陳珂

6月28日，市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)通知，部署全面清理妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。此次清理范圍涵蓋國(guó)務(wù)院各部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其所屬部門2022年12月31日前制定、現(xiàn)行有效的涉及經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，重點(diǎn)清理妨礙市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、妨礙商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等妨礙建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。

在此次四部門“出手”前，5月19日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究落實(shí)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)部署總體工作方案和近期舉措，也從頂層設(shè)計(jì)上提速全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王青告訴《中國(guó)報(bào)道》記者，從長(zhǎng)期看，統(tǒng)一市場(chǎng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中與產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、信用等制度同等重要的基礎(chǔ)性制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平和階段的必然要求。“強(qiáng)化中央層面的頂層設(shè)計(jì)和對(duì)地方妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)行為的約束力，對(duì)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)完善不僅必要，而且迫切?！?h3>破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割

接受《中國(guó)報(bào)道》記者采訪時(shí)，清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭分析稱，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)總體工作方案和近期舉措，考量之一是著眼于當(dāng)前我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、盤活經(jīng)濟(jì)，重新讓經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇拉動(dòng)就業(yè)、帶動(dòng)消費(fèi)?！斑@需要央地共同采取一些刺激措施，但要注意避免缺乏精準(zhǔn)指導(dǎo)導(dǎo)致的大水漫灌，也要防止地方政府借著振興經(jīng)濟(jì)或者拉動(dòng)內(nèi)需搞地方保護(hù)，排擠外部競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或優(yōu)待本地龍頭企業(yè)?！?/p>

據(jù)王青觀察，疫情期間受各種因素影響，統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)也出現(xiàn)了一些新苗頭、新問(wèn)題?！白畹湫偷睦?，一個(gè)是疫情期間全國(guó)交通阻斷、防疫各自為政、物流運(yùn)輸不暢，成為供應(yīng)鏈出現(xiàn)堵點(diǎn)短點(diǎn)的重要原因。另一個(gè)就是在疫情影響和地方經(jīng)濟(jì)增速回落的大背景下，隨著地方稅收下降和支出壓力加大，不僅在東、中、西部之間，甚至在一個(gè)城市內(nèi)部各個(gè)區(qū)縣之間，都出現(xiàn)了嚴(yán)重的招商內(nèi)卷、優(yōu)惠比拼，相應(yīng)也出現(xiàn)了一些不利于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的做法和行為。”

5月11日，《半月談》微信公眾號(hào)發(fā)表的《各地互相挖墻腳，企業(yè)搬遷一次賺一筆：謹(jǐn)防基層招商無(wú)效“內(nèi)卷”》一文，閱讀量已接近10萬(wàn)。文中提到，部分地方政府為爭(zhēng)項(xiàng)目加碼招商政策，互挖存量企業(yè)，“招商內(nèi)卷”有抬頭之勢(shì)。西部某區(qū)一位基層干部說(shuō)：“大家都暗暗較著勁，比如，同一個(gè)新能源項(xiàng)目，我們得知鄰省城市有引進(jìn)意向后，馬上組織專班，對(duì)照研究，給予更優(yōu)惠政策和更周到服務(wù)。”

在王青看來(lái)，正如招商“內(nèi)卷”，地方保護(hù)和市場(chǎng)分割呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和形式，逐步從保護(hù)本地資源和商品，轉(zhuǎn)向保護(hù)本地要素和服務(wù)，從保護(hù)本地企業(yè)轉(zhuǎn)向本地市場(chǎng)，手段和形式也更隱蔽多樣。

他進(jìn)一步舉例稱，一些地方政府針對(duì)特定企業(yè)及投資者出臺(tái)財(cái)稅、土地、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，規(guī)定排他性和前置性條件，以營(yíng)造非經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重干擾和扭曲企業(yè)決策和市場(chǎng)行為?！吧踔劣衅髽I(yè)反映，有地方在采購(gòu)招標(biāo)中，仍要投標(biāo)企業(yè)提供已經(jīng)不再評(píng)選的‘重合同守信用證書、本地納稅證明等材料，這本質(zhì)上是一種變相的地方保護(hù)行為。”

據(jù)劉旭觀察，2022年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公開的67件濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案件中，有不少是在2017年公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制在全國(guó)推廣以后新出現(xiàn)的，表明公平競(jìng)爭(zhēng)審查在一些地方流于形式。

“從全球范圍看，歐盟、美國(guó)等經(jīng)濟(jì)體在歷史上也存在突出的地方保護(hù)，這是在市場(chǎng)交易范圍不斷擴(kuò)大背景下，地方政府在缺乏頂層治理規(guī)則和中央政府約束的博弈結(jié)果?！蓖跚喾Q，目前統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)面臨各種問(wèn)題和障礙，政府內(nèi)部關(guān)系，特別是中央和地方之間的“上下關(guān)系”、地方政府之間的“左右關(guān)系”沒有理順是重要原因。

王青提及一項(xiàng)數(shù)據(jù)，2021年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入占全國(guó)的54.8%，一般公共預(yù)算支出就占到了全國(guó)的85.8%。他指出，中央與地方的財(cái)政和支出責(zé)任劃分不盡合理，地方政府具有強(qiáng)烈的通過(guò)保護(hù)本地市場(chǎng)和企業(yè)來(lái)增加稅源的動(dòng)力和能力。在區(qū)域內(nèi)部、省內(nèi)各市和市內(nèi)各區(qū)縣不同層面，地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在明顯的同質(zhì)化特征，導(dǎo)致地方在是否采取地方保護(hù)和市場(chǎng)分割方面陷入“囚徒困境”，形成封閉小市場(chǎng)和自我小循環(huán)。

針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割突出問(wèn)題，此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，將開展專項(xiàng)治理，緊盯不放，久久為功。在王青看來(lái)，應(yīng)深化財(cái)稅體制改革，理順中央和地方政府財(cái)政關(guān)系，使權(quán)責(zé)配置和收入劃分更加合理；進(jìn)一步清晰中央和地方在跨區(qū)域市場(chǎng)、貿(mào)易、競(jìng)爭(zhēng)等規(guī)則的制定監(jiān)督權(quán)限，強(qiáng)化約束力；改善地方政績(jī)考核，建立跨區(qū)域的合作分享機(jī)制；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，“放管服”改革從“放權(quán)”為主轉(zhuǎn)向“簡(jiǎn)政”為主。

掃除深層次體制機(jī)制障礙

統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)面臨的堵點(diǎn)、難點(diǎn)，不僅僅是地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，解決這些問(wèn)題也要由表及里，從表象到根源。

“跳出統(tǒng)一大市場(chǎng)來(lái)看，深層次的體制機(jī)制障礙是目前影響和制約我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)治理非常重要的內(nèi)容。”王青認(rèn)為，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)表面上看是一個(gè)物理邊界的概念，實(shí)則是一系列制度規(guī)則，有了這些制度規(guī)則，自然會(huì)推進(jìn)到經(jīng)濟(jì)行為和市場(chǎng)邊界上。同時(shí)，統(tǒng)一大市場(chǎng)不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)開放，也強(qiáng)調(diào)對(duì)外開放。內(nèi)部市場(chǎng)統(tǒng)一后，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的關(guān)系也更易形成。

黨的二十大明確，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度之一，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要任務(wù)?，F(xiàn)行的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2022年版）》將一些需要國(guó)家嚴(yán)格把控的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)納入，確?！耙粏伪M列、單外無(wú)單”，對(duì)全國(guó)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一約束和限定，體現(xiàn)了建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)在要求。

“現(xiàn)行準(zhǔn)入負(fù)面清單對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、要素獲取等領(lǐng)域仍存在隱性歧視或不合理限制?！痹谕跚嗫磥?lái)，部分地區(qū)變相設(shè)置準(zhǔn)入門檻，“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“門中門”等現(xiàn)象依舊存在。此外，在公平獲取要素資源、政府采購(gòu)招標(biāo)等方面，存有“央企—地方國(guó)企—本地注冊(cè)民企”的隱性“歧視鏈”，央企、地方國(guó)企能以更低成本獲得土地、資金等要素資源。

王青告訴《中國(guó)報(bào)道》記者，除了主觀上的一些誤解甚至偏見導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)在獲取要素過(guò)程中遭受不公平待遇，近年來(lái)還有一個(gè)客觀因素強(qiáng)化了這種現(xiàn)象，即在嚴(yán)格追責(zé)下缺乏合理的容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制。

“包括政府、銀行等在內(nèi)的涉及資源配置的部門、機(jī)構(gòu)和企業(yè)，在采購(gòu)招標(biāo)或信用額度確定過(guò)程中，更傾向于把要素資源或者訂單給到國(guó)有企業(yè)。可能配置者本人對(duì)民營(yíng)企業(yè)沒有歧視，但至少認(rèn)為這么做是‘保險(xiǎn)和‘安全的，否則可能在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后說(shuō)不清、撇不清?！蓖跚嘀赋?，這還有另一個(gè)不利結(jié)果，即在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，相對(duì)于信息通信、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，把資源和要素配置到相對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較低的領(lǐng)域雖規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，但資源配置效率也會(huì)整體降低。

今年是落實(shí)黨的二十大對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度體系建設(shè)新要求的開局之年。王青強(qiáng)調(diào)，平等獲取要素資源，要盡快建立完善容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制，明確盡職免責(zé)的主要情形。這不意味著弱化監(jiān)管和巡視審計(jì)，而是在實(shí)事求是和尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上，讓配置資源的機(jī)構(gòu)、官員放心把要素資源配置到不同所有制主體、不同規(guī)模和不同領(lǐng)域的企業(yè)主體。

此前召開的國(guó)務(wù)院政策例行發(fā)布會(huì)上，統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)問(wèn)題也得到回應(yīng)。王青表示，相較于商品和服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度明顯滯后。他舉例稱，農(nóng)村土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)不均衡，戶籍制度上附著的各類社會(huì)福利和限制依然是城鄉(xiāng)間、城市間勞動(dòng)力流動(dòng)的壁壘，數(shù)據(jù)市場(chǎng)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在滯后甚至空白，煤炭、電力、天然氣等價(jià)格機(jī)制有待進(jìn)一步理順，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)較為單一，這些都是對(duì)加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有牽引性的改革內(nèi)容，需加快推進(jìn)。

國(guó)家發(fā)改委副主任李春臨指出，今后將圍繞《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》部署的各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場(chǎng)，加快培育統(tǒng)一的技術(shù)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)，破除要素市場(chǎng)分割和多軌運(yùn)行，推動(dòng)各領(lǐng)域要素市場(chǎng)制度在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰。

5月27日，在山東濰坊青州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)一家機(jī)械手制造企業(yè)車間內(nèi)，工人在裝配生產(chǎn)。

呼吁市場(chǎng)監(jiān)管更加有為

公平統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要一環(huán)?！蛾P(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》要求，從健全統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、強(qiáng)化統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、全面提升市場(chǎng)監(jiān)管能力3個(gè)方面，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一。

據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局綜合規(guī)劃司司長(zhǎng)朱劍橋介紹，一年多來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管總局圍繞相關(guān)工作取得了積極進(jìn)展，包括推動(dòng)完成《反壟斷法》修改，制定《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，印發(fā)《市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一；完善統(tǒng)一的商品和服務(wù)市場(chǎng)，建立實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度，開展質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施“一站式”服務(wù)；實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，運(yùn)用信用風(fēng)險(xiǎn)分類結(jié)果實(shí)施雙隨機(jī)監(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)管；規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為，開展了首次國(guó)家層面第三方評(píng)估，完成公平競(jìng)爭(zhēng)審查督察等。

但在融資、安檢、供地、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生消防等監(jiān)管領(lǐng)域，王青指出，不同地區(qū)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序和執(zhí)法尺度目前差異仍較大，執(zhí)法行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致企業(yè)在跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)中難以形成穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度性成本增加。

蓬勃發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)也給監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)?！?‘救火式‘運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法，很難適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展專業(yè)、快速、扁平的監(jiān)管要求。比如對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)算法、價(jià)格歧視、自我優(yōu)待的監(jiān)管，監(jiān)管部門其實(shí)很難甄別并實(shí)施基于新技術(shù)的現(xiàn)代監(jiān)管手段。”王青說(shuō)。

朱劍橋表示，下一步，將加大對(duì)市場(chǎng)干預(yù)行為的監(jiān)管執(zhí)法力度，對(duì)妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的政策措施開展專項(xiàng)清理，堅(jiān)決查處限定交易、妨礙商品要素資源自由流通等行為，積極推動(dòng)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》加快修訂，推動(dòng)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》加快出臺(tái)，優(yōu)化企業(yè)跨區(qū)域遷移登記注冊(cè)制度。

朱劍橋還指出，將堅(jiān)持順“市”而為，積極適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展變化趨勢(shì)，重點(diǎn)圍繞新業(yè)態(tài)新模式加強(qiáng)基礎(chǔ)制度的創(chuàng)新供給，不斷補(bǔ)足新興領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管制度規(guī)則，為塑造競(jìng)爭(zhēng)有序的線上線下市場(chǎng)生態(tài)、為各類經(jīng)營(yíng)主體和消費(fèi)者共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利提供規(guī)范性的制度保障。

責(zé)任編輯：徐豪