徐德順 張宇嫣

摘要：2022年3月，《歐盟關(guān)鍵性原材料法案》正式發(fā)布。該法案旨在解決歐盟關(guān)鍵性原材料供應(yīng)可持續(xù)和安全問題，增強(qiáng)歐洲在精煉、加工和回收關(guān)鍵性原材料方面的能力。該法案的出臺，對歐洲乃至世界原材料的供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生了一定影響。本文在比較分析美國、中國、日本、澳大利亞等相關(guān)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，分析了《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》對世界產(chǎn)生的外溢效應(yīng)。針對該法案對中國的啟示，提出了加快原材料領(lǐng)域相關(guān)的立法進(jìn)程、增強(qiáng)原材料領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主性和供應(yīng)安全、推進(jìn)原材料領(lǐng)域高水平對外開放、提升中國在關(guān)鍵性原材料規(guī)則體系中的國際話語權(quán)等政策建議。

關(guān)鍵詞：歐盟關(guān)鍵性原材料法案；外溢效應(yīng)；中國啟示

2023年3月16日，歐盟委員會發(fā)布《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》（European Critical Raw Materials Act， 簡稱 CRMA 法案），以解決歐盟關(guān)鍵性原材料供應(yīng)可持續(xù)和安全問題，增強(qiáng)歐洲在精煉、加工和回收關(guān)鍵性原材料方面的能力。該法案重點(diǎn)聚焦于對歐盟經(jīng)濟(jì)重要的非能源、非農(nóng)業(yè)原材料，統(tǒng)稱為關(guān)鍵性原材料，包括關(guān)鍵原材料（Critical Raw Materials）和戰(zhàn)略原材料（Strategic Raw Materials）。

CRMA 法案旨在簡化歐盟關(guān)鍵性原材料項(xiàng)目的許可程序，促進(jìn)關(guān)鍵性材料在歐盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)與監(jiān)測。雖然該法案的正式實(shí)施還有待于歐洲議會和歐盟理事會的進(jìn)一步討論與決定，但歐盟對于解決關(guān)鍵性原材料問題的迫切程度已形成了共識。

一、《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》出臺背景

（一）歐盟意在擺脫關(guān)鍵性原材料對第三國的依賴

歐盟出臺 CRMA 法案，意在擺脫重要能源對于第三方國家的依賴，強(qiáng)化對科技、綠色能源產(chǎn)業(yè)等重要原材料供應(yīng)的自主性，以及對關(guān)鍵性原材料價(jià)值鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的控制程度。目前歐盟認(rèn)定的34種關(guān)鍵原材料大多都依賴進(jìn)口，其中有19種以中國為主要進(jìn)口國。截至目前，中國提供了歐盟100%的稀土永磁材料和97%的鎂；土耳其提供了歐盟98%的硼酸鹽；南非提供了71%的鉑金；剛果（金）提供了63%的鈷；巴西的鈮、智利的鋰和墨西哥的螢石也在歐盟關(guān)鍵原材料的供應(yīng)中占據(jù)一定份額。根據(jù)《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》和《凈零工業(yè)法案》，歐盟計(jì)劃在2030年實(shí)現(xiàn)由單一第三國進(jìn)口的戰(zhàn)略原材料消費(fèi)量不超過總量的65%，以防范關(guān)鍵性原材料缺失的風(fēng)險(xiǎn)，盡快實(shí)現(xiàn)“關(guān)鍵性原材料的安全”。

（二）歐盟擬在關(guān)鍵性原材料領(lǐng)域掌握國際話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力

歐盟有望通過實(shí)施該法案，加強(qiáng)戰(zhàn)略原材料的供給，確保關(guān)鍵性原材料在單一市場上的自由流動和循環(huán)，確保達(dá)到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)性，有效引領(lǐng)未來碳中和、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等發(fā)展大勢。關(guān)鍵性原材料是能源產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、數(shù)字化工業(yè)等領(lǐng)域的重要一環(huán)，其供應(yīng)中斷將危及單一市場的運(yùn)作，造成歐盟工業(yè)鏈停滯停擺，嚴(yán)重?fù)p害了歐盟的競爭力，同時(shí)也影響了人員就業(yè)率和工作條件水平。2022年9月，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩指出，未來鋰和稀土將比天然氣和石油更重要。在新冠肺炎疫情引起必需品供應(yīng)中斷、俄烏沖突引發(fā)能源危機(jī)的情形下，歐盟的結(jié)構(gòu)性供應(yīng)依賴問題凸顯，對歐洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了潛在的破壞性影響。歐盟如果不能保證關(guān)鍵性原材料的供應(yīng)，則無法實(shí)現(xiàn)其未來綠色工業(yè)和數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的宏偉目標(biāo)。歐盟表示，預(yù)計(jì)2030年，歐盟對稀土金屬的需求將增長五倍，歐盟需要協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)鍵性原材料資源，提高能源行業(yè)供應(yīng)鏈自主能力導(dǎo)向性，以進(jìn)一步推動歐洲一體化，鞏固歐盟市場地位，并在關(guān)鍵性原材料相關(guān)領(lǐng)域掌握話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）美國《通脹削減法案》催生了《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》

2022年8月，美國總統(tǒng)拜登正式簽署《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022），并于2023年1月正式生效。美國政府稱該法案目的在于減少赤字、降低通脹、重振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，但其主要集中在氣候和清潔能源領(lǐng)域，且多項(xiàng)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策僅面向美、墨、加三國的本土企業(yè)和在美運(yùn)營的部分企業(yè)。法國、德國、西班牙、意大利等諸多歐盟國家認(rèn)為《通脹削減法案》對歐盟的能源產(chǎn)業(yè)構(gòu)成歧視，有明顯的貿(mào)易保護(hù)主義傾向，不利于歐洲相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資等戰(zhàn)略布局和決策。據(jù)此，歐盟發(fā)布《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》和《凈零工業(yè)法案》，作為歐盟綠色計(jì)劃的兩大基石，以應(yīng)對美國《通脹削減法案》給歐洲帶來的負(fù)面影響。

二、《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》的主要內(nèi)容和比較分析

（一）《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》的主要內(nèi)容

CRMA 法案系統(tǒng)謀劃了關(guān)鍵性原材料的經(jīng)營管理。CRMA 法案共包括十章內(nèi)容。第一章概述了一般規(guī)定，闡明立法的總體目標(biāo)。第二章具體列明了審查關(guān)鍵原材料和戰(zhàn)略原材料的時(shí)間及方案。第三章指出通過選擇和實(shí)施戰(zhàn)略項(xiàng)目來加強(qiáng)歐盟戰(zhàn)略原材料價(jià)值鏈的規(guī)則和程序，以促進(jìn)簡化許可流程和便利融資機(jī)會的獲取。第四章提出建立關(guān)鍵性原材料供應(yīng)鏈的協(xié)同監(jiān)控機(jī)制，提出供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)化解框架和措施，要求大型進(jìn)口商和制造商定期審核其供應(yīng)鏈，促進(jìn)原材料的聯(lián)合采購。第五章提出了發(fā)展關(guān)鍵性原材料市場的循環(huán)性和降低關(guān)鍵性原材料環(huán)境足跡的相關(guān)規(guī)定，以確保綠色可持續(xù)發(fā)展。第六章提供了歐盟與第三國在原材料方面建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的合作框架，使雙方合作實(shí)現(xiàn)更大的協(xié)同作用。第七章提出治理框架，設(shè)立歐洲關(guān)鍵性原材料委員會。第八章和第九章是關(guān)于授權(quán)法案、實(shí)施和對其他立法修正案的說明。第十章是最后的條款，包含處罰、監(jiān)督條款，以及以一致方式處理機(jī)密信息條款等。

CRMA 法案明確了關(guān)鍵性原材料的選取原則、標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。歐盟選擇戰(zhàn)略原材料重點(diǎn)考慮原材料與綠色、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、國防和空間應(yīng)用領(lǐng)域的相關(guān)性，關(guān)注該原材料投入歐盟戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域所需的數(shù)量、相關(guān)戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域制造所需的原材料種類和數(shù)量，以及全球?qū)ο嚓P(guān)戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域的原材料需求?；谝陨显瓌t，CRMA法案中的戰(zhàn)略原材料包括鉍、硼、鈷、銅、鎵、鍺、鋰、鎂、錳、鎳、鈦、鎢、金屬硅、鉑族金屬、稀土和天然石墨共16種。關(guān)鍵原材料的選擇，需要測算原材料的經(jīng)濟(jì)重要性（EI）、與經(jīng)濟(jì)重要性相關(guān)的替代指數(shù)（SIEI）、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)（SR）、赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)（HHI-WGI）①、進(jìn)口依存度、與供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的替代指數(shù)（SISR）等指標(biāo)?；谥笜?biāo)結(jié)果，CRMA 法案中的關(guān)鍵性原材料包括銻、砷、鈹、鉍等，總計(jì)34種。CRMA法案還規(guī)劃了以上原材料生產(chǎn)、加工和回收的目標(biāo)，到2030年，在歐盟內(nèi)部至少生產(chǎn)10％的關(guān)鍵性原材料，至少加工40％的關(guān)鍵性原材料，至少回收15％的關(guān)鍵性原材料，并確保任何戰(zhàn)略原材料對單一第三國的依賴程度不超過65％（詳見表3）。

（二）《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》與美國《通脹削減法案》比較

美國《通脹削減法案》的頒布旨在減少政府赤字、降低通脹并重振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)主要集中在稅制改革、醫(yī)療健康改革、能源安全和氣候變化領(lǐng)域。在能源方面，《通脹削減法案》制定了諸多標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)。一是要大力發(fā)展清潔電力、清潔燃料和“清潔”車輛，減少碳排放。對能源投資的稅收抵免延長至2024年，大幅降低基本抵免率，擴(kuò)大信貸資格；為個(gè)人清潔能源需求設(shè)立獎勵(lì)性能源投資信貸和減免。二是為可持續(xù)航空燃料設(shè)立稅收抵免至2024年。將生物柴油、可再生柴油、替代燃料的稅收優(yōu)惠政策延長至2024年，并將第二代生物燃料的所得稅優(yōu)惠政策延長至2025年。三是鼓勵(lì)對清潔能源制造和能源安全的投資。從2025年開始，根據(jù)設(shè)施的碳排放量，提供清潔能源生產(chǎn)信貸和清潔能源投資信貸，包括在美制造的可再生能源發(fā)電部件、電池部件和關(guān)鍵礦物等，提供100億美元的信貸授權(quán)，其中40億美元用于能源基礎(chǔ)設(shè)施投資。建立基于燃料生命周期碳排放的燃料生產(chǎn)信貸，于2026年投入使用。四是恢復(fù)對國內(nèi)原油和進(jìn)口石油產(chǎn)品的超級基金消費(fèi)稅。稅率為每加侖16.4美分，但稅率會根據(jù)通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。

對比分析美國《通脹削減法案》與CRMA法案的發(fā)現(xiàn)。在法案實(shí)施領(lǐng)域上，CRMA 法案聚焦在原材料領(lǐng)域，列明細(xì)致的戰(zhàn)略原材料和關(guān)鍵原材料清單，并指明測算的方法；而《通脹削減法案》的實(shí)施領(lǐng)域更為寬泛，包含能源和自然資源，農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和林業(yè)，銀行、住房和城市事務(wù)，商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸?shù)仍趦?nèi)的八個(gè)方面，重點(diǎn)關(guān)注的能源領(lǐng)域以能源大類為主要討論對象，未細(xì)致劃分出具體的能源種類。在實(shí)施措施方面，CRMA 法案更多注重原材料的提取和進(jìn)口、加工、回收等價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，從價(jià)值鏈源頭開始改善日益惡化的供應(yīng)安全危機(jī)，并加大原材料在歐盟內(nèi)部的流通性和自由度，簡化相關(guān)項(xiàng)目的許可程序，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管；而《通脹削減法案》更為注重能源安全和能源投資方面的補(bǔ)貼、稅收減免、信貸提供等激勵(lì)措施，從對符合標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人、相關(guān)中小型企業(yè)以及能源部等國家部門三個(gè)層面出發(fā)，按各自的特點(diǎn)和體量分別推出不同且適宜的政策。在制定標(biāo)準(zhǔn)方面，CRMA 法案更多從未來的可再生能源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、太空和國防部門等戰(zhàn)略部門對全球原材料的需求以及歐盟內(nèi)部對原材料需求的角度出發(fā)，由大看小，探究如何解決供應(yīng)危機(jī)以應(yīng)對世界發(fā)展的大勢，進(jìn)而著力提高歐盟自身競爭力；而《通脹削減法案》更多從美國自身國民經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，由小看大，制定政策以發(fā)展美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，并促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》與中國《原材料工業(yè)“三品”實(shí)施方案》比較

中國《原材料工業(yè)“三品”實(shí)施方案》主要內(nèi)容。2022年8月，中國工業(yè)和信息化部、國資委、市場監(jiān)管總局、國家知識產(chǎn)權(quán)局等四部門聯(lián)合發(fā)布《原材料工業(yè)“三品”實(shí)施方案》。方案中指出，原材料工業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的根基，是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造的主力軍和工業(yè)綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場，是支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和贏得國際競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵領(lǐng)域。方案表明未來發(fā)展重點(diǎn)在于，推動原材料工業(yè)增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌（即“三品”），促進(jìn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益同步提升。計(jì)劃到2025年，使中國原材料品種更加豐富、品質(zhì)更加穩(wěn)定、品牌更具影響力；高溫合金、高性能特種合金、半導(dǎo)體材料、高性能纖維及復(fù)合材料等產(chǎn)品和服務(wù)對重點(diǎn)領(lǐng)域支撐能力顯著增強(qiáng)；制修訂500個(gè)以上新產(chǎn)品和質(zhì)量可靠性提升類標(biāo)準(zhǔn)，全面推動關(guān)鍵基礎(chǔ)材料全生命周期標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；培育一批質(zhì)量過硬、競爭優(yōu)勢明顯的中國品牌，產(chǎn)品進(jìn)入全球中高端供應(yīng)鏈，市場環(huán)境更加公平有序。到2035年，原材料品種供給能力和水平、服務(wù)質(zhì)量大幅提升，達(dá)到世界先進(jìn)國家水平，形成一批質(zhì)量卓越、優(yōu)勢明顯、擁有核心知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)和產(chǎn)品品牌。

對比分析中國《原材料工業(yè)“三品”實(shí)施方案》與CRMA 法案的發(fā)現(xiàn)。在原材料細(xì)分方面，CRMA 法案的劃分更為細(xì)致，列出關(guān)鍵原材料和戰(zhàn)略原材料清單；而中國《原材料工業(yè)“三品”實(shí)施方案》的劃分更為寬泛，主要聚焦于原材料產(chǎn)品層面，包括傳統(tǒng)材料產(chǎn)品、新材料產(chǎn)品和綠色低碳產(chǎn)品三類。中國于2016年發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》是中國首次提出戰(zhàn)略性礦產(chǎn)表述，其對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)做了細(xì)分，列明石油、天然氣等6種能源礦產(chǎn)，鐵、鉻、銅等14種金屬礦產(chǎn)，磷、鉀鹽等4種非金屬礦產(chǎn)為適合中國國情的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)。從出臺目的來看，CRMA 法案重點(diǎn)在于擺脫重要能源對于第三方國家的依賴，加大進(jìn)口多元化和區(qū)域自主性，故選擇的關(guān)鍵原材料多為有供應(yīng)安全危機(jī)的領(lǐng)域；而中國則更注重原材料的經(jīng)濟(jì)重要性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐性，對供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮則次之，所列的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源均為對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)揮關(guān)鍵支撐作用的資源，其中稀土、鎢、錫等為無供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢礦產(chǎn)，石油、天然氣、鈾等為供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)較大的短缺礦產(chǎn)。中國原材料產(chǎn)品分類及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，詳見表1和表2。

（四）《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》與日本《經(jīng)濟(jì)安全保障促進(jìn)法》《稀有金屬保障戰(zhàn)略》比較

日本《經(jīng)濟(jì)安全保障促進(jìn)法》相關(guān)內(nèi)容。2022年

5月，根據(jù)日益復(fù)雜的國際形勢和多變的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為防止經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)危害國家和人民安全的行為，日本國會通過《關(guān)于通過整體實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策推進(jìn)確保安全保障的法律》（簡稱《經(jīng)濟(jì)安全保障促進(jìn)法》。該法案共七章，主要包括確保特定重要物資的穩(wěn)定供應(yīng)、確保特定社會基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的穩(wěn)定提供、支持尖端關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展等部分。進(jìn)入21世紀(jì)以來，受國際經(jīng)濟(jì)形勢和稀有金屬市場變化的影響，日本稀有金屬的進(jìn)口貿(mào)易格局發(fā)生變化，進(jìn)口貿(mào)易陷入困境，對日本的高科技產(chǎn)業(yè)、國防工業(yè)等產(chǎn)生了重大影響。為擺脫困境，2009年日本推出《稀有金屬保障戰(zhàn)略》，針對稀有金屬內(nèi)評估為優(yōu)先的礦種特性制定總體策略，形成保障稀有金屬的四個(gè)支柱，即保障海外資源供應(yīng)、保障回收利用、保障開發(fā)替代材料和保障儲備，以及實(shí)施稀有金屬保障戰(zhàn)略的政策措施，包括培養(yǎng)資源人才、加強(qiáng)資源領(lǐng)域技術(shù)力量、整合產(chǎn)業(yè)鏈等。

對比分析日本《經(jīng)濟(jì)安全保障促進(jìn)法》《稀有金屬保障戰(zhàn)略》與 CRMA 法案的發(fā)現(xiàn)。與 CRMA 法案相似，《經(jīng)濟(jì)安全保障促進(jìn)法》旨在擺脫特定重要物資領(lǐng)域?qū)ν獠康谌龂倪^度依賴，確保日本在各種情況下通過國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和多元化進(jìn)口供應(yīng)鏈，以應(yīng)對不確定情況下的供應(yīng)安全保障。但該法案未列明特定重要物資和尖端關(guān)鍵技術(shù)的具體細(xì)分信息，也不僅僅聚焦在原材料領(lǐng)域，法案中指出14個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括電力、天然氣、石油、供水、鐵路、貨運(yùn)代理、海運(yùn)、民用航空、機(jī)場、電信、廣播、郵政、金融、分期付款，范圍涵蓋了日本國民生活的各個(gè)方面。但早在2009年，日本便推出《稀有金屬保障戰(zhàn)略》，考慮到不同礦種的開采、勘探、技術(shù)和需求等的不同，將鋰、鈹、硼、鈦等31個(gè)礦種作為優(yōu)先考慮的重點(diǎn)礦種。日本主要通過政府主導(dǎo)稀有金屬貿(mào)易、在周邊尋找稀有金屬供應(yīng)國、多元化手段獲取稀有金屬、加強(qiáng)對海洋稀有金屬資源的勘探以及開發(fā)利用稀有金屬的替代產(chǎn)品等對策，來保障日本稀有金屬的穩(wěn)定供給。

（五）《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》與澳大利亞《2022關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》比較

澳大利亞出臺《2022年關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》。2022年3月，澳大利亞發(fā)布了《2022年關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》（2022Critical Minerals Strategy），試圖通過改善可靠、安全和彈性的關(guān)鍵性原材料供應(yīng)途徑，以鞏固澳大利亞經(jīng)濟(jì)的安全和繁榮。該法案在2019年發(fā)布的第一個(gè)礦產(chǎn)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上制定，目的在于隨著世界各國對關(guān)鍵性原材料需求不斷增長的背景下，讓澳大利亞成為關(guān)鍵性原材料的需求中心和國際關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、全球關(guān)鍵技術(shù)中不可或缺的一部分。

對比分析澳大利亞《2022關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，旨在實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應(yīng)、主導(dǎo)能力并刺激區(qū)域內(nèi)就業(yè)，以期澳大利亞在2030年成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)強(qiáng)國。澳政府列出26種關(guān)鍵礦產(chǎn)。與CRMA法案不同的是，《2022關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)問題后的宏觀解決方案，主要包括：政府通過項(xiàng)目促進(jìn)、技術(shù)支持和戰(zhàn)略投資來降低行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大加工規(guī)模，鎖定融資和生產(chǎn)承購；創(chuàng)造有利的行業(yè)環(huán)境，提供高質(zhì)量的研發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)認(rèn)證，共享技術(shù)設(shè)施等，以增強(qiáng)其競爭優(yōu)勢；加強(qiáng)國際伙伴關(guān)系，多與美英、日韓、歐盟和印度等國家進(jìn)行經(jīng)貿(mào)合作。早在2019年，澳大利亞政府已經(jīng)成立關(guān)鍵礦產(chǎn)促進(jìn)辦公室，用以提供國家政策和戰(zhàn)略建議，促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)大幅增長和相關(guān)行業(yè)繁榮發(fā)展（詳見表3）。

三、《歐洲關(guān)鍵性原材料法案》對世界產(chǎn)生的外溢效應(yīng)

CRMA 法案的出臺，不僅作用于歐洲關(guān)鍵性原材料領(lǐng)域和相關(guān)戰(zhàn)略領(lǐng)域，對全球各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展也會產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。

（一）對歐盟自身而言

該法案出臺后，預(yù)計(jì)將對歐盟產(chǎn)生的一些積極影響。美國《通脹削減法案》決定提供約3690億美元的綠色稅收激勵(lì)和補(bǔ)貼措施，歐洲諸多企業(yè)表示出向美投資的強(qiáng)烈意愿。德國大眾汽車公司、挪威弗雷電池公司、瑞典電池制造商諾霍特等均提出在美建廠計(jì)劃，推遲歐洲建廠進(jìn)程。其中，大眾汽車若將汽車電池廠的投資轉(zhuǎn)移到美國，可獲得105.4億美元的投資補(bǔ)貼。索爾維、默克和陶氏等歐洲公司也表示歐盟現(xiàn)有政策不足以與美國的補(bǔ)貼措施競爭，歐盟的競爭力迅速削弱，投資有外流風(fēng)險(xiǎn)。CRMA法案出臺后，由于美國《通脹削減法案》造成的歐洲企業(yè)投資浪潮有所減緩，避免了大量投資資金流失到大西洋彼岸。此外，該法案簡化了相應(yīng)項(xiàng)目的開發(fā)、審批、啟動和監(jiān)管的流程，預(yù)計(jì)將會大幅提高歐盟關(guān)鍵性原材料的開采、精煉、加工和回收能力，促進(jìn)其能源行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)一步推動歐洲一體化的進(jìn)程，尤其是在關(guān)鍵性原材料的相關(guān)領(lǐng)域上。如：德國舍弗勒公司簽署原材料協(xié)議，為歐洲電動汽車的電機(jī)業(yè)務(wù)提供稀土磁鐵；德國大眾汽車公司與比利時(shí)材料公司優(yōu)美科建立電池零部件合資企業(yè)，生產(chǎn)電池前體和陰極材料。

該法案出臺后，預(yù)計(jì)也將對歐盟產(chǎn)生的一些消極影響?？v觀歐盟近年來關(guān)鍵性原材料的進(jìn)口情況，歐盟高度依賴進(jìn)口。從關(guān)鍵性原材料的產(chǎn)業(yè)鏈來看，由于歐洲的高工資成本，生產(chǎn)加工等階段并不在歐洲，通常會將附加值較低的制造步驟外包給新興市場，再進(jìn)口中間產(chǎn)品，獲取價(jià)值鏈上游和下游商品的高附加值。CRMA 法案出臺后，為實(shí)現(xiàn)其關(guān)鍵性原材料在區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、加工和回收能力至少達(dá)到10%、40%和15%的目標(biāo)，歐盟各國的進(jìn)口在未來幾年內(nèi)預(yù)計(jì)會有所下降，轉(zhuǎn)而在歐盟內(nèi)部進(jìn)行生產(chǎn)和加工等低附加值階段，歐盟各國需要大量的時(shí)間和資金用以修建、購買或租賃適合低附加值階段的設(shè)備和場所、滿足高昂的人力資源成本等等，整個(gè)過渡階段面臨緩慢又昂貴的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)查塔姆研究所估計(jì)，到2030年，為減少對中國電動汽車電池的依賴，歐盟預(yù)計(jì)增加1600多億美元的新資本支出。長期來看，在高度全球化的經(jīng)濟(jì)和跨國技術(shù)價(jià)值鏈中，歐盟渴望自主反而會影響供應(yīng)鏈的韌性，實(shí)現(xiàn)“關(guān)鍵性原材料自給自足”道阻且長。

（二）對中國而言

CRMA 法案出臺后，對中國的積極影響。中國和歐盟，既是競爭對手，又是合作伙伴。在原材料領(lǐng)域，中國是歐盟主要的進(jìn)口來源國和加工提煉地區(qū)。目前，中國動力電池企業(yè)已經(jīng)在歐洲多國提前進(jìn)行戰(zhàn)略布局，如寧德時(shí)代已經(jīng)在德國、匈牙利建立工廠，遠(yuǎn)景動力在法國、西班牙布局其電力工廠等。這些事先行為提前按照美國、歐盟等國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建廠、生產(chǎn)、加工等環(huán)節(jié)，有助于在歐盟構(gòu)建可持續(xù)關(guān)鍵性原材料價(jià)值鏈的過程中發(fā)揮積極作用，推動中國在關(guān)鍵性原材料相關(guān)領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主和繁榮發(fā)展。

CRMA 法案出臺后，對中國的消極影響。該法案中設(shè)定了歐盟戰(zhàn)略原材料對第三國依賴不得高于65%的目標(biāo)，但中國當(dāng)下主導(dǎo)著歐洲戰(zhàn)略原材料清單上許多資源的供應(yīng)鏈。其中，歐洲目前97%的鎂都由中國提供，100%的重稀土和石墨加工地也均在中國。中國在太陽能領(lǐng)域也占據(jù)了85%的歐盟市場份額。鑒于法案中設(shè)定的需求標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)限制和本土化自主性原則，歐盟會不同程度地減少對中國關(guān)鍵性原材料的進(jìn)口量，并且也會對戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)的中國資本更為警惕、審核更為嚴(yán)格。雖然歐盟在稀土領(lǐng)域?qū)χ袊臉O度依賴是市場自然選擇的結(jié)果，但此后中國企業(yè)若想繼續(xù)進(jìn)入或維持歐洲市場，需承擔(dān)更大的出口成本，這將必然導(dǎo)致產(chǎn)品競爭力下降，嚴(yán)重影響中國的出口貿(mào)易格局。美歐西方國家進(jìn)行投資活動經(jīng)常與政治聯(lián)盟掛鉤，目標(biāo)是確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)安全，單邊主義、保護(hù)主義抬頭，原材料領(lǐng)域的綠色貿(mào)易保護(hù)主義使得中國在參與西方經(jīng)濟(jì)體的原材料價(jià)值鏈的過程中受到較大限制；并且中國也會對此類行為做出條件性的回應(yīng)或限制，可能會加強(qiáng)壟斷力量和集中度，降低世界原材料市場的彈性。

（三）對世界整體而言

CRMA 法案的出臺雖然聚焦在原材料領(lǐng)域，但卻是全球供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈的縮影，對各大經(jīng)濟(jì)體均產(chǎn)生不同程度地影響，抑制了企業(yè)向美國的投資外流、分散了原材料嚴(yán)重依賴中國市場的單一性問題等。

對非洲帶來的影響。非洲國家資源豐富，礦產(chǎn)眾多，其中，摩洛哥提供了歐盟28%的重晶石和24%的磷礦，64%的鋁土礦來自幾內(nèi)亞，68%的鈷和36%的鉭來自剛果（金），約90%的鉑族金屬來自南非。加納、贊比亞和津巴布韋也有潛力向歐盟供應(yīng)銅、鉑族金屬和鋁土礦。據(jù)此，非洲有作為歐盟原材料供應(yīng)商的巨大潛力，使歐盟擺脫原材料采購、加工階段對亞洲供應(yīng)鏈的依賴，轉(zhuǎn)而增加對非洲國家綠色技術(shù)原材料的需求。但給非洲帶來機(jī)會的同時(shí)也具有諸多不利影響，可能會重現(xiàn)過去的壓榨關(guān)系，非洲國家作為原材料供應(yīng)商，但卻難以將技術(shù)傳播和發(fā)展制造業(yè)帶來的產(chǎn)業(yè)升級、工作機(jī)會等優(yōu)勢本地化。此外，材料開采可能會加重環(huán)境污染、資源枯竭等問題，加劇非洲國家的脆弱性。

對拉丁美洲的影響。拉丁美洲同樣擁有能源轉(zhuǎn)型所需的諸多資源，包括鋰、銅和鎳等金屬礦產(chǎn)。拉丁美洲國家正在探索采礦經(jīng)濟(jì)效益增加的方法，如關(guān)鍵礦物的下游加工，實(shí)現(xiàn)原材料價(jià)值增值，創(chuàng)造更高的出口收入和稅收收入，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，歐盟國家也將其作為實(shí)現(xiàn)CRMA 目標(biāo)的潛力國。雖然綠色能源轉(zhuǎn)型可能為資源豐富的拉丁美洲國家?guī)硇聶C(jī)遇，但這在很大程度上取決于與更新的技術(shù)和材料相互替代的程度。而且促進(jìn)下游加工的政策可能會帶來諸多挑戰(zhàn)，前期需要進(jìn)行大量的資本投資、選擇合適的地點(diǎn)以及可靠且廉價(jià)的能源接入等等。因此，導(dǎo)致拉美地區(qū)的一些國家可能很難發(fā)展出有競爭力的產(chǎn)業(yè)。

對美國、韓國、澳大利亞等其他經(jīng)濟(jì)體的影響。CRMA 法案的出臺，加速各國包括東盟和中亞等資源國對關(guān)鍵性原材料的爭奪或警惕，重塑該領(lǐng)域在全球貿(mào)易投資中的各國分工。CRMA 法案為應(yīng)對美國《通脹削減法案》而生，美歐在原材料領(lǐng)域相爭的局勢有可能持續(xù)升溫。使得西方保護(hù)主義進(jìn)一步深化，攪動關(guān)鍵性原材料全球供應(yīng)鏈的環(huán)節(jié)分布和投資布局。韓國有分析人員認(rèn)為，受到美國《通脹削減法案》和《歐盟關(guān)鍵性原材料法案》的影響，電動汽車、電池等尖端產(chǎn)業(yè)競爭加劇，礦物供應(yīng)安全問題升溫，主要國家間的貿(mào)易壁壘會持續(xù)上升。一些西方國家順應(yīng)全球供應(yīng)鏈重塑的大勢，制定投資戰(zhàn)略和激勵(lì)措施，以推動本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升競爭力。如：澳洲鋰礦商瓦肯能源公司在德國建廠，采取新興技術(shù)生產(chǎn)鋰，并與德國大眾、法國雷諾等車企，比利時(shí)優(yōu)美科、韓國 LG等材料廠商簽訂氫氧化鋰供應(yīng)合同；加拿大尼奧材料公司獲取格陵蘭島的稀土礦探礦權(quán)，分離用于磁鐵的稀土材料。

四、《歐洲關(guān)鍵原材料法案》對中國的啟示及應(yīng)對措施

中國是全球關(guān)鍵性原材料生產(chǎn)和提煉的主要產(chǎn)地，包括擁有全球68%的鎳、40%的銅、59%的鋰和73%的鈷；也是供應(yīng)鏈后端的戰(zhàn)略參與者，生產(chǎn)了電池組件中70%的陰極、85%的陽極、66%的隔膜和62%的電解質(zhì)。針對 CRMA 法案對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，建議中國采取以下對策措施，應(yīng)對全球關(guān)鍵性原材料供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的演變和格局調(diào)整。

（一）加快原材料領(lǐng)域相關(guān)的立法進(jìn)程

縱觀主要經(jīng)濟(jì)體的法案，主要是通過科學(xué)地評估供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)水平、戰(zhàn)略需求程度、進(jìn)口依賴程度、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用、未來發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?biāo)，并結(jié)合各類指數(shù)測算得出資源的重要性。在資源的開發(fā)、加工、回收等方面制定標(biāo)準(zhǔn)，并予以補(bǔ)貼、稅收減免、信貸提供等激勵(lì)，減少對第三國的依賴性，緩解關(guān)鍵原材料供給的長期壓力。故中國可以在現(xiàn)有較為寬泛的戰(zhàn)略目標(biāo)框架下，細(xì)化原材料領(lǐng)域的相關(guān)法則和標(biāo)準(zhǔn)，提供有利于原材料市場繁榮發(fā)展的政策環(huán)境。在堅(jiān)持對外開放的同時(shí)，出臺保護(hù)國內(nèi)企業(yè)正常利益的海外投資政策，以保障自身的安全利益和戰(zhàn)略目標(biāo)。對標(biāo)中國碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，出臺與國際規(guī)則接軌、適合中國國情的、與中國生產(chǎn)力水平和現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的高質(zhì)量行業(yè)綠色標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)關(guān)鍵性原材料產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)保無污染。

（二）增強(qiáng)原材料領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主性和供應(yīng)安全

中國是稀土資源最為豐富的國家，稀土儲量和產(chǎn)量均居世界首位，在該領(lǐng)域具有極大的產(chǎn)能優(yōu)勢，但石油、鈷、銅和鋁等礦產(chǎn)資源的產(chǎn)量較小，進(jìn)口依賴度較高，且來源國單一，容易引起供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)、核心技術(shù)“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)，存在礦產(chǎn)資源開采過程中的人權(quán)、勞工、環(huán)境，以及促進(jìn)資源國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能力建設(shè)問題。針對原材料領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)增強(qiáng)自主可控能力，發(fā)掘有潛力的大型礦區(qū)，包括戰(zhàn)略礦產(chǎn)、稀有礦產(chǎn)和可替代性礦產(chǎn)，落實(shí)勘探礦區(qū)的資金支持，促進(jìn)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上下游企業(yè)責(zé)任共擔(dān)、聯(lián)合行動，將各方資源真正用于解決礦業(yè)及礦產(chǎn)供應(yīng)鏈存在的問題，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)開發(fā)及礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的持續(xù)改進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合產(chǎn)品用途、未來需求、可替代性等指標(biāo)，可擴(kuò)大中國的原材料戰(zhàn)略儲備和種類，進(jìn)一步保障原材料領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全，加強(qiáng)國內(nèi)資源的回收和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。相關(guān)企業(yè)可以順應(yīng)“一帶一路”藍(lán)圖，與沿線國家的相關(guān)公司、與周邊資源國以及與我國簽訂區(qū)域貿(mào)易合作協(xié)定的伙伴國相關(guān)公司進(jìn)行合資合營和收購兼并等，拓寬穩(wěn)定的海外供給市場。

（三）推進(jìn)原材料領(lǐng)域高水平對外開放

縱觀全球市場，各國對關(guān)鍵性原材料問題空前重視，持續(xù)加大政府激勵(lì)，相繼推出法案等解決供應(yīng)安全問題。一些西方國家值此通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈伙伴關(guān)系，搭建本土化、集團(tuán)化、區(qū)域化的能源、關(guān)鍵性礦產(chǎn)聯(lián)盟的“小圈子”，保護(hù)主義、單邊主義抬頭，影響了原材料全球市場價(jià)值鏈的布局。中國作為倡導(dǎo)全球化的、負(fù)責(zé)任的大國，在確保原材料供應(yīng)安全的基礎(chǔ)上，實(shí)施原材料多樣化進(jìn)出口，利用勘探、加工、處理、回收的技術(shù)優(yōu)勢延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，深度融入到貿(mào)易國的合作中。未來可以進(jìn)行資源外交，將原材料領(lǐng)域列入“走出去”戰(zhàn)略中，與資源伙伴國簽訂有關(guān)原材料領(lǐng)域的雙邊和諸邊自貿(mào)協(xié)定，關(guān)切雙方多方利益和價(jià)值增值，全面推進(jìn)原材料領(lǐng)域高水平對外開放與合作共贏。

（四）提升中國在關(guān)鍵性原材料規(guī)則體系中的國際話語權(quán)

全球關(guān)鍵原材料規(guī)則體系正從自愿性、非強(qiáng)制性向強(qiáng)制性演進(jìn)，中國應(yīng)克服對正在興起的相關(guān)國際規(guī)則不敏感、前期深度參與國際規(guī)則不足等問題，跟蹤國際相關(guān)規(guī)則的動態(tài)變化，加快系統(tǒng)研究和制定“中國版本”的規(guī)則。“中國版本”的規(guī)則應(yīng)融入國際通行規(guī)則，表達(dá)包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家和資源國家的合理訴求和利益關(guān)切。同時(shí)，中國應(yīng)在雙邊、諸邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中深化原材料領(lǐng)域規(guī)制工作，積極推動WTO等國際組織加強(qiáng)關(guān)鍵原材料規(guī)則體系建設(shè)，發(fā)出中國聲音，提升中國在該領(lǐng)域規(guī)則的國際話語權(quán)。

注釋：

①赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)（HHIWGI）用以反映原材料的產(chǎn)業(yè)集中度。

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