李敬,唐昌敏,方鵬騫

(1.湖北中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院,湖北 武漢 430065;2.華中科技大學(xué)健康政策與管理研究院(智庫(kù));3.湖北省高校人文社科重點(diǎn)研究基地中醫(yī)藥發(fā)展研究中心)

重大突發(fā)事件的發(fā)生往往成為制度變革窗口期,也是應(yīng)急管理制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[1]。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)性作用,“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線,也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。把社區(qū)這道防線守住,就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道?！贝騽僖咔榉揽刈钃魬?zhàn)的基礎(chǔ)在基層,基層防控的重點(diǎn)就在社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控和網(wǎng)格化管理的實(shí)施。

基層社區(qū)結(jié)合其特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì),在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中積極探索與創(chuàng)新應(yīng)急管理模式,形成了突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是社區(qū)多元主體在政府各部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下迅速整合基層各方力量,形成一支專兼職應(yīng)急防控隊(duì)伍,分工合作、協(xié)同發(fā)力,形成社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,有效化解了重大傳染病期間存在的社區(qū)管理難題,為及早發(fā)現(xiàn)病例,有效遏制疫情擴(kuò)散和蔓延,減少病毒感染對(duì)公眾健康造成的危害發(fā)揮了重要作用。

作為我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件建立的社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚處于實(shí)踐先行、理論與制度滯后的階段,導(dǎo)致該機(jī)制停留于話語(yǔ)層次缺乏制度化的建構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的內(nèi)涵、法律地位、功能、體系架構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制均缺乏明確具體的規(guī)定。因此,本文立足于基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)踐,結(jié)合相關(guān)法律、政策文件對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行分析,并從突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中暴露的社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制存在的立法及實(shí)踐問題,綜合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),探索實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制法治化和規(guī)范化的路徑。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及功能

關(guān)于社區(qū)的定義,國(guó)內(nèi)外學(xué)者均從不同的角度對(duì)其進(jìn)行過界定,存在較大的差異性。但無(wú)論這些定義差異有多大,它們都承認(rèn)社區(qū)所具有的地緣共同體屬性。本文所研究的社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中“社區(qū)”就是一個(gè)一般意義上的地緣共同體概念,它是指“聚居在一定地域中人群所組成的、具有利益相關(guān)性的社會(huì)生活共同體”[2]。因此,社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中,由聚居在一定地域內(nèi)的社會(huì)生活共同體在政府各部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下迅速整合基層各方力量,形成一支專兼職應(yīng)急防控隊(duì)伍,分工合作、協(xié)同發(fā)力,形成社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò),就突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行聯(lián)合預(yù)防和控制的機(jī)制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制下,需要從“聯(lián)”和“防”的整體出發(fā)[3],形成以街道辦事處為總指揮,社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo),社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)民警參與的“三位一體”防控框架主體,同時(shí)聯(lián)合物業(yè)人員、志愿者、業(yè)委會(huì)人員、下沉黨員等積極參與的防控格局。具體表現(xiàn)為,社區(qū)居委會(huì)與其他參與主體的橫向協(xié)作機(jī)制,與上級(jí)市、區(qū)疫情防控指揮部、街道辦事處建立起系統(tǒng)內(nèi)部的縱向協(xié)作機(jī)制,采用網(wǎng)格化的管理模式,開展排查和防控服務(wù)管理工作。

1.1 社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的橫向協(xié)作機(jī)制及功能

通過整合人力資源與開展業(yè)務(wù)協(xié)作[4],形成了以社區(qū)居委會(huì)為核心組織,社區(qū)其他參與主體積極參與的橫向協(xié)作機(jī)制。

社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)民警、小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織、志愿者隊(duì)伍整合人力資源,建立起專兼職結(jié)合、工作統(tǒng)一調(diào)配、服務(wù)統(tǒng)一到位、分工協(xié)作的基層社區(qū)疫情防控的治理體系。社區(qū)居委會(huì)作為聯(lián)防聯(lián)控管理體系中“三位一體”防控框架主體中的主導(dǎo)部門,是實(shí)施社區(qū)疫情防控的最關(guān)鍵部門,既要面對(duì)社區(qū)居民開展工作,還要協(xié)調(diào)社區(qū)民警、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他參與主體的協(xié)同防控工作。其中,社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員是整個(gè)機(jī)制中的技術(shù)保障,是具備傳染病防控專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的人員,社區(qū)居委會(huì)應(yīng)協(xié)調(diào)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行核酸采樣工作以及向居民普及疫情防控知識(shí);社區(qū)民警應(yīng)協(xié)助社區(qū)及衛(wèi)生防疫部門開展人員排查、在社區(qū)出入口落實(shí)封控措施、確保防控工作組的各項(xiàng)措施落實(shí)到位;其他各參與主體應(yīng)協(xié)助做好相關(guān)防控工作。

通過橫向協(xié)作,突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在提高居民疫情防控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、精準(zhǔn)定位發(fā)熱患者、阻斷疫情傳播與擴(kuò)散、落實(shí)疫情防控措施、促進(jìn)患者康復(fù)等方面發(fā)揮了積極協(xié)同治理作用,形成了共建共治共享的疫情防控格局,多主體參與成為疫情防控的中堅(jiān)力量。

1.2 社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的內(nèi)部縱向協(xié)作機(jī)制及功能

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件基層社區(qū)治理體系內(nèi)部縱向協(xié)作機(jī)制中,建立了市-區(qū)-街道-社區(qū)縱向四層防控網(wǎng)絡(luò)。市、區(qū)疫情防控指揮部應(yīng)當(dāng)科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)施策、全面指導(dǎo),以強(qiáng)有力組織措施整合市、區(qū)各部門各單位的職能、力量和資源;街道辦事處是社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的一線指揮部,主要承擔(dān)起對(duì)社區(qū)疫情防控工作的督察督辦,幫助社區(qū)解決實(shí)際問題;同時(shí),社區(qū)居委會(huì)采取網(wǎng)格化的管理機(jī)制,明確從網(wǎng)格總指導(dǎo)員、總網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格指導(dǎo)員、網(wǎng)格長(zhǎng)、到網(wǎng)格員的五級(jí)工作職責(zé),并進(jìn)一步成立崗?fù)ぶ凳亟M、衛(wèi)生消毒組、生活保障組等,要求各級(jí)網(wǎng)格員開展排查和防控服務(wù)管理工作。

通過縱向四層防控協(xié)作網(wǎng)絡(luò),基層社區(qū)發(fā)揮了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的重要功能,基層社區(qū)在上級(jí)部門的組織與領(lǐng)導(dǎo)下,運(yùn)用網(wǎng)格化的管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了各方聯(lián)動(dòng)、資源共享,構(gòu)建起“基礎(chǔ)牢、覆蓋廣”的社區(qū)防疫體系,形成了疫情防控的有效合力。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制存在的法律問題

2.1 社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的設(shè)立缺乏相關(guān)的法律法規(guī)

“必要性產(chǎn)生正當(dāng)性,正當(dāng)性產(chǎn)生合法性?！盵5]突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)在基層,只有堅(jiān)持發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)性作用,危難時(shí)刻才能固若金湯。我國(guó)現(xiàn)行立法也充分體現(xiàn)了社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中的基礎(chǔ)性作用。如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》(以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《健康促進(jìn)法》)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《新型冠狀病毒感染的肺炎病例監(jiān)測(cè)方案》等法律法規(guī)對(duì)村(居)委會(huì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中的主要工作進(jìn)行了規(guī)定,但是相關(guān)規(guī)定表述語(yǔ)焉不詳、較為抽象且缺乏可操作性。2020年1月25日,國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》。通知對(duì)相關(guān)工作提出了總體要求,明確了衛(wèi)生健康部門和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、街道承擔(dān)的具體任務(wù)[6]。與此同時(shí),結(jié)合通知印發(fā),制定了《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案(試行)》,對(duì)疫情防控的相關(guān)概念進(jìn)行了明確,并從社區(qū)疫情發(fā)展的不同時(shí)間、發(fā)展程度方面提出了疫情防控的不同策略。

但是,上述立法均未對(duì)社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行明確具體的規(guī)定,社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的法律地位、作用功能、體系構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)制在上述法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中均存在缺失,導(dǎo)致該機(jī)制尚停留于抽象話語(yǔ)層次。突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的目標(biāo)有哪些?各主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中的目標(biāo)是什么?聯(lián)防聯(lián)控的效果如何評(píng)價(jià)?聯(lián)防聯(lián)控中協(xié)同失靈應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任?在這些核心問題上缺乏相應(yīng)法律規(guī)范。從而導(dǎo)致基層社區(qū)疫情防控工作不僅極易偏離法治化的運(yùn)行軌道,引發(fā)疫情防控中的諸多問題,而且直接影響了社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的實(shí)施效果。

2.2 社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中各主體職責(zé)、權(quán)限缺乏具體規(guī)定

應(yīng)急管理是社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率與危機(jī)擴(kuò)展速度之間的賽跑[7]。鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度復(fù)雜性、緊迫性與專業(yè)性,應(yīng)急管理工作需要大量的人力物力資源,若僅僅依靠政府來(lái)應(yīng)對(duì)顯然是難以負(fù)荷的,亟待其他社會(huì)力量的協(xié)助與補(bǔ)充,社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立即是為了彌補(bǔ)行政力量的不足。社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控需要街道、社區(qū)居委會(huì)、居民小組、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、社工組織、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、樓棟長(zhǎng)和社區(qū)民警等各方力量有效整合,通力協(xié)作,在疫情防控工作中發(fā)揮合力。但是,反觀我國(guó)現(xiàn)行立法,如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》,均僅規(guī)定了我國(guó)縣級(jí)以上人民政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中的職責(zé),而對(duì)處于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控前線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村(居)委會(huì)授權(quán)不足,無(wú)法滿足其法治化參與的需求,與其承擔(dān)的疫情防控職責(zé)任務(wù)不相符?！秱魅静》乐畏ā芬矁H對(duì)村(居)委會(huì)組織村(居)民參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控工作進(jìn)行了一般原則性規(guī)定。但是,針對(duì)居委會(huì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的角色定位、參與內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限、參與手段以及權(quán)利義務(wù)等問題均未做具體明確的規(guī)定。

實(shí)踐中,有些基層政府為了達(dá)到疫情防控的目的要求社區(qū)全面承擔(dān)起疫情防控的主要職責(zé),不僅安排其開展傳染病防控知識(shí)的宣傳教育、監(jiān)測(cè)社區(qū)疫情、流動(dòng)人口管理、公開疫情信息和防治工作,有的還賦予其實(shí)施強(qiáng)制措施等行政執(zhí)法權(quán)[8],不僅沒有法律依據(jù),也與作為基層群眾性自治組織的法律定位不相符,導(dǎo)致其本質(zhì)工作被忽視,引發(fā)諸多矛盾和沖突。

2.3 相關(guān)法律保障機(jī)制不健全

(1)社會(huì)參與應(yīng)急管理的法律渠道不暢

社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制鑲嵌在社會(huì)背景之中,社會(huì)力量的災(zāi)后涌入是一種積極的社會(huì)機(jī)制。但是,現(xiàn)行立法如《傳染病防治法》僅規(guī)定“國(guó)家支持和鼓勵(lì)單位和個(gè)人參與傳染病防治工作……”這種倡導(dǎo)性條款,可操作性不強(qiáng),公民、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控的渠道不暢,尤其在疫情防控中的知情權(quán)、建議權(quán)、救濟(jì)權(quán)等公民基本權(quán)益保障方面極少涉及。由此可能導(dǎo)致社會(huì)力量在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中的作用無(wú)法達(dá)到政策制定的規(guī)范與力度,最終可能損害其合法權(quán)益,引發(fā)防控工作中出現(xiàn)失序現(xiàn)象和應(yīng)急管理的滯后性,影響社區(qū)疫情聯(lián)防聯(lián)控工作的實(shí)施效果。

(2)個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制不完善

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中,為了更好的降低損失與迅速控制疫情的傳播,有權(quán)主體的權(quán)力得到了擴(kuò)張,而公民的權(quán)利受到了一定程度的限制,但是權(quán)力的擴(kuò)張并非不受限,同樣存在著不可突破的法治底線。為了配合疫情防控工作精準(zhǔn)性的要求,提升應(yīng)急管理的工作效率,《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條賦予了居民委員會(huì)協(xié)助相關(guān)部門對(duì)疫情信息進(jìn)行收集與報(bào)告的權(quán)力。但是,通過對(duì)現(xiàn)行立法的梳理可以看出,總體上更為側(cè)重于規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中信息主體的配合義務(wù),而對(duì)于信息主體個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定不夠完善。同時(shí),對(duì)于涉疫信息的發(fā)布、修正與刪除程序等同樣缺失,無(wú)法為信息主體提供有效的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)途徑。如福建省晉江市某鎮(zhèn)政府為了排查當(dāng)?shù)匾幻_診患者的密切接觸人員,在公共場(chǎng)所張貼該確診患者的照片,給患者的工作與生活帶來(lái)了極為不利的影響。[9]此外,社區(qū)在收集和公布個(gè)人信息上,也存在合法性問題,且在實(shí)際操作過程中,也因具體法律規(guī)定的缺失和執(zhí)法能力的限制,極易出現(xiàn)問題。

(3)監(jiān)督機(jī)制有待優(yōu)化

不受監(jiān)督的權(quán)力是危險(xiǎn)的。有權(quán)力的人使用權(quán)力,一直到遇有界限的地方才停止[10]。為有效應(yīng)對(duì)極端、復(fù)雜、非常態(tài)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,基層社區(qū)的應(yīng)急權(quán)力得以擴(kuò)張,極易出現(xiàn)侵犯公民合法權(quán)益的情形。因此,更加需要加強(qiáng)監(jiān)管與控制。但是,現(xiàn)行立法關(guān)于社區(qū)實(shí)施疫情防控措施的監(jiān)督規(guī)范同樣十分匱乏。如我國(guó)現(xiàn)行的《傳染病防治法》第53條僅規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門對(duì)傳染病防治的相關(guān)監(jiān)督職責(zé),第9條規(guī)定了村(居)委會(huì)在傳染病防治中應(yīng)組織村(居)民參與疫情預(yù)防與控制活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條也規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村(居)委員會(huì)參與疫情防控的相關(guān)工作。但是,涉及監(jiān)督的規(guī)定模糊性較強(qiáng),并未就基層社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的相關(guān)工作設(shè)置具體、完備的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、監(jiān)督責(zé)任均未做明確具體的規(guī)定,從而導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)失范現(xiàn)象,極易侵犯公民的合法權(quán)益。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的法治化進(jìn)路

歷史表明,凡是在人類建立了政治或社會(huì)組織單位的地方,他們都曾力圖防止出現(xiàn)不可控制的混亂現(xiàn)象,并傾向于建立法律控制制度[11]。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的語(yǔ)境下,建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系,通過科學(xué)立法,走法治化道路是必然選擇。

3.1 立法明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的法律地位

政策法規(guī)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運(yùn)作的法治規(guī)范基礎(chǔ),社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作為中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控的重要模式,通過串聯(lián)起基層社區(qū)各方力量形成了一體化多層次協(xié)同防控網(wǎng)絡(luò)體系,在疫情防控中發(fā)揮了極其重要的作用。但是,鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的非常態(tài)化、專業(yè)化,應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,牽涉多元主體,在實(shí)施的過程中多元主體的行為更可能突破邊界。因此,社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的內(nèi)涵、法律地位、作用功能、體系架構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制必須在法律層面進(jìn)行明晰。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制取得的歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示應(yīng)當(dāng)被進(jìn)一步吸納進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系之中。遵循突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化原則,對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),從法律視角明確其功能定位,并從法律屬性、適用范圍、實(shí)施程序、法律責(zé)任分擔(dān)等方面對(duì)該機(jī)制進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì),以此提高基層社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化水平。

3.2 以法律法規(guī)形式明確各類主體的職責(zé)權(quán)限

在厘定突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制功能定位的基礎(chǔ)上對(duì)各參與主體所承擔(dān)職責(zé)的明確,有助于規(guī)范其權(quán)力的行使,是其依法參與的前提。

具體來(lái)說可以從三個(gè)方面著手:首先,總結(jié)我國(guó)基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn),明晰社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的參與主體、內(nèi)容、功能以及主體之間的關(guān)系,以此為突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制各方主體法治化參與提供事實(shí)基礎(chǔ);其次,按照社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制所確立的“三位一體防控框架體系”,即以街道辦事處為總指揮,社區(qū)居委會(huì)牽頭、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中、社區(qū)民警參與的三位一體防控框架體系,對(duì)街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)民警以及其他參與主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的具體職責(zé)、權(quán)限、行為邊界、協(xié)作程序進(jìn)行明確,確保各主體在各個(gè)流程、各個(gè)環(huán)節(jié)都有良好的銜接、協(xié)調(diào)與配合;最后,對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制各方主體涉及的各類行為,比照現(xiàn)行法規(guī)范所確立的原則和權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)與判斷,對(duì)于現(xiàn)行立法中關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中各類行為主體的職責(zé)及權(quán)限難以明晰的地方,著力對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行修改與完善。

3.3 建立和完善相關(guān)法律保障機(jī)制

(1)細(xì)化公民和社會(huì)組織參與治理的權(quán)利保障機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下,因?yàn)樨?cái)政和資源短缺等原因,國(guó)家全面控制的能力削弱,為了有效防控風(fēng)險(xiǎn),也需要社會(huì)主體積極行動(dòng)起來(lái)參與社會(huì)治理活動(dòng)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中,公民和社會(huì)組織的參與與配合,有效的彌補(bǔ)了政府力量的不足,成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵因素。因此,應(yīng)當(dāng)完善立法,有效構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急法治保障機(jī)制[12],為公民和社會(huì)組織參與疫情防控提供有效的法治保障。如通過立法賦予公民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)的參與權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)具體權(quán)利。對(duì)于涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)信息,往往真?zhèn)尾⒋?個(gè)人很難甄別信息的真?zhèn)涡訹13],因此,應(yīng)規(guī)定政府應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的各項(xiàng)措施,而且公布的內(nèi)容必須明確、具體,且須標(biāo)明其法律依據(jù)、實(shí)施范圍、期限以及救濟(jì)途徑等內(nèi)容。同時(shí),為充分發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中的積極作用,可規(guī)定在不影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控秩序的前提下,公民和社會(huì)組織有權(quán)針對(duì)政府發(fā)布的疫情防控措施提出有益的建議,其中有益的意見與建議政府應(yīng)當(dāng)采納。

(2)完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件個(gè)人信息保護(hù)制度

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中相關(guān)信息的收集、更新、公布不僅涉及技術(shù)層面的問題,而且涉及法律層面。首先,在涉及民事法律行為、人格權(quán)、侵權(quán)責(zé)任等問題時(shí),應(yīng)與《中華人民共和國(guó)民法典》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行銜接,如個(gè)人涉疫信息數(shù)據(jù)的收集、共享、發(fā)布等,不僅需要在立法中對(duì)信息發(fā)布主體進(jìn)行明確規(guī)定,還需對(duì)發(fā)布主體的授權(quán)行為進(jìn)行有效規(guī)范,涉疫信息的共享如果涉及到個(gè)人信息,則須獲得涉疫信息主體的明確授權(quán),以此強(qiáng)化在涉疫信息共享中的個(gè)人信息保護(hù)。

其次,完善我國(guó)現(xiàn)行立法中有關(guān)個(gè)人信息收集與數(shù)據(jù)共享、公布方面的法律法規(guī)。在充分考慮公眾知情權(quán)和涉疫人員隱私權(quán)合理平衡的基礎(chǔ)上,相關(guān)立法中明確規(guī)定可以公布的涉疫人員信息的內(nèi)容框架,如確診患者在行程中乘坐過的交通工具的具體班次、時(shí)間、去過的場(chǎng)所、居住的小區(qū)名稱和具體樓棟單元等;同時(shí)列舉式規(guī)定患者的姓名、身份證號(hào)碼、電話、居住的具體房號(hào)等隱私性極強(qiáng)的信息屬于禁止公布的信息范圍。

最后,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作中,社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)與社區(qū)所屬派出所、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等部門協(xié)調(diào)合作,在收集居民個(gè)人基本信息時(shí)盡可能的利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),同時(shí)應(yīng)合法利用與分享居民個(gè)人信息,在使用公民的個(gè)人信時(shí)應(yīng)進(jìn)行去標(biāo)識(shí)化處理,避免造成個(gè)人信息的泄漏,保障公民可以更好的協(xié)助社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控的相關(guān)工作。

(3)建立社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制

一是充分發(fā)揮上級(jí)部門的監(jiān)督作用。上級(jí)監(jiān)督是監(jiān)督形式中最具有約束力的形態(tài),上級(jí)政府部門的績(jī)效考核范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中的工作情況,以此推進(jìn)形成上級(jí)部門定期巡查暗訪、社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控工作定期匯報(bào)等制度;二是要充分強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督。社區(qū)黨支部是突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的核心領(lǐng)導(dǎo)力量,社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的核心力量,二者在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中能夠更加直觀的發(fā)現(xiàn)與識(shí)別問題。因此,應(yīng)當(dāng)通過各種方式強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)部的自我反思與革新意識(shí);三是要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。群眾對(duì)于社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控中的問題與不足最有發(fā)言權(quán),應(yīng)采取多種方式激發(fā)群眾的監(jiān)督意識(shí),精準(zhǔn)識(shí)別群眾普遍關(guān)注的問題。如在社區(qū)居委會(huì)開展交流日活動(dòng)、利用社區(qū)的微信群、業(yè)委會(huì)群等途徑收集和征集與突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控有關(guān)的群眾意見和建議。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著近20年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻發(fā),基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的能力與水平得到了不斷提升,參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的主體不斷豐富起來(lái),協(xié)同防控措施也在不斷優(yōu)化,未來(lái)也將更加成熟和進(jìn)步。

在現(xiàn)行法治體系之下,社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的各方主體,應(yīng)尋找一種符合自身法律地位和角色定位的均衡狀態(tài),防止在突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作產(chǎn)生異化現(xiàn)象,以此提升基層社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的法治化水平,并推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的不斷完善與發(fā)展。