process of childcare services in China， the historical experience and basic essence of adhering to the comprehensive leadership of Communist Party of China as the foundation， seeking happiness for the people as the goal， serving the overall situation of development as the center， and taking the construction of the policy system as the starting point have been formed. At the critical moment of building a modern and powerful socialist country in an all-round way， we should actively respond to the practical challenges of diversified supply， inclusive transformation， high-quality development and efficient governance faced by the development of childcare services， and accelerate the modernization of the childcare service system in the new era from the optimization of the service supply system， standard and normative system， comprehensive supervision system and institutional guarantee system.

Key words：Communist Party of China; childcare services; historical experience; practical challenges; future approaches

（責(zé)任編輯：楊 波 梁昱坤）

收稿日期：2023-03-29

基金項(xiàng)目：北京市教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃優(yōu)先關(guān)注重點(diǎn)課題“幼兒園發(fā)展托幼一體化服務(wù)研究”（BAEA22005）。

作者簡介：洪秀敏，女，福建漳浦人，博士，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。

朱文婷，女，湖北襄陽人，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士后。通訊作者，E-mail：wentingzhu1130@163.com。

劉呈呈，女，山東濰坊人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生。