張舸　鄒碧穎　何伊靜

中國人民銀行外景。圖/視覺中國

李航是山東省某東南部縣城公安局的一名民警。近日接受采訪時，他告訴《財經(jīng)》記者，從去年8月開始，工資的發(fā)放常常出現(xiàn)延遲，有時需要隔四五個月才補上。大家的年終獎也幾乎被取消。單位有一些出警裝備老舊了，能修補就不換新?！皢挝唤o出的解釋是，現(xiàn)在縣里、市里都沒錢了?！崩詈秸f。

不僅是山東，《財經(jīng)》記者了解到，福建、貴州、云南等省份的個別城市都出現(xiàn)了公務(wù)員工資發(fā)放延遲的情況。而這只是地方財政的裂縫之一。從四川閬中拍賣單位食堂30年經(jīng)營權(quán)，山東成武縣交通運輸局的交通罰款“月票”，到武漢市財政局公開討債……過去三年，疫情沖擊、經(jīng)濟受阻，加之部分行業(yè)存量留抵稅額全部退還，許多省市進入財政緊平衡狀態(tài)。今年以來，一些省市的債務(wù)風險陸續(xù)浮出水面。

所謂“地方債”，是指地方政府以地方政府信用背書、以稅收水平作為償債保障的債務(wù)憑證。其發(fā)行籌措的資金列入地方財政預算，用于醫(yī)療、交通、教育和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，根據(jù)2015年財政部發(fā)布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，只有省級財政才有權(quán)限發(fā)行地方政府債券，地級市、區(qū)縣級政府只能靠組建融資平臺，即城投公司發(fā)行城投債進行融資，主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目。

根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)，截至4月末，中國政府債務(wù)余額為62.5萬億元，其中國債托管余額25.7萬億元，地方政府債券托管余額36.8萬億元。北京大學國民經(jīng)濟研究中心主任蘇劍告訴《財經(jīng)》記者，僅看顯性債務(wù)的話，當前中國的債務(wù)水平良好。但加上未公開的那部分隱性債務(wù)，中國的債務(wù)壓力或已接近美國。地方擴債空間愈發(fā)局促。

5月中國經(jīng)濟復蘇轉(zhuǎn)弱，市場正期待新一輪調(diào)控政策出臺，部分市場觀點主張擴大“中央本級債務(wù)”，以加碼財政政策，擴大政府投資，拉動民間投資與宏觀經(jīng)濟增長。

也有觀點主張擴大中央債，緩解地方債務(wù)風險。中泰證券首席經(jīng)濟學家李迅雷表示，比較主要經(jīng)濟體中央政府的杠桿率水平，中國幾乎是最低的；而地方政府杠桿率，中國是最高的。當前需適當加大中央政府發(fā)債規(guī)模，為地方經(jīng)濟減負。中央債務(wù)擴大是否可行？應(yīng)該采取哪些增量措施？政還有多大發(fā)力空間？

部分地區(qū)財政承壓

2023年4月，貴州省人民政府發(fā)展研究中心發(fā)布了一篇名為《化債工作推進異常艱難，靠自身能力已無化債方法》的文章，指出“受制于財力水平有限，化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決。下一步，調(diào)研組將根據(jù)了解到的實際情況和各市縣反映的突出問題，積極向國研中心爭取智力支持”。首次將自身債務(wù)問題主動拿到了臺面上。

5月，云南昆明一家市級城投公司在債券到期節(jié)點上差點無法兌付。由此折射出的大規(guī)模地方債務(wù)風險，引起廣泛關(guān)注。

一般來說，地方債主要包括地方法定政府債務(wù)（含專項債）及隱性債務(wù)，二者定義如圖1所示：

圖1：地方政府債務(wù)概念梳理

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)公開信息整理。制圖：顏斌

圖2：2014年以來地方政府顯性債務(wù)變化趨勢

單位：萬億元。資料來源：財政部

據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年末地方政府顯性債務(wù)余額約35.1萬億元，同比增長15.08%，與2014年末相比，增長127%，增幅較大。根據(jù)粵開證券研報，截至2021年底，地方政府債務(wù)率和負債率分別為105.8%和29.0%；包含隱性債務(wù)后，地方政府廣義債務(wù)率和廣義負債率分別達到259.5%和65.7%，均處于較高水平。截至2023年4月底，全國地方政府債務(wù)余額為22.68萬億元，較上年末增加了3.08萬億元。

中央財經(jīng)大學中證鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴《財經(jīng)》記者，當前來說，地方政府的顯性債務(wù)量是安全的，問題主要出現(xiàn)在隱性債務(wù)上。少數(shù)地市政府面臨收入壓力、支出剛性和舉債收緊的三重困難。

西北地區(qū)某二線城市的一位公務(wù)員向《財經(jīng)》記者表示，這兩年市里的財政的確比較緊張，公務(wù)員的工資是靠債務(wù)融資維持發(fā)放的，目前還能按時給出。但在有的區(qū)縣，其實早在疫情之前，“拖欠工資”就成為常態(tài)了。

溫來成認為，地方政府債務(wù)壓力，既有經(jīng)濟原因，又有財政原因，還有財政治理的原因。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是經(jīng)濟增長放緩的同時，國家實施一系列減稅降費措施，使財政收入減少、支出增加，一增一減之間，財政收支缺口增大；二是隨著地產(chǎn)市場下行，常年占地方政府收入“大頭”的土地出讓收入銳減，使得地方償債壓力驟增；三是近年來地方債集中到期，短期還本付息壓力大，過去“發(fā)新還舊”“以債還債”的手段難以為繼。

蘇劍指出，近年來地方政府的融資能力也有所下降，當前借錢困難或是借債利息高，也導致風險開始顯露。

總而言之，近年來地方財政出賬多、進賬少，少數(shù)基層政府財政運行一度遇到麻煩。“據(jù)我們了解，甚至連一些經(jīng)濟大省的基層地區(qū)，也出現(xiàn)了‘保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定困難的情況?！睖貋沓烧f。

表1：中央債務(wù)與地方債務(wù)的對比

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)公開信息整理

表2：一般國債與特別國債的特點

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)公開信息整理

隨著部分地方政府的債務(wù)承壓，市場上關(guān)于“擴大中央本級債務(wù)”的呼聲開始變大。與地方債務(wù)相對應(yīng)，由中央財政部發(fā)行的債券為中央本級債務(wù)，也就是通常說的“國債”。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2023年的財政赤字率擬按3%安排，高于去年0.2個百分點；赤字規(guī)模為3.88萬億元，比2022年高5100億元；專項債擬按3.8萬億元安排，較2022年高1500億元。赤字規(guī)模和專項債合計7.68萬億元，比2022年高6600億元。財政政策較去年更加積極。

溫來成認為，今年新增的5100億元財政赤字，全部由中央發(fā)行國債承擔，地方財政赤字與去年相比并未增加?！斑@與往年不同?？梢哉f是中央擴大本級債務(wù)，緩解地方財政壓力的一種信號?！?/p>

5月6日，國資委印發(fā)《中央企業(yè)債券發(fā)行管理辦法》，明確央企發(fā)債不再“一事一批”，適用范圍亦擴大至各類債券品種的全覆蓋。蘇劍指出，從定義上講，央企債務(wù)屬于企業(yè)債，與政府債務(wù)不可混為一談。但考慮到財政擴張的兩條主要傳導途徑：一是通過地方政府傳導，二是通過國有企業(yè)?，F(xiàn)在地方政府擴大債務(wù)的空間已經(jīng)不大，新規(guī)或許是希望擴大國企發(fā)債規(guī)模，來提升財政傳導效能。

擴中央債務(wù)能否破局

多位財政領(lǐng)域?qū)＜蚁颉敦斀?jīng)》記者指出，針對當前的地方債務(wù)壓力，中央財政更多地承擔財政赤字，并發(fā)行國債增加轉(zhuǎn)移支付給地方政府，在未來或?qū)⑹浅B(tài)。

粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒對《財經(jīng)》記者分析，當前中國政府債務(wù)有三大結(jié)構(gòu)特點：一是中央政府債務(wù)占比低、地方債占比高；二是地方政府債務(wù)中一般債占比低、專項債占比高；三是隱性債務(wù)規(guī)模龐大。

與地方債相比，國債的發(fā)行利率低、到期周期長。羅志恒指出，當前的債務(wù)結(jié)構(gòu)屬于“越貴的錢用得越多”，而且由于專項債項目目前的收益較低、事實上已經(jīng)“一般化”，不納入赤字容易低估風險。當前中央、地方之間的“事權(quán)和支出責任”劃分仍未完全清晰，地方政府產(chǎn)生的風險可能造成全局影響，需要中央政府出手。由中央發(fā)債，既有空間，又能降低發(fā)債成本、拉長周期。

那么，在實施層面，中央本級債務(wù)應(yīng)如何擴大，以化解風險？

羅志恒建議從兩方面入手：一是在每年度預算新增赤字時，進一步提高國債占比，加大對地方轉(zhuǎn)移支付；二是可以發(fā)行長期建設(shè)國債，用于“十四五”期間的重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，提前開工，同時對于外部性強、原計劃由地方政府承擔的項目，也可（部分）使用長期建設(shè)國債?！皩崿F(xiàn)長期建設(shè)國債、地方政府一般債、地方政府專項債各司其職的格局?！?/p>

是否發(fā)行特別國債，亦成為今年以來經(jīng)濟學界集中爭論的話題。中國社科院經(jīng)濟研究所教授劉煜輝表示，針對當前經(jīng)濟特征，可以建立系統(tǒng)性特別國債的方式，幫助企業(yè)、居民和地方政府的資產(chǎn)負債表系統(tǒng)性的修復。

相關(guān)人士透露，中央或考慮發(fā)行約1萬億元的特別國債，用于加碼基建等提振經(jīng)濟的項目，同時間接緩解地方債務(wù)壓力。

不同于一般國債，特別國債是服務(wù)于特定政策、支持特定項目需要而發(fā)行的國債。特別國債納入中央財政國債余額管理，在發(fā)行時調(diào)整國債余額，但其納入中央政府性基金預算。通常來說，特別國債只需人大常委會審議，且不列入財政赤字。西部證券首席宏觀分析師邊泉水告訴《財經(jīng)》記者，“相對一般國債，特別國債的發(fā)行審批機制較為靈活，可操作性更強?！?/p>

不過，也有觀點認為，發(fā)行特別國債的條件并不成熟。溫來成表示，特別國債僅服務(wù)于“特殊需要”。自改革開放以來，特別國債僅發(fā)行過四次。就當前經(jīng)濟來說，僅四五月的經(jīng)濟數(shù)據(jù)出現(xiàn)回落，無論是提振經(jīng)濟需要，還是緩解地方債務(wù)風險，尚還沒有發(fā)行特別國債的必要。

中信證券首席經(jīng)濟學家明明認為，目前中國政策工具箱內(nèi)容依然豐富，特別國債并不是緩解當前問題的唯一或必要手段，結(jié)構(gòu)性貨幣政策，政策性金融工具，各類促消費、促投資的舉措都有望繼續(xù)提振經(jīng)濟。

另外，南京財經(jīng)大學財政與稅務(wù)學院教授朱軍向《財經(jīng)》記者指出，特別國債具有的“特殊性”，容易造成社會的過度解讀，使經(jīng)濟信心進一步受損?！熬湍壳扒闆r，發(fā)行之前還需三思?！?/p>

無論哪種措施，多位財政領(lǐng)域?qū)＜蚁颉敦斀?jīng)》記者強調(diào)，關(guān)鍵要確保財政擴張的方向“有效”。

未來財政要側(cè)重于解決“人”的問題。山東財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院副院長、山東省財政學會理事馬恩濤告訴《財經(jīng)》記者，隨著“機器換人”“老齡化”等趨勢來臨，就業(yè)、養(yǎng)老等問題將更加突出。他建議，可參考“社會保障轉(zhuǎn)移支付”，未來要全力支持社會保障事業(yè)建設(shè)，比如在一定時間內(nèi)幫企業(yè)或勞動力負擔五險一金。

擴大消費亦成為財政重點。萬博新經(jīng)濟研究院院長滕泰表示，當前中國財政資金用于投資的乘數(shù)效應(yīng)是1.06倍，而同樣的財政資金用來刺激消費，其乘數(shù)效應(yīng)是3倍以上。中金公司首席經(jīng)濟學家彭文生認為，將財政用于擴大消費，短期內(nèi)刺激經(jīng)濟增長，長期亦可以促進科技創(chuàng)新。

值得注意的是，也有許多觀點反對通過發(fā)行國債為地方財政風險兜底。蘇劍指出，中央替地方“兜底”會存在道德風險——當年膽子大、亂花錢的地方政府最后占到便宜，而那些比較謹慎的地方政府吃虧。實際上，一些地方政府的高速路、港口、各種股票都可以變賣還債，不能讓全國人民為它亂花錢買單。

圖3：2014年以來中國政府顯性債務(wù)余額變化趨勢

單位：萬億元。資料來源：財政部

“至于說是不是拿中央債務(wù)來置換地方債務(wù)，這個問題我覺得要審慎研究，不是一個簡單的事。我知道有些國家這樣做事情，效果并不好，我們目前沒有這樣的安排?！?021年10月，財政部副部長許宏才在國務(wù)院政策例行吹風會上如此表示。

實際上，有關(guān)地方債務(wù)問題，政策端早有充分預警和認識。2022年12月，財政部部長劉昆在《學習時報》撰文亦指出，這些年我們堅持底線思維，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，地方隱性債務(wù)減少三分之一以上，財政狀況健康、安全，為應(yīng)對新的風險挑戰(zhàn)留出足夠空間。隨后的中央經(jīng)濟工作會議再度強調(diào)，防范化解地方政府債務(wù)風險是今年經(jīng)濟工作的一大重點。

中央債務(wù)擴大是一種可行思路，但實施的前提是，明確劃分好中央和地方政府各自的權(quán)限和職責。中債研究所所長、中國人民大學財政金融學院教授類承曜告訴《財經(jīng)》記者，在執(zhí)行層面，中央發(fā)債再轉(zhuǎn)貸給地方，地方政府要拿出可行的地方政府債務(wù)管理計劃，包含化解債務(wù)的措施、還款的合理資金來源和相應(yīng)的問責機制?！吧婕胺N種細節(jié)，目前這個實施原則，各界都在探討?！?h3>財政擴張空間

除了籌措資金的增量工具，市場密切關(guān)注當前財政政策還有多大發(fā)力空間？

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年末，中國政府債務(wù)余額為60.9萬億元，其中國債25.9萬億元，地方一般債14.4萬億元，地方專項債20.7萬億元，均控制在全國人大批準的債務(wù)限額之內(nèi)。

一般而言，財政債務(wù)政策方面有三條紅線：一是赤字率，即赤字/GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值），一般要求等于或者低于3%。二是政府負債率，即（中央政府債務(wù)+地方政府債務(wù)）/GDP，一般要求低于60%。三是地方政府債務(wù)率，即地方政府債務(wù)余額/綜合財力，警戒線一般在90%-150%之間（國內(nèi)取120%作為警戒值）。前兩者主要來自于《馬斯特里赫特條約》提出的參考標準，后者則主要來源于IMF（國際貨幣基金組織）的標準。

橫向看，中國債務(wù)水平在國際上并不算高，具有一定政策刺激空間。從赤字率來說，過去五年中國總體赤字率控制在3%以內(nèi)，保持在合理水平；從政府負債率角度來看，2022年中國政府負債率為50.4%，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控；地方政府債務(wù)率上，粵開證券估算的2021年底顯性債務(wù)率為105.8%，以此來看，仍在安全線以內(nèi)。

圖4：2017年以來中國政府負債率變化趨勢

資料來源：國家資產(chǎn)負債表研究中心

壓力主要在隱性債務(wù)。蘇劍認為，現(xiàn)在，美國政府債務(wù)占GDP比重大概是130%左右，初看中國的情況，距離美國的債務(wù)壓力還有一些距離。“但如果中國加上地方政府的隱性債務(wù)，兩者的數(shù)字可能就會更接近?！?/p>

縱向來說，財政空間的釋放，在于存量債務(wù)的優(yōu)化，可以通過“開源節(jié)流”進行騰挪。

溫來成表示，短期內(nèi)不要打破地方債的剛兌，避免造成系統(tǒng)性風險。需應(yīng)對好債務(wù)到期后的再融資問題，注意拉長周期、壓降成本。具體措施包括債務(wù)置換、債務(wù)展期、債務(wù)重組、借新還舊等。

蘇劍、羅志恒等專家建議，可考慮適當出讓國企資產(chǎn)（股權(quán)）、土地使用權(quán)等權(quán)益類資產(chǎn)盤活抵債。

以近期熱議的“茅臺化債”來說，2019年和2020年，茅臺集團分別將4%的貴州茅臺股份無償劃轉(zhuǎn)至貴州省國資運營公司，實施“茅臺化債”方案。“無償獲得茅臺股份后，降低了貴州國資公司的負債率，國資運營公司也可以通過減持茅臺股票，獲得資金償還債務(wù)本息，一定程度上也能緩解地方政府的還款壓力。貴州還利用茅臺的信用在債券市場融資，2020年9月茅臺集團發(fā)行150億元公司債券，用于對貴州高速股權(quán)收購?！鳖惓嘘讓Α敦斀?jīng)》記者解釋。

據(jù)了解，央企出手化解貴州地方債務(wù)，也是針對貴州省財政壓力較大的情況下所采取的應(yīng)對措施。類似云南省的“白藥化債”、遵義道橋貸款重組、云南康旅模式等都是近年來比較典型的地方化債案例。

中長期來說，需要厘清政府與市場關(guān)系，避免無限責任政府。云南財經(jīng)大學公共政策研究中心主任繆小林告訴《財經(jīng)》記者，過去地方政府為了追求經(jīng)濟發(fā)展與提升競爭力，競相投資基建設(shè)施，在財力無法滿足需求時，選擇擴大隱性債務(wù)?！岸髨蟾嫣岢觥苛Χ校业睦斫饩褪?，地方的公共服務(wù)，要與當?shù)刎斄ο噙m應(yīng)，不能看到別的地市干什么就干什么，不要無序攀比?！?/p>

與此同時，要加強對債務(wù)項目的運營、績效的管理。如果政府債務(wù)使用效率高，創(chuàng)造的直接效益或是間接效益比較大，財政空間也將更大?！爱斍皩ｍ梻话慊内厔菀呀?jīng)存在，不能說專項債的收益或衍生稅收都不夠還債。最終還要回到項目效率的提高上?！笨娦×终f。

另外，多位專家的共識是，要加快地方融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型，盡可能實現(xiàn)融資平臺與地方政府脫鉤。地方債亂象的背后，正是城投平臺和政府邊界不清，“政府背書”的錯覺，為投資選擇帶來剛性兌付、隱性擔保等干擾。

溫來成建議，融資平臺公司應(yīng)當逐漸發(fā)展成為一般的、面向市場經(jīng)營的國有企業(yè)；此外，企業(yè)債務(wù)和地方債要從法律上、管理制度上劃清界限?！澳壳耙患壵Ａ粢粌杉移脚_即可，其他的轉(zhuǎn)型成一般國企。如果經(jīng)營不善，可以按照公司法破產(chǎn)倒閉，地方財政沒有償還隱性債務(wù)的責任?！?/p>

值得注意的是，財政空間的真正提升仍然有賴于長期經(jīng)濟增長，其他手段只能作為輔助性工具。中國社會科學院學部委員余永定指出，當前“政府債與GDP的比值”水平并非關(guān)鍵，只要經(jīng)濟增速足夠高，債務(wù)利率非常低，隨著時間的推移，“政府債對GDP的比值”就會逐漸趨于穩(wěn)定。

馬恩濤認為，僅就債務(wù)談風險控制，脫離當前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)、債務(wù)結(jié)構(gòu)等實體經(jīng)濟現(xiàn)狀，難以從根本上解決地方政府高負債高風險問題。需要進一步優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟新動能。擴大有效投資、促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，推動投資驅(qū)動型經(jīng)濟向消費驅(qū)動型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，才是化解債務(wù)風險的長久之策。