王榮煜

(復旦大學歷史地理研究中心,上海 200433)

光緒十年(1884),清廷在新疆建省,全面推行府(州)縣制以加強中央政府對新疆當?shù)氐墓芾怼Ｃ裨?為應(yīng)對全新的國內(nèi)外軍事、外交形勢,又基于自身經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)、治安管理等方面的需要,新疆陸續(xù)增縣設(shè)治。這一時期新疆政區(qū)的設(shè)置不僅反映了當時執(zhí)政者為維護國家統(tǒng)一和邊疆權(quán)益所做的努力,還展現(xiàn)了新疆省當局同中央政府以及地方內(nèi)部勢力之間的博弈,其經(jīng)驗和啟示也深刻影響著今天新疆的地方管理。

學界對民國時期新疆政區(qū)設(shè)置已有所關(guān)注。在行政制度改革及其實施層面,對民國時期新疆道、縣、設(shè)治局、分縣等的沿革過程及其對維護邊疆穩(wěn)定、實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的作用等已有一系列研究。(1)劉國俊: 《楊增新對新疆行政區(qū)劃的調(diào)整及其意義》,《西域研究》2015年第3期;郭勝利: 《民國新疆縣制變革述論》,《西域研究》2014年第2期;呂洪超: 《北洋政府時期新疆置縣緣由縷析》,《前沿》2013年第18期;白京蘭: 《民國時期新疆“設(shè)治局”述略》,《蘭州學刊》2010年第8期;范宇杰: 《民國新疆縣佐地理研究》,復旦大學碩士學位論文,2019年。還有學者通過對具體設(shè)縣過程的剖析,探究新疆政區(qū)改革的過程及特點,如蘇奎俊以察哈爾營改設(shè)溫泉縣分析清末民國邊疆地區(qū)新型軍政體制的建立過程(2)蘇奎俊: 《新疆建省與察哈爾營的改制》,《西部蒙古論壇》2013年第1期。,不過蘇文的重點在梳理察哈爾營的興亡過程,對于設(shè)縣的分析并不深入。

民國初期,新疆外部有俄國在軍事、外交、商貿(mào)等方面的壓力,內(nèi)部有資源、賦稅、人口管理等的需求。本文以當時增置縣治較早的霍爾果斯縣為例,通過復原該縣的設(shè)立過程,分析當時新疆應(yīng)對內(nèi)外部困難的情形,進而探討割據(jù)軍閥制衡中央、控制地方的權(quán)謀手段,以及中央決策對地方利益的影響。

一、 霍爾果斯縣域地理環(huán)境與行政舊制

本文研究范圍為民國霍爾果斯縣域,其位置在今新疆維吾爾自治區(qū)西部,地屬今伊犁哈薩克自治州,包括今霍爾果斯市、霍城縣以及可克達拉市西半部(圖1)。該區(qū)域北隔科古琴山,與博爾塔拉蒙古自治州博樂市、溫泉縣相望,南以伊犁河與察布查爾錫伯自治縣為界,東鄰伊寧市、伊寧縣及可克達拉市東半部分,西憑霍爾果斯河與哈薩克斯坦阿拉木圖州接壤,是我國西部門戶。我國與哈薩克斯坦之間的重要通道霍爾果斯口岸即在本區(qū)域內(nèi)。

圖1 民國霍爾果斯縣位置

霍爾果斯地處天山山脈的伊犁河谷地區(qū),雖然位于歐亞大陸深處,但來自天山的冰雪融水補給使當?shù)氐乇硭Y源豐富,為之發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)提供了重要水源?；魻柟咕硟?nèi)還有遼闊的草場、肥沃的土地,有發(fā)展畜牧業(yè)的良好條件。正因如此,歷史時期烏孫、柔然、突厥、契丹、蒙古等游牧民族先后控制了這一區(qū)域。

明末清初,準噶爾興起,其牙帳設(shè)于伊犁河谷,霍爾果斯河流域亦是其游牧地。18世紀,清朝統(tǒng)一天山南北,乾隆二十年(1755),朝廷于霍爾果斯境內(nèi)的烏哈爾里克(今水定鎮(zhèn))設(shè)辦事大臣;四十五年(1780)再于該地建拱宸城,為伊犁九城最西者,屬伊犁將軍管轄。拱宸城周長3里7分(3)〔清〕 永保: 《總統(tǒng)伊犁事宜》,中國社會科學院邊疆史研究中心主編: 《清代新疆稀見史料匯輯》,全國圖書館文獻縮微復制中心1990年版,第136頁。,屯駐綠營馬步兵各350名(4)〔清〕 佚名: 《伊江集載》,中國社會科學院邊疆史研究中心主編: 《清代新疆稀見史料匯輯》,第104頁。,數(shù)量則冠于九城,以參將領(lǐng)之,并設(shè)巡檢一員。清中期時,朝廷還陸續(xù)從東北各地遷居錫伯、索倫(5)按: 索倫人主要是今達斡爾、鄂溫克、鄂倫春族的祖先。各營到霍爾果斯地區(qū)屯田戍邊,并以八旗體制管理。如乾隆二十八年(1763),1 000余名索倫官兵自黑龍江攜眷遷駐伊犁屯田戍邊,被安置于伊犁河北、霍爾果斯河東西廣袤草原之上,設(shè)領(lǐng)隊大臣一員專管,受伊犁將軍節(jié)制,是謂“索倫營”,成為新疆西陲的一支勁旅。同治年間,新疆爆發(fā)叛亂,俄國出兵強占伊犁,拱宸城及周邊索倫營等處兵民幾乎奔逃殆盡,直至左宗棠收復新疆,當?shù)厣鷺I(yè)才逐漸恢復。光緒十年(1884)新疆建省后,索倫和錫伯官兵組成新的索倫營八旗,有1 600余人(6)佟連福: 《伊犁索倫營里的錫伯族》,伊犁哈薩克自治州文史資料委員會編: 《伊犁文史資料》第6—10輯合訂本,中國人民政治協(xié)商會議伊犁哈薩克自治州委員會、中國人民政治協(xié)商會議文史資料委員會2009年版,第328—329頁。,他們重新肩負起守邊巡卡的任務(wù)。中俄勘界訂約后,自伊犁河沿霍爾果斯河向北的河源卡、登元卡、察汗鄂博卡、尼勘卡、紅山嘴卡、臺爾素湖爾卡這6座卡倫的巡防工作也由索倫營負責。伊犁將軍重新將霍爾果斯的草場、耕地劃分給索倫營兵民牧種,屯田地包括三四工屯、大小工背(弓拜)屯地、一間房至拱宸城南地等,所轄范圍大致北到塔勒奇山,東抵察汗烏蘇,南瀕伊犁河,西至霍爾果斯河。(7)佟連福: 《霍城縣錫伯族發(fā)展概況》,中國人民政治協(xié)商會議霍城縣委員會文史資料委員會編: 《霍城文史資料》第1輯,中國人民政治協(xié)商會議霍城縣委員會文史資料委員會1990年版,第121頁。光緒十一年(1885),索倫營領(lǐng)隊大臣春滿率領(lǐng)兵民在水磨溝與紫泥河間筑城,周7里許的索倫營大城從規(guī)模和人口上都大幅超過了拱宸城(8)拱宸城周長3里7分,清末人口僅265人。參見〔清〕 永保: 《總統(tǒng)伊犁事宜》,中國社會科學院邊疆史研究中心主編: 《清代新疆稀見史料匯輯》,第136頁;〔清〕 蕭然奎修: 《綏定縣鄉(xiāng)土志·人類》,馬大正等整理: 《新疆鄉(xiāng)土志稿》,新疆人民出版社2010年版,第200頁。,成為清末霍爾果斯地區(qū)實際上的發(fā)展中心。光緒十四年(1888),清政府在伊犁、塔城地區(qū)設(shè)置伊塔道,霍爾果斯地屬伊塔道綏定縣。雖然《伊犁界約》等系列條約簽訂后中俄已劃定了西北邊界,但俄國仍在覬覦中國領(lǐng)土,頻頻在邊界地區(qū)挑起事端,致使清廷不得不加強對新疆地區(qū)的控制。因此,地處邊界的霍爾果斯地區(qū)增設(shè)分防廳,原設(shè)巡檢缺升通判,“管理旗務(wù)并中俄交涉及督捕彈壓諸務(wù)”(9)〔清〕 劉錦棠撰,杜宏春校證: 《劉錦棠奏稿校證》,中華書局2019年版,第884頁。,該狀態(tài)持續(xù)到清朝結(jié)束。

民國初年,為響應(yīng)中央政府精簡政區(qū)層級的三個《劃一令》,府、廳、州一并改置為縣。(10)《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》,《政府公報》第243號,1913年1月9日?；魻柟狗址缽d并入綏定縣,通判隨之裁撤,僅由綏定派幫審員一名負責初步受理境內(nèi)的民刑訴訟,但沒有行政、立法等方面的權(quán)力。(11)錢端升: 《民國政制史》,上海人民出版社2008年版,第615頁。

二、 民國霍爾果斯縣的設(shè)立

民國三年(1914),新疆戰(zhàn)局初定,新上臺的新疆都督楊增新為穩(wěn)固其統(tǒng)治,開始對新疆行政區(qū)劃進行改革。除前清府、廳、州改置的縣之外,霍爾果斯是最先被考慮分治設(shè)縣的兩個地區(qū)之一。建縣之前,楊增新命時任伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞就霍爾果斯升縣問題進行調(diào)查,其考察報告要義在隨后楊增新上報北洋政府內(nèi)務(wù)部的公文中得以體現(xiàn)。歸納下來,霍爾果斯設(shè)縣的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先是國防考慮?；魻柟固幹卸斫唤缰?清季以來一直是俄國覬覦之地,外交沖突頻仍,因此地方官員設(shè)縣有利于地方控制,維護邊境安全。在公文中,楊增新對此問題特意強調(diào):

霍爾果斯地方實為伊犁迤西第一門戶,又屬中俄通商要道,與俄屬薩瑪爾縣隔河相望,實成對峙之勢。近來俄國在薩瑪爾實行殖民政策,大事招懇(墾),人口殷繁,無地安插,因霍爾果斯境內(nèi)土壤肥沃,不免時生覬覦。即如上年春間,該國流民數(shù)千,潛來霍爾果斯下游一帶,侵占土地,勢甚猖獗,兩國人民幾至決裂,此其明證。(12)② 《呈報改設(shè)霍爾果斯縣治文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,黑龍江教育出版社2016年版,第304頁。

可見,俄國在邊境地區(qū)的殖民開墾對中國西北國防安全造成了巨大威脅。鑒于此,楊增新認為“若不亟設(shè)縣治,殖民實邊,以圖抵制,恐將來俄民之遷傭日多一日,在在不免?櫶??殕?,即在在惹起交涉”②。

事實上,這一地區(qū)的中俄國界在光緒初年已經(jīng)劃定。光緒七至八年(1881—1882),中俄簽訂了《圣彼得堡條約》與《伊犁界約》,規(guī)定在霍爾果斯,兩國以河為界,河東屬中國,河西歸俄國,河水為“兩國公水,彼此不準爭競”,河中沙洲為“兩國公地,兩國民人不準在洲蓋房種地”(13)《伊犁界約》,王鐵崖編: 《中外舊約章匯編》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1957年版,第409頁。。這些條約迫使中國失去了霍爾果斯河以西的全部領(lǐng)土。

俄人又先不顧條約中之規(guī)定,在霍爾果斯河上游西岸開渠五道,使中方土地幾無可灌溉之水。至民國初年,河水“俄占十分之八,中僅十分之二”(14)《報告勘界會議經(jīng)過情形及擬定辦法請核奪示遵》,1915年6月19日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-01-036。,境內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大損害。俄人還不斷染指霍爾果斯河以東的中方領(lǐng)土,公然侵占該河主泓道東側(cè)的河洲,甚至在民國元年、二年多次越界至中方頭工卡倫、東二工渠等地測繪地圖(15)《俄兵測繪頭工卡倫并毀垛案》,《外交部交涉節(jié)要》1912年7月;《俄人測繪二工渠案》,《外交部交涉節(jié)要》1913年10月。,嚴重威脅伊犁地區(qū)的邊境安全。

然而,清末民初霍爾果斯的地方管理十分薄弱,裁撤通判后,霍爾果斯級別最高的官員只是伊塔道屬綏定縣派出的一名處理簡單民事訴訟紛爭的幫審員,無權(quán)過問具體行政管理、治安維護等事務(wù)。因此,對于非法入境之俄人,該人員無力驅(qū)趕,在中俄民眾的糾紛中,也無法維護中方利益。故而新疆省當局認為增設(shè)縣治后,此種情況可以得到一定程度的改善。

其次是交通和貿(mào)易考慮?；魻柟拐斨卸碣Q(mào)易要沖,清代以來一直是俄國布匹、呢絨、火柴、鐘表等工業(yè)產(chǎn)品進口以及中國茶葉、大黃、棉花等原材料出口的重要通道之一。(16)曾問吾: 《中國經(jīng)營西域史》,商務(wù)印書館1936年版,第471頁。清季中俄之間相繼簽訂《伊塔通商章程》《改訂伊犁條約》《中俄續(xù)改陸路同上章程》等,霍爾果斯的尼勘卡倫與位于塔城的葦塘子卡倫、烏什的伊布拉卡倫、喀什的明約洛卡倫一起,成為清末新疆中俄貿(mào)易的四大法定通商口岸(17)曾問吾: 《中國經(jīng)營西域史》,第464頁。,“俄商進卡之貨……歲耗巨金,其洋布、桂皮尤為章身之具,更無論矣”(18)〔清〕 蕭然奎修: 《綏定縣鄉(xiāng)土志》,馬大正等整理: 《新疆鄉(xiāng)土志稿》,第205頁。。

口岸開放后,清廷在尼勘卡倫設(shè)卡員一名,處理海關(guān)通商事務(wù)。但俄商極為蠻橫,對低級別的卡員不加理睬,漏稅、走私等行為層出不窮,口岸管理頗有力不能逮之況。一關(guān)之糾紛常只能通過駐在該城的通判親自主持協(xié)調(diào),才能勉強解決:

近自俄國開辦臺卡以來,每于昏夜叩關(guān),三更五更十輛八輛肆行出入,不準卡員查驗,甚有無票行人車輛溷雜其間,任意往來。尤可異者,該國官吏軍人既無公文護照,又不至卡掛號,闖關(guān)經(jīng)過,不服盤詰。以故近年俄商私運鹽、茶、煙土入境與私運糧食出境之案,層見疊出。雖間有經(jīng)我國阻止之事,全賴通判主持,卡員幾同虛設(shè)。(19)⑥⑧ 《呈報改設(shè)霍爾果斯縣治文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,第305頁。

這樣的狀況,當然對新疆地方管理極為不利。

民國元年(1912)之后,新疆省響應(yīng)民國政府的三個《劃一令》,撤銷霍爾果斯分防廳并入綏定縣,裁撤通判,所以尼勘卡倫的通商事務(wù)只得靠綏定縣派出的幫審員協(xié)理。但幫審員作用不比晚清卡員大多少,凡涉及行政、治安等問題均需報回綏定縣定奪,而綏定距拱宸城就有90里之遙,至尼勘卡倫路途更遠(20)許國楨修: 《伊犁府鄉(xiāng)土志》,馬大正等整理: 《新疆鄉(xiāng)土志稿》,第181頁。,致使公務(wù)應(yīng)接不暇,處理混亂,分縣設(shè)治的急迫性日益增加,“即應(yīng)改設(shè)知事兼通商事宜,以復通判職權(quán)之舊,俾得專其責成”⑥。顯然,加強邊境交通與商貿(mào)管理也是霍爾果斯設(shè)縣的重要原因之一。

再次是地方管理考慮。自有清一代對伊犁地區(qū)進行開發(fā)以來,大量疆內(nèi)和內(nèi)地移民進入伊犁河流域墾殖土地。雖迭經(jīng)戰(zhàn)亂,但霍爾果斯地區(qū)人口到晚清已增至數(shù)千人。(21)黃達遠、吳軼群: 《多重視角下的邊疆研究 18世紀至20世紀初葉的新疆區(qū)域社會史考察》,民族出版社2009年版,第69頁;佟連福: 《霍城縣錫伯族發(fā)展概況》,中國人民政治協(xié)商會議霍城縣委員會文史資料委員會編: 《霍城文史資料》第1輯,中國人民政治協(xié)商會議霍城縣委員會文史資料委員會1990年版,第121頁。這些移民主要分布在索倫營大城、拱宸城、瞻德城、廣仁城等霍爾果斯各處:

霍城西南境內(nèi)所屬之登元卡、磨湖等處,東境內(nèi)所屬之板橋卡、小卡子、三道河等處,東南境內(nèi)所屬之黑樹窩、夾壩道等處,北境內(nèi)所屬之大西溝、苜蓿臺、察哈、烏蘇溝、大弓背、小弓背、清水大河等處,現(xiàn)在均有漢、回、纏、哈各族戶民?！唤?jīng)編定升科,尚能安置一百余戶……又查索倫營所占牧場地畝,該旗丁多,已自行懇(墾)辟……⑧

然而,民國初年霍爾果斯地方在人口日增、事務(wù)日繁的情況下,各類事務(wù)仍需綏定縣派員處置,“未免鞭長莫及”。這一問題在清代已有顯露:“此與前清時霍城通判僅辦交涉不負土地人民責任流弊相同?！?22)②⑤⑥ 《呈報改設(shè)霍爾果斯縣治文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,第305頁。因此,新疆省政府認為,亟需將霍爾果斯從綏定縣析出,新置一縣,方可集中精力管理該區(qū)事務(wù)。可見,從征收賦稅、維護地方治安等方面考慮,霍爾果斯設(shè)縣亦勢屬必然。

除了以上急迫的設(shè)縣理由外,霍爾果斯自身“地質(zhì)膏腴,水利富有”②的地理條件和較為成熟的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平也使設(shè)縣成為可能。從宣統(tǒng)三年(1911)修成的《新疆圖志》附圖(23)〔清〕 袁大化修,王樹枏等纂,朱玉麒等整理: 《新疆圖志·綏定縣圖》,上海古籍出版社2012年版。以及民國五年新疆省呈予內(nèi)務(wù)部的霍爾果斯縣劃界圖說(24)《伊犁索倫營暨綏霍兩縣分界地圖·圖說》,《民國時期新疆檔案匯編(1912—1927)》第6冊,鳳凰出版社2015年版,第499頁。中可以看到,除了拱宸城、瞻德城、廣仁城等幾座人口聚集的大城以外,霍爾果斯范圍內(nèi)已有一間房、黑樹窩、三工村、四工村、阿里瑪圖村、大弓拜、小弓拜、常莊、達乎莊等十數(shù)個村莊,足以證實霍爾果斯地區(qū)在清末民初時人口與區(qū)域發(fā)展已達相當規(guī)模。

不僅如此,這一時期霍爾果斯除中南部河流沖積平原地區(qū)發(fā)展相對成熟外,其“北山境內(nèi)可耕之地尚多”⑤,也有開發(fā)潛力。因此,地方官員認為霍爾果斯如若設(shè)縣,“一經(jīng)編定升科,尚能安置一百余戶,將來分設(shè)一縣,經(jīng)費綽有余裕”。他們進一步建議,“若將清水河、索倫營等處地方劃歸管轄,并將在該處懇(墾)地之漢、回、哈薩旗丁一律改為戶民,更無人口缺乏之虞”⑥。顯然,新疆省政府認為,在人口和地畝的數(shù)量得到保證之后,霍爾果斯地區(qū)的財政收入就有了穩(wěn)定來源,完全可以獨立支撐起一個縣級政區(qū)的運作,而不需要省方乃至中央給予更多補貼,故在此設(shè)縣不僅必要,而且可行。

在各項制度尚待完善、各種條件較為缺乏的民國時期,新疆地方政府如何通過完善政區(qū)制度加強對新疆全省的控制,是當時地位尚未鞏固的新疆都督楊增新亟須解決的問題。楊增新巧妙利用中央對新疆地方政權(quán)穩(wěn)定的在意,論述了霍爾果斯設(shè)縣后之于國防、外交和當?shù)厝丝?、稅收和區(qū)域發(fā)展的積極意義,中央政府也迅速反饋,批準了新疆省關(guān)于在中俄邊境霍爾果斯設(shè)縣的呈請。于是,霍爾果斯成為新疆首批增設(shè)的新縣。

三、 霍爾果斯縣界的確定

楊增新于民國三年(1914)五月十九日電呈內(nèi)政部霍爾果斯增縣事宜,二日后,即五月二十一日,內(nèi)務(wù)部批復照準,并隨即要求新疆方面“迅將該縣疆界繪圖報部”(25)《內(nèi)務(wù)部收大總統(tǒng)政事堂抄新疆都督電》,《民國時期新疆檔案匯編(1912—1927)》第6冊,第415頁。。次月,楊氏訓令伊犁道尹許國楨派員勘界繪圖。(26)《訓令伊犁道尹許國楨派員劃分霍爾果斯縣界并繪具圖說文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,第306頁。此次劃界工作歷時近一年半,時至民國五年(1916)十一月方將分界圖說與地畝糧稅清冊上報內(nèi)務(wù)部。

按照新疆省呈報的分界圖說,霍爾果斯縣南以伊犁河為界,與其母縣綏定縣相望。縣東以二道河、妖魔山等山川地理單元與綏定縣分界?？h西界即中俄國界?？h北界圖說未能明確標明,但在與綏定縣和索倫營分界時,皆從縣北諸山中劃起。此外,據(jù)不久后抵達新疆考察的中央財政部特派員謝彬聲稱,霍爾果斯縣“北界索倫營新劃草場”(27)謝彬著,薛長年、宋廷華整理: 《新疆游記》,甘肅人民出版社2003年版,第142頁。,表明清末索倫營草場是霍爾果斯縣的北部邊界。按上文所述清末索倫營新劃草場北至塔勒奇山,也說明霍爾果斯縣北部界限即其北部諸山。

從綏定縣分置的霍爾果斯縣南北因有明確的山川界限,劃界較為簡單;西界為中俄國界,在設(shè)縣后受到中俄霍爾果斯段國界重新談判影響,之后界線又有變動;東界,即與綏定縣的界線,也因牽涉新縣與母縣的經(jīng)濟利益分割,劃界過程多有反復。此外,設(shè)縣時,原本在霍縣境內(nèi)的索倫營被單獨劃出區(qū)別管理,20年后才復歸霍縣。上述霍爾果斯縣界與疆域的設(shè)置與變動,反映出民國時期新疆政區(qū)設(shè)置時復雜的中俄關(guān)系,以及中央與省政府、省政府與伊犁地區(qū)之間各種勢力的博弈過程。

(一) 與俄國的分界

光緒初年,中俄以霍爾果斯河為界劃定了此段國界。但是不久,俄人就以霍爾果斯河暴發(fā)洪水在河東岸的中國境內(nèi)沖出支流之機,強行宣稱對新支流與干流間河洲享有主權(quán),迫使民國政府與之重新談判劃界,平分了新形成的河洲。這段國界亦即霍爾果斯縣的西界,所以民國時期中俄國界的變動不僅決定著霍爾果斯縣西界的變動,也反映了在俄國的強權(quán)下中國被迫在領(lǐng)土爭端中的妥協(xié)。

根據(jù)光緒七年(1881)中俄簽訂《伊犁改訂條約》第七條約定:

中國伊犁地方與俄國地方交界,自別珍島山順霍爾果斯河,至其河入伊犁河處,再過伊犁河至烏宗島山廓里札特村東邊。自此往南,順同治三年《塔城條約》所定舊界。(28)《伊犁改訂條約》,王鐵崖: 《中外舊約章匯編》卷一,第382頁。

次年,又補修《伊犁界約》,其第一條詳細劃定此段邊界,約定:

過伊犁河,自北沿往霍爾果斯河,逆流往北行,入霍爾果斯河之山口,至河源,又往北行,至別珍套山……此間以河及河源為交界,以霍爾果斯河之東邊為中國地,西邊為俄國地。(29)④ 《伊犁界約》,王鐵崖: 《中外舊約章匯編》卷一,第409頁。

同時,《伊犁界約》還規(guī)定了兩國對河水的使用權(quán)和河中沙洲的分配:

霍爾果斯河源流出之水……即兩國公水,彼此不準爭競,以資各民得其地利。至霍爾果斯河中有洲之處,即作兩國公地,兩國民人不準在洲蓋房種地。④

可見俄方在將伊犁管理權(quán)歸還中國時,明確以霍爾果斯河為這一區(qū)域國界,河西屬俄國,河東屬中國,河水資源為兩國公用,河中沙洲由兩國共有。

光緒三十年(1904),霍爾果斯河暴發(fā)洪水,河東岸的中國境內(nèi)沖出一條新支流,河干道與新支流間形成了一塊“長約六七十里,闊約六七里至十八九里不等”(30)《詳報勘分霍爾果斯河中俄界務(wù)陳請備案并會勘經(jīng)費應(yīng)請作正開報》,1915年8月28日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-10-044。的河洲。這片河洲毫無爭議該屬于中國,但是俄人罔顧事實,強稱河洲是向來就有的。民國元年,俄人趁中國政局變動無暇西顧,公然跨過霍爾果斯河,進入河洲測繪標圖,逼迫中國政府重新與之談判劃界,意圖侵占這片土地。新任大總統(tǒng)的袁世凱正將主要精力用于應(yīng)對內(nèi)地事務(wù),不愿因邊界爭端惹惱俄國,竟令時任伊犁鎮(zhèn)邊使的廣?！皣里喫鶎?免釀事端”(31)《已電伊犁鎮(zhèn)邊使查明電覆并嚴飭所屬免釀事端俟得覆再議勘界之事》,1914年1月16日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-01-008。,并準備與俄國談判,變相將中方領(lǐng)土承認為爭議領(lǐng)土。

索倫營領(lǐng)隊福善、霍爾果斯縣知事黃石瑛、前署霍爾果斯分防廳通判徐紀先作為代表(32)《電復派定勘界委員姓名》,1914年11月23日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-01-021。,于1915年5月26日在霍爾果斯與俄國進行首輪談判,雙方對霍爾果斯河上游分水占比問題無法達成一致。俄方代表還提出以光緒末年沖出的“東灘之水為界線”(33)⑤ 《詳報勘分霍爾果斯河中俄界務(wù)陳請備案并會勘經(jīng)費應(yīng)請作正開報》,1915年8月28日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-10-044。,企圖將中方領(lǐng)土上新沖出的河洲全部占為己有,遭到中方代表強烈反對。雙方“辯駁數(shù)日,爭執(zhí)不已”(34)⑥ 《報告勘界會議經(jīng)過情形及擬定辦法請核奪示遵》,1915年6月19日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-01-036。,最終“不合而散”⑤。俄國領(lǐng)事又繞過代表團,至惠遠城與伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞直接磋商,以俄國沿河戶民較多為由,擬將“霍河水利仍從河源分起,中占十分之三,俄占十分之七。下游泉水即作兩國均分,至彼此所爭之河洲,擬即從中劃分,互立界碑”⑥。楊飛霞依舊條約與俄使交涉,爭執(zhí)無果,只得同意6月12日在惠遠城重啟談判。是日,在楊飛霞與伊塔道尹許國楨力爭之下,俄方同意將上游河水“仍照光緒八年原約作為兩國分用,此次均不分定某國合占幾分之幾”(35)《霍爾果斯河交界中俄派員會勘事竣擬定約文呈請鈞鑒訓示》,1915年7月15日,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-01-040。,使中方從文字層面獲得了進一步爭取資源的空間。關(guān)于爭議河洲的歸屬,雙方同意新出的河道屬霍爾果斯河干流的一部分,所形成河洲屬中俄界河中的沙洲,中俄均分,東部歸中國,西部歸俄國,并隨即簽署《沿霍爾果斯河劃界議定書》,在河洲平分線上豎起8塊界牌(表1):

表1 霍爾果斯河中俄兩國界牌

中俄混和委員會議定,開始沿霍爾果斯河建立界牌鄂博,由河流出山流至爭議未決之小島分為數(shù)支霍爾果斯河高地之上之處該小島自北向南劃為兩半,東屬中國,西屬俄國,至河源流下兩小河卡拉蘇克兩小河相匯合之處,往前為霍爾果斯河道,界線即沿該河道接至伊犁河。(36)《沿霍爾果斯河劃界議定書》,王鐵崖: 《中外舊約章匯編》卷二,第1121頁。

《劃界議定書》所劃定的中俄邊界較原國界向中方一側(cè)推進了數(shù)里地,這也成為霍爾果斯縣新的西界。

(二) 與綏定縣的劃界

霍爾果斯縣系由綏定一縣分置析出,其劃分縣界時雖僅涉及綏定一縣利益,但出于自身利益考量,該縣仍多次與新疆省政府、伊犁鎮(zhèn)守使、伊塔道尹等爭執(zhí)交界處的地權(quán)及其上稅收歸屬,致使綏、霍勘界事宜多有反復。下文將詳述此過程。

據(jù)民國六年(1917)新疆所呈劃界圖說,霍爾果斯縣與綏定縣間的界線如下:

自小西溝絕頂起,至溝口以溝心為界。溝東屬綏定縣管轄,溝西屬霍爾果斯縣管轄。由溝口順流水南行,復沿水渠折而東向,至舊營卡之南為界。以東北屬綏定縣管轄,西南屬霍爾果斯縣管轄。由舊營卡沿水渠折而南行,至錫伯營,復折而東南,抵妖魔山為界。以東北屬綏定縣管轄,西南屬霍爾果斯縣管轄。由妖魔山沿山脊折而南行至清水河之東南下山,向西南行,過水渠,抵小干溝,即沿溝南行,抵綏霍大路之頭道河為界。以界東屬綏定縣管轄,界西屬霍爾果斯縣管轄。由頭道河沿大路折而西行,至二道河。以路南屬綏定縣管轄,路北屬霍爾果斯縣管轄。由二道河順河流折而南行,直抵伊犁河止,以二道河東屬綏定縣管轄,河西屬霍爾果斯縣管轄。(37)《伊犁索倫營暨綏霍兩縣分界地圖·圖說》,《民國時期新疆檔案匯編(1912—1927)》第6冊,第499頁。

可以看出,霍爾果斯東部與綏定縣的劃界還是比較清晰具體的。但在勘界過程中,綏定縣曾主張二道河以西至三道河地方的戶口地畝歸霍縣管理,而草場牲稅仍由其負責征收。二道河是霍縣東部中南段與綏定縣的界河,三道河位于二道河西。綏定縣對其利權(quán)的爭取顯然因為這一地區(qū)土地肥沃,宜農(nóng)宜牧,本是綏定縣重要的稅收來源地之一。一旦劃入霍縣,綏定縣將損失可觀的財政收入,因此在劃界之前必須向省政府稟明,試圖挽回部分損失。

然而,綏定縣這一要求并沒有得到上級伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞認可。楊氏從行政管理角度對此提議表示反對:“戶口地畝既經(jīng)概歸霍縣管理,則草場牲稅自應(yīng)隨地均歸霍縣征收,以免?櫶??殕??！?38)《指令伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞詳報綏霍分界及各項移交文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,第307頁。此議得到了新疆都督楊增新的支持。楊增新指令綏定縣會同伊犁道尹許國楨重新商定勘核界線。歷經(jīng)兩月反復協(xié)調(diào),綏定方最終同意地不分農(nóng)牧,稅收皆歸霍縣征收。

但綏定縣并不甘心其利益流失,復而提出在承認霍縣對二道河、三道河地區(qū)地權(quán)與稅權(quán)的基礎(chǔ)上,要求霍縣每年對其補貼三千兩經(jīng)濟損失的方案。楊增新第一時間未置可否,而是指令伊犁道詳查“究竟該處草場區(qū)域?qū)挭M若何,牲稅歲能收銀若干,除此項稅款外,綏定縣歲能收銀若干,應(yīng)解稅銀若干,兩縣分認之稅款是否公允”(39)《指令伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞詳報綏霍分界及各項移交文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,第307頁。。考察的結(jié)果是,省政府發(fā)現(xiàn)霍爾果斯地區(qū)獨立設(shè)縣確將使綏定縣蒙受經(jīng)濟損失,綏定要求補償也情有可原;但綏定縣未將二道河與三道河之間往年草場牲稅的數(shù)字上報,歲貼三千兩是否對兩縣發(fā)展公平,省政府也難以判斷。因此,新疆省政府并未立即給出指示,而是謹慎地要求地方政府繼續(xù)就此事詳加勘定,以保證雙方的公正。由此也可以看出楊增新設(shè)置政區(qū)在力求保證新縣擁有足夠經(jīng)費運轉(zhuǎn)的同時,也會盡量減輕對母縣的影響。

(三) 與索倫營間的分界

辛亥革命后,八旗制度廢除,霍爾果斯地區(qū)索倫營的土地、人口理論上都歸屬綏定縣管轄。不過,新疆都督楊增新聲稱為邊防計,仍保留了索倫等四營的舊領(lǐng)隊制,僅停發(fā)官兵薪餉,并以從各營籍丁口中挑兵為條件免納一切課賦,有別于縣境內(nèi)其他地區(qū)。也正因如此,即使在呈報內(nèi)務(wù)部并已被照準的霍爾果斯設(shè)縣文件中明確提及“清水河、索倫營等處地方劃歸管轄”(40)《請將伊犁綏定縣屬之霍爾果斯地方添設(shè)一縣即定名曰霍爾果斯縣請鑒核由》,《民國時期新疆檔案匯編(1912—1927)》第6冊,第440頁。,新疆省最終上報內(nèi)務(wù)部的劃界《圖說》中還是對索倫營和霍爾果斯縣轄境做出了分隔。該《圖說》云:

自北山腳昆臺山下之枯溝起,沿溝東南行,折而南向,至小弓拜之水磨東路側(cè)過水溝西南行,抵達呼莊西之故廟址,再西南行直抵紅橋為界。西屬霍爾果斯縣管轄,界東屬索倫營管轄。又由紅橋沿大路折而東行,至三道河為界。以路南屬霍爾果斯縣管轄,路北屬索倫營管轄。由三道河折而逆流北行,至大西溝干河灘,復東北行,接察汗烏蘇河,再逆流東北行,復正北行,抵察汗烏蘇溝,直至溝頂為界,以界東屬霍爾果斯縣管轄,西屬索倫營管轄。(41)《伊犁索倫營暨綏霍兩縣分界地圖·圖說》,《民國時期新疆檔案匯編(1912—1927)》第6冊,第499頁。

至清末,索倫營所轄范圍幾乎涵蓋整個霍爾果斯地區(qū),但霍爾果斯設(shè)縣后,其土地大幅縮減,原屬索倫營的大小弓拜、一間房、三四工屯等墾熟區(qū)塊幾乎都劃歸霍縣。劃界圖說中甚至明確到小弓拜東側(cè)的水磨歸霍縣所有,而索倫營轄區(qū)僅保留環(huán)繞索倫營大城附近之地。

楊增新此舉有對自身執(zhí)政的考慮。第一,楊氏任上對新疆王公頭目的態(tài)度以羈縻、綏靖為主,雖然利用政區(qū)改革削弱地方勢力,但他并不急于求成,而是多次聲稱“為維持今日之新疆,在收拾各種族之人心”“新疆至于今日,其情形已極危險,須將各種族人民糅為一團,不使生心外向”(42)《咨復財政部新疆向未征收雜稅文》,楊增新撰,阿地力·艾尼整理: 《補過齋文牘》,第1946頁。,對王公舊貴族勢力以拉攏聯(lián)絡(luò)為主,保證其原有利益,換取他們對自己政權(quán)的支持。盡管索倫營勢力不似蒙古、哈薩克王公等,但在伊犁地區(qū)事務(wù)中仍保有相當?shù)臋?quán)力,楊增新不得不對其特殊對待。第二,楊氏主新以來,為了維護其獨裁統(tǒng)治,多處用兵,掃滅反對勢力。伊犁四營(43)指清代由東北遷駐伊犁地區(qū)的錫伯營、索倫營、察哈爾營、厄魯特營。之兵向來精銳,在清朝就是守衛(wèi)新疆的主力,故楊增新時代伊犁陸軍,全由四營征兵。他給予索倫營特殊待遇,有利于當局兵源的維持,進而促進政權(quán)鞏固與穩(wěn)定,這一點或許更為重要。

然而索倫營并沒有因為新疆當局給予的特殊行政地位獲得發(fā)展機遇?？苯缥淳?索倫營大城內(nèi)爆發(fā)瘟疫,民眾死亡甚多,紛紛遷居城外逃生。至20世紀20—30年代,城內(nèi)已幾無百姓(44)佟連福: 《霍城縣錫伯族發(fā)展概況》,中國人民政治協(xié)商會議霍城縣委員會文史資料委員會編: 《霍城文史資料》第1輯,第123頁。,這條所謂界線的存在意義也逐漸消弭。民國二十七年(1938)盛世才完成全疆“改土歸流”之際,包括索倫營在內(nèi)的伊犁四營撤制: 察哈爾營、厄魯特營和錫伯營分別改為溫泉設(shè)治局、昭蘇設(shè)治局和河南設(shè)治局,實力最弱的索倫營在末任領(lǐng)隊長安改任霍縣副縣長后被正式并入霍縣,這也宣告霍縣境內(nèi)這條存在了22年之久的“索霍界線”消失。

四、 民國霍爾果斯設(shè)縣及劃界過程的影響因素

縱觀民國霍爾果斯設(shè)縣及其縣界劃分的過程,自然、經(jīng)濟、政治等多種因素共同作用于政區(qū)更革之上,除了河流、山脈為該縣勾勒了基本的輪廓之外,地區(qū)發(fā)展的資源分配、主政軍閥的權(quán)益考量、內(nèi)政外交的博弈掣肘都對霍爾果斯這一新縣的最終定型施加了各自的影響。這也使之成為反映民國初期邊疆地區(qū)行政區(qū)劃改革特點的典型案例。

(一) 內(nèi)外博弈: 霍爾果斯設(shè)縣伊始

霍爾果斯縣是民國時期新疆第二個新設(shè)的縣級政區(qū),比第一個且末縣設(shè)置僅晚一個月左右。在此之前,伊犁地區(qū)的革命黨人響應(yīng)辛亥革命發(fā)動起義,成立“新伊大都督府”,推前清伊犁將軍廣福擔任都督,并與新疆省方爆發(fā)了長達數(shù)月的新伊戰(zhàn)爭。隨后楊增新上任新疆都督,與伊犁方面和談組成聯(lián)合政府,廣福改任伊犁鎮(zhèn)邊使。可見霍爾果斯縣是在民初新疆政局初見平穩(wěn)便增設(shè)的。民國三年之時,新疆已超過十年未有新的縣級政區(qū)出現(xiàn),霍爾果斯此時設(shè)縣,其急迫性和重要性可見一斑。

一是從國外勢力的影響看,俄國對伊犁地區(qū)的資源、利益始終虎視眈眈,持續(xù)對新疆的國防、外交都是巨大的壓力,增設(shè)行政區(qū)加強管理可一定程度地緩解壓力。所以新伊戰(zhàn)爭甫一結(jié)束,省內(nèi)形勢稍見穩(wěn)定,省方便在中俄邊界處設(shè)縣增治。

二是霍爾果斯縣的設(shè)置與國內(nèi)政治博弈,特別是與新疆當?shù)刂髡叩囊庵久懿豢煞?。新疆全省擁有漫長的國境線,各邊境區(qū)域所承受的國防、外交壓力應(yīng)與霍爾果斯類似,因此霍爾果斯率先設(shè)縣必有其他原因。楊增新在南疆首先增置且末縣是為應(yīng)對當?shù)馗缋蠒萘腿諠u猖獗的戧官活動,以鞏固對南疆地區(qū)的統(tǒng)治,故隨之而設(shè)的霍爾果斯縣應(yīng)亦與穩(wěn)定其政權(quán)有關(guān)。民國初年,楊增新雖成功獲得新疆都督之職,但其上位是與伊犁革命黨人談判妥協(xié)的結(jié)果。顯然,抑制伊犁方面勢力是楊增新上臺后鞏固自身政權(quán)的一大目標。民國三年二月,借廣福去世之機,楊增新改伊犁鎮(zhèn)邊使為伊犁鎮(zhèn)守使,并旋即派其蒙自同鄉(xiāng)楊飛霞接任(45)《大總統(tǒng)著將伊犁鎮(zhèn)邊使改為鎮(zhèn)守使令》《大總統(tǒng)任命楊飛霞署伊犁鎮(zhèn)守使該處軍隊均歸其節(jié)制令》,《政府公報》第630號,1914年2月7日。,開始實際掌控伊犁地區(qū)的軍政權(quán)力;同年五月,楊增新便向中央呈請在伊犁地區(qū)增設(shè)霍爾果斯縣。該縣前兩任縣知事分別是在省總務(wù)處任科長的黃石瑛和在省司法籌備處任科長的譚斯韶(46)《準任命張得善等職務(wù)令》,《政府公報》第396號,1913年6月13日;《新疆巡按使楊增新奏遴員譚思韶委署霍爾果斯縣知事由》,《政府公報》第39號,1916年2月14日。,從任職經(jīng)歷看,他們應(yīng)該都是楊增新勢力方的人。伊犁地區(qū)在清朝時即以九城為基礎(chǔ)設(shè)寧遠和綏定二縣,伊塔道治也位于寧遠縣,是該地區(qū)腹心所在,也是革命黨人活動的核心地區(qū)?；魻柟谷ブ氤?又扼控北疆重要口岸,設(shè)縣的同時還能從綏定縣劃走一部分土地和財稅,在一定程度上分解、削弱舊有地方勢力,可見,霍爾果斯設(shè)縣與楊增新欲增強對伊犁地區(qū)的控制有關(guān)。

(二) 自然、經(jīng)濟、政治: 霍爾果斯縣界的形成

1. 山川形便: 霍爾果斯縣界的形成粗胚

霍爾果斯地區(qū)西側(cè)有霍爾果斯河,北部有科古琴山,南部是伊犁河,都是適合作為政區(qū)分界標識的地理單元。因此,霍爾果斯設(shè)縣時即選取它們作為西、北、南三面的行政邊界。在考慮霍爾果斯縣東部與綏定縣分界以及霍爾果斯縣與索倫營的分界時,該地區(qū)水網(wǎng)密集的特點也成為縣界劃分的重要考量因素。二道河、三道河、小西溝、察汗烏蘇河等河溝及一些人工渠道都成為霍縣劃界的自然標識。

以山川為界固然方便、清晰,然而霍爾果斯地區(qū)南部為沖積平原,地勢較為平坦,河流河道不固定,常因水源豐歉變化而改道。若河流僅在中方境內(nèi),因河流改道產(chǎn)生的劃界紛爭或可通過地方政府內(nèi)部協(xié)調(diào)解決。若涉及兩國界河,就容易引起外交糾紛。如霍爾果斯河“上下兩游,河身狹窄……紅山嘴以外河道漸寬,河水橫流”(47)《新疆霍爾果斯河中俄分界暫設(shè)排博圖·圖說》,《新疆將軍咨呈霍河勘界情形并送條約圖說備案》,臺北“中研院”藏,檔號: 03-32-016-01-051。,其中游河道搖擺不定。尤其民國初年,其西側(cè)河水逐漸干涸,東側(cè)水流量則日漸豐沛,甚至因洪水沖出新的河道。因此,當俄人依勢提出重新勘界時,中國政府被迫屈從,致使國界和縣界隨河道變動而內(nèi)縮。

2. 地權(quán)與稅源: 霍爾果斯縣界的劃分驅(qū)動

經(jīng)濟利益的分割也影響著霍爾果斯縣與綏定縣及索倫營的劃界過程。在霍縣與綏定縣的劃界過程中,綏定縣府圍繞二道河與三道河之間的地權(quán)與稅權(quán)問題,與新疆省政府及霍縣展開交涉,試圖挽回部分因霍爾果斯地區(qū)獨立設(shè)縣而導致的損失。經(jīng)過幾輪談判,省政府在兼顧母縣綏定發(fā)展穩(wěn)定和新縣霍爾果斯地方管理的前提下,選擇了較為折中的處理方案,即二道河以西的農(nóng)牧場地權(quán)與稅收權(quán)統(tǒng)一劃予霍縣,而綏定縣每歲可從霍縣獲得一定經(jīng)濟補償。

在霍縣與索倫營的劃界過程中,雖然新疆都督楊增新出于自身兵源等方面考慮,強行在霍縣境內(nèi)劃出一片區(qū)域?qū)⑺鱾悹I單獨管理,但其轄地保留的大多只是牧地。索倫營在晚清時期分得的大小弓背等數(shù)塊墾熟耕地,則盡歸霍縣所有。這無疑是為新設(shè)立的霍爾果斯縣的經(jīng)濟發(fā)展考慮: 索倫營轄地內(nèi)人丁只服兵役而免交農(nóng)稅,若再將這些屯莊劃入,霍縣稅源會因此減少。故新疆省政府最終采取了如上的劃界方案。

3. 權(quán)力互動: 霍爾果斯縣界的最終砥定

國內(nèi)外多種政治勢力的交織博弈、相互影響,最終決定了霍爾果斯的縣域范圍。觀之民初中央與新疆地方的關(guān)系,地方上軍閥割據(jù),中央政府可以進行有效管理的地區(qū)有限,對于邊疆地區(qū)的管控能力更是微乎其微。就新疆而言,都督楊增新雖奉民國中央政府為正朔,實際卻始終保持“嘉峪關(guān)外,唯我獨尊”的地位,割據(jù)一方。霍爾果斯設(shè)縣前后,北京當局內(nèi)部尚在傾軋爭權(quán),大總統(tǒng)袁世凱甚至開始策劃復辟帝制,根本無暇西顧。因此,在楊增新呈交的劃界結(jié)果與設(shè)縣計劃相出入時,內(nèi)務(wù)部只能表面上給出“不便照準”的批復,卻難以在實際執(zhí)行層面對新疆省直接干預(yù)。

雖然中央政府在內(nèi)政方面的弱勢不能給予地方太大影響,但作為國家代表,當時北京政府在外交方面的疲軟卻直接影響了地方利益。在處理中俄霍爾果斯河劃界時,新疆省政府派出的談判代表不僅不能從中央獲得有力支持,反而因為袁世凱等人出于政治私利,不愿激化中俄矛盾的想法,不斷被中央政府施壓,以致不得不妥協(xié)退讓,最終使國家和地方在領(lǐng)土和資源等方面都蒙受損失。

從新疆省政府對其下轄地區(qū)的控制看,主新官員自身的政治考量在民國霍爾果斯縣的設(shè)置及演變中起到了舉足輕重的作用。在索倫營劃界獨立管理的問題上,時任新疆都督楊增新并未理會中央政府的反對意見,強行在霍縣境內(nèi)保留了一塊“特區(qū)”,另外施政,區(qū)別管理。這是因為初掌新疆軍政大權(quán)的楊氏,對外要警惕俄國侵犯,對內(nèi)需要彈壓地方,因此不斷壯大自身實力,獲得地方支持,方能穩(wěn)固自己的政權(quán)統(tǒng)治。他給予索倫營獨立轄地,下放一定優(yōu)惠政策,可以保證穩(wěn)定兵源的同時,也讓他獲得了以晚清八旗頭領(lǐng)為代表的地方勢力認可與支持。至20世紀30年代盛世才統(tǒng)治新疆時,因其對外“親蘇”,獲得蘇聯(lián)支持,對疆內(nèi)各地控制力亦隨其軍事實力的增強而增強,不需要對地方勢力再行羈縻、綏靖以維持統(tǒng)治,索倫營便失去了意義,并最終劃入霍爾果斯縣。

綜上所述,霍爾果斯設(shè)縣及劃界的過程受到了自然、經(jīng)濟、政治等多種因素的共同影響,其中政治因素占據(jù)了主導。邊境管理上的外交壓力和地方主政者的博弈考量促使霍爾果斯地區(qū)在實際發(fā)展水平遠遜內(nèi)地縣級政區(qū)標準的情況下設(shè)縣,且優(yōu)先于新疆其他發(fā)展水平相近的區(qū)域。其縣界劃分雖然大抵遵循山川形便原則,但涉及具體利益分配的諸多細節(jié),仍有各種政治因素的相互博弈,如索倫營轄地的保留以及中俄霍爾果斯段國界的重劃?；魻柟乖O(shè)縣是民國初年我國西北邊境政區(qū)改革的一個典型案例,據(jù)此可以看出,政治因素在近代新疆政區(qū)設(shè)置中的權(quán)重遠超其他。因此,政區(qū)異動也常常可以折射出近代邊疆地區(qū)各方政治勢力的隱性互動,這也為研究近代西北政治格局提供了另一種視角。從霍爾果斯設(shè)縣事例中可以看出,增設(shè)政區(qū)是清末民國中央政府對邊疆地區(qū)加強實際控制的重要手段。一旦人口數(shù)量、經(jīng)濟規(guī)模達到一定程度,即便與內(nèi)地縣治相應(yīng)標準仍然存在差距,中央政府也傾向于在邊疆地區(qū)增設(shè)行政建制,以加強對當?shù)氐墓芾?促進社會經(jīng)濟發(fā)展,同時借此完善軍事、外交等方面的建設(shè),維護國家的安全穩(wěn)定。但民國中央對西北邊疆地區(qū)的影響力始終有限,故而在劃界等細節(jié)的問題處理上,地方主政者的作用更為重要。此外,受制于當時孱弱的國力,中央政府在外交上爭取到的利益甚微,而這也能間接在邊疆政區(qū)的更革中反映出來。