張雨薇

摘 要：隨著國務(wù)院開展簡政放權(quán)、放管結(jié)合等工作，煙草行業(yè)也從以往寬進(jìn)嚴(yán)管的狀態(tài)下轉(zhuǎn)變?yōu)橐痪W(wǎng)通辦的監(jiān)管模式，煙草行業(yè)的整體管理面臨著極大的挑戰(zhàn)。首先，煙草專賣零售許可證的準(zhǔn)入門檻降低使獲得許可證的企業(yè)和個人越來越多；其次，在激烈的市場競爭環(huán)境下，許可證擅自轉(zhuǎn)讓以及違規(guī)現(xiàn)象也屢見不鮮。如何順應(yīng)時代的發(fā)展和進(jìn)步，在降低許可證準(zhǔn)入門檻的基礎(chǔ)上提高許可證的后續(xù)監(jiān)管能力，對推動煙草專賣零售管理水平有著極為重要的意義。因此，本文認(rèn)為需要針對煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行分析，制定有效的解決和管理辦法，以此來規(guī)范許可證的辦理和應(yīng)用，加強(qiáng)煙草專賣零售的整體管理水平。只有解決了許可證監(jiān)管中存在的問題，才能為更好地開展煙草行業(yè)監(jiān)督工作打好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：煙草專賣零售許可證；后續(xù)監(jiān)管；解決對策

煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管是專賣市場監(jiān)督管理的重要組成內(nèi)容，同時也是煙草行業(yè)專賣監(jiān)管和整體管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。在實(shí)際工作中，煙草專賣零售許可證的監(jiān)管存在著管理不到位、忽視后續(xù)監(jiān)管、只許可不監(jiān)管等問題，零售用戶隨意轉(zhuǎn)讓許可證或非法使用許可證的情況層出不窮，因此導(dǎo)致許可證的后續(xù)監(jiān)管成了煙草專賣行政部門管理中最薄弱的一環(huán)。隨著我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地區(qū)的煙草制品零售店通過合理的布局后，對于零售店的限制要求明顯放寬，新辦證的零售客戶越來越多。為了更好地為零售戶提供服務(wù)，不僅需要做好嚴(yán)格的事前把關(guān)以及加強(qiáng)審批等工作，后續(xù)管理也非常重要。

一、煙草專賣零售許可證后續(xù)管理的應(yīng)用價值

我國制定的《煙草專賣許可證管理辦法》中關(guān)于許可證的后續(xù)監(jiān)管也給予了明確的規(guī)定，必須要按照煙草專賣的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度開展管理，檢查煙草專賣零售許可證的登記情況是否符合實(shí)際情況、零售許可證在注銷或變更的時候是否按照相關(guān)流程進(jìn)行、煙草專賣行政主管部門是否開展了相應(yīng)的檢查與監(jiān)督管理工作。其中還需要注意的一點(diǎn)使許可證的登記情況是否與實(shí)際情況相符，這也是煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管中最容易被忽視的內(nèi)容。當(dāng)前，煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管中經(jīng)常會出現(xiàn)證照不符、人證不符、證址不符的情況，還有“僵尸戶”的情況也不利于后續(xù)監(jiān)管工作的開展，通過調(diào)查分析煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管中存在的問題不難發(fā)現(xiàn)，許可證的后續(xù)監(jiān)管對于推動煙草行業(yè)的整體發(fā)展和進(jìn)步有重要意義。

同時，本文認(rèn)為煙草專賣零售許可證作為一種認(rèn)可，是重要的資源，后續(xù)監(jiān)督管理可以將“僵尸戶”清除而騰出名額，將有限的資源分配給資質(zhì)符合、有能力、有需求的零售戶，通過合理分配煙草零售點(diǎn)，也能為消費(fèi)者以及零售戶的合法權(quán)益提供保障。

針對煙草專賣零售許可證加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管有利于維持市場的穩(wěn)定，同時也是建設(shè)零售終端的重要手段。因此加強(qiáng)對煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)督管理，就要從本質(zhì)上落實(shí)相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對市場環(huán)境的監(jiān)督，以此來達(dá)到凈化市場的作用。

二、煙草專賣許可證的后續(xù)監(jiān)管中的難點(diǎn)和存在的問題

1.煙草專賣許可證后續(xù)監(jiān)管中的難點(diǎn)分析

自改革開放以來，我國構(gòu)建了關(guān)于煙草專賣的相關(guān)制度，對于煙草專賣零售許可證存在著事前審批、后續(xù)監(jiān)管的情況。為了順應(yīng)國家簡政放權(quán)的要求，政府降低了煙草專賣許可證的準(zhǔn)入門檻，更多的人獲得了煙草專賣零售的許可證。若是監(jiān)管部門無法及時轉(zhuǎn)變以往的管理思維，那么必然會導(dǎo)致許可證逐漸失去價值，也削弱了煙草專賣制度關(guān)于卷煙市場的管控，更會對國家以及消費(fèi)者的利益造成影響。對于煙草專賣零售許可證的監(jiān)督管理中的難點(diǎn)進(jìn)行分析，主要包括以下兩點(diǎn)：第一，煙草專賣零售許可證出借以及轉(zhuǎn)讓問題。煙草專賣零售許可證是煙草零售市場準(zhǔn)入的合法證明，同時在相關(guān)文件中，明確指出煙草專賣零售許可證不可進(jìn)行買賣、出租、出借等不同形式的轉(zhuǎn)讓。有許可證的經(jīng)營者、企業(yè)類型、經(jīng)營地址發(fā)生變化的時候，煙草專賣零售許可證就要重新進(jìn)行申請。但是部分許可證的經(jīng)營者對于相應(yīng)法律法規(guī)不夠了解，為了追求利益而忽略法律的約束，認(rèn)為歇業(yè)后重新申請?jiān)S可證就不能再進(jìn)行辦理，因此就進(jìn)行了私下的許可證轉(zhuǎn)讓從而獲取一筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，煙草專賣管理人員在進(jìn)行走訪檢查的時候，受轉(zhuǎn)讓者也會用各種理由搪塞，從而逃避檢查、蒙混過關(guān)。許可證的出借是由于經(jīng)營者不想繼續(xù)經(jīng)營從而放棄許可證，以此來找到其他人通過卷煙銷售利潤分成的方式，將許可證借給合作者，不僅轉(zhuǎn)讓了煙草的經(jīng)營權(quán)，還能從中獲得一部分利益，在煙草管理專賣人員檢查的時候，會謊稱是合作經(jīng)營，從而避免受到法律的制裁。第二，煙草專賣零售許可證出租問題。出租許可證一般會連同經(jīng)營場所一并進(jìn)行出租，租賃者每年要上交一筆出租費(fèi)用，在許可證需要延續(xù)審核的時候才會進(jìn)行辦理，遇到煙草專賣管理人員的檢查，租賃者經(jīng)常會稱其為雇傭者或親戚幫忙管理，只收取經(jīng)營者支付的薪水，因此來蒙混過關(guān)。

2.煙草專賣零售許可證異地經(jīng)營問題

根據(jù)煙草專賣相關(guān)規(guī)定可知，獲得了煙草專賣零售許可證的人員，需要按照許可證規(guī)定范圍和期限內(nèi)進(jìn)行煙草專賣品的生產(chǎn)以及經(jīng)營。其中，許可范圍包括申辦許可證時候經(jīng)營場所的相關(guān)范圍，專賣制度制定前，煙草專賣零售店的布局不夠完善，辦理許可證過于隨意并且核查材料也不夠完整，給許可證的后續(xù)管理也帶來極大的影響，而今隨著時代的發(fā)展和市場的完善，煙草零售點(diǎn)的合理布局也越來越完善，核查資料和照片也越來越完善。煙草專賣零售許可證異地經(jīng)營問題主要發(fā)生在城鄉(xiāng)接合部或農(nóng)村地區(qū)，隨著城市的發(fā)展與進(jìn)步，一些許可證經(jīng)營場所被拆除，經(jīng)營者并未按照要求進(jìn)行歇業(yè)或許可證變更，而是將經(jīng)營場所轉(zhuǎn)移到了其他地方，這就導(dǎo)致了許可證異地經(jīng)營問題的發(fā)生，尤其是在我國煙草零售點(diǎn)進(jìn)行合理布局之前辦理的許可證。由于經(jīng)營場地登記的比較寬泛和模糊，而且經(jīng)營者的法律意識較差，很多經(jīng)營者都會抱著僥幸心理轉(zhuǎn)移經(jīng)營場所而且并未及時向煙草管理人員報告，擅自更改經(jīng)營場地形成了許可證異地經(jīng)營的事實(shí)，而由于一些許可證辦理時間較長，原始檔案丟失，就算保留了原始檔案，但是在辦理的時候記錄內(nèi)容不夠完善，缺少現(xiàn)場照片和方位圖，使煙草專賣管理員的調(diào)查取證遇到了很大的困難。

三、煙草專賣許可證后續(xù)監(jiān)管問題形成的原因

1.認(rèn)知不到位

由于無法及時摒棄傳統(tǒng)的輕管理、重審批的思維模式，只認(rèn)為辦理好許可證就可以；后續(xù)監(jiān)管工作僅流于表面，監(jiān)管工作開展中也無法按照流程進(jìn)行操作，長此以往，管理人員的思維意識被固化，導(dǎo)致煙草專賣零售許可證管理中存在很多問題，給許可證的后續(xù)監(jiān)督帶來了不小的難度。

2.調(diào)查取證難度較大

由于出租、出借、轉(zhuǎn)讓許可證的雙方為同盟，雙方聯(lián)合起來不會將事實(shí)匯報給管理人員，煙草專賣管理人員在檢查以及走訪的時候，無法陳述出借、出租以及轉(zhuǎn)讓的實(shí)際情況，在需要進(jìn)行許可證審查和延續(xù)的時候，持證者還會主動幫助受轉(zhuǎn)讓者辦理各種手續(xù)，因此給調(diào)查取證的工作帶來很大難度。并且調(diào)查取證工作涉及人員和部門非常多，煙草專賣管理人員經(jīng)常會有想調(diào)查管理但力不從心的問題。

3.煙草專賣法律法規(guī)宣傳不足

由于一些許可證經(jīng)營者的法律意識薄弱，認(rèn)為只要辦理許可證就可以了，但是對我國關(guān)于煙草行業(yè)的生產(chǎn)、銷售和運(yùn)輸中的相關(guān)制度不夠了解，因此許可證出借、轉(zhuǎn)讓、出租以及異地經(jīng)營的情況非常突出。煙草部門相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度不夠，導(dǎo)致許可證經(jīng)營者對于什么行為可行、什么行為不可行等不夠了解，給許可證后續(xù)監(jiān)管工作造成困擾。

4.現(xiàn)有煙草專賣管理人員數(shù)量不足

煙草專賣管理人員要管理的零售用戶有幾百家，由于管理對象較多且還需要兼顧市場檢查、新辦核查等工作，因此在零售用戶管理上過于力不從心，無法做到精準(zhǔn)的管理，甚至無法保證逐一走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題也無法及時糾正，加大了市場管理難度。

5.未能發(fā)揮誠信互助小組的作用

誠信互助小組是一個零售用戶自發(fā)組織、自我監(jiān)督的團(tuán)隊(duì)，但是煙草專賣監(jiān)管部門及相關(guān)人員不重視誠信互助小組構(gòu)建的意義，也就無法積極地指導(dǎo)零售客戶及時發(fā)現(xiàn)市場中異常信息，導(dǎo)致煙草市場發(fā)生異常信息的時候，煙草市場監(jiān)管部門和管理人員無法及時掌握，錯過了調(diào)查取證的最佳時機(jī)。

6.后續(xù)監(jiān)管要求不完善

第一，一些停業(yè)整頓用戶會通過歇業(yè)再新辦許可證的方式來逃避處罰，甚至有的經(jīng)營者會申請歇業(yè)，然后使用統(tǒng)一營業(yè)執(zhí)照再辦理許可證。第二，降低市場準(zhǔn)入門檻后，經(jīng)營者只需身份證和經(jīng)營執(zhí)照信息就可以辦理新的許可證，申請通道暢通無阻。還有一些隨意“開關(guān)門”的經(jīng)營用戶，由于準(zhǔn)入門檻較低，經(jīng)營戶對于許可證不夠重視，因此對于是否按照流程辦理等不甚在意。

四、煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的有效措施

1.加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，落實(shí)后續(xù)監(jiān)管的職責(zé)

第一，對于證照不符、人證不符以及證址不符的情況要集中進(jìn)行處理。加強(qiáng)各個管理轄區(qū)許可證使用的檢查與管理，將管理責(zé)任合理分配落實(shí)到個人，關(guān)注零售用戶許可證的使用情況，及時完善許可證后續(xù)管理檔案臺賬。證照不符及許可證變更以及許可證轉(zhuǎn)讓等都要做好登記，按照法定流程和手續(xù)做好許可證的變更、延續(xù)、停歇業(yè)以及注銷工作，保證零售戶能夠規(guī)范的使用許可證。第二，要加強(qiáng)發(fā)證前的宣傳，也要加強(qiáng)對新辦證零售戶的后續(xù)監(jiān)管。監(jiān)管部門通過網(wǎng)絡(luò)、微信等平臺開展煙草專賣零售許可證后續(xù)管理相關(guān)法律法規(guī)、政策的宣傳。對于新辦證的用戶，煙草市場的管理人員在發(fā)證后要積極走訪，收集零售戶經(jīng)營的具體信息，檢查辦證時材料的真實(shí)性，確定實(shí)際經(jīng)營者與持證人是否一致，排查是否存在隱瞞情況、是否存在用欺騙方式獲取許可證的情況。第三，構(gòu)建許可證勸退機(jī)制，解決由于城市規(guī)劃導(dǎo)致的無證戶的問題。中小學(xué)周邊零售點(diǎn)，要重點(diǎn)進(jìn)行逐一指導(dǎo)和檢查，告知零售店要保護(hù)未成年人利益，若是有違法行為則會撤銷許可證并且承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，與零售用戶簽訂承諾書，加強(qiáng)法治宣傳并且做好定期監(jiān)管，對有遷離中小學(xué)周邊異地經(jīng)營意愿的零售戶要進(jìn)行優(yōu)先辦理。

2.加強(qiáng)各部門團(tuán)結(jié)合作，提高管理效能

第一，積極與公安部門、市監(jiān)部門的團(tuán)結(jié)合作，構(gòu)建執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，定期實(shí)施許可證清理整頓工作，對于無證戶、釘子戶等不規(guī)范使用許可證的用戶要進(jìn)行突擊檢查。第二，加強(qiáng)與煙草內(nèi)部銷售、物流等部門的團(tuán)結(jié)合作，制定多崗協(xié)作制度。要積極發(fā)揮專賣管理人員、營銷客戶經(jīng)理、物流送貨員以及送貨駕駛員等人員在許可證后續(xù)管理中的作用，通過這些人員收集、反饋以及監(jiān)督零售戶是否有許可證轉(zhuǎn)讓、地址搬遷、證照不符的情況，送貨員和駕駛員送貨完成后，要注意檢查一戶多證、證照不符、證址不符等違法使用許可證的行為，然后通過網(wǎng)絡(luò)平臺反饋給專賣人員，對于許可證轉(zhuǎn)讓、出租、出借等行為進(jìn)行相應(yīng)的查處，通過與物流以及內(nèi)部銷售人員的合作，保證煙草市場的穩(wěn)定、健康發(fā)展。

3.構(gòu)建完善的許可證后續(xù)監(jiān)管考核機(jī)制

第一，構(gòu)建三崗協(xié)作及考核機(jī)制。要利用辦公管理平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺，在全市范圍中構(gòu)建規(guī)范的三崗協(xié)同工作平臺、市場動態(tài)信息收集網(wǎng)絡(luò)平臺，根據(jù)許可證后續(xù)監(jiān)管分工針對三崗人員進(jìn)行考核，構(gòu)建線上線下雙驅(qū)動考核模式。第二，許可證后續(xù)監(jiān)管要被納入到日常考核中。以片區(qū)為單位將零售戶許可證的監(jiān)管落實(shí)到個人，確定專賣市場管理人員、客戶經(jīng)理以及送貨人員在許可證后續(xù)監(jiān)管中的作用，通過定期檢查和抽查的方式，保證許可證后續(xù)管理工作能夠落到實(shí)處。

4.采用互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率

目前，江西省已全面推動現(xiàn)場執(zhí)法終端，零售用戶的許可證登錄信息，例如姓名、名稱、經(jīng)營地址等都可以在終端中查詢到，實(shí)地核查的結(jié)果也能實(shí)時上傳到終端上，實(shí)現(xiàn)了對許可證的后續(xù)信息化監(jiān)管。后續(xù)建議在執(zhí)法終端上構(gòu)建相應(yīng)模塊，稽查員在檢查中對持證用戶的信息核對時若是發(fā)現(xiàn)了持證人員信息與登記信息不符，就可以通過執(zhí)法終端填寫信息變動情況，然后上傳信息，并且與行政許可系統(tǒng)做好對接，對存在變化的持證戶，系統(tǒng)可以做好標(biāo)記，然后第一時間提醒管理人員。由此可知，通過信息化管理手段，有效提高了許可證后續(xù)監(jiān)管的效率。

5.創(chuàng)新管理措施，借助信息系統(tǒng)計分制開展后續(xù)管理

對于煙草專賣零售許可證的管理，也可以借助信息系統(tǒng)計分制進(jìn)行管理，為每個持證戶劃分等級，制定扣分標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員在檢查的時候若發(fā)現(xiàn)經(jīng)營戶存在違規(guī)的行為，就要按照系統(tǒng)內(nèi)響應(yīng)扣分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣分降級，并聯(lián)動營銷部門進(jìn)行停限供處理。這種手段也能讓經(jīng)營戶認(rèn)識到許可證的重要性，加強(qiáng)對日常經(jīng)營行為的自我管理。

6.完善許可證清退機(jī)制，減少監(jiān)管的壓力

在日常監(jiān)管工作開展中，監(jiān)管部門要定期實(shí)施許可證清理整治工作，關(guān)于人證不符、證照不符、證址不符的情況要給予懲罰，責(zé)令經(jīng)營者歇業(yè)整頓，整改不到位或取消資格的都要立刻進(jìn)行許可證的注銷。監(jiān)管部門要根據(jù)經(jīng)營者的不同情況，構(gòu)建主動退出、勸導(dǎo)退出和強(qiáng)制退出等不同管理機(jī)制，構(gòu)建有序的許可證退出機(jī)制，減少許可證的數(shù)量也能為后續(xù)監(jiān)管工作緩解不小的壓力。

五、結(jié)語

后續(xù)監(jiān)管不能僅僅只在事后才開展相應(yīng)管理，后續(xù)監(jiān)管也是一個全過程的管理，是在事前、事中和事后都進(jìn)行針對性的管理措施，以保證監(jiān)管到位。事前準(zhǔn)入機(jī)制的完善能夠攔截防范風(fēng)險；通過事中動態(tài)化管理能夠?qū)崿F(xiàn)共同管理，從而分擔(dān)管理中的壓力；事后完善則可防微杜漸，進(jìn)一步提高管理水平。通過全面、多方位的合作管理才能規(guī)范煙草行業(yè)，保證煙草行業(yè)的監(jiān)管順應(yīng)時代的發(fā)展，保障我國經(jīng)濟(jì)效益。

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