陳卯軒

[提要] 任何社會的公共危機管理,都是常態(tài)社會治理之外的權(quán)力運用和權(quán)利限制。只有實現(xiàn)危機管理法治化,才能為其提供持續(xù)的正當性支撐和充分的運行動力?？h是當代基層治理的核心,是國家治理的關(guān)鍵接點,研究縣域治理層面公共危機管理,既符合理論邏輯,也有現(xiàn)實支撐。西部民族地區(qū)縣域治理正經(jīng)歷法治化轉(zhuǎn)型,必然要求公共危機管理法治化?？h域疫情防控要遵循法治原則,不斷完善相關(guān)理論、制度體系和保障體系建設(shè),優(yōu)化基層公共衛(wèi)生危機管理實踐。這對提升基層公共危機管理能力,穩(wěn)固邊疆、夯實國家安全基層基礎(chǔ)有不可替代戰(zhàn)略價值。

黨的二十大強調(diào)要以新安全格局保障新發(fā)展格局。西部民族地區(qū)縣域公共危機管理,是民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化必然面對的嚴肅挑戰(zhàn),也是穩(wěn)固邊疆、夯實國家安全基層基礎(chǔ)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文聚焦新時代西部民族地區(qū)縣域治理中的公共危機管理法治化的理論與實踐,在總體國家安全觀視域中,客觀研判基層危機管理現(xiàn)狀,系統(tǒng)梳理相關(guān)理論,探析這一實踐工程的法治化建設(shè)問題;依據(jù)此理論范式分析基層疫情防控的法理,討論民族地區(qū)縣域疫情防控法治化的正當性基礎(chǔ)和制度體系保障體系建設(shè)問題,以探索搭建起新時代西部民族地區(qū)縣域治理中公共危機管理法治化的一般論述模型及基層公共衛(wèi)生危機管理案例的實踐框架。

本文所涉論域國內(nèi)學術(shù)界已有一定研究積累,尤其是公共危機管理和民族地區(qū)基層危機管理方面有大批的研究者和研究成果。公共危機管理研究方面,大體有基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究等大類?；A(chǔ)研究方面既有大批國內(nèi)學者研究成果問世,也翻譯引入了一些權(quán)威性域外著述①,研究了公共危機管理的概念、特征、分類、組織體系、原則以及危機管理的監(jiān)測、預(yù)警決策、處理等內(nèi)容,奠定了公共危機管理研究理論體系的基礎(chǔ)。應(yīng)用研究方面,出版了一批對自然災(zāi)害、群體事件、公共衛(wèi)生等不同種類公共危機的著述②,總結(jié)各類公共危機管理實踐,梳理分析不同情形各類公共危機的特點,提出了對這些危機的處置應(yīng)對思路和方案,豐富了公共危機管理研究的實踐內(nèi)容。此外,也還有一些拓展性研究學術(shù)論文,在不同理論方向為公共危機管理研究理論體系的發(fā)展作出了貢獻。民族地區(qū)基層危機管理方面,既有民族地區(qū)公共危機管理總體研究③,也有特定地域或特定民族公共危機管理專門研究④?？傮w研究方面,從機制、信息結(jié)構(gòu)、地區(qū)特點等視角分析涉民族因素突發(fā)事件的特征、性質(zhì),探討構(gòu)建民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系等,從多視角分析涉民族因素公共危機發(fā)生的性質(zhì)、原因、特點,提出了危機管理的目標、路徑、策略以及民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系構(gòu)建等。專門研究方面,則對當代特定民族地區(qū)各類公共危機的特性作了多維度解讀,并提出了相應(yīng)對策建議。

總體看,學術(shù)界既有公共危機管理研究成果豐富,形成了公共危機管理研究理論體系,對民族地區(qū)公共危機管理總體研究和特定地域或特定民族公共危機管理專門研究也形成了不少有理論和實踐價值成果。不過,既有公共危機管理研究大多是管理學理論范式,未能在法學范式內(nèi)以法治思維構(gòu)建公共危機管理法治化總體解決方案;民族地區(qū)公共危機管理研究,雖大體上明確了危機管理法治化路徑,但尚未確定基層危機管理法治化建設(shè)平臺,相關(guān)理論準備比較薄弱,對危機管理的制度體系和保障體系建設(shè)論證缺乏系統(tǒng)性,對當下疫情防控法理分析不夠,難以匹配西部民族地區(qū)縣域公共危機管理實踐的理論需要。

一、 西部民族地區(qū)縣域公共危機管理法治化的必然性

現(xiàn)代社會治理包括常態(tài)治理和危機管理兩種基本形態(tài),而危機管理往往是體現(xiàn)社會治理硬實力的尺度。國外通常把危機管理稱之為危機溝通管理,注重和強調(diào)危機管理中信息披露與公眾溝通,將所必然經(jīng)歷的社會痛苦置于承擔主體的理解、認同和自愿性基礎(chǔ)上,以凸顯危機管理的公共利益保護屬性,為危機管理中的犧牲賦予道德認知奉獻色彩。任何社會的公共危機管理,都是常態(tài)社會治理之外的權(quán)力運用和權(quán)利限制,都意味著資源的消耗和社會成本的付出。只有推動其“從管理學到法學的范式轉(zhuǎn)換”[1],實現(xiàn)危機管理全面法治化,才能為這一實踐提供持續(xù)的正當性支撐和充分的運行動力,確保治理實效與品質(zhì)。一般而言,各級公權(quán)力機關(guān)都有危機管理職責,而縣域危機管理在其中的角色和地位十分重要。縣是兩千多年以來中國基層最穩(wěn)定的行政治理單元,有完整成熟的權(quán)力組織體系和運行機制,有深厚的縣域治理地方性政法知識歷史積累,也是當代基層治理的核心,是國家治理的關(guān)鍵“接點”。縣域治理承載著多領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展使命,縣域治理成功是基層治理現(xiàn)代化必將實現(xiàn)的一個巨大歷史跨越[2]。危機管理實踐中,縣域權(quán)力機關(guān)往往是危機管理重要的責任主體,承擔著危機管理的具體組織實施職責,其危機管理能力和質(zhì)量影響甚至決定了社會危機管理總目標的實現(xiàn)。民族地區(qū)縣域治理是民族治理現(xiàn)代化關(guān)鍵環(huán)節(jié),是黨的民族事業(yè)重要基層基礎(chǔ)。必須推動民族地區(qū)縣域危機管理的法治化,以提升縣域公共危機管理硬實力。民族地區(qū)縣域治理層面,有相應(yīng)政治、理論資源,有基本的規(guī)則、體制、機制等制度支撐,也有較充足的人力、技術(shù)和物質(zhì)等保障,可以實現(xiàn)公共危機管理法治化從組織領(lǐng)導、規(guī)范制定、體制設(shè)計到機制構(gòu)建、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、保障支撐的體系閉環(huán)。因此,在縣域治理層面研究西部民族地區(qū)基層社會公共危機管理,既符合理論邏輯,也有現(xiàn)實支撐。

近年來,西部民族地區(qū)基層由于自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生事件和突發(fā)性群體事件等引起的公共危機頻發(fā),嚴重沖擊考驗著民族地區(qū)縣域基層社會公共危機管理和社會治理。尤其是當下疫情控制的嚴峻事實,更證實了基層政府危機管理能力與需要尚不匹配。由于公共危機具有突發(fā)性、破壞性、不確定性、急迫性、信息短缺性、社會關(guān)注性、政治敏銳性等特點,危機發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)往往又是自下而上的,基層尤其縣域治理層面的公共危機管理能力在社會整體的危機管理體系中就顯得很重要和關(guān)鍵。2021年4月,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,提出了提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制,構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺。要適應(yīng)當代社會危機管理復合性特征,強化跨部門、層級、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào),建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的危機管理領(lǐng)導體制和運行機制。目前西部民族地區(qū)基層實踐中,危機管理任務(wù)重、時間緊迫、壓力大,縣域治理層面公共危機管理能力與實際需要尚不匹配,推動其實現(xiàn)法治化,提升縣域公共危機管理能力,是當下切實的社會治理需要。

新時代中國特色社會主義法治國家建設(shè)事業(yè)中,西部民族地區(qū)縣域治理正經(jīng)歷法治化轉(zhuǎn)型,以法治政府建設(shè)為中心的縣域治理法治化轉(zhuǎn)型格局初成,它構(gòu)成了新時代西部民族地區(qū)縣域公共危機管理法治化強勁背景和可以依托的平臺?？h域治理法治化轉(zhuǎn)型格局主要包括在黨委領(lǐng)導下基層法治政府建設(shè)、司法活動、權(quán)力機關(guān)協(xié)同互動、公權(quán)力與民間社會互動以及法治保障體系建設(shè)等實踐活動,黨委的領(lǐng)導是保障,法治政府建設(shè)是基礎(chǔ)工程,基層司法是重要制度支撐,權(quán)力機關(guān)尤其行政與司法機關(guān)的協(xié)同互動關(guān)系是決定其實效的核心要素,公權(quán)力與民間社會的互動關(guān)系對其繁榮有重要影響,法治保障體系建設(shè)是其順利推進的支撐。這些要素之間有著的緊密聯(lián)系并對法治活力與品質(zhì)的決定性影響,展現(xiàn)的是社會共建、共治、共享的法治模式。從民族地區(qū)基層實際觀察,基于黨領(lǐng)導一切工作以及行政司法都是黨的事業(yè)的政治前提,中國基層縣域權(quán)力機關(guān)相互關(guān)系與現(xiàn)代西方政治文明顯著不同,法治政府建設(shè)及其與司法互動也有中國政治協(xié)商民主特色。由于縣域行政機關(guān)支配著社會治理的大量資源,因此法治政府建設(shè)是縣域治理法治化轉(zhuǎn)型的核心。法治政府建設(shè)涉及行政機關(guān)設(shè)置、行政隊伍建設(shè)、行政權(quán)限確定、行政行為規(guī)范、行政過程控制、行政損害救濟、行政責任追究等方面,行政決策制度規(guī)范、行政裁量量化、法治考核納入政績考核是法治政府的實質(zhì)道德,合法、有限、規(guī)范、守法、責任政府是法治政府的形式道德。法治政府建設(shè)是法治生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容,它將行政權(quán)、行政機關(guān)與行政行為等行政要素納入法治軌道,意在提升行政效率,實現(xiàn)行政體系法治化轉(zhuǎn)型升級。從2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》到黨的十八大、十九大報告,法治政府建設(shè)戰(zhàn)略布局堅定清晰。黨的十九大把“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”納入2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的奮斗目標,這一偉大戰(zhàn)略必然引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會法治生態(tài)重塑。法治政府建設(shè)工程實施以來,縣域政府依法履行職能及依法決策機制不斷健全、行政執(zhí)法體制改革繼續(xù)深化、行政權(quán)力的制約和監(jiān)督進一步加強、政府工作人員法治思維和依法行政能力明顯提高等實際成效。縣域權(quán)力機關(guān)協(xié)同互動關(guān)系,尤其行政機關(guān)與司法機關(guān)在制度配套、功能銜接、運行協(xié)調(diào)、信息溝通、人員訓練等方面的互動實踐活動,促進了縣域治理法治化轉(zhuǎn)型功能協(xié)調(diào)。公權(quán)力與民間社會的互動本質(zhì)上是國家權(quán)力與社會權(quán)力的互動關(guān)系,它體現(xiàn)了官方民間共同的動員與一致的行動,因中國特有政治優(yōu)勢,民族地區(qū)基層公權(quán)力與民間社會一直有效正向互動,法治保障體系建設(shè)也正穩(wěn)步推進?？h域治理的法治化必然推動危機管理的法治化。

二、民族地區(qū)縣域公共危機管理法治化建設(shè)

西部民族地區(qū)縣域公共危機管理法治化建設(shè)有需要,縣域治理正經(jīng)歷法治化轉(zhuǎn)型。民族地區(qū)縣域公共危機管理法治化的理論建設(shè)和制度體系、保障體系建設(shè),可以依托縣域治理法治化轉(zhuǎn)型,在法治生態(tài)建設(shè)平臺展開。

理論建設(shè)方面,應(yīng)以法治生態(tài)建設(shè)為依托,在總體國家安全觀視域中和法學范式內(nèi),客觀研判基層危機管理現(xiàn)狀,研究邊疆民族地區(qū)縣域公共危機管理法治化的必然性、原則、法治賦能公共危機管理的原理和路徑等一般理論,為危機危機管理法制制度體系和保障體系建設(shè)提供正當性支撐,這是危機管理過程順利、質(zhì)量符合預(yù)期、保障可及并能持續(xù),危機管理實效最大化的保障。

制度體系建設(shè)方面。梳理完善公共危機管理的法制淵源與體系結(jié)構(gòu),為縣域公共危機管理提供制度支撐。危機管理法制建設(shè)國外起步較早,可以根據(jù)國情適當借鑒損益,建立起公共危機管理法制體系,縣域也制定相應(yīng)配套規(guī)范和實施細則。美國國家危機的法律體系主要由《國土安全法》《全國緊急狀態(tài)法》《反恐怖主義法》《斯坦福法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《防止生物恐怖襲擊法案》等構(gòu)成。我國已經(jīng)建立起以《戒嚴法》《國防法》《防空法》等處理社會動亂戰(zhàn)爭威脅或戰(zhàn)爭狀的法律及《防洪法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條件》等處理突發(fā)性災(zāi)害事故法律法規(guī)構(gòu)成的危機管理法律體系,憲法中對緊急狀態(tài)作出的原則性規(guī)定為危機管理法制建設(shè)預(yù)留了空間、確立了指導性原則和方向。但總體上,制度完善空間仍然巨大。此次疫情防控成就巨大,但也暴露出公共危機管理法制規(guī)范嚴重不適應(yīng)實踐。西部民族地區(qū)基層在這次危機中面臨的問題相當嚴峻,縣域治理層面危機管理能力亟待提升,要不斷總結(jié)完善相應(yīng)制度規(guī)范,在制度層面為當下及未來此類危機作好準備。要建立“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與、自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系和危機管理體系”[3]。探析并著手推動危機管理法治化實踐工程的制度體系建設(shè),包括但不限于危機管理的組織領(lǐng)導與體制結(jié)構(gòu)、危機管理規(guī)則、體制、機制,公共危機的預(yù)案制定、危機界定、危機監(jiān)測、危機決策、危機預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、危機處置、危機修復等過程管理制度,以及危機管理中新聞發(fā)布、輿情管理、危機公關(guān)、風險評估、危機追責、危機總結(jié)等質(zhì)量管理制度等制度構(gòu)建。

公共危機管理的效能很大程度取決于危機保障能力,必須建立強大的危機保障體系。西部民族地區(qū)縣域在危機保障體系建設(shè)方面,基礎(chǔ)薄弱,歷史欠賬較多,短板明顯,要加快強化步伐。要逐步建立和改進危機管理法治化工程的人力、技術(shù)和物質(zhì)等保障資源動員、儲備、配置制度,以及運行實踐中權(quán)力、規(guī)范、人力、技術(shù)和物質(zhì)諸保障資源要素啟用、整合協(xié)調(diào)的規(guī)范等保障規(guī)范。在實踐層面為應(yīng)對公共危機管理準備好相應(yīng)人、財、物和技術(shù)等。只有具備強勁保障能力,西部民族地區(qū)縣域公共危機管理才能實現(xiàn)全要素全方面和全過程法治化,從而提升西部民族地區(qū)基層中公共危機管理能力和民族地區(qū)縣域治理品質(zhì)。

三、疫情防控法治化的正當性分析

持續(xù)三年偉大而悲壯的疫情防控,是對國家治理的嚴峻挑戰(zhàn)。西部民族地區(qū)基層社會總體上經(jīng)受住了抗疫實踐考驗,縣域公共衛(wèi)生危機管理能力有所改進提升。要鞏固這一趨勢,必須堅定以法治思維和法治方式持續(xù)優(yōu)化疫情防控這一公共衛(wèi)生危機管理?！爸挥袌猿忠匀嗣窠】禐橹行牡姆ㄖ卫砟?、運用法治方法助力疫情防控治理工作、把握公共衛(wèi)生應(yīng)急管理狀態(tài)下法治的特性、完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律機制等多種方式加強公共衛(wèi)生法治保障”[4],才能全面提升疫情防控治理能力。西部民族地區(qū)基層疫情防控,要以縣域公共危機管理知識范式分析基層依法抗疫的法理,推進民族地區(qū)公共衛(wèi)生危機管理法治化的理論建設(shè)以及制度體系和保障體系建設(shè)。

疫情防控是非常態(tài)的社會治理,這意味著額外的權(quán)力運用和權(quán)利限制?；谖鞑棵褡宓貐^(qū)特殊的歷史、地理、文化、經(jīng)濟等各類原因,防疫危機管理實踐中面臨困難不少,只有將疫情防控建立在正當性基礎(chǔ)上,才能推進這一實踐。公共衛(wèi)生危機管理的正當性分析,是疫情防控制度體系、保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)。可以從必要性原則、科學原則和法治原則三個基本方面觀察公共衛(wèi)生危機管理的正當性問題。

必要性原則通常包括常態(tài)失靈原則、目的正當性原則、最小犧牲原則等方面。危機管理是社會治理的特殊形態(tài),它基于社會治理常態(tài)失靈。常態(tài)機制失靈原則是危機管理價值、制度和運行的絕對前提和必然理由。危機原理要根據(jù)一個基本事實展開,就是日常社會治理的資源、制度、措施、方法等不是以應(yīng)對當下社會治理的緊迫需要,既有常態(tài)治理機制失靈了。如果正常運行的治理機制足夠應(yīng)對事態(tài)處置需要,啟動各種額外權(quán)力機制,對公眾自由和權(quán)利施加限制,對常態(tài)的社會規(guī)則和秩序進行干預(yù),就沒有法律根據(jù),也沒有道德理由與政治正當性。這是危機管理正當性的最大原則,必要前提和充足理由。目的正當性原則是公共衛(wèi)生危機管理必要性原則基礎(chǔ)之一。危機管理目的正當性的基本含義是,危機管理的全部、唯一基礎(chǔ)就是公共利益,而且這種利益具有重要性、不可替代性、緊迫性和收益性。公共利益重要性內(nèi)容上和生命財產(chǎn)自由等相關(guān),形式上通常也是正式的法律和日常社會治理保護對象。不可替代性是指這種利益的損失是無法用避免成本的方式代替的,故值得社會運用資源維護。緊迫性是指這種公共利益面臨現(xiàn)實緊迫的危險,需要社會采取立即有效的措施予以減輕、避免 救危機損害。收益性是指危機管理付出的成本大于避免的損失。這里要注意的是,由于價值位階事實上的存在,生命、自由、財富等在不同文化、不同社會、不同時代也有認識上的差異,故危機管理收益性評價是一個復雜的知識問題?？傮w上,生命比自由重要、生命自由比財富重要應(yīng)是一般共識,但具體實踐中,這種明顯的價值位階知識并不能總是可以幫助我們。比如現(xiàn)代交通體系、科學探索都必然有生命代價,但文明人類仍然選擇了接受這種犧牲。因此,不同社會在生命、健康、秩序、自由、經(jīng)濟發(fā)展等問題上價值側(cè)重都是該社會自身理性選擇的結(jié)果,并沒有政治道德上的善惡之分,都符合目的正當性的價值原則。最小犧牲原則是必要性原則的又一內(nèi)容。政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品,促進社會福利最大化。公共衛(wèi)生危機管理意味著社會資源的額外消耗,對公眾權(quán)利自由的額外限制,甚至是社會成員自由財產(chǎn)的額外風險和付出。在民族地區(qū)基層,這些社會成本會在某些情況下會放大為社會不可承受之重,對社會公眾權(quán)利、自由的額外限制必須要有充分依據(jù)。公眾有理由要求這些付出和犧牲是為了更重要更緊迫的社會利益。負責操作這一作業(yè)的政府在道義上有義務(wù)盡力減輕社會為此付出的代價。政府應(yīng)以危機管理目標實現(xiàn)成本最小化,收益最大化為作業(yè)原則,爭取做到時所有措施和代付付出都是必不可少的。根據(jù)法治精神和行政法理,所謂最小犧牲原則即最少侵害原則或最溫和方式原則。權(quán)力機關(guān)在采用可能對公民利益限制和損害的措施時,應(yīng)當選擇損害最小同時又是實現(xiàn)公共利益的絕對必需的方案。這也是危機管理的本質(zhì)特征之一。通俗地講,就是在既有資源技術(shù)等約束條件下,為了公共利益而不得已作出的最低代、最小犧牲。

公共衛(wèi)生危機管理是公共危機管理中比較特殊的一種,疫情防控是政治問題,但本質(zhì)上更是一個科學問題,因此,科學原則是公共衛(wèi)生危機管理正當性的重要原則。民族地區(qū)縣域抗疫指揮部應(yīng)有醫(yī)學專家參加,或者單設(shè)醫(yī)學專家咨詢委員會指導抗疫。在疫情防控中政府對科學的依賴和尊重并不是一個態(tài)度問題,或觀念問題,而是要有系統(tǒng)的具體程序安排。政府衛(wèi)生管理部門可以扮演重要角色,而相關(guān)科學界專家委員會則應(yīng)該扮演更大角色。疫情防控科學原則要求讓科學參與,并且要讓公眾看到科學在參與。根據(jù)社會契約的理念,政府并非全能,也非全知,有自然人一樣的有限性,自然也非全責。疫情控制的風險是未知并不可控的,政府并沒有能力當然也沒有社會契約責任做到恰到好處。公眾不能接受和容易激起負面情緒和評價的不是政府危機管理行為帶來的權(quán)利限制,甚至也不是這些措施缺乏足夠的合理性,而是所有措施基礎(chǔ)的程序正當性,科學共同體的參與及其角色。疫情防控是在大霧中領(lǐng)跑,其風險實際上不可預(yù)知,尊重并依賴科學非常重要。如果政府所采取的措施是基于相關(guān)科學界的判斷,有比較明確的科學理由,即使結(jié)果不如預(yù)期甚至消極,公眾都有理由接受結(jié)果。猶如一臺有風險的醫(yī)療手術(shù),由專家作出決定和實施,無論結(jié)果積極還是消極,病人及家屬都有接受結(jié)果的理由。公眾在疫情帶來的焦躁不安中,更多的是希望聽到科學家的聲音和解釋,而不是相關(guān)政府官員的承諾和決心。要認識到,公眾更愿意把風險未來托付給科學家,而不是政府,這不是對政府權(quán)威的削弱。也就是說,疫情防控的風險后果即使不可控,但科學的參與甚至是決定性參與,仍然是公眾接受危機管理成本,繼續(xù)并鞏固政府公信力的必要條件和基本環(huán)節(jié)與程序。讓公眾相信科學領(lǐng)導支配了抗疫的基本標志,就是要在決策組織、制度和過程中看到科學組織和科學家的身影,更多地聽到科學家的聲音。一個理性的人自然知道科學家也不是絕對正確的?？茖W家之間關(guān)于同一問題也有不同見解。這種差異甚至爭論的存在并不是會推翻公眾對科學的信心和信任,而是了解科學的局限并對這種局限所約束而可能付出的代價有一定承受力,從而緩解防疫成本的社會痛苦。如果必須有人在此事上犯錯誤,這個機會應(yīng)該給科學家,政府沒有道德資格在此問題上大包大攬。公眾可以不斷原諒犯錯的科學家,卻一次也不愿意把這種原諒給犯錯的政府官員。因此,科學防疫不只是理念,更是制度安排;不只是規(guī)則,更重要的是實踐;不僅要這么做,而且一定要盡量讓公眾看到這么在做;社會不僅是看到科學精神在指導防疫,更要看到科學家在此過程中的行動。科學防疫既是公共衛(wèi)生危機管理實效的需要,更是鞏固政府公信力的需要。

政府因主導為了公共利益的科學防疫而獲得額外權(quán)力,其不僅必須與常態(tài)治理獲得權(quán)力的政治基礎(chǔ)和邏輯一致,這部分額外權(quán)力也應(yīng)有實質(zhì)正當性和程序合法性約束,其內(nèi)容和運行都應(yīng)遵循法治的精神和形式框架,并受權(quán)力對象的政治監(jiān)督,法治原則因而是公共衛(wèi)生危機管理正當性的又一原則。對民族地區(qū)基層政府而言,疫情危機管理是職責所在。根據(jù)現(xiàn)代政治學原理,政府的危機管理應(yīng)在社會契約的框架內(nèi)明確權(quán)力和責任,以法治的思維和法治的方式履行職責。在縣域治理層面,公共衛(wèi)生危機管理法治化不能望文生義地理解為這一實踐可以依賴大量的成體系的法律規(guī)范。這種預(yù)期是不現(xiàn)實的。既然是危機,那一定超出了日常社會生活軌道,每一個社會都不可能完全做好了相應(yīng)的規(guī)則儲備以應(yīng)對危機場景的各個方面與環(huán)節(jié)。因此,西部民族地區(qū)危機管理法治化的內(nèi)涵及目標都只是法治思維、法治方式、法治原則在危機管理實踐中的優(yōu)先地位和基本立場。法治的精神和原則而不是具體規(guī)范主導危機管理實踐,各危機管理社會關(guān)系主體都應(yīng)尊重法治的普遍原則和內(nèi)在精神,危機管理實踐的各個環(huán)節(jié)和方面都要體現(xiàn)法治的價值并受法治規(guī)范指導和約束。因此,對法治理念及價值的認同,響應(yīng)法治精神和原則指引,以不斷優(yōu)化這一實踐,也是疫情防控正當性的法治原則體現(xiàn)。黑格爾認為,“國家的政府機構(gòu)所具有的正統(tǒng)性之根據(jù)內(nèi)在于前法律的規(guī)范、習慣、慣例之中的政治道德原則”[5](P.173)。危機管理的正當性依據(jù)顯然不能從危機管理相關(guān)法律規(guī)范中獲得,而危機管理規(guī)則的正當性必然從這種政治道德原則中獲得證明。公共衛(wèi)生危機管理正當性根源于普遍政治道德原則,這些原則在社會生活日常中并不抽象,比如尊重常識、多數(shù)人意愿、同情心、措施可持續(xù)等,它是危機管理制度實效的基石,是疫情防控過程順利、質(zhì)量符合預(yù)期、保障可及并能持續(xù)、抗疫實效最大化的保障。

四、構(gòu)建西部民族地區(qū)縣域依法抗疫制度體系和保障體系

公共衛(wèi)生危機管理的法制建設(shè)包括制度體系和保障體系建設(shè)。制度體系建設(shè)方面,主要涉及立法、行政法主體、行政執(zhí)法和行政救濟等。危機管理的立法是切實有效的疫情防控危機管理的前提和基礎(chǔ),行政法主體是危機管理職能載體和危機管理目標得以實現(xiàn)的主要執(zhí)行者和責任主體,行政執(zhí)法是防疫的基本手段,行政救濟是疫情防控質(zhì)量管理重要內(nèi)容。從西部民族地區(qū)基層抗疫實踐看,需要將可能的抗疫行政行為和措施用法律規(guī)范確定下來,防疫行政行為才有法可依,才能形成社會管理的正常預(yù)期,社會才能適應(yīng)響應(yīng)危機管理規(guī)則。要建立疫情防控的組織領(lǐng)導與體制結(jié)構(gòu)、預(yù)案制定、監(jiān)測預(yù)警、決策響應(yīng)、處置修復、矯正補救機制、危機管理措施退出機制等過程管理制度,以及疫情權(quán)威發(fā)布、輿情管理、危機公關(guān)、權(quán)利救濟等質(zhì)量管理制度。需要特別指出的是,疫情防控質(zhì)量管理制度非常必要。公開的、及時的、權(quán)威的信息發(fā)布和溝通是政府應(yīng)該采取的措施,以公共利益為目標的坦蕩可以支撐這一工作,確保其格局與效果。公眾在危機管理過程中持續(xù)的成本輸出會產(chǎn)生對負面信息的過度敏感和焦躁,草率的危機公關(guān)不僅會加重事情本身處理的負擔,甚至可能惡化政治生活互信。因此,危機管理中對權(quán)力體系不當運作,或者對商業(yè)或資本利益滲透干擾的質(zhì)疑不應(yīng)該簡單回應(yīng)。在此過程中,政治的寬容是負責任政府的正當立場,對因信息溝通不暢而引發(fā)的誤解、誤判甚至情緒性詰問等,應(yīng)該以溝通方式解決,不可輕易啟動追責。

權(quán)利救濟制度也是不可缺少的疫情防控質(zhì)量管理制度。對任何社會而言,對危機的準備永遠不可能是充分的。倉促啟動的危機管理必然有各種缺陷和挑戰(zhàn)。在這一實踐中,權(quán)力的不當運用和權(quán)利限制的不合理放大極為常見。相關(guān)權(quán)利救濟的需要是危機管理的一部分。由于這種非常態(tài)社會情景中,個人權(quán)利需要為整體社會福利犧牲,這種氛圍會對需要權(quán)利救濟的主體產(chǎn)生道德壓力。同時,目標和價值正當性會使政府方面忽略對個人權(quán)利的尊重,從而缺乏對權(quán)力運行不當損傷個人權(quán)利的反省與約束,放大這種傷害的社會痛苦。在民族地區(qū)基層,某些情形下,個案會因共情產(chǎn)生社會共振,溢出本來通道,產(chǎn)生不可控的社會風險。正因如此,建立并完善疫情防控危機管理中的權(quán)利救濟機制既重要又迫切。

疫情防控需要強勁保障體系。要探析建設(shè)疫情防控保障體系人力、知識支撐系統(tǒng)和抗疫物資等保障資源動員、儲備、配置制度,以及運行實踐中權(quán)力、人力、技術(shù)和物質(zhì)諸保障資源要素啟用、整合協(xié)調(diào)的規(guī)范等保障規(guī)范。防疫危機管理必然會動員一些既有權(quán)力體系之外的力量進入政府權(quán)力體系運轉(zhuǎn),這使防疫問題更加輕松也可能更復雜化。在西部民族地區(qū)縣域基層由于執(zhí)法人才短缺素質(zhì)參差不齊,執(zhí)法人員不當而執(zhí)法事故率較高。許多臨時調(diào)配行政執(zhí)法者由于缺乏權(quán)力運用的訓練和知識,規(guī)則意識不強,行政裁 量尺度和技巧的不熟練,加之這部分工作往往又是與權(quán)力對象直接互動,導致產(chǎn)生的爭議和問題十分常見。自媒體時代負面消息極易擴散、放大和發(fā)酵,對政府權(quán)力的威望產(chǎn)生了銹蝕和負面強化。修復此類損害、維持公權(quán)力道德地位應(yīng)是危機管理工作機制的常備內(nèi)容,而法治化意識的強化和相應(yīng)規(guī)范的完善及措施的改進,有助于這一目標。危機管理中科技賦能提升了危機管理的質(zhì)量,增強了其效能。然而,技術(shù)帶給人類的進步從來都不是沒有代價的。危機管理中技術(shù)的廣泛應(yīng)用也帶來了一些需要規(guī)范和優(yōu)化的問題。除了有意地濫用,也有很多是技術(shù)運用中逐漸顯露出的需要規(guī)制的問題。這既涉及技術(shù)運用的前景,也事關(guān)公民權(quán)利的保護和危機管理的實效和公權(quán)力的權(quán)威,應(yīng)當充分重視。此外,西部民族地區(qū)縣域公共衛(wèi)生危機管理保障體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)還有財力制約、信息收集反饋機制不完善等,都需要持續(xù)改進。

疫情必然要結(jié)束,而危機一直都在;治理體系即便完備,也永遠需要改進。疫情防控千頭萬緒又千難萬難,縣域公共衛(wèi)生危機管理需要法治賦能。郡縣治,天下安。強勁的縣域公共危機管理能力會改善西部民族地區(qū)縣域治理,對穩(wěn)固邊疆、夯實國家安全基層基礎(chǔ)有不可替代的戰(zhàn)略價值。

注釋：

①危機管理是管理學熱門論域,著述較多。如 唐鈞:《公共危機管理》,中國人民大學出版社,2019年版;李俊清:《傳承與創(chuàng)新——當代公共危機管理理論與前沿問題研究》人民出版社,2009年版; 張小明《公共部門危機管理》中國人民大學出版社,2012年版;羅伯特·希斯《危機管理》王成 、宋炳輝、金瑛,譯, 中信出版社 2004年版;比爾·維特主編:《風險管理與危機解決》,李正全,譯,上海人民出版社2004年版。

②特定類型公共危機研究有一些著述。參見 馮惠玲:《公共危機啟示錄——對SARS的多維審視》,中國人民大學出版社,2003年版;丁俊杰、張樹庭主編:《網(wǎng)絡(luò)輿情及突發(fā)公共事件危機管理經(jīng)典案例》,中共中央黨校出版社,2011年版;楊軍、李聰:《大數(shù)據(jù)時代我國政府公共危機管理面臨的機遇挑戰(zhàn)及對策》,《電子科技大學學報(社會科學版)》,2017年第4期。

③應(yīng)用型民族地區(qū)公共危機研究有一些研究論文。參見廖小東:《民族地區(qū)突發(fā)性群體事件的根源及對策研究》,《長沙大學學報》,2009年第4期;石正義、鄧樸:《試論我國邊疆少數(shù)民族地區(qū)公共危機管理的多元主體體系》,西南民族大學學報,2010年第4期。

④特定民族地區(qū)公共危機研究有不少著述。如杜孝珍:《新疆少數(shù)民族地區(qū)公共危機管理研究》,新疆大學版社,2008年版;焦玉美:《西藏自治區(qū)政府公共危機管理機制研究》,西藏大學2010年博士論文。