曾小霖 沙婧婧 梁德田等

摘要：海洋生態(tài)修復(fù)管理作為保障生態(tài)修復(fù)成效的重要手段，正由傳統(tǒng)的靜態(tài)管理向適應(yīng)性管理轉(zhuǎn)變。文章在總結(jié)北海區(qū)海洋生態(tài)修復(fù)管理體系建設(shè)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析研究了國內(nèi)外生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理研究進(jìn)展和文獻(xiàn)資料，探討了當(dāng)前海洋生態(tài)修復(fù)管理存在的問題，提出了完善現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)管理體系的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：適應(yīng)性管理;海洋生態(tài)修復(fù);北海區(qū)

中圖分類號：X171.1;P76 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0058-06

近幾十年來，我國沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的同時(shí)對海洋生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力[1]，各類因素的交織疊加引發(fā)了濱海濕地面積縮減、自然岸線減少、海洋生物多樣性降低[2-3]等一系列生態(tài)問題，對生態(tài)系統(tǒng)的功能和可持續(xù)性造成了較大影響[4]。為解決相關(guān)問題，我國積極開展海洋生態(tài)修復(fù)工作，并將其上升為國家戰(zhàn)略，作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑[5-6]。

“十三五”期間，我國通過實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)、海岸帶保護(hù)修復(fù)工程、紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動計(jì)劃對我國沿海重要生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行集中修復(fù)，累計(jì)修復(fù)岸線1200km、濱海濕地2.3萬hm2，有效提升了修復(fù)區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能[7]。

隨著海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施，我國海洋生態(tài)修復(fù)管理體系逐步建立并在實(shí)踐過程中不斷完善。

但目前的管理體系以靜態(tài)管理為主，動態(tài)適應(yīng)性管理機(jī)制尚未建立，可能使保護(hù)修復(fù)效果偏離既定目標(biāo)[8]。為深入探究這一問題，本研究在總結(jié)北海區(qū)海洋生態(tài)修復(fù)管理發(fā)展歷程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過對國內(nèi)外生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理文獻(xiàn)資料分析，探討了當(dāng)前海洋生態(tài)修復(fù)管理體系存在的問題，并提出了幾點(diǎn)建議。

1 北海區(qū)海洋生態(tài)修復(fù)管理發(fā)展與實(shí)踐

北海區(qū)海洋生態(tài)修復(fù)管理發(fā)展大致可分為3個(gè)階段，即2010—2015年的萌芽階段，2016—2018年的初步過程管理階段和2018年以后的全過程管理階段。

1.1 萌芽階段

2010年起，我國通過中央分成海域使用金支持沿海各省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)施海洋生態(tài)整治修復(fù)和保護(hù)項(xiàng)目，拉開了我國海洋生態(tài)修復(fù)工作的序幕[9]。2010—2015年，中央財(cái)政支持北海區(qū)沿海地區(qū)實(shí)施了115個(gè)生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目，中央財(cái)政獎補(bǔ)資金累計(jì)投入37.3億元。在項(xiàng)目內(nèi)容方面，這一時(shí)期以環(huán)境整治、岸線防護(hù)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力建設(shè)為主。在項(xiàng)目管理方面，由于是新生事物，這一階段國家層面尚未建立相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系。在項(xiàng)目實(shí)施方面，由于此類項(xiàng)目與國家發(fā)展和改革委員會建設(shè)工程項(xiàng)目類似，地方在推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)多參照建設(shè)工程項(xiàng)目流程實(shí)施和管理，并沿用至今。

1.2 初步過程管理階段2016—2018年，為貫徹落實(shí)“十三五”規(guī)劃綱要精神，國家支持地方實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治行動項(xiàng)目。

2016年，財(cái)政部、國家海洋局通過競爭性評審的方式支持北海區(qū)沿海地區(qū)開展“藍(lán)色海灣”整治行動項(xiàng)目8個(gè)，中央財(cái)政獎補(bǔ)資金累計(jì)投入26億元[10]。在項(xiàng)目內(nèi)容方面，這一時(shí)期項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容雖然仍是環(huán)境整治為主，但退養(yǎng)還灘、濕地植被恢復(fù)等較為生態(tài)的修復(fù)措施開始在這些項(xiàng)目中得到應(yīng)用。在項(xiàng)目管理方面，原國家海洋局、財(cái)政部建立了項(xiàng)目季報(bào)制度，明確了“藍(lán)色海灣”整治行動項(xiàng)目季報(bào)內(nèi)容和提交時(shí)間節(jié)點(diǎn)。項(xiàng)目季報(bào)制度的建立標(biāo)志著我國海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)入了初步過程管理階段。

1.3 全過程管理階段

2018年自然資源部成立，標(biāo)志著我國海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作進(jìn)入全新階段。這一階段的生態(tài)修復(fù)秉持“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”理念，修復(fù)尺度更大、措施更加生態(tài)。全過程管理的發(fā)展以《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》生態(tài)修復(fù)工作為契機(jī)。2018年年底，《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》印發(fā)，提出到2020年年底前渤海濱海濕地整治修復(fù)規(guī)模不低于6900hm2，整治修復(fù)岸線新增約70km 的任務(wù)目標(biāo)。渤海生態(tài)修復(fù)工作時(shí)間緊、任務(wù)重，過去的管理模式難以滿足需求。在這種情況下，自然資源部、自然資源部北海局和渤海沿海地區(qū)將現(xiàn)有管理體系進(jìn)一步拓展、完善，形成了全過程管理體系。

全過程管理體系在職責(zé)分工方面建立了責(zé)任明晰、分工協(xié)作的工作機(jī)制，按照“部委監(jiān)管、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的原則，將生態(tài)修復(fù)任務(wù)逐級分解、層層壓實(shí)責(zé)任，形成了政府主導(dǎo)、自然資源（海洋）部門牽頭，各部門密切配合、上下聯(lián)動、齊抓共管的良好局面。在監(jiān)管內(nèi)容方面，全過程監(jiān)管體系貫穿了項(xiàng)目實(shí)施的事前、事中、事后全過程。

在項(xiàng)目實(shí)施前，對項(xiàng)目進(jìn)行審查核驗(yàn)，采取材料審核與現(xiàn)場踏勘相結(jié)合的方式，從申報(bào)材料完整性、項(xiàng)目內(nèi)容真實(shí)性、相關(guān)政策符合性、項(xiàng)目科學(xué)性與可行性、項(xiàng)目概算的經(jīng)濟(jì)合理性等方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)口，提高項(xiàng)目科學(xué)性和可行性，避免項(xiàng)目出現(xiàn)過度人工干預(yù)和片面追求景觀化等問題。在項(xiàng)目實(shí)施階段，定期開展監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目績效管理、資金使用、審批手續(xù)辦理、項(xiàng)目管理制度落實(shí)和監(jiān)測評估工作開展情況。項(xiàng)目驗(yàn)收階段，對驗(yàn)收工作進(jìn)行抽查，保障驗(yàn)收程序規(guī)范、修復(fù)指標(biāo)認(rèn)定科學(xué)準(zhǔn)確。項(xiàng)目完成后，持續(xù)開展監(jiān)管，關(guān)注項(xiàng)目后期管護(hù)措施落實(shí)情況和項(xiàng)目后評估開展情況，保障項(xiàng)目修復(fù)成效。此外，為確保生態(tài)修復(fù)效果和效益，全過程管理體系首次提出在項(xiàng)目實(shí)施前、中、后開展跟蹤監(jiān)測，為成效評估提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為監(jiān)督管理提供決策依據(jù)。

這一管理體系在后續(xù)“藍(lán)色海灣”整治行動、海岸帶保護(hù)修復(fù)工程等項(xiàng)目的實(shí)施過程中得到沿用，并逐步建立了由自然資源部北海局向地方反饋監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，督促地方整改完善問題反饋機(jī)制，進(jìn)一步推動了全過程管理體系的完善，并使當(dāng)前的管理體系逐漸具備了適應(yīng)性管理的特征（圖1）。

從管理效果來看，全過程監(jiān)管有效提升了海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度與質(zhì)量。以渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)為例，相關(guān)項(xiàng)目累計(jì)完成整治修復(fù)濱海濕地9212hm2、岸線132km，超額完成了修復(fù)目標(biāo)任務(wù)。

2 國內(nèi)外生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理研究進(jìn)展

管理是指通過計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等監(jiān)管工作來協(xié)調(diào)活動，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程[11]。傳統(tǒng)管理以剛性的靜態(tài)管理為主，在管理不確定性較強(qiáng)的事物時(shí)存在一定弊端。為解決這一問題，適應(yīng)性管理應(yīng)運(yùn)而生。適應(yīng)性管理旨在通過一系列的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測、評價(jià)及反饋活動，從而提升管理的有效性，其最終目的是降低系統(tǒng)的不確定性，保證系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展[12]。

2.1 國外適應(yīng)性管理研究進(jìn)展

適應(yīng)性管理的起源和發(fā)展在國外，相關(guān)研究也較為深入。1978年，生態(tài)學(xué)家Holling[13]在《環(huán)境自適應(yīng)性評估與管理》一書中首次提出適應(yīng)性管理的概念，隨后Walters 等[14] 對其進(jìn)行了完善。

1998年，Wagner等[15]將其引入生態(tài)系統(tǒng)管理，隨后適應(yīng)性管理被國外學(xué)者廣泛應(yīng)用于陸域[16]、河流水系[17]、森林[18]、海岸帶[19]等生態(tài)系統(tǒng)的管理中。

1980—2020年[12]，國外生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理文獻(xiàn)發(fā)文量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，年均發(fā)文量233篇。

主要發(fā)文國家美國和澳大利亞占發(fā)文總量的一半以上，文章的研究方向主要集中在森林、水域生態(tài)系統(tǒng)。

在 生態(tài)修復(fù)方面，適應(yīng)性管理的研究基本涵蓋了大部分生態(tài)系統(tǒng)。Mcdonald等[20]介紹了澳大利亞國家生態(tài)恢復(fù)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，闡述了澳大利亞陸域、水域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)過程中適應(yīng)性管理的應(yīng)用方式;Levine[21]評估了北美西海岸10條河流修復(fù)項(xiàng)目的適應(yīng)性管理，提出適應(yīng)性管理的流程步驟并指出適應(yīng)性管理的成功需要長期穩(wěn)定的資金、長期的機(jī)構(gòu)承諾、更強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力、更加結(jié)構(gòu)化的協(xié)調(diào)機(jī)制以及培訓(xùn)資源管理人員;Thom[22]介紹了在海岸帶生態(tài)修復(fù)中有效開展適應(yīng)性管理所必需的3個(gè)要素，即明確的目標(biāo)、概念化的模型和決策框架;Pine等[23]通過將監(jiān)測工作和資金與實(shí)際工作量匹配，在多尺度下協(xié)調(diào)相似研究以選取最佳修復(fù)方案，將適應(yīng)性管理應(yīng)用于墨西哥灣“深水地平線”溢油事故海岸帶修復(fù)項(xiàng)目中的牡蠣礁修復(fù)。

2.2 國內(nèi)適應(yīng)性管理研究進(jìn)展

我國適應(yīng)性管理研究起步較晚，且相關(guān)研究不多。1980—2020年[12]，國內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理文獻(xiàn)發(fā)文量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但發(fā)文量不大，年均發(fā)文量23篇，是國外的1/10。在生態(tài)修復(fù)方面，相關(guān)的研究主要集中在礦山和流域生態(tài)修復(fù)，海洋生態(tài)修復(fù)方面的系統(tǒng)性研究內(nèi)容較少。孫東亞等[24]對河流生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理方法進(jìn)行了研究，提出了河流生態(tài)修復(fù)的特征和流程模型。楊璐等[25]借鑒國內(nèi)外適應(yīng)性管理的經(jīng)驗(yàn)，提出了水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的適應(yīng)性管理模式。段克等[26]提出了流域生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理的框架和內(nèi)容。楊永均等[27]介紹了澳大利亞礦山修復(fù)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，提出礦山生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理需涵蓋規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管、評價(jià)各環(huán)節(jié)。盧錕[28]研究了適應(yīng)性管理在我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度優(yōu)化中的應(yīng)用。周旭等[8]對照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）基于自然的解決方案對我國生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性管理機(jī)制構(gòu)建存在的問題進(jìn)行了分析。

3 當(dāng)前海洋生態(tài)修復(fù)管理存在的問題

3.1 修復(fù)效果評估尚未全面開展

監(jiān)測是適應(yīng)性管理的重要組成部分。當(dāng)前，我國海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目已要求在項(xiàng)目實(shí)施的過程中開展監(jiān)測，作為生態(tài)修復(fù)評估的重要依據(jù)。在修復(fù)效果評估方面，國內(nèi)已有很多學(xué)者從不同方面進(jìn)行了有益的探索。莊乾等[29]建立了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評估指標(biāo)體系，對廈門杏林灣生態(tài)修復(fù)效果進(jìn)行了評價(jià)。吳霖等[30]對珊瑚礁、紅樹林、鹽沼濕地和海草床生態(tài)系統(tǒng)的國內(nèi)外生態(tài)修復(fù)成效評估指標(biāo)與方法研究進(jìn)展進(jìn)行了梳理和研究。李元超等[31]從生物指標(biāo)對趙述島珊瑚礁生態(tài)修復(fù)效果進(jìn)行了初步評估。但目前國家層面的項(xiàng)目對生態(tài)修復(fù)效果開展評估的不多，主要原因有兩個(gè)方面：一是目前我國尚未發(fā)布海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)效果評估的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)測評估缺乏依據(jù)，工作難以推進(jìn)。二是很多項(xiàng)目對于監(jiān)測的重視程度不夠，沒有圍繞修復(fù)目標(biāo)設(shè)置監(jiān)測指標(biāo)，導(dǎo)致監(jiān)測內(nèi)容無法滿足評估需要。

3.2 項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制尚不健全

海洋生態(tài)修復(fù)起步較晚，受限于研究的深入程度，目前難以對生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展趨勢進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，導(dǎo)致修復(fù)措施能否順利達(dá)到目標(biāo)存在一定的不確定性?，F(xiàn)有的海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目調(diào)整規(guī)定要求不得降低項(xiàng)目的修復(fù)目標(biāo)，在一定程度上限制了修復(fù)措施調(diào)整的可能性。海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目績效和資金的剛性管理是目前調(diào)整政策的主要制約因素。

3.3 修復(fù)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)機(jī)制尚不完善

目前，國家和地方已對生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)與宣傳。2021年、2022年自然資源部先后發(fā)布了《中國生態(tài)修復(fù)典型案例集》（含18個(gè)案例）、《渤海生態(tài)修復(fù)典型案例》（含8個(gè)案例），對我國近年來一些修復(fù)效果較好案例的經(jīng)驗(yàn)與做法進(jìn)行了剖析，對加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動我國生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作起到了積極作用。但從適應(yīng)性管理的角度來說，當(dāng)前缺少對修復(fù)失敗案例、“偽生態(tài)、實(shí)損害”案例的學(xué)習(xí)，生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的機(jī)制尚不完善。

4 優(yōu)化海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理體系的建議

4.1 全面開展監(jiān)測，建立反饋機(jī)制

生態(tài)修復(fù)監(jiān)測與評估是開展適應(yīng)性管理的基礎(chǔ)。下一步可從兩方面著手推進(jìn)完善適應(yīng)性管理體系：一是健全生態(tài)修復(fù)監(jiān)測評估標(biāo)準(zhǔn)體系，明確各類生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的監(jiān)測指標(biāo)與評估方法，要求項(xiàng)目針對修復(fù)目標(biāo)開展全過程監(jiān)測。二是針對項(xiàng)目的實(shí)施周期建立適應(yīng)性管理反饋機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)監(jiān)測與評估的結(jié)果應(yīng)用。其中對于施工期較長的項(xiàng)目，反饋的重點(diǎn)在于項(xiàng)目現(xiàn)有措施能否達(dá)到修復(fù)目標(biāo)，以便及時(shí)調(diào)整修復(fù)對策措施。對于施工期較短的項(xiàng)目，反饋的重點(diǎn)在管護(hù)期需要開展的工作，以便保障修復(fù)效果或采取補(bǔ)救措施。

4.2 健全項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制

《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》允許在科學(xué)評估的情況下對生態(tài)修復(fù)措施和技術(shù)、子項(xiàng)目空間布局、時(shí)序安排等按規(guī)定進(jìn)行調(diào)整[32]?？蓞⒄丈鲜鲋改贤晟祈?xiàng)目調(diào)整機(jī)制，但需平衡好項(xiàng)目目標(biāo)調(diào)整幅度、中央和地方資金投入比例的關(guān)系，避免出現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)、地方投入資金大幅度調(diào)減的情況。同時(shí)，對于調(diào)整的內(nèi)容要進(jìn)行科學(xué)評估，保障項(xiàng)目調(diào)整是出于科學(xué)生態(tài)修復(fù)的角度而非地方開發(fā)利用需要。

4.3 完善修復(fù)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)機(jī)制

在適應(yīng)性管理的框架下，生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)機(jī)制可分為兩個(gè)部分，即修復(fù)成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和失敗經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)。對于修復(fù)成功的經(jīng)驗(yàn)，除作為典型案例宣傳外，還可以將其納入修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)指南或相關(guān)政策文件，指導(dǎo)后續(xù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。

對于修復(fù)失敗的經(jīng)驗(yàn)也可匯編成冊，供生態(tài)修復(fù)從業(yè)人員研究，在后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施方案編制過程中作為參考，提高修復(fù)項(xiàng)目的成功率。同時(shí)，對于一些“偽生態(tài)、實(shí)損害”的情況也要作為典型案例宣傳，并將其納入生態(tài)保護(hù)修復(fù)負(fù)面清單，避免類似情況再次出現(xiàn)。

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