柘益香　顧光同

摘要：價格型碳稅政策已成為各國廣泛關(guān)注的應對氣候變化的重要政策應對工具。我國碳減排壓力巨大，作為負責任大國，自2013年正式啟動碳市場試點至今，我國已有8個試點地區(qū)，并在2020年我國承諾2030年碳達峰、2060年碳中和。盡管2021年7月我國正式啟動全國碳交易市場，但是碳稅政策仍在討論中。本文重點從價格型碳稅政策的特點與優(yōu)勢、我國實施碳稅政策的必要性、碳稅政策的作用機制以及國際上碳稅政策設計與實施效果進行經(jīng)驗總結(jié)。最后結(jié)合碳稅政策的國際經(jīng)驗給出了完善碳稅法律法規(guī)、建立健全碳稅配套制度、合理制定碳稅收使用途徑、有效監(jiān)管碳稅實施效果以及積極爭取國際碳稅話語權(quán)等方面的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：碳減排 價格型 碳稅 政策工具 碳中和

中圖分類號：X196 F811.4

一、引言

氣候變化已經(jīng)嚴重影響人類生活，各國積極地尋求有效的政策工具。碳減排的主要對象是污染型企業(yè)，而企業(yè)造成的污染被經(jīng)濟學家稱為外部性，表明污染不被視為企業(yè)責任的一部分，也不被視為其成本結(jié)構(gòu)的一部分。因此，污染的后果和相關(guān)成本由整個社會承擔。Harris，et al[1]研究表明，氣候變化會對世界經(jīng)濟造成2%至10%的影響。我國已經(jīng)提出了“雙碳”目標，這是一項宏偉而艱巨的任務，需要在多端發(fā)力，需要多措并舉。

碳稅是對與化石燃料燃燒有關(guān)的一種或幾種溫室氣體排放征收的稅，在一定程度上迫使企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，從而在經(jīng)濟中提供價格信號。碳稅將通過適用于污染實體的稅率直接對排放實體征收價格，屬于由稅收直接價格干預，從而對企業(yè)所售商品的定價產(chǎn)生影響。因此，盡管碳稅和碳市場都是碳減排的重要政策手段，都為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所述的將全球平均氣溫升高限制在2℃以下的目標提供了強有力的政策工具。但是不同于碳市場的是，碳稅是直接對碳排放污染型企業(yè)進行價格干預的價格型碳減排政策工具，可使污染型企業(yè)的成本等于社會成本，污染型企業(yè)基于自身決策的排放水平盡可能與社會最優(yōu)水平相一致，實現(xiàn)污染型企業(yè)的外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

就我國而言，全國統(tǒng)一的碳市場已經(jīng)建立，并將逐步擴大，必將對我國“雙碳”目標的實現(xiàn)發(fā)揮重要作用。但是全國碳市場僅以電力行業(yè)為主，覆蓋行業(yè)明顯不足。而且長期我國試點碳市場的碳交易價格遠低于國際目標的碳價，關(guān)于碳稅這一價格型政策工具，我國尚處于討論階段。因此，鑒于碳稅政策可直接對碳排放實體進行價格干預，具有見效快、實施成本低、稅率穩(wěn)定、可實現(xiàn)收入再分派等優(yōu)勢，非常有必要引入碳稅這一價格型政策手段與碳市場并軌實施以加大我國碳減排調(diào)控力度，助力“碳中和，碳達峰”目標的實現(xiàn)。本文將梳理碳稅政策的作用機制、國際上碳稅政策設計、碳稅政策實施的效果等以給出我國碳稅政策設計的國際經(jīng)驗借鑒與啟示。

二、碳稅政策的作用機理

實際上，碳稅是通過規(guī)定碳排放量或化石燃料的碳含量征收的，是對產(chǎn)生負外部性的市場活動征收的一種庇古稅。當市場活動的邊際社會成本與邊際私人成本相背離時，市場是無效的，會導致產(chǎn)品的供給過剩；同時，生產(chǎn)者沒有動機將邊際社會成本內(nèi)部化，這將導致經(jīng)濟外部性[2]。碳排放就是這種經(jīng)濟負外部性活動，會導致資源配置無效、環(huán)境破壞以及氣候變暖。任何碳排放稅收的基本思想都是基于這種庇古稅，其具有規(guī)范的稅收體制和完善的法律規(guī)定，政府的管理成本相對于碳市場而言更低，其目的是將外部性的成本內(nèi)在化為市場價格，以實現(xiàn)碳排放量的減少，從而緩解氣候變化。此外，碳稅的覆蓋范圍廣，包括大中小型在內(nèi)的所有碳排放主體都被納入，因此，碳稅的節(jié)能減排引導效應覆蓋面相對于碳市場而言更廣。

當一個國家引入碳減排價格型政策工具碳稅時，碳稅將通過能源傳導，影響到整個經(jīng)濟部門，并對經(jīng)濟部門產(chǎn)生不同的影響[3-4]。從直接影響來看，一方面，短期內(nèi)碳稅可能導致能源價格的提高，從而使得生產(chǎn)部門的能源成本增加，生產(chǎn)部門不得不通過調(diào)整其投入和產(chǎn)出以應對，其中投入的調(diào)整包括其他部門的投入以及勞動力和資本的投入，產(chǎn)出的調(diào)整將影響收入和相關(guān)稅收[5]，而碳稅收入將為政府提供收入來源，增加政府在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額，或者循環(huán)回到納稅人手中；另一方面，也可能使得家庭、部門的用能成本的增加。從間接影響來看，一方面，對企業(yè)來說，產(chǎn)品的價格彈性在很大程度上決定了企業(yè)能否將稅負轉(zhuǎn)嫁給消費者，生產(chǎn)高價格彈性產(chǎn)品的部門可能不得不吸收稅收損失，那么企業(yè)可能會遭遇銷售額下降，從而最終導致企業(yè)利潤損失；另一方面，對消費者來說，不僅要承擔因能源和其他商品及服務價格上漲而產(chǎn)生的直接和間接稅收負擔，而且還要受到征稅引起的勞動力和資本收入變化的影響，從收入和支出兩方面構(gòu)成復雜的影響。

從長期來看，碳稅能推動企業(yè)通過低碳技術(shù)創(chuàng)新和配套來降低能耗和相關(guān)成本，從而實現(xiàn)碳減排，因此可使企業(yè)在市場上更具競爭力和利益最大化[6]。對于家庭來說，碳減排活動可以改善環(huán)境質(zhì)量，減輕氣候變化的不利影響，從而給社會帶來長期的環(huán)境效益。

三、碳稅政策設計

碳稅政策的設計包括許多重要因素，每一個因素都會對碳稅政策的有效性和分配產(chǎn)生影響，如誰應該納稅、應該征什么稅、稅率是多少、何時征稅、稅收的使用以及如何實施稅收等等。從各國開征碳稅的實踐經(jīng)驗，以及引入和模擬碳稅的研究可以看出，各國碳稅制度的設計各不相同。一般來說，納稅人是企業(yè)和家庭，但在某些情況下，某些類型的家庭和企業(yè)可以免征直接稅；雖然大多數(shù)研究建議只對一次能源征稅，以避免雙重征稅，但稅基包括一次能源和二次能源中的化石燃料。能源鏈中通常存在“上游”或“下游”選擇來征收稅收。各國之間的稅率也往往差別較大?？紤]到碳稅設計重點在于碳稅實施對象與范圍、碳稅稅率以及相關(guān)配套政策等，因此本文將主要對這些方面進行討論。

（一）碳稅實施對象與范圍

碳稅的實施對象與范圍是碳稅政策的主要內(nèi)容和關(guān)鍵要素[7]。適當、合理的碳稅實施將促進碳稅對環(huán)境保護的正效應。事實上，碳稅是對化石燃料的碳含量征稅。碳稅征收對象與范圍從最早只向一般燃料征收，慢慢過渡到石油、天然氣、石油氣，逐漸覆蓋到電力部門、所有的化石燃料[8]。這種征收對象與范圍的變化既體現(xiàn)碳稅政策逐漸被社會各界廣泛接受，也表明碳稅的普適性和經(jīng)濟性。

比如加拿大不列顛哥倫比亞省通過碳稅一年可增加稅收3.38 億加元[9]，并通過減稅的方式，將碳稅的收入還給民眾，同時也達到了減少能源消耗、碳減排的目的。另據(jù)加拿大《環(huán)球郵報》報道，加拿大計劃全面實施碳稅，并從2019年的20加元/噸的碳排放價格，按每年每噸上漲10加元的增幅，到2022年達到50加元/噸的穩(wěn)定水平。加拿大不列顛哥倫比亞省是將碳稅的進項收入全部用于民眾、企業(yè)和社會，而且也用于提高地區(qū)的能源效率和改用替代燃料等。好處在于可以減少碳稅的不經(jīng)濟性，從而促進新能源行業(yè)的快速發(fā)展。

2021年，歐盟宣布計劃盡快推進“碳邊境”計劃，對來自控制碳排放不力國家和地區(qū)的進口產(chǎn)品征收一定比例的碳稅，避免歐洲企業(yè)因采用更高環(huán)保標準而處于競爭劣勢[10]。歐盟官員認為，碳稅計劃對歐盟推進氣候政策至關(guān)重要，既維持歐盟產(chǎn)業(yè)的競爭力，也鼓勵企業(yè)采取更切實措施執(zhí)行減排。此舉將使得碳稅這種強效減排手段迅速發(fā)展壯大，促進相關(guān)國家和地區(qū)對碳稅的普及。

（二）碳稅稅率

碳稅是通過規(guī)定碳排放量或化石燃料的碳含量的稅率的方式直接為碳定價，因此碳稅稅率是碳稅政策設計的重點因素[11]。碳稅主要功能是激勵碳減排、籌集資金功能以及增加財政收入。在設計碳稅時，國際上往往根據(jù)一定的標準設置或調(diào)整稅率，一些國家或地區(qū)采用動態(tài)稅率模式，具有而言，可采用靈活年稅率的方式，根據(jù)上一年的碳稅的實施效果評價制定下一年的稅率；也可以采取逐年上漲稅率的方式，形成逐年遞增稅率制度[12]。

（三）相關(guān)政策配套

各國實施碳稅的政策配套措施多種多樣[13-14]，比如美國眾議院2009年通過的《清潔能源安全法》[15]，明確提出美國在2020年對未能達到美國碳排放標準的進口產(chǎn)品征收高額碳稅，這表明美國碳稅實施具有更完善的法律法規(guī)。另外，澳大利亞政府于2011年11月通過碳稅法，并出臺了一系列的配套措施以保證碳稅法的執(zhí)行[16]，其碳稅政策相關(guān)配套具有一定代表性和可借鑒性，可為我國的碳稅政策設計提供一定參考依據(jù)。

1.產(chǎn)業(yè)援助計劃

澳大利亞碳稅法案在一定程度上加重了企業(yè)的經(jīng)濟負擔。對此，澳大利亞政府出臺了“就業(yè)與競爭項目”，以此來緩解碳排放高的企業(yè)的減排壓力，以及保證就業(yè)率。尤其是煤炭產(chǎn)業(yè)不僅為澳大利亞帶來75%的電力資源，也貢獻巨大的進出口收入。2017年，澳大利亞統(tǒng)計局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，澳大利亞煤炭出口總額是565億澳元，漲幅維持在30%左右。澳大利亞政府制定產(chǎn)業(yè)援助計劃，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供政策性的補貼，且該政策呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。

2.能源安全基金

該碳稅法案的通過對澳大利亞相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成直接的影響，尤其是高、中度碳排放的產(chǎn)業(yè)。為了促進綠色能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，澳大利亞政府設立了能源安全基金，強化對相關(guān)企業(yè)的援助、引導，實現(xiàn)碳排放的逐年遞減和綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當然，澳大利亞政府還根據(jù)行業(yè)差異來決定能源安全基金的使用途徑，比如針對不同行業(yè)受碳交易體系的影響程度、行業(yè)排放強度、行業(yè)發(fā)展特征等情況，制定適應不同行業(yè)的鼓勵性和過渡性政策，保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的有序發(fā)展和“綠化”。尤其是涉及能源安全的產(chǎn)業(yè)，如煤炭、鋼鐵、電力以及礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，能源安全基金為其提供較大的支持力度。

3.家庭援助計劃

澳大利亞碳稅法案出臺的主要阻力是公眾的顧慮。ABC（澳大利亞廣播電視公司）做過調(diào)查，60%的反對者認為，碳稅法案的出臺將進一步地加劇家庭日常的開銷成本。尤其在通貨膨脹和市場不景氣的背景下，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本的增加將會通過產(chǎn)業(yè)鏈傳導到下游的市場，造成生活成本的上升。一方面，澳大利亞政府通過平抑物價、補貼或者其他形式，來抵消生活成本的增加。對于某些特定的產(chǎn)業(yè)，除了上述的能源安全基金和產(chǎn)業(yè)援助計劃外，澳大利亞政府也制定了相關(guān)的計劃來保障相關(guān)從業(yè)人員的福利，進一步減輕碳稅方案的阻力；另一方面，澳大利亞政府承諾碳稅法案50%的收入將用于補貼家庭，尤其是針對中下層、貧困、無業(yè)、退休人員，補貼的比例將會逐年地增加。

四、發(fā)達國家碳稅政策實施效果

碳稅就像消費稅（或增值稅）或煙酒稅一樣很容易理解。在經(jīng)濟方面，碳稅和碳市場的機制相似性在于，這兩種政策工具都給出了碳污染的價格信號。如果政府掌握碳價格與減排量的全部信息，碳排放稅和碳市場可以產(chǎn)生類似的經(jīng)濟和環(huán)境結(jié)果[17]。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，截至2020年6月，已有超過30個國家和地區(qū)為應對氣候變化實施碳稅政策[18-19]。

越來越多的發(fā)達國家和發(fā)展中國家實施碳稅政策[20]。芬蘭是目前所知全球最早全面實施碳稅政策的國家[8]。在1992年里約會議之后，歐盟委員會曾在1992年和1995年兩次提議在歐盟統(tǒng)一開征碳稅，然而由于部分國家不想讓渡稅收主權(quán)給歐盟，最終這兩次提議都失敗了。隨后，一些歐盟國家決定在本國開征碳稅或增加能源稅。1997年芬蘭進行第一次碳稅改革，取消了按2：3比例的能源-碳的混合碳稅，僅保留了碳稅，并完全以化石燃料的碳排放為依據(jù)計稅。進入21世紀后，隨著氣候變化的形勢日益嚴峻，日本、英國、法國等發(fā)達國家也開始著手采取碳稅的形式以減少溫室氣體排放[21-23]。在2005年簽訂的《京都協(xié)議書》中，明確以法律形式限制了溫室氣體排放量，為要建立碳稅制度的國家提供了立法依據(jù)。2011年芬蘭進行第二次碳稅改革，將碳稅納入能源消費稅稅種，標志著芬蘭混合碳稅政策走向成熟。

五、借鑒與啟示

碳稅屬于價格型碳減排政策工具，盡管每種設計都有其優(yōu)缺點，在不同的情況下也可能有不同的表現(xiàn)，但國際上已有許多設計和實施成功經(jīng)驗值得借鑒。通常在設計碳稅收入的使用時，必須權(quán)衡效率和公平。我國如果要實施碳稅政策，必須根據(jù)我國具體國情、經(jīng)濟與社會狀況以及政策重點等進行碳稅政策的最優(yōu)設計。根據(jù)國際經(jīng)驗，本文給出以下五個方面的借鑒與啟示。

（一）完善碳稅法律法規(guī)

法律法規(guī)是碳稅在實際建立與實施過程中的法律保障，盡管2020年9月1日我國首部資源稅法正式實施，但我國碳稅制度仍在探討中。沒有完善的碳稅立法就難于保障碳減排價格型政策工具碳稅政策的正常實施。因此，制定碳稅制度首先必須完善碳稅的法律法規(guī)[24]。具體而言，立法機構(gòu)可依據(jù)國際上建立碳稅法律法規(guī)的經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際發(fā)展情況，建立中國特色的碳稅法律法規(guī)，明確規(guī)定納稅主體的權(quán)利和義務。

（二）建立健全碳稅配套制度

碳稅政策要有序、穩(wěn)健推進，必然少不了相關(guān)政策的配套。我國可在借鑒國際經(jīng)驗的同時，需要結(jié)合我國實情，尤其試點碳市場和全國碳市場已經(jīng)積累了豐富實施經(jīng)驗，碳稅政策應該與碳市場交易政策相互補充，形成合力。也就是說碳稅在考慮稅種、稅率的同時，要兼顧現(xiàn)行碳交易政策，碳市場發(fā)揮市場機制、碳稅發(fā)揮財政支持功能，并且以化石能源等重點碳源為首批制度實施對象，考核與評估結(jié)合、激勵與獎懲結(jié)合有效促進我國“雙碳”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）合理制定碳稅收使用途徑

國際上建立碳稅制度的國家，主要采用?？顚Ｓ煤图{入財政收入兩種碳稅收入使用途徑。我國在碳稅實施初期可建立碳稅收入專用資金項目，將碳稅收入運用到綠色低碳技術(shù)開發(fā)等節(jié)能減排項目中，并專款專用、公開透明、接受社會監(jiān)督，使納稅主體積極配合碳稅的實施。當碳稅實施相對成熟，則可將碳稅收入納入國家財政收入當中進行統(tǒng)一管理與分配，以更好地促進資源優(yōu)化配置。同時，碳稅或溫室氣體稅的收益可用于通過對可再生能源和低碳技術(shù)的補貼來擴大稅收的影響，或?qū)Νh(huán)境項目設立一個明確的基金，通過利用碳稅稅收來減輕“燃料貧困”的負面影響、資助住房改造或幫助低收入家庭實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付。

（四）有效監(jiān)管碳稅實施效果

碳稅的實施效果一方面要從碳減排效益來進行評估，另一方面還需要考慮利益分配問題，因此碳稅實施效果的監(jiān)管既要考慮碳稅實施的環(huán)境效益，也要考慮是否對社會福利產(chǎn)生正效應。社會福利正效應可以通過碳稅實施驅(qū)動一大批低碳綠色行為的產(chǎn)生和發(fā)展，從而提高就業(yè)，通過碳稅稅收的合理再分配實現(xiàn)社會福利最大化。如果監(jiān)管不利可能導致碳稅實施不僅會高估經(jīng)濟成本，而且會改變這種稅收的分配影響。此外，包括所有溫室氣體排放量的溫室氣體稅可能比單獨征收二氧化碳稅更具成本效益和更公平的分配[25]。同時，需要監(jiān)管碳稅實施對各地區(qū)的碳減排、舒適度、公共衛(wèi)生的改善以及空氣污染控制等方面的雙重影響。因此，碳稅政策實施的分配影響需要評估環(huán)境協(xié)同效益的分配，而不僅僅是只追求碳稅稅收。設計全面的監(jiān)管體系將更好地體現(xiàn)我國碳稅實施的成本效益和分配影響，也有利于提高碳稅政策的接受度和順利實施。

（五）積極爭取國際碳稅話語權(quán)

我國正面臨著緊迫而嚴重的空氣污染問題，在全球溫室氣體排放量中占比高，碳減排壓力大，為實現(xiàn)2030年碳達峰、2060年碳中和急需多種方案。我國未來的碳減排政策實施不僅應關(guān)注二氧化碳排放和其他溫室氣體，還應在政策領(lǐng)域?qū)ふ覞撛诘碾p贏機會。特別我國2021年7月正式啟動了全球最大的碳市場，未來碳稅與之并軌實施的效果也可為其他國家展現(xiàn)“中國方案”、“中國窗口”和“中國模式”，為我國在國際上展示碳稅政策的行動特色，從環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益三方面展示碳稅政策工具的有效性和公平性，以獲得碳稅政策方面更多的國際話語權(quán)。

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責任編輯：姜洪云

第一作者簡介：柘益香，浙江農(nóng)林大學，高級會計師，碩士，研究方向：綠色金融與高校財務。