李飛

到2030年，美國的新能源動力電池制造能力將支持每年生產(chǎn)1000萬至1300萬輛全電動汽車，使美國成為全球電動汽車市場的有力競爭者。圖/法新

6月22日，美國能源部宣布，將為福特汽車與韓國SK On合資的電池企業(yè)提供92億美元政府貸款，用于生產(chǎn)新能源汽動力電池，這是能源部貸款項(xiàng)目辦公室迄今為止最大的一筆貸款，也是美國政府為清潔能源項(xiàng)目提供資金的一部分，該部門今年已承諾向電動汽車供應(yīng)鏈上的公司提供數(shù)十億美元的資金。

這項(xiàng)創(chuàng)紀(jì)錄的投資是在《通脹削減法案》（下稱“IRA法案”）支持下推進(jìn)動力電池本土化生產(chǎn)的重要項(xiàng)目。2022年8月，拜登總統(tǒng)簽署該法案，試圖通過對氣候變化領(lǐng)域投資重振美國制造業(yè)，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展，投資總規(guī)模達(dá)到3690億美元。該法案確立了拜登政府的核心產(chǎn)業(yè)政策，將對全球新能源產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

加速打造本土化動力電池供應(yīng)鏈?zhǔn)荌RA法案核心目標(biāo)之一，因?yàn)殡妱悠嚤徽J(rèn)為是實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵路徑，其中最昂貴部分是電池，約占汽車成本40%。而要讓電動汽車具有商業(yè)可行性，最重要的因素是電池既要強(qiáng)大可靠，又要成本合理。

美國在現(xiàn)有動力電池產(chǎn)業(yè)鏈中處于較薄弱地位，國際能源署報(bào)告顯示，美國僅占全球電動汽車產(chǎn)量的10%和電池產(chǎn)能的7%。美國電動汽車制造商通常不會自己組裝電池，而是依賴分布在全球的供應(yīng)鏈。這些原材料主要在澳大利亞、中國、剛果和印度尼西亞等國開采?；瘜W(xué)加工、電池組件和組裝大多由中國公司完成。

“給電動車提供最大支持的就是上游制造電池的產(chǎn)業(yè)鏈，從制造正負(fù)極材料到隔膜，再到輔材六氟磷酸鋰、高性能箔材……這些電動車關(guān)鍵支撐產(chǎn)業(yè)都是美國短板。因此美國要在國內(nèi)建設(shè)完備產(chǎn)業(yè)鏈，而不是靠進(jìn)口。”中國汽車動力電池產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟副秘書長馬小利對筆者解釋為何美國高度重視打造本土動力電池供應(yīng)鏈。

美國在動力電池領(lǐng)域的位置與汽車在美國經(jīng)濟(jì)中舉足輕重地位完全不相匹配，美國被稱為汽車上的國家，汽車是美國經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，汽車制造商及其供應(yīng)商是美國最大的制造業(yè)部門，產(chǎn)業(yè)鏈遍及全美各行各業(yè)，經(jīng)濟(jì)總值占美國GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的3%，在出口貿(mào)易額中獨(dú)占鰲頭，而且汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會遠(yuǎn)多于其他制造業(yè)部門，是產(chǎn)業(yè)工人導(dǎo)向的拜登政府不能失去的重要政治資產(chǎn)。

“鐵銹帶”變“電池帶”

汽車行業(yè)對于美國經(jīng)濟(jì)如此重要，為何美國會在下一代汽車制造供應(yīng)鏈關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)動力電池領(lǐng)域處于落后地位？華盛頓智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）高級研究員伊拉里亞·馬佐科（Ilaria Mazzocco）對筆者指出三點(diǎn)原因：首先，美國的電動汽車市場比中國小得多，因此動力電池行業(yè)自然落后；其次，自20世紀(jì)90年代以來，中國電池企業(yè)受益于來自日本和其他國家的外國投資，相較之下，近幾十年來，美國的制造業(yè)總體上一直在萎縮；最后，美國直到最近才有協(xié)調(diào)一致的政策來支持該行業(yè)，而中國電池行業(yè)受益于中國政府重大的產(chǎn)業(yè)政策支持。

美國業(yè)界廣泛認(rèn)為，缺乏連貫的產(chǎn)業(yè)政策支持是美國電動車落后于中國的重要原因，曾在中美兩國汽車產(chǎn)業(yè)從業(yè)、汽車行業(yè)咨詢公司Sino Auto Insights創(chuàng)始人涂樂告訴筆者，“美國低估了中國和世界其他地區(qū)采用電動汽車的速度，因此沒有優(yōu)先考慮對該行業(yè)或供應(yīng)鏈的投資，缺乏產(chǎn)業(yè)政策是一個很大的因素?！?/p>

IRA法案在這樣的呼聲下應(yīng)運(yùn)而出。法案規(guī)定美國政府將向購買新電動車以及二手電動車消費(fèi)者，分別提供7500美元以及4000美元的稅收抵免，前提是車輛最終組裝必須在美國本土或是與美國簽署自貿(mào)協(xié)定的國家進(jìn)行，且電動車電池原材料占比40%以上必須來自北美；自2024年起，將全面禁用產(chǎn)自中國的電池組件；自2025年起，全面禁用產(chǎn)自中國的礦物原材料。

該法案一方面給予消費(fèi)者購車補(bǔ)貼以彌補(bǔ)本土化生產(chǎn)所帶來的成本，另一方面用懲罰性貿(mào)易保護(hù)主義措施——本地成分（local-content rules）嚴(yán)格限制接受補(bǔ)貼汽車零部件和原材料屬地，因?yàn)槊绹矫嬲J(rèn)為中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈太發(fā)達(dá)，很多成品和半成品原材料都來自中國，之前的來源地原則（rules of origin）漏洞太多，讓很多含有中國成分的產(chǎn)品即便在北美生產(chǎn)也能免除關(guān)稅進(jìn)入美國，例如大量使用中國原材料的韓國電池，因此只有采取本地成分限定并輔以補(bǔ)貼才能確保產(chǎn)業(yè)鏈逐漸轉(zhuǎn)移到美國或者與美國有自由貿(mào)易協(xié)議的國家。

在IRA法案的嚴(yán)格限定下，要想進(jìn)入美國市場并獲得補(bǔ)貼的外國電池廠商必須將供應(yīng)鏈帶到美國，而不是依照原先效率優(yōu)先的原則在海外生產(chǎn)，就像福特和SK On將合資工廠設(shè)在肯塔基州和田納西州。涌入美國的動力電池企業(yè)開始形成新的制造業(yè)基地，被美國媒體稱為“電池帶”（Battery Belt），電池帶從五大湖鐵銹帶（Rust Belt）傳統(tǒng)制造業(yè)地區(qū)一直縱深向美國南部延伸直至得克薩斯州，這里是美國打造21世紀(jì)發(fā)動機(jī)的新工業(yè)基地。

美國打造“電池帶”是試圖復(fù)制中國方案，因?yàn)橥晟频碾姵毓?yīng)鏈帶給中國發(fā)展動力電池很多先發(fā)優(yōu)勢?！懊绹鴱囊婚_始就沒有真正的新興電池產(chǎn)業(yè)，這使得開始生產(chǎn)電動汽車電池變得更加困難。在現(xiàn)代電動汽車出現(xiàn)之前的幾十年里，中國就有很多大公司為消費(fèi)電子產(chǎn)品生產(chǎn)電池，所以很多公司進(jìn)入電動汽車行業(yè)之前都有經(jīng)驗(yàn)。在美國，企業(yè)正在從零開始學(xué)習(xí)，正在與生產(chǎn)電池的大公司合作?！眴讨巍とA盛頓大學(xué)工程管理與系統(tǒng)工程系助理教授章樂漢（John Paul Helveston）對筆者解釋說。

從成本層面來看也要供應(yīng)鏈本地化，惠譽(yù)評級北美企業(yè)評級高級董事斯蒂芬·布朗（Stephen Brown）告訴筆者，中國電池制造商已經(jīng)開發(fā)出技術(shù)和供應(yīng)鏈，成為相對低成本的電池生產(chǎn)商。對于美國和其他地區(qū)電池制造商來說，實(shí)現(xiàn)成本平價(jià)將是挑戰(zhàn)，部分原因是需要建立高效的供應(yīng)鏈來采購和加工關(guān)鍵材料。由于在美國生產(chǎn)的電池可能會安裝在國產(chǎn)汽車上，并且考慮到鼓勵電動汽車制造商從美國或自由貿(mào)易協(xié)定國家采購電池的稅收優(yōu)惠措施，短期內(nèi)較高的成本可能不會成為對這些電池需求的障礙。然而，隨著時間的推移，電池成本的上升可能會使汽車制造商更難降低在美國生產(chǎn)電動汽車的成本。

佐治亞州、肯塔基州和密歇根州被認(rèn)為有希望在2030年主導(dǎo)美國動力電池制造。根據(jù)這三個州制定的計(jì)劃，到2030年，這三個州每年將能夠生產(chǎn)97GWh至136GWh的電動汽車電池?？八_斯州、北卡羅來納州、俄亥俄州和田納西州也將成為主要參與者，到2030年，這些州的電動汽車電池年產(chǎn)能計(jì)劃在46GWh至97GWh之間。

為了跟上不斷增長的電動汽車需求，隸屬美國能源部的美國阿貢國家實(shí)驗(yàn)室在2022年11月的一份報(bào)告中指出，到2030年，北美電動汽車電池制造能力的總建設(shè)將從2021年的每年55GWh增加近20倍，達(dá)到每年1000GWh左右。達(dá)拉斯聯(lián)邦儲備銀行2022年10月的一份報(bào)告顯示，到目前為止，這些工廠的投資計(jì)劃超過400億美元。到2030年，美國的新能源動力電池制造能力將支持每年生產(chǎn)1000萬至1300萬輛全電動汽車，使美國成為全球電動汽車市場的有力競爭者。

“大量正在進(jìn)行的項(xiàng)目會使未來幾年美國電池制造能力顯著提高，這些項(xiàng)目中有許多是汽車制造商和老牌電池制造商的合資企業(yè)。這些項(xiàng)目是由政策驅(qū)動的稅收優(yōu)惠和業(yè)務(wù)需要共同推動的。從操作上講，將電池設(shè)施設(shè)置在離電動汽車組裝地相對較近的地方是有意義的。在接下來的幾年里，隨著美國電動汽車制造業(yè)的增長，越來越多的電動汽車將使用來自美國制造的電池。”布朗說。

2022年10月，美國能源部在首批項(xiàng)目中撥出28億美元，資助20家公司在12個州建立和擴(kuò)大電池生產(chǎn)規(guī)模，以提取和加工鋰、石墨和其他電池材料，還包括用回收材料制造組件。與聯(lián)邦政府的投資相匹配的是，受助人將利用總額超過90億美元的資金來促進(jìn)美國清潔能源技術(shù)的生產(chǎn)，創(chuàng)造高收入的就業(yè)機(jī)會，并支持拜登總統(tǒng)的國家戰(zhàn)略——到2030年電動汽車占所有新車銷量一半，到2050年向零碳經(jīng)濟(jì)過渡。

在這之后，美國能源部接連施展大手筆，據(jù)美國銀行全球研究報(bào)告顯示，在IRA法案激勵下，目前已經(jīng)宣布17個新的電動汽車電池設(shè)施，這些設(shè)施的建設(shè)將從2020年到2024年開始，計(jì)劃資本支出近520億美元。

在IRA法案帶動下，私人資本也大規(guī)模涌入美國動力電池產(chǎn)業(yè)，豐田、福特和寶馬等公司也紛紛涌入南卡羅來納州、田納西州和肯塔基州，在電池廠和電動汽車制造設(shè)施上投資數(shù)十億美元。投資的企業(yè)不僅收到聯(lián)邦政府層面補(bǔ)貼，還被州政府給予慷慨的免稅等一系列優(yōu)惠舉措。電池和汽車制造商以及電池回收廠和汽車零部件供應(yīng)商紛紛涌向這些州，尋求擴(kuò)大聯(lián)邦稅收抵免和慷慨的州激勵措施。

佐治亞州就是清潔能源就業(yè)機(jī)會的大贏家之一。自2020年以來，它吸引了35個與電動汽車相關(guān)的項(xiàng)目，創(chuàng)造大約27400個就業(yè)崗位。到目前為止，該州已承諾投入152.7億美元，在清潔能源投資方面處于全美領(lǐng)先地位。佐治亞州經(jīng)濟(jì)發(fā)展局局長帕特·威爾遜（Pat Wilson）表示，該州已經(jīng)學(xué)會了如何迅速吸引大型電動汽車制造商。佐治亞希望通過免費(fèi)的土地、現(xiàn)成的許可證和勞動力培訓(xùn)，為任何就業(yè)發(fā)展機(jī)會做好準(zhǔn)備。

像佐治亞州一樣，大多數(shù)南方州，包括肯塔基州、阿拉巴馬州和田納西州都是“工作權(quán)”州，也就是在這些州雇員不能加入工會作為就業(yè)條件。這種規(guī)定讓這些州贏得外國企業(yè)的青睞，因此獲得清潔能源和電動汽車投資的最大份額，獲得投資最多的六個州中有四個是“工作權(quán)”州。

對于大筆投資涌入動力電池領(lǐng)域，民主共和兩黨都將之歸功于自己的政策刺激。很多產(chǎn)業(yè)人士認(rèn)為IRA法案是電池制造業(yè)繁榮的原因。在他們看來，如果沒有IRA法案，很難吸引這些投資的三分之一。

“從國內(nèi)政策的角度來看，IRA法案是一個良好的開端。對于美國的汽車制造商來說，在接下來的幾年里，如果不建造電池產(chǎn)業(yè)鏈，他們很難生產(chǎn)出價(jià)格合理（低于4.5萬美元）但沒有中國電池的電動汽車。隨著電動汽車在美國的普及，在北美必須同時建設(shè)電池原材料的開采、提煉和制造生產(chǎn)鏈，應(yīng)該是美國的首要任務(wù)?！蓖繕氛f。

產(chǎn)業(yè)政策能救美國電池？

雖然IRA法案受到很多從業(yè)人士支持，但也讓很多經(jīng)濟(jì)界人士擔(dān)憂過度使用產(chǎn)業(yè)政策帶來的副作用。這并非美國第一次用產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，奧巴馬在第一任期也曾試圖通過產(chǎn)業(yè)政策推動動力電池等新能源產(chǎn)業(yè)，只是彼時的產(chǎn)業(yè)政策和市場經(jīng)濟(jì)之爭、傳統(tǒng)能源與新興能源之爭、本土制造與海外制造之爭最終讓那一次嘗試被消磨在各種分歧中。

產(chǎn)業(yè)政策通常指政府有針對性地支持特定產(chǎn)業(yè)，其表現(xiàn)形式包括貿(mào)易保護(hù)、稅收優(yōu)惠、直接補(bǔ)貼或政府優(yōu)惠貸款和政府采購等。美國立國之本主張自由市場經(jīng)濟(jì)，因此產(chǎn)業(yè)政策一直充滿爭議。反對者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的失敗遠(yuǎn)多于成功，而且由政府決定什么產(chǎn)業(yè)應(yīng)該發(fā)展并由此進(jìn)行資源和投資分配，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)決策受到政治和游說團(tuán)體影響，讓那些具有政治資本的企業(yè)受益，讓資源流向低效的企業(yè)和實(shí)體。

“產(chǎn)業(yè)政策在美國有著長期不光彩的歷史，雖然并不是所有的產(chǎn)業(yè)政策都以失敗告終，但通常是高成本（包括隱性的）、失敗的目標(biāo)以及政治操弄。”卡托研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯科特·林?？颇罚⊿cott Lincicome）舉例說，這就包括20世紀(jì)90年代，美國的超級計(jì)算機(jī)政策只扶持了一家政治上有影響力的企業(yè)而忽視了其他競爭者和更有潛力的產(chǎn)品。這也包括奧巴馬政府時期獲得5億美元政府貸款的加州太陽能電池企業(yè)Solyndra最終以破產(chǎn)告終。

Solyndra和其他新能源破產(chǎn)項(xiàng)目一直被反復(fù)提及作為指責(zé)奧巴馬失敗產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)典案例，這些重金資助的項(xiàng)目非但沒有成功反而成為奧巴馬的政治累贅。2009年，奧巴馬在就任總統(tǒng)后不久也像拜登一樣頒布數(shù)千億美元產(chǎn)業(yè)政策，《美國復(fù)蘇與再投資法案》將發(fā)展電動汽車等新能源產(chǎn)業(yè)作為提振美國工業(yè)、帶領(lǐng)美國擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)泥潭的重要途徑。

在那部法案支持下，動力電池得到很大發(fā)展機(jī)會，兩家公司獲得美國能源部巨額資助。其中一家是美國本土電池研發(fā)企業(yè)A123，得到2.49億美元的撥款，用于商業(yè)化LFP電池，并在密歇根州建廠量產(chǎn)。在美國政府的支持下，A123在2009年9月完成了3.8億美元的首次公開募股，被認(rèn)為可以成長為美國電池超級企業(yè)。

這個項(xiàng)目在之后發(fā)展卻很不順利，轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2010年共和黨在中期選舉中獲得眾議院多數(shù)席位，之后氣候變化法案在國會夭折，曾經(jīng)響應(yīng)奧巴馬新能源倡議的傳統(tǒng)能源行業(yè)倒戈，并在之后的大選中通過資助共和黨候選人支持削減對新能源行業(yè)的補(bǔ)貼。

轉(zhuǎn)變的政治風(fēng)向?qū)⒑鈳У搅藙恿﹄姵仨?xiàng)目。由于初期鋰電池安全技能不過關(guān)導(dǎo)致產(chǎn)品召回，A123的財(cái)務(wù)狀況開始變得不樂觀，項(xiàng)目資金也逐漸枯竭，但彼時的政治風(fēng)向已經(jīng)讓A123再難獲得政府補(bǔ)貼。公司首席執(zhí)行官戴夫·維奧（Dave Vieau）曾向白宮請求救助，但得到的回應(yīng)是“我們已經(jīng)完成了我們的任務(wù)，現(xiàn)在你得靠自己了”。

沒有補(bǔ)貼，只能靠市場，電動車的慘淡銷量沒有給A123任何生存下去的機(jī)會。2012年，純電動汽車在美國銷售14687輛，僅占美國全年汽車銷量0.1%。可想而知這樣的銷量不會給電池廠商帶來雪中送炭的訂單。

“電動汽車在美國的發(fā)展速度低于中國，這在一定程度上是由于美國對電動汽車的激勵政策不像其他地區(qū)那么積極，但也是由于消費(fèi)者的需求，因?yàn)槊绹M(fèi)者對電動汽車持懷疑態(tài)度。隨著電動汽車需求增長速度放緩，美國電池制造業(yè)的增長速度一直低于中國?！辈祭收f。

A123在2012年宣布破產(chǎn)，并最終出售給中國企業(yè)，這項(xiàng)交易雖然受到美國外國投資委員會審查，由于當(dāng)時美國政府尚未重視鋰電池技術(shù)，沒將A123作為戰(zhàn)略關(guān)鍵資產(chǎn)對待，因此批準(zhǔn)出售給中國企業(yè)。這讓很多美國產(chǎn)業(yè)和政界人士至今仍扼腕痛惜，因?yàn)樵谒麄兛磥鞟123所有的資產(chǎn)、專利和技術(shù)突破都流向了中國，如果那時候繼續(xù)有政府支持，A123可能不會破產(chǎn)而是成為美國的寧德時代。

2012年在美國業(yè)界人士眼中是兩國動力電池行業(yè)的分水嶺，自那以后，一方在下一個十年風(fēng)馳電掣成為領(lǐng)導(dǎo)者，一方則步履蹣跚從領(lǐng)導(dǎo)者變成追趕者。雖然彼時電動車在中國的銷量也不盡如人意，但面對質(zhì)疑中國的產(chǎn)業(yè)政策從未中斷，反而以更驚人的速度與規(guī)模推進(jìn)。反觀美國，奧巴馬在第二任期再也沒有政治資源繼續(xù)通過產(chǎn)業(yè)政策扶植新能源行業(yè)，他的第二任期也消耗在與共和黨和傳統(tǒng)能源企業(yè)的政治博弈中。

如今，中國在動力電池領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢讓美國重新審視奧巴馬政府的產(chǎn)業(yè)政策，在美國主流敘事體中，A123已經(jīng)由曾經(jīng)的產(chǎn)業(yè)政策大敗筆轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨氂卯a(chǎn)業(yè)政策與中國競爭的佐證。轉(zhuǎn)變的觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然市場總是會達(dá)到最有效的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，但讓供應(yīng)鏈關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)受自由市場的影響自生自滅，并不一定符合美國的公共利益和國家利益。

十年前，美國因?yàn)榉艞壆a(chǎn)業(yè)政策錯過了確立電動汽車領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢，時過境遷，重拾產(chǎn)業(yè)政策能夠幫助美國找回優(yōu)勢嗎？在章樂漢看來，雖然IRA法案有幾項(xiàng)政策與中國類似，有助于推動電動汽車行業(yè)發(fā)展。但全球生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生變化，所以他質(zhì)疑是否會產(chǎn)生同樣的效果。

“當(dāng)中國利用本土含量要求等政策來推動本土電動汽車發(fā)展時，世界上任何地方都沒有電動汽車生產(chǎn)。但今天，已經(jīng)有數(shù)百家，其中許多已經(jīng)在中國。因此，美國公司需要與這些現(xiàn)有公司合作并向其學(xué)習(xí)，而不是閉門造車。我認(rèn)為美國最具戰(zhàn)略意義的前進(jìn)道路是在電動汽車行業(yè)與中國公司合作?！闭聵窛h說。

雖然汽車和電池領(lǐng)域業(yè)界人士認(rèn)同拜登政府產(chǎn)業(yè)政策，但他們也清楚地認(rèn)識到產(chǎn)業(yè)政策也不能幫助美國超越中國在電池制造業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，這是由國家比較優(yōu)勢決定的，不以產(chǎn)業(yè)政策意志為轉(zhuǎn)移，但美國卻可能在其他領(lǐng)域?qū)χ袊鴮?shí)現(xiàn)超越。

“我認(rèn)為美國不應(yīng)試圖追趕中國，應(yīng)以不同的方式定義成功。自2009年以來，中國一直是世界上最大的乘用車市場，從這個角度來看，美國永遠(yuǎn)趕不上。但美國仍然可以非常成功地過渡到電動汽車，包括建立電池技術(shù)和充電基礎(chǔ)設(shè)施?！蓖繕氛J(rèn)為，中國將永遠(yuǎn)擁有更大的電池制造部門，但美國可以創(chuàng)新并超越當(dāng)前的技術(shù)，以便從創(chuàng)新的角度領(lǐng)先。