甄峰 孔宇 秦蕭 張姍琪 席廣亮

摘 要：我國國土空間規(guī)劃已邁入生態(tài)文明新時代。生態(tài)文明框架下的新一輪國土空間規(guī)劃與治理不僅面臨著處理國土空間全要素資源“保護與發(fā)展”關系的壓力，還亟待構建“全生命周期”的國土空間規(guī)劃監(jiān)管、實施與協(xié)調機制。而面對政府、企業(yè)與民眾不同主體的訴求，新一輪國土空間規(guī)劃也亟需向智慧型國土空間規(guī)劃治理方向轉變?；谏鷳B(tài)文明建設對國土空間規(guī)劃與治理的要求，從規(guī)劃新理念、國土空間安全格局與基底約束、規(guī)劃內容銜接與傳導、規(guī)劃編制與信息平臺和規(guī)劃協(xié)調機制體制創(chuàng)新五方面明確了新時代國土空間規(guī)劃編制與實施的關鍵問題，以期為生態(tài)文明時代的國土空間規(guī)劃與治理提供支持。

關鍵詞：生態(tài)文明；國土空間規(guī)劃；規(guī)劃編制與實施

中圖分類號：K902? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1005-5207（2023）08-0003-06

生態(tài)環(huán)境是人類生存最為基礎的條件，是我國持續(xù)發(fā)展最為重要的基礎。人類社會產生與發(fā)展的過程，就是以自然資源開發(fā)利用為核心、人與自然相互作用、相互調適的過程［1］。黨的十八大以來，習近平同志把生態(tài)文明建設作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，將其作為重大民生實事緊緊抓在手上，生態(tài)文明建設的地位和作用更加突顯，生態(tài)環(huán)境保護取得重大成就。生態(tài)文明如何同中國現(xiàn)實國情相結合，生態(tài)文明理念如何轉化為行動，亟需對生態(tài)文明建設的科學內涵和基本路徑進行深度闡釋，也需要在國土空間規(guī)劃體系改革中加以落實。

國土空間是自然資源和人類社會經濟活動的基本載體，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)文明建設的物質基礎［2］。學者們對生態(tài)文明建設背景下的國土空間規(guī)劃進行了思考，認為生態(tài)文明建設優(yōu)先是國土空間規(guī)劃體系構建的核心價值觀，全面實現(xiàn)高水平治理是國土空間規(guī)劃體系構建的根本依據(jù)，而引領高質量發(fā)展和締造高品質生活是國土空間規(guī)劃的主要抓手［3］。為實現(xiàn)建設生態(tài)文明的總目標，國土空間規(guī)劃的主要任務可分為兩大方向，一是落實對“山水林田湖草”自然生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復；二是解決好“城鎮(zhèn)村”的建設與治理問題，后者是實現(xiàn)生態(tài)文明的關鍵［4］。因此，解讀生態(tài)文明建設及其對國土空間規(guī)劃的要求，明晰新時代國土空間規(guī)劃編制與實施的關鍵問題，對于做好當前的國土空間規(guī)劃工作至關重要。

一、生態(tài)文明建設對國土空間規(guī)劃與治理的要求

生態(tài)文明理念重塑了國土空間規(guī)劃的屬性［5］，傳統(tǒng)的追求社會經濟高速發(fā)展的思維已經不適應于國土空間規(guī)劃，生態(tài)文明新時代成為討論國土空間規(guī)劃的起點和基點［6］。本輪國土空間規(guī)劃作為推進國家生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是國家生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，有利于提高國土資源利用效率，實現(xiàn)國土空間的高質量開發(fā)建設，為踐行生態(tài)文明提供重要的空間保障。在此背景下，國土空間規(guī)劃與治理也面臨著新的挑戰(zhàn)與壓力，需要響應不同主體的訴求（圖1）。

1.壓力與挑戰(zhàn)

國土空間規(guī)劃是國家與地方空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。相較于之前的城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，生態(tài)文明背景下的國土空間規(guī)劃需要處理好國土空間全要素資源利用中“保護與發(fā)展”的關系，尋求保護與發(fā)展動態(tài)平衡的整體最優(yōu)解。對國土空間資源的利用，一方面，需在尊重自然規(guī)律、經濟規(guī)律、社會規(guī)律的前提下，協(xié)調人地關系［7］，統(tǒng)籌考慮區(qū)域的資源環(huán)境本底與發(fā)展需求，合理確定國土空間資源開發(fā)利用的規(guī)模、強度和時序［8］，明確使用方式的管控要求和傳導規(guī)則；另一方面，要用長遠的眼光對資源的社會價值、經濟價值、文化價值、生態(tài)價值等進行判斷，明確資源的價值提升方式［9］，通過資源合理利用實現(xiàn)綜合價值的最大化。其中，如何識別生態(tài)環(huán)境問題，測算生態(tài)價值，合理制定生態(tài)修復規(guī)劃及工程措施也是本輪國土空間規(guī)劃面臨的難點之一。新時期的國土空間規(guī)劃需要處理好實現(xiàn)自然安定與資源供給安全之間的關系［10］，加強對生態(tài)補償與生態(tài)修復等機制的探索，在保障生態(tài)系統(tǒng)結構完整性的基礎上，不斷提升生態(tài)系統(tǒng)功能，推動國土空間綠色發(fā)展方式的形成。

從工業(yè)文明時代進入生態(tài)文明時代，城市發(fā)展的動力機制與空間模式也發(fā)生了適應性轉變。新型市場化、新型全球化、深度信息化和數(shù)字化正改變著空間發(fā)展與治理方式，形成了新的時空“生態(tài)”空間［11］。國土空間安全關系到糧食安全、資源安全、經濟安全和城市韌性等多方面內容，國土空間規(guī)劃編制與治理應秉持“安全底線”思維，轉變傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展模式，強化抵御災害風險的韌性能力，將集約、綠色、智能等理念融入空間規(guī)劃與治理體系中，構建高質量的國土空間格局，提高空間的安全保障能力。因此，如何構建“全生命周期”的國土空間規(guī)劃監(jiān)管、實施與協(xié)調機制也是本輪國土空間規(guī)劃面臨的新挑戰(zhàn)，國土空間規(guī)劃涉及全域全要素，對數(shù)據(jù)的收集、分析與處理需要相應的數(shù)據(jù)安全、傳輸、監(jiān)控機制［12］，而規(guī)劃的指標與成果之間也需要相應的縱向傳導機制和橫向協(xié)調機制予以保證實施落地。

2.多元主體利益訴求

通過本輪國土空間規(guī)劃編制，在實現(xiàn)國家層面構建國土空間規(guī)劃體系、科學布局生產空間、生活空間及生態(tài)空間等目標基礎上，也要充分考慮城市尺度下的政府、企業(yè)與民眾等不同主體的利益訴求。政府需要摸清自然本底狀況與空間資源的承載能力，以便推動國土空間規(guī)劃編制工作，明確未來的發(fā)展思路與方向，同時，也需要借助智能化、信息化的監(jiān)管手段推進自然資源管理與國土空間的智慧治理。于企業(yè)而言，生態(tài)文明建設催生了經濟發(fā)展綠色轉型的訴求，需要高質量的生產空間布局安排與資源配置，包括結構調整、企業(yè)選址、技術創(chuàng)新、政策支持、配套服務等方面。于公眾而言，一方面，自然災害與傳染病的爆發(fā)使其對國土空間的安全格局與韌性抵御能力有了新要求；另一方面，過去粗放式的城鎮(zhèn)化發(fā)展忽視了空間質量的提升，公眾需要高質量的生活空間來滿足他們對美好生活的向往與需求，規(guī)劃也需要通過增進公眾的福祉水平來提升公眾的幸福感和獲得感［13］。

因此，面對生態(tài)文明建設背景下國土空間規(guī)劃中不同主體的訴求，新一輪國土空間規(guī)劃需要向智慧型國土空間規(guī)劃治理方向轉變，由傳統(tǒng)的經驗主義轉向更加科學的決策模式，協(xié)調各主體之間的發(fā)展訴求，形成發(fā)展合力，搭建政府主導、企業(yè)參與、面向公眾的規(guī)劃治理平臺，同時，充分考慮規(guī)劃實施彈性，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督、管理的可持續(xù)發(fā)展，達到人地有機耦合，為國土空間治理提供有力保障。

二、新時代國土空間規(guī)劃編制與實施的關鍵問題

1.落實規(guī)劃新理念

2015年9月，中央文件《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“堅持綠水青山就是金山銀山”。2017年10月，十九大報告明確指出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，是構成新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。其中“兩山理念”的實質即在遵循生態(tài)環(huán)境演化和社會經濟發(fā)展規(guī)律的前提下，既保護好生態(tài)環(huán)境、利用好自然資源，又發(fā)展好社會經濟，進而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與社會經濟發(fā)展動態(tài)平衡與和諧共生的可持續(xù)狀態(tài)。

作為踐行“兩山理論”的主要載體，國土空間中“山水林田湖草沙”等生命共同體資源的科學保護與可持續(xù)開發(fā)利用是實現(xiàn)“兩山”轉化的關鍵。對于國土空間規(guī)劃，需要以人地和諧為本，樹立生態(tài)文明建設優(yōu)先的國土空間規(guī)劃價值觀，協(xié)調“開發(fā)與保護”的關系與矛盾，在保護中提升發(fā)展的效益，最終形成以生態(tài)文明為導向的現(xiàn)代化空間治理模式。因此，需要在規(guī)劃編制與治理中融入新的規(guī)劃理念。首先是突出綠色驅動的思維模式，踐行生態(tài)文明建設，引導形成綠色生產與生活方式。一方面，生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展的規(guī)劃導向對生境本底提出了更高的要求，需要重視資源承載力［14］，強化生態(tài)修復與空間整治工作，明確綠色發(fā)展的底盤與保護紅線的剛性管控權利，將“底線約束”作為生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展的基礎與前提；另一方面，需加強對生態(tài)補償機制與生態(tài)經營的關注與研究，核算生態(tài)資產的價值，發(fā)揮生態(tài)資產的富民效應，促進生態(tài)資源資產的保值增值［15］。其次，要認識并重塑新的人地關系，堅持以人民為中心，構建高質量國土空間利用格局。在生產、生活與生態(tài)三方面融入“以人為本”的理念，平衡人與生產、人與生活、人與生態(tài)之間的關系［16］，推進新時代高質量的人居環(huán)境建設，實現(xiàn)人與自然和諧共生與可持續(xù)發(fā)展。再者，強化智慧理念在國土空間規(guī)劃中的運用，融入智慧化分析與管理手段，實現(xiàn)智慧賦能于國土空間規(guī)劃的編制與管理［17］，使國土空間規(guī)劃成為可感知、能學習、善治理、自適應的智慧型生態(tài)規(guī)劃［6］。最后，融入安全韌性的規(guī)劃理念。新冠疫情事件使我們需要重新認識空間的安全韌性建設，不僅要關注傳統(tǒng)的防災減災規(guī)劃，在應對公共健康衛(wèi)生與社會安全方面也需要相應的專項規(guī)劃支撐，協(xié)調國土空間發(fā)展目標與空間安全之間的關系，構建安全韌性的國土空間發(fā)展格局，助力國土空間的現(xiàn)代化治理。

2.強化國土空間安全格局與基底約束

作為生態(tài)文明建設的空間載體，國土空間安全是以生態(tài)安全為基礎，以水安全、糧食安全、能源安全、生命線系統(tǒng)安全為重要支撐，保障經濟、社會、文化等人類活動以及城市運行安全，具有綜合性、復雜性和動態(tài)性特征。踐行“兩山”理論，保障國土空間安全，首先，需要深化對國土空間系統(tǒng)的認知，把握國土空間安全的整體性、區(qū)域性及動態(tài)性，優(yōu)化國土空間安全格局［18］。一方面，正確處理國土空間安全與糧食安全、經濟安全、社會安全的權衡協(xié)同關系，識別現(xiàn)階段不同生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的生態(tài)承載底線、人口增長上限，保障生態(tài)紅線內部自然生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的完整性，提升非自然保護地范圍內的土地多功能性，使一定單元內的國土空間更好地同步發(fā)揮生產、生活與生態(tài)多種功能。另一方面，深刻理解國土空間地域分異規(guī)律和適宜性特征，量化生態(tài)系統(tǒng)服務和區(qū)域生態(tài)安全局地、近程和遠程的多重價值，以功能與服務空間流動的視角精準定位生態(tài)補償政策實施中的補償主體、補償方式與補償標準，從而切實提升受償區(qū)域生態(tài)保護的積極性。

其次，在守好生態(tài)基底的同時，以發(fā)展的眼光看待生態(tài)安全保障的長期性與穩(wěn)定性，制定更加長遠的生態(tài)效益評價規(guī)則，使生態(tài)系統(tǒng)能夠適應未來較長時期的氣候變化和人類活動情景。底線管控既是國土空間規(guī)劃的目標之一，也是一個動態(tài)發(fā)展過程，依賴于“雙評價”與國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警工作的長期開展［19］。踐行“兩山”理論，保障國土空間安全，還需要加大生態(tài)修復與國土整治的力度和精度［20］。通過土地復墾、工礦廢棄地復墾、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等措施，嚴控增量、盤活存量，在保護底線基礎上轉變發(fā)展方式，推進國土空間存量發(fā)展。通過城市雙修、生態(tài)修復、環(huán)境整治、村莊改造等措施，保護和利用好山水自然資源、歷史文化資源，提升國土空間品質。按照生態(tài)文明建設要求，開展山水林田湖綜合整治，加強生態(tài)源建設、生態(tài)連通性提升、高標準農田建設等土地生態(tài)建設和保護，推動形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式。

3.重視規(guī)劃內容銜接與傳導

國土空間規(guī)劃是一個多層次的規(guī)劃運行體系，各級、各類行政部門是空間規(guī)劃編制和管理的主體，明晰各主體的事權關系是建立高效空間規(guī)劃體系的關鍵。圍繞國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃編制體系，需要在規(guī)劃內容銜接與傳導中注重不同層級國土空間總體規(guī)劃中自然資源本底要素調配與底線要素管控。

國家與省級國土空間總體規(guī)劃更注重協(xié)調性與約束性，需明確資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性與主體功能、人口和建設用地規(guī)模之間的匹配關系，為制定約束性管控總量目標服務［8］。另外，要重點處理好區(qū)域資源的協(xié)調與平衡，并從區(qū)域協(xié)同的角度提出生態(tài)發(fā)展策略，明確空間治理與空間優(yōu)化的主要內容，聚焦空間開發(fā)強度管控與主要控制線落地，構建全域的空間分區(qū)管控體系。該層級規(guī)劃需指導要素的有序流動與資源協(xié)調發(fā)展，通過戰(zhàn)略布局、功能定位、指標分配和名錄清單對空間進行管理［21］，進而形成國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治的總體格局［22］。

市縣級國土空間總體規(guī)劃更注重承接性與引導性。該層級規(guī)劃需在厘清資源底數(shù)的前提下，明確底線的剛性約束要求，將上位總體規(guī)劃提出的剛性約束和分區(qū)指導內容進行落實與統(tǒng)籌安排，并協(xié)調各專項規(guī)劃，細化底線約束類發(fā)展指標與指標落實方式，明確三區(qū)三線的分級傳導機制，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)保護格局，引導資源的合理配置。另外，需保證規(guī)劃在傳導實施過程中能夠適應時代的發(fā)展變化，為規(guī)劃的調整留出彈性容量，通過構建彈性留白機制，充分考慮用地功能、重大戰(zhàn)略項目、建設時序等內容予以指標預留，實現(xiàn)項目與指標之間的協(xié)調發(fā)展。對于中心城區(qū)，在落實全域相應的底線性指標基礎上，明確中心城區(qū)的功能分區(qū)與空間結構，將功能引導、開發(fā)強度管控、空間風貌引導等內容細化到具體空間單元，強化生產、生態(tài)和生活空間的有機融合，形成良好的人居環(huán)境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃更側重于操作性與實施性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土總規(guī)作為上位總規(guī)及相關專項規(guī)劃的深化與落實單元，是編制詳細規(guī)劃的重要依據(jù)。首先，在落實自上而下管控要求的基礎上，加強對上位規(guī)劃內容的深化與細化，通過規(guī)劃指標、功能布局等內容的落實，保障上位規(guī)劃明確的三條控制線的精準落地。其次，結合自身資源特點，因地制宜地優(yōu)化空間布局，在上位規(guī)劃明確的國土空間格局與用地分類基礎上，進一步對用地的分類與用途進行深化與布局。最后，該層級規(guī)劃要側重實施性，需要重視近期規(guī)劃的引導，明確對詳細規(guī)劃的要求，特別是對于近期國土空間開發(fā)、保護、整治與修復的項目和用地需從實施落地的角度考慮，統(tǒng)籌安排近期行動計劃。

除國土空間總體規(guī)劃間的縱向傳導外，也要加強規(guī)劃的橫向拓展，開展相關專項規(guī)劃的編制，專項規(guī)劃的編制需結合相關專業(yè)部門的意見，突出地方特色，為進一步提升規(guī)劃編制深度提供支撐。專項規(guī)劃的編制需在總體規(guī)劃指導下，以國土空間規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)為基礎，對特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護利用做出專門性安排，并將相應的結論反饋到總體規(guī)劃中，形成總規(guī)的空間管控語言，方便將專項規(guī)劃成果納入國土空間基礎信息平臺中，為總規(guī)的編制提供支撐。另外，詳細規(guī)劃作為本輪規(guī)劃中用地審批的主要依據(jù)，需要在相應的市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的指導下，對具體地塊用途和強度等內容進行可實施性與可操作性的合理安排，并強化風貌管控等內容。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃編制與信息平臺建設

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，具有“上下貫通，左右協(xié)調，全要素、全過程統(tǒng)籌”的特點。首先，鑒于我國長期以來存在多規(guī)并行的格局，各類規(guī)劃間缺乏統(tǒng)籌，存在各類規(guī)劃重復、矛盾的問題，明晰空間規(guī)劃編制和管理各主體的事權關系是建立高效空間規(guī)劃體系的關鍵。需根據(jù)國土空間規(guī)劃體系的分級和分類設置要求，建立與事權層級對應的用地分類系統(tǒng)，明確各部門、各層級政府配置土地發(fā)展的權力邊界［23］。其次，應集成利用自然資源、基礎地理信息等空間數(shù)據(jù)和手機信令、交通出行、興趣點等時空大數(shù)據(jù)，基于“新技術+人類活動+國土空間”的規(guī)劃分析思路，加強對于人類活動和新技術影響下，人、物、信息等空間要素流動對國土空間格局影響的分析，實現(xiàn)規(guī)劃編制的智慧化［17］。目前，已有學者探討了國土空間規(guī)劃編制應用時空大數(shù)據(jù)的總體思路和框架，但相關實踐仍處在起步階段，亟待進一步探索［24］。再次，為保證規(guī)劃實施落地，需在國土空間規(guī)劃的基礎上，落實規(guī)劃實施時序，編制開發(fā)管控和落地實施的專項規(guī)劃和下位規(guī)劃［22］。最后，綜合利用現(xiàn)代化監(jiān)測手段和多源時空數(shù)據(jù)，從自然、生態(tài)、經濟、社會、生活、環(huán)境等方面全面感知國土空間現(xiàn)狀，實時評估國土空間規(guī)劃的實施效果，為國土空間規(guī)劃編制和決策提供反饋和支撐。在這一過程中，需進一步完善國土空間規(guī)劃的時空數(shù)據(jù)庫和評價指標體系，并通過相關信息平臺的建設提高國土空間規(guī)劃編制、實施和監(jiān)管的科學性和時效性。

在本輪國土空間規(guī)劃編制中，應同步開展國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的建設，根據(jù)省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的信息聯(lián)動要求，按照統(tǒng)一的標準，形成可實現(xiàn)各要素層層疊加，覆蓋全域、動態(tài)更新的規(guī)劃“一張圖”。加強跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享與互聯(lián)互通，保障不同要素在信息平臺上規(guī)范、安全地實現(xiàn)各層級要素的互聯(lián)互通以及各類空間管控要素精準落地，為實現(xiàn)智慧國土空間規(guī)劃提供信息化支撐。以第三次全國國土調查和自然資源調查評價成果為基礎，按照統(tǒng)一標準，整合遙感影像、基礎地理、地理國情普查等各類國土空間相關數(shù)據(jù)，建立縱向聯(lián)動、橫向聯(lián)通、全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，為解決各部門基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、平臺自成體系等長期存在的問題提供基礎信息服務共享平臺［25］。結合“五級三類”國土空間規(guī)劃編制內容，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，構建從國家到省、市、縣，可層層打開、覆蓋全國、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，通過平臺建設從根本上解決各類規(guī)劃“橫向不協(xié)調、縱向不銜接”的問題。以國土空間基礎信息平臺為基礎，結合多源時空數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃分析指標和模型，構建具有國土空間規(guī)劃分析評價、國土空間規(guī)劃成果審查與管理、國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警等功能的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，全面支撐國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)測、評估、預警各業(yè)務環(huán)節(jié)。一方面，結合數(shù)據(jù)挖掘、人工智能、深度學習等新方法，實現(xiàn)多類型、多時相、多尺度的時空數(shù)據(jù)的深度融合和有效挖掘，充分把握國土空間要素的時空特征和變化規(guī)律，為國土空間規(guī)劃編制、評估、監(jiān)測提供高精度、高時效性的數(shù)據(jù)源和科學、精準的技術手段。另一方面，應進一步開展多源數(shù)據(jù)標準體系建設，明確國土空間相關數(shù)據(jù)使用的準確性、一致性和完整性，從源頭上解決各項規(guī)劃數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一的問題，提高數(shù)據(jù)質量和業(yè)務規(guī)范性。從數(shù)據(jù)層面入手，保證規(guī)劃編制方案的空間承接性，滿足跨業(yè)務部門、跨行政層級、全域全要素的規(guī)劃編制成果需求，更好地支撐國土空間的規(guī)劃、管理和決策。

5.規(guī)劃協(xié)調機制體制創(chuàng)新

國土空間規(guī)劃的協(xié)調機制建設，是體現(xiàn)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。在國土空間“五級三類”規(guī)劃體系內容基礎上，需要持續(xù)創(chuàng)新規(guī)劃協(xié)調的體制機制，進一步完善規(guī)劃的縱向傳導機制和橫向協(xié)調機制，建立全生命周期、自適應調節(jié)的規(guī)劃實施與管理機制，逐步完善生態(tài)補償機制。

首先，完善規(guī)劃的縱橫協(xié)調機制。完善規(guī)劃“自上而下”的縱向傳導機制，優(yōu)化約束性指標分解機制，因地制宜地建立預期性、建議性指標的引導機制，探索建立新增建設用地控制與存量建設用地盤活的激勵機制；在指標管控的基礎上，國土空間規(guī)劃應更加重視空間布局、空間形態(tài)的傳導機制，構建“指標+分區(qū)”為主體的空間傳導機制［26］。創(chuàng)新規(guī)劃橫向協(xié)調的體制機制，一方面，要形成全域全要素的空間統(tǒng)籌機制，在優(yōu)化生態(tài)保護區(qū)、農田保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)等各類功能區(qū)協(xié)調機制的同時，持續(xù)完善區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌的體制機制，建立地上地下空間協(xié)調、特色空間開發(fā)與保護的相關機制，另一方面，要建立國土空間總體規(guī)劃與同級發(fā)展規(guī)劃的銜接與統(tǒng)籌機制，強化國土空間總體規(guī)劃對各類專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的約束機制建設。其次，建立全生命周期的規(guī)劃管理與實施機制。強化國土空間規(guī)劃與自然資源管理各環(huán)節(jié)銜接，以國土空間規(guī)劃“一張圖”實施管理信息系統(tǒng)建設為基礎，逐步加強城市信息感知系統(tǒng)和城市信息模型建設，形成包含規(guī)劃編制、實施傳導、規(guī)劃評估、監(jiān)測預警以及動態(tài)調整等流程的全生命周期規(guī)劃管理與實施機制。再次，建立多元化市場化的生態(tài)補償機制。面向生態(tài)文明制度體系優(yōu)化，明確政府、市場和社會在生態(tài)補償中的作用，建立健全生態(tài)補償?shù)慕M織協(xié)調機制，完善生態(tài)資源資產的確權管理制度，形成基本農田區(qū)、生態(tài)修復區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等多元差異化的生態(tài)補償機制，建立以生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估為主、其他方式相結合的生態(tài)補償機制［27］。

三、結語

我國國土空間規(guī)劃改革已進入生態(tài)文明新時代，高質量發(fā)展、高品質生活和高水平治理成為新時代國土空間規(guī)劃編制與實施的新要求。但長期以來，工業(yè)化時代形成的國土空間開發(fā)的慣性思維仍然存在，需要在生態(tài)文明框架下，重新思考人地關系，進而探索新時代國土空間規(guī)劃及其實施的重點與方向，形成適應生態(tài)文明時代的國土空間規(guī)劃新理論、新方法，破解國土空間規(guī)劃編制實施中的關鍵命題與技術難題。

面向未來，在“山水林田湖草生命共同體”國土空間新理念的指導下，樹立綠色發(fā)展和人地協(xié)調發(fā)展思維，打造國土空間安全格局與基底約束下生產、生活與生態(tài)空間相互交融的高質量國土空間利用格局，進而構建現(xiàn)代化國土空間治理體系。同時，伴隨著國土空間規(guī)劃體系變革的推進，進一步做好不同地域空間資源利用方向及支撐用地的指標配比（特別是特色小氣候地區(qū)）、空間資源產權交易與碳匯交易、耕地保障措施、用地權屬重疊治理等方面的有效制度設計和實施路徑安排，對國土空間規(guī)劃實施至關重要。

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