陳珂

6月28日，市場監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)通知，部署全面清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。此次清理范圍涵蓋國務(wù)院各部門和縣級以上地方各級人民政府及其所屬部門2022年12月31日前制定、現(xiàn)行有效的涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，重點清理妨礙市場準入和退出、妨礙商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等妨礙建設(shè)全國統(tǒng)一大市場和公平競爭的規(guī)定和做法。

在此次四部門“出手”前，5月19日召開的國務(wù)院常務(wù)會議研究落實建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署總體工作方案和近期舉措，也從頂層設(shè)計上提速全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長王青告訴《中國報道》記者，從長期看，統(tǒng)一市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中與產(chǎn)權(quán)、競爭、信用等制度同等重要的基礎(chǔ)性制度，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定水平和階段的必然要求。“強化中央層面的頂層設(shè)計和對地方妨礙統(tǒng)一市場行為的約束力，對推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)完善不僅必要，而且迫切?！?h3>破除地方保護和市場分割

接受《中國報道》記者采訪時，清華大學國家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭分析稱，國務(wù)院常務(wù)會議部署全國統(tǒng)一大市場總體工作方案和近期舉措，考量之一是著眼于當前我國擴大內(nèi)需、盤活經(jīng)濟，重新讓經(jīng)濟復(fù)蘇拉動就業(yè)、帶動消費?！斑@需要央地共同采取一些刺激措施，但要注意避免缺乏精準指導(dǎo)導(dǎo)致的大水漫灌，也要防止地方政府借著振興經(jīng)濟或者拉動內(nèi)需搞地方保護，排擠外部競爭對手或優(yōu)待本地龍頭企業(yè)?！?/p>

據(jù)王青觀察，疫情期間受各種因素影響，統(tǒng)一大市場建設(shè)也出現(xiàn)了一些新苗頭、新問題?！白畹湫偷睦?，一個是疫情期間全國交通阻斷、防疫各自為政、物流運輸不暢，成為供應(yīng)鏈出現(xiàn)堵點短點的重要原因。另一個就是在疫情影響和地方經(jīng)濟增速回落的大背景下，隨著地方稅收下降和支出壓力加大，不僅在東、中、西部之間，甚至在一個城市內(nèi)部各個區(qū)縣之間，都出現(xiàn)了嚴重的招商內(nèi)卷、優(yōu)惠比拼，相應(yīng)也出現(xiàn)了一些不利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的做法和行為?！?/p>

5月11日，《半月談》微信公眾號發(fā)表的《各地互相挖墻腳，企業(yè)搬遷一次賺一筆：謹防基層招商無效“內(nèi)卷”》一文，閱讀量已接近10萬。文中提到，部分地方政府為爭項目加碼招商政策，互挖存量企業(yè)，“招商內(nèi)卷”有抬頭之勢。西部某區(qū)一位基層干部說：“大家都暗暗較著勁，比如，同一個新能源項目，我們得知鄰省城市有引進意向后，馬上組織專班，對照研究，給予更優(yōu)惠政策和更周到服務(wù)?！?/p>

在王青看來，正如招商“內(nèi)卷”，地方保護和市場分割呈現(xiàn)出新的特點和形式，逐步從保護本地資源和商品，轉(zhuǎn)向保護本地要素和服務(wù)，從保護本地企業(yè)轉(zhuǎn)向本地市場，手段和形式也更隱蔽多樣。

他進一步舉例稱，一些地方政府針對特定企業(yè)及投資者出臺財稅、土地、補貼等優(yōu)惠政策，規(guī)定排他性和前置性條件，以營造非經(jīng)濟性優(yōu)勢，嚴重干擾和扭曲企業(yè)決策和市場行為?！吧踔劣衅髽I(yè)反映，有地方在采購招標中，仍要投標企業(yè)提供已經(jīng)不再評選的‘重合同守信用證書、本地納稅證明等材料，這本質(zhì)上是一種變相的地方保護行為?！?/p>

據(jù)劉旭觀察，2022年國家市場監(jiān)管總局公開的67件濫用行政權(quán)力限制競爭案件中，有不少是在2017年公平競爭審查機制在全國推廣以后新出現(xiàn)的，表明公平競爭審查在一些地方流于形式。

“從全球范圍看，歐盟、美國等經(jīng)濟體在歷史上也存在突出的地方保護，這是在市場交易范圍不斷擴大背景下，地方政府在缺乏頂層治理規(guī)則和中央政府約束的博弈結(jié)果?！蓖跚喾Q，目前統(tǒng)一市場建設(shè)面臨各種問題和障礙，政府內(nèi)部關(guān)系，特別是中央和地方之間的“上下關(guān)系”、地方政府之間的“左右關(guān)系”沒有理順是重要原因。

王青提及一項數(shù)據(jù)，2021年地方一般公共預(yù)算本級收入占全國的54.8%，一般公共預(yù)算支出就占到了全國的85.8%。他指出，中央與地方的財政和支出責任劃分不盡合理，地方政府具有強烈的通過保護本地市場和企業(yè)來增加稅源的動力和能力。在區(qū)域內(nèi)部、省內(nèi)各市和市內(nèi)各區(qū)縣不同層面，地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在明顯的同質(zhì)化特征，導(dǎo)致地方在是否采取地方保護和市場分割方面陷入“囚徒困境”，形成封閉小市場和自我小循環(huán)。

針對重點領(lǐng)域的地方保護和市場分割突出問題，此次國務(wù)院常務(wù)會議明確指出，將開展專項治理，緊盯不放，久久為功。在王青看來，應(yīng)深化財稅體制改革，理順中央和地方政府財政關(guān)系，使權(quán)責配置和收入劃分更加合理；進一步清晰中央和地方在跨區(qū)域市場、貿(mào)易、競爭等規(guī)則的制定監(jiān)督權(quán)限，強化約束力；改善地方政績考核，建立跨區(qū)域的合作分享機制；進一步轉(zhuǎn)變政府職能，“放管服”改革從“放權(quán)”為主轉(zhuǎn)向“簡政”為主。

掃除深層次體制機制障礙

統(tǒng)一市場建設(shè)面臨的堵點、難點，不僅僅是地方保護和市場分割，解決這些問題也要由表及里，從表象到根源。

“跳出統(tǒng)一大市場來看，深層次的體制機制障礙是目前影響和制約我國整個經(jīng)濟體制和經(jīng)濟治理非常重要的內(nèi)容。”王青認為，全國統(tǒng)一大市場表面上看是一個物理邊界的概念，實則是一系列制度規(guī)則，有了這些制度規(guī)則，自然會推進到經(jīng)濟行為和市場邊界上。同時，統(tǒng)一大市場不僅強調(diào)對內(nèi)開放，也強調(diào)對外開放。內(nèi)部市場統(tǒng)一后，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的關(guān)系也更易形成。

黨的二十大明確，市場準入制度是社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)制度之一，實行統(tǒng)一的市場準入制度是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要任務(wù)。現(xiàn)行的《市場準入負面清單（2022年版）》將一些需要國家嚴格把控的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)納入，確?！耙粏伪M列、單外無單”，對全國市場進行統(tǒng)一約束和限定，體現(xiàn)了建立統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。

“現(xiàn)行準入負面清單對民營經(jīng)濟在市場準入、要素獲取等領(lǐng)域仍存在隱性歧視或不合理限制?！痹谕跚嗫磥?，部分地區(qū)變相設(shè)置準入門檻，“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“門中門”等現(xiàn)象依舊存在。此外，在公平獲取要素資源、政府采購招標等方面，存有“央企—地方國企—本地注冊民企”的隱性“歧視鏈”，央企、地方國企能以更低成本獲得土地、資金等要素資源。

王青告訴《中國報道》記者，除了主觀上的一些誤解甚至偏見導(dǎo)致民營企業(yè)在獲取要素過程中遭受不公平待遇，近年來還有一個客觀因素強化了這種現(xiàn)象，即在嚴格追責下缺乏合理的容錯試錯機制。

“包括政府、銀行等在內(nèi)的涉及資源配置的部門、機構(gòu)和企業(yè)，在采購招標或信用額度確定過程中，更傾向于把要素資源或者訂單給到國有企業(yè)?？赡芘渲谜弑救藢γ駹I企業(yè)沒有歧視，但至少認為這么做是‘保險和‘安全的，否則可能在出現(xiàn)風險后說不清、撇不清?！蓖跚嘀赋?，這還有另一個不利結(jié)果，即在創(chuàng)新驅(qū)動階段，相對于信息通信、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)等高風險領(lǐng)域，把資源和要素配置到相對市場風險較低的領(lǐng)域雖規(guī)避了風險，但資源配置效率也會整體降低。

今年是落實黨的二十大對市場準入制度體系建設(shè)新要求的開局之年。王青強調(diào)，平等獲取要素資源，要盡快建立完善容錯試錯機制，明確盡職免責的主要情形。這不意味著弱化監(jiān)管和巡視審計，而是在實事求是和尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上，讓配置資源的機構(gòu)、官員放心把要素資源配置到不同所有制主體、不同規(guī)模和不同領(lǐng)域的企業(yè)主體。

此前召開的國務(wù)院政策例行發(fā)布會上，統(tǒng)一的要素和資源市場建設(shè)相關(guān)問題也得到回應(yīng)。王青表示，相較于商品和服務(wù)市場建設(shè)，統(tǒng)一的要素和資源市場建設(shè)進度明顯滯后。他舉例稱，農(nóng)村土地改革三項試點推進不均衡，戶籍制度上附著的各類社會福利和限制依然是城鄉(xiāng)間、城市間勞動力流動的壁壘，數(shù)據(jù)市場相關(guān)法規(guī)標準存在滯后甚至空白，煤炭、電力、天然氣等價格機制有待進一步理順，全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋的行業(yè)較為單一，這些都是對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展具有牽引性的改革內(nèi)容，需加快推進。

國家發(fā)改委副主任李春臨指出，今后將圍繞《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》部署的各項重點任務(wù)，堅持系統(tǒng)觀念，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場，加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場，加快培育統(tǒng)一的技術(shù)和數(shù)據(jù)市場，破除要素市場分割和多軌運行，推動各領(lǐng)域要素市場制度在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰。

5月27日，在山東濰坊青州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一家機械手制造企業(yè)車間內(nèi)，工人在裝配生產(chǎn)。

呼吁市場監(jiān)管更加有為

公平統(tǒng)一的市場監(jiān)管是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要一環(huán)。《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》要求，從健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、全面提升市場監(jiān)管能力3個方面，推進市場監(jiān)管公平統(tǒng)一。

據(jù)市場監(jiān)管總局綜合規(guī)劃司司長朱劍橋介紹，一年多來，市場監(jiān)管總局圍繞相關(guān)工作取得了積極進展，包括推動完成《反壟斷法》修改，制定《市場主體登記管理條例實施細則》，印發(fā)《市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，進一步強化市場監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一；完善統(tǒng)一的商品和服務(wù)市場，建立實施產(chǎn)品質(zhì)量分級制度，開展質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施“一站式”服務(wù)；實施統(tǒng)一的市場監(jiān)管執(zhí)法，運用信用風險分類結(jié)果實施雙隨機監(jiān)管和重點監(jiān)管；規(guī)范不當市場競爭和市場干預(yù)行為，開展了首次國家層面第三方評估，完成公平競爭審查督察等。

但在融資、安檢、供地、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生消防等監(jiān)管領(lǐng)域，王青指出，不同地區(qū)的監(jiān)管標準、執(zhí)法程序和執(zhí)法尺度目前差異仍較大，執(zhí)法行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致企業(yè)在跨區(qū)域經(jīng)營中難以形成穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)經(jīng)營的制度性成本增加。

蓬勃發(fā)展的新經(jīng)濟形態(tài)也給監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)?！?‘救火式‘運動式的執(zhí)法，很難適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟平臺經(jīng)濟未來發(fā)展專業(yè)、快速、扁平的監(jiān)管要求。比如對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)算法、價格歧視、自我優(yōu)待的監(jiān)管，監(jiān)管部門其實很難甄別并實施基于新技術(shù)的現(xiàn)代監(jiān)管手段?！蓖跚嗾f。

朱劍橋表示，下一步，將加大對市場干預(yù)行為的監(jiān)管執(zhí)法力度，對妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的政策措施開展專項清理，堅決查處限定交易、妨礙商品要素資源自由流通等行為，積極推動《反不正當競爭法》加快修訂，推動《公平競爭審查條例》加快出臺，優(yōu)化企業(yè)跨區(qū)域遷移登記注冊制度。

朱劍橋還指出，將堅持順“市”而為，積極適應(yīng)市場發(fā)展變化趨勢，重點圍繞新業(yè)態(tài)新模式加強基礎(chǔ)制度的創(chuàng)新供給，不斷補足新興領(lǐng)域市場監(jiān)管制度規(guī)則，為塑造競爭有序的線上線下市場生態(tài)、為各類經(jīng)營主體和消費者共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利提供規(guī)范性的制度保障。

責任編輯：徐豪