王振興 于業(yè)芹 李云新

關(guān)鍵詞：被技術(shù)治理；基層減負(fù)；組織注意力；治理技術(shù)；基層治理現(xiàn)代化

摘 要：以S縣C鎮(zhèn)社會(huì)治理辦公室為案例，從技術(shù)治理視角闡釋基層組織負(fù)擔(dān)的生成機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：上級(jí)組織應(yīng)用治理技術(shù)存在多重慣性，致使基層組織成為“被技術(shù)治理”對(duì)象；基層組織需應(yīng)對(duì)繁雜的程序性事務(wù)和技術(shù)性要求，常處于注意力超載的工作情境中，組織負(fù)擔(dān)由此生成。作為回應(yīng)，基層組織采取象征性治理、形式化治理和選擇式治理等策略予以應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致基層治理效能難以提升?！氨患夹g(shù)治理”的形成根植于官僚制的負(fù)功能和不均衡的縣鄉(xiāng)關(guān)系之中，也與我國(guó)基層治理目標(biāo)和方式的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。深入推進(jìn)基層減負(fù)工作需與基層治理體制機(jī)制變革相結(jié)合，將減負(fù)與賦權(quán)、增能、激勵(lì)等關(guān)聯(lián)起來(lái)，在持續(xù)為基層減負(fù)的同時(shí)助力基層治理的現(xiàn)代化。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2023）04-0075-11

"Being Managed by Technology"：The Generation Mechanism of the Burden of Grass-roots Organizations

WANG Zhenxing1，YU Yeqin2，LI Yunxin3 （1. School of Government，Nanjing University，Nanjing 210023，China； 2. College of Humanities and Foreign Languages，China Jiliang University，Hangzhou 310018，China； 3. School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

Key words："being managed by technology"； reduce the burden at the grass-roots level； organizational attention； governance technology； modernization of grass-roots governance

Abstract：Taking the Social Governance Office of C town in S County as an example，this paper explains the generation mechanism of grass-roots organization burden from the perspective of technological governance. It is found that there is multiple inertia in the application of governance technology by superior organizations，which makes grass-roots organizations the object of "being governed by technology". Grass-roots organizations need to deal with complicated procedural affairs and requirements，and are often in the working situation of attention overload，resulting in organizational burden. In response，grass-roots organizations adopt symbolic governance，formal governance and selective governance，which makes it difficult to improve the efficiency of grass-roots governance. The formation of "governed by technology" is rooted in the negative function of bureaucracy and the unbalanced relationship between counties and townships. It is also closely related to the transformation of the goals and methods of grass-roots governance in China. The further promotion of grass-roots burden reduction needs to be combined with the reform of grass-roots governance system and mechanism，and link the burden reduction with empowerment，capacity-building and incentive，so as to help the modernization of grass-roots governance while continuously reducing the burden for the grass-roots.

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基層組織飽受負(fù)擔(dān)過(guò)重之苦。處于科層組織體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要承接上級(jí)政府及其部門(mén)層層下移的各項(xiàng)職責(zé)，成為被“千條線”穿過(guò)的“一根針”，還需應(yīng)對(duì)各種程序性事務(wù)，淹沒(méi)于文山會(huì)海之中。面對(duì)這些壓力和負(fù)擔(dān)，基層干部疲于奔命，時(shí)?！?+2、白+黑”忙碌不已。在人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心組織的跨省市調(diào)研中，逾三分之二的基層干部受訪者反映實(shí)踐中存在事項(xiàng)繁多、責(zé)任和壓力過(guò)大等問(wèn)題1，足見(jiàn)我國(guó)基層組織負(fù)擔(dān)過(guò)重是一個(gè)普遍性問(wèn)題。

基層治理是我國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分，切實(shí)解決基層治理面臨的困境是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。為給基層松綁減負(fù)，2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，并于次年4月印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，持續(xù)推進(jìn)基層減負(fù)工作。在中央的大力推進(jìn)下，近年來(lái)困擾基層的不良作風(fēng)得到一定程度的遏制，基層組織負(fù)擔(dān)有所減輕。與此同時(shí)，也應(yīng)看到基層減負(fù)難以畢其功于一役，在多種因素的影響下，減負(fù)工作自身也可能會(huì)陷入形式主義陷阱。2

探索基層組織負(fù)擔(dān)的來(lái)源和生成機(jī)制，是深入推進(jìn)基層減負(fù)工作的內(nèi)在要求。既有研究對(duì)基層組織負(fù)擔(dān)成因的探討大多從權(quán)責(zé)關(guān)系入手，將該問(wèn)題歸結(jié)于基層組織“權(quán)小責(zé)大”。權(quán)力有限而責(zé)任無(wú)限，是我國(guó)基層組織的真實(shí)寫(xiě)照。3在我國(guó)的政府組織體系中，基層組織僅擁有相對(duì)有限的權(quán)力，但需承擔(dān)無(wú)限的兜底責(zé)任。4在“條塊”結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)下，上級(jí)政府及其部門(mén)層層下移治理事項(xiàng)5，且“放責(zé)不放權(quán)、下事不下錢(qián)”6，并通過(guò)考核檢查等方式給基層施壓，致使基層組織承擔(dān)了過(guò)多過(guò)量的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。7“權(quán)小責(zé)大”為基層組織負(fù)擔(dān)的生成提供了一種解釋視角，但不足以概括基層負(fù)擔(dān)的全景。從核心指向看，權(quán)責(zé)失衡力圖解釋的是基層組織的實(shí)質(zhì)性、事務(wù)性負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)基層組織承擔(dān)了過(guò)多的事務(wù)和責(zé)任。然而，當(dāng)前的基層實(shí)踐和中央發(fā)布的文件表明，基層負(fù)擔(dān)不僅源于上級(jí)轉(zhuǎn)移的事務(wù)，更主要的是上級(jí)政府組織過(guò)度使用科層治理技術(shù)的衍生品。部分學(xué)者從這一角度入手，分析會(huì)議8、痕跡管理9、臺(tái)賬管理10等治理技術(shù)的不當(dāng)使用給基層組織帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。這些研究成果拓展了組織負(fù)擔(dān)的分析視角，不足之處在于忽略了基層治理的復(fù)雜性。在實(shí)踐中，多種治理技術(shù)被共同應(yīng)用于基層治理場(chǎng)域中，因而僅分析單一治理技術(shù)的使用難以呈現(xiàn)基層組織負(fù)擔(dān)的全貌及其生成機(jī)制。

既有文獻(xiàn)為本文研究提供了啟發(fā)，并留下了可供進(jìn)一步探索的空間。本文旨在從技術(shù)治理的角度剖析基層組織負(fù)擔(dān)的生成機(jī)制，采用案例研究方法嘗試回答如下兩個(gè)問(wèn)題：基層組織何以處于“被技術(shù)治理”的境地？這種“被技術(shù)治理”模式如何催生和加劇基層組織負(fù)擔(dān)？基于此探討推進(jìn)基層減負(fù)工作的長(zhǎng)效機(jī)制和當(dāng)前我國(guó)基層治理改革的相關(guān)問(wèn)題。

二、理論視角與研究設(shè)計(jì)

（一）理論基礎(chǔ)與分析框架

技術(shù)治理1的實(shí)踐和思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，自威爾遜提出“政治—行政”二分以來(lái)，行政學(xué)理論天然具有“技術(shù)化”的內(nèi)涵，公共行政的目標(biāo)在于處理技術(shù)性問(wèn)題，而非關(guān)注政治價(jià)值。2韋伯進(jìn)一步考察科層組織的運(yùn)作機(jī)制，將官僚制視為基于法理和理性的理想型組織形態(tài)。官僚制組織強(qiáng)調(diào)組織運(yùn)行的規(guī)則化和技術(shù)化，典型特征是基于合理分工并依照規(guī)則程序辦事。3較之于其他組織形式，官僚制組織憑借其精密性、明確性、統(tǒng)一性、專(zhuān)業(yè)性等特征而具有顯著的技術(shù)優(yōu)越性，契合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。4在后續(xù)的理論發(fā)展中，不管是新公共管理理論還是治理理論，本質(zhì)上并未突破官僚制的理論內(nèi)核，諸如績(jī)效管理、預(yù)算管理等企業(yè)管理技術(shù)的引入進(jìn)一步加強(qiáng)了政府組織的技術(shù)化傾向。5

在推進(jìn)和深化改革的過(guò)程中，我國(guó)的治理形態(tài)和方式呈現(xiàn)出“從總體支配到技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)型，指標(biāo)治理、行政目標(biāo)責(zé)任制等治理技術(shù)被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域。6這些治理技術(shù)的應(yīng)用對(duì)于促進(jìn)我國(guó)政府組織運(yùn)作的科學(xué)化規(guī)范化、提升治理效率具有重要意義，但治理技術(shù)的過(guò)度或不當(dāng)應(yīng)用也會(huì)使政府運(yùn)作更為繁瑣，增加政府組織的負(fù)擔(dān)。本文嘗試構(gòu)建如圖1所示的分析框架，從技術(shù)治理的角度闡釋基層組織負(fù)擔(dān)生成機(jī)制。

如圖1所示，在基層治理場(chǎng)域中，上級(jí)政府組織采用多種治理技術(shù)指導(dǎo)和管理基層組織。在實(shí)踐中，治理技術(shù)的應(yīng)用存在多重慣性，典型如檢查次數(shù)頻繁、方式多樣1，考核標(biāo)準(zhǔn)層層加碼2等。治理技術(shù)的慣性和過(guò)度使用將壓力傳導(dǎo)至基層組織，致使后者處于“被技術(shù)治理”狀態(tài)，治理技術(shù)喧賓奪主，成為引導(dǎo)基層組織行為的指揮棒。為滿足各種科層技術(shù)的要求，基層組織需將有限且稀缺的注意力資源3分配至相關(guān)事項(xiàng)，因而處于“注意力超載”的現(xiàn)實(shí)情境，組織負(fù)擔(dān)由此生成。面對(duì)這些負(fù)擔(dān)，基層組織采取象征性執(zhí)行4、選擇性執(zhí)行5、形式主義應(yīng)對(duì)6等策略予以應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致基層組織處于“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”狀態(tài)，基層治理效能難以得到實(shí)質(zhì)性提升。下文將結(jié)合案例進(jìn)行深入闡釋。

（二）研究方法與資料來(lái)源

研究方法的選擇應(yīng)與研究問(wèn)題的類(lèi)型相契合。本文力圖回答基層組織負(fù)擔(dān)的生成機(jī)制和邏輯，本質(zhì)上是一個(gè)解釋性的研究問(wèn)題。案例研究法的優(yōu)勢(shì)在于能夠在不干預(yù)現(xiàn)實(shí)情境的前提下分析事件的要素及其關(guān)系，適用于回答“怎么樣”和“為什么”的研究問(wèn)題7，契合本文研究的需要。本研究以S縣C鎮(zhèn)的“社會(huì)治理辦公室”為考察對(duì)象，通過(guò)參與式觀察和訪談等形式收集案例素材，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析和闡釋。

為獲取案例的相關(guān)材料，筆者于2021年1月和2021年8月兩度赴C鎮(zhèn)開(kāi)展調(diào)研。所收集的案例材料主要包括以下幾類(lèi)：一是訪談資料。對(duì)C鎮(zhèn)社會(huì)治理辦公室（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“社治辦”）的工作人員、C鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、S縣相關(guān)部門(mén)的工作人員等進(jìn)行深度訪談，獲取基層治理實(shí)踐的相關(guān)信息。二是觀察筆記。筆者于2021年8月在C鎮(zhèn)社治辦駐點(diǎn)一周，對(duì)該辦公室的工作狀態(tài)和相關(guān)情況進(jìn)行觀察和記錄。三是文件材料。在調(diào)研和駐點(diǎn)過(guò)程中，收集了與主題相關(guān)的會(huì)議記錄、考核材料、工作報(bào)告等，為本文的分析提供支撐。遵照學(xué)術(shù)慣例，本文對(duì)相關(guān)的人名、地名等進(jìn)行匿名化處理。

（三）案例背景簡(jiǎn)述

C鎮(zhèn)位于我國(guó)中部B省的S縣，距離縣城約3公里，下轄12個(gè)行政村和2個(gè)社區(qū)，總?cè)丝诮?萬(wàn)。C鎮(zhèn)是距離S縣縣城最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，且105國(guó)道貫穿其中，交通相對(duì)便利，因而成為縣政府及其部門(mén)的“重點(diǎn)關(guān)照對(duì)象”。S縣政府各部門(mén)時(shí)常給C鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移常規(guī)任務(wù)和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)，并前來(lái)指導(dǎo)工作和檢查考核。社治辦是C鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，并與該鎮(zhèn)司法所合署辦公，由一位鎮(zhèn)黨委副書(shū)記擔(dān)任分管領(lǐng)導(dǎo)。社治辦目前共有7名工作人員，設(shè)辦公室主任1名并兼任司法所所長(zhǎng)，副主任1名，專(zhuān)干4名，另有1人被派駐在該鎮(zhèn)的便民服務(wù)中心。根據(jù)調(diào)研獲取的信息，社治辦的職責(zé)復(fù)雜多樣，主要承擔(dān)政法綜治、信訪維穩(wěn)、司法調(diào)解等職責(zé)，并協(xié)調(diào)推進(jìn)網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)建設(shè)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、應(yīng)急管理等工作。在組織關(guān)系上，社治辦由C鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，并接受S縣政法委和司法局的指導(dǎo)。此外，C鎮(zhèn)社治辦還需承擔(dān)或參與縣信訪局、“公檢法”、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、城市管理局、應(yīng)急管理局等部門(mén)下派的工作任務(wù)，接受這些部門(mén)的指導(dǎo)、檢查與考核。

三、“被技術(shù)治理”的現(xiàn)實(shí)圖景

作為串聯(lián)科層組織關(guān)系的工具，治理技術(shù)的應(yīng)用有助于傳達(dá)政策意圖、分解和落實(shí)工作責(zé)任，進(jìn)而動(dòng)員組織積極作為、提高治理效率。1但在實(shí)踐中，上級(jí)組織應(yīng)用治理技術(shù)具有一定程度的盲目性，進(jìn)而產(chǎn)生多重慣性。面對(duì)上級(jí)組織過(guò)度使用科層治理技術(shù)的現(xiàn)實(shí)情境，基層組織成為“被技術(shù)治理”的對(duì)象，在履行職責(zé)的同時(shí)還需滿足各種治理技術(shù)的要求，形如“戴著鐐銬跳舞”的舞者。

（一）治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性

追求技術(shù)理性是科層組織的本質(zhì)特征之一，面對(duì)復(fù)雜的治理問(wèn)題，政府組織傾向于將其拆分成各個(gè)具體流程和指標(biāo)，進(jìn)而采取技術(shù)化手段予以應(yīng)對(duì)。具體到基層治理場(chǎng)域，縣級(jí)政府部門(mén)扮演著行政任務(wù)的“發(fā)包方”角色，將工作任務(wù)分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)，并采取各種治理技術(shù)推進(jìn)工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的行為進(jìn)行考核和控制。在實(shí)踐中，居于優(yōu)勢(shì)地位的縣級(jí)部門(mén)易于過(guò)度或錯(cuò)誤使用治理技術(shù)，催生治理技術(shù)應(yīng)用的泛化、強(qiáng)化、虛化和精細(xì)化等多重慣性。

1.治理技術(shù)應(yīng)用的泛化慣性

上級(jí)組織使用治理技術(shù)可以有效調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的積極性，協(xié)調(diào)完成各項(xiàng)工作任務(wù)。正是由于這種有效性，上級(jí)部門(mén)使用治理技術(shù)的范圍不斷擴(kuò)大乃至泛化，遇事動(dòng)輒采用各種治理技術(shù)，將治理任務(wù)納入技術(shù)化流程給基層組織施加壓力。治理技術(shù)的泛化慣性突出表現(xiàn)為會(huì)議、指標(biāo)管理、考核檢查等的普遍化，S縣相關(guān)部門(mén)常態(tài)化采用這些治理技術(shù)推進(jìn)各項(xiàng)工作，即便是在中央推進(jìn)基層減負(fù)的政策背景下，相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)的會(huì)議和考核等均未有明顯減少?！吧厦嬲f(shuō)要搞基層減負(fù)，減少開(kāi)會(huì)和考核，但有些東西是減不了的，要是不開(kāi)會(huì)不分指標(biāo)，下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么清楚要做什么事情，又哪有動(dòng)力去做？”（S縣政法委工作人員ZYG202101162）筆者在駐點(diǎn)過(guò)程中也觀察到這一泛化現(xiàn)象，S縣相關(guān)部門(mén)普遍采用指標(biāo)分解的方式給C鎮(zhèn)社治辦布置任務(wù)，諸多以往并未采用指標(biāo)化管理和考核的事項(xiàng)也被納入其中，典型如法律宣傳、農(nóng)村人居環(huán)境整治等。而思想動(dòng)員會(huì)、工作布置會(huì)、協(xié)商協(xié)調(diào)會(huì)、督查反饋會(huì)等會(huì)議伴隨著治理事項(xiàng)的始終，C鎮(zhèn)社治辦工作人員需頻繁參加S縣相關(guān)部門(mén)主持的各種會(huì)議。

2.治理技術(shù)應(yīng)用的強(qiáng)化慣性

縣級(jí)政府部門(mén)縱向承接著省市下移的任務(wù)和職責(zé)，橫向面臨同級(jí)政府組織的競(jìng)爭(zhēng)壓力，為了在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝或免于落后，需依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的工作業(yè)績(jī)來(lái)支撐。因此，在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)派發(fā)任務(wù)時(shí)，傾向于對(duì)任務(wù)進(jìn)行加碼，提高指標(biāo)要求，從而產(chǎn)生強(qiáng)化慣性。以S縣所在市開(kāi)展的“全市公眾安全感政法滿意度‘雙提升工作”為例，該市邀請(qǐng)第三方組織對(duì)各縣的公眾安全感和政法滿意度進(jìn)行民意測(cè)評(píng)，并緊盯評(píng)測(cè)總排位、進(jìn)退位和平均值等指標(biāo)對(duì)各縣政法系統(tǒng)單位進(jìn)行排名。在這種壓力下，S縣政法委將提升滿意度的工作派發(fā)給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社治辦、司法所，并提出追求100%滿意度的目標(biāo)要求。然而，這種指標(biāo)的加碼并不符合鄉(xiāng)土社會(huì)的復(fù)雜情境，嚴(yán)重脫離實(shí)際。C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干解釋道：“公共安全這塊，大家還是比較滿意的，但政法工作這塊，尤其是檢察院和法院，很多普通老百姓也不會(huì)直接接觸，所以也說(shuō)不上滿意或者不滿意，還有就是那種以前對(duì)政府有無(wú)理要求沒(méi)得到滿足的，就瞎扯一通，最后說(shuō)不滿意，這種情況也拿他沒(méi)辦法啊?！保–鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干GJH20210805）除此之外，S縣相關(guān)部門(mén)在重點(diǎn)人員入戶走訪、食品安全抽查等事項(xiàng)上也常對(duì)C鎮(zhèn)社治辦提出加碼的指標(biāo)要求，并通過(guò)排名公示、檢查考核等措施施加壓力。

3.治理技術(shù)應(yīng)用的虛化慣性

基于書(shū)面材料評(píng)價(jià)政府部門(mén)的工作績(jī)效，是政府績(jī)效考核的重要方式。然而，當(dāng)這種痕跡管理措施過(guò)度泛濫，則會(huì)形成痕跡主義，導(dǎo)致考核檢查等治理技術(shù)陷入虛化慣性。C鎮(zhèn)社治辦每年要接受S縣相關(guān)部門(mén)的考核檢查，涵蓋年度考核、月度考核、各種專(zhuān)項(xiàng)檢查等。這些考核檢查大多采用聽(tīng)匯報(bào)、看材料和表格、查臺(tái)賬等方式進(jìn)行，考核人員依據(jù)社治辦提供的材料來(lái)評(píng)估工作績(jī)效。在完成基本任務(wù)的基礎(chǔ)上，材料越完備豐富就越能獲得肯定性評(píng)價(jià)?！八麄儯h政府部門(mén)人員）下來(lái)檢查，主要也就是看看材料，開(kāi)會(huì)聽(tīng)下匯報(bào)，所以材料得做得厚一些，看起來(lái)像那么回事兒，也就過(guò)關(guān)了。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干WXH20210125）此外，治理技術(shù)虛化的另一重要表現(xiàn)是“制度上墻”也成為上級(jí)部門(mén)檢查考核的重點(diǎn)內(nèi)容?！翱h里來(lái)什么部門(mén)，我們就得提前把相關(guān)的工作制度流程這些展示板掛在辦公室墻上，如果不這樣做，來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)說(shuō)我們對(duì)這個(gè)工作不重視，不放在心上。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干WXH20210115）由此，辦公室內(nèi)放滿了各種材料和制度展板，依據(jù)S縣部門(mén)考核所需分類(lèi)使用。

4.治理技術(shù)應(yīng)用的精細(xì)化慣性

為進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)工作，上級(jí)組織應(yīng)用的治理技術(shù)不斷精細(xì)化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)進(jìn)行全過(guò)程、全方位引導(dǎo)和控制，其突出表現(xiàn)是指標(biāo)管理的復(fù)雜化和全面化。指標(biāo)分解具體化、考核全過(guò)程化、內(nèi)容全面細(xì)致是指標(biāo)治理技術(shù)精細(xì)化的具體體現(xiàn)。以S縣政法系統(tǒng)的網(wǎng)格管理工作為例，縣政法委將相關(guān)工作指標(biāo)下達(dá)給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社治辦，并進(jìn)一步將指標(biāo)細(xì)化為季度、月度等階段性指標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，政法委對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)格管理工作進(jìn)行全過(guò)程跟蹤和常態(tài)化考核，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社治辦每月、每周提交工作進(jìn)度材料，基于此給出考核得分和排名，并輔之以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。從指標(biāo)內(nèi)容看，網(wǎng)格管理的指標(biāo)設(shè)置涵蓋網(wǎng)格組織和人員管理、網(wǎng)格巡查、事件上報(bào)和應(yīng)對(duì)、群眾滿意度等方面，二級(jí)指標(biāo)更為全面細(xì)致，充分體現(xiàn)了治理技術(shù)的精細(xì)化特征。

治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性凸顯出政府組織對(duì)技術(shù)理性的盲目推崇，是一種舍本逐末的做法。在規(guī)范意義上，政府治理應(yīng)以追求公共價(jià)值為導(dǎo)向，著力提高為人民服務(wù)的能力和水平；治理技術(shù)的應(yīng)用需服務(wù)于公共價(jià)值目標(biāo)，“價(jià)值為體、技術(shù)為用”才是二者關(guān)系的理想狀態(tài)。作為科層治理和運(yùn)作的工具，治理技術(shù)有助于使組織的行為過(guò)程和結(jié)果顯性化，并強(qiáng)化對(duì)被治理者的控制和指導(dǎo)。在實(shí)踐中，治理技術(shù)的正向效應(yīng)易被使用者盲目放大，進(jìn)而形成隨意使用治理技術(shù)的組織運(yùn)作習(xí)慣，致使技術(shù)理性逐漸取代價(jià)值理性的主導(dǎo)地位。1進(jìn)一步看，治理技術(shù)應(yīng)用的四種慣性也并非相互獨(dú)立，而是相互關(guān)聯(lián)、彼此強(qiáng)化的關(guān)系。例如，指標(biāo)化考核技術(shù)的泛濫同時(shí)體現(xiàn)了泛化和強(qiáng)化慣性，二者的共同作用使基層組織面臨多種考核壓力；虛化慣性的存在使治理技術(shù)的精細(xì)化與治理實(shí)踐脫節(jié)，僅是停留于各種材料上的“偽精細(xì)化”，無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

（二）“被技術(shù)治理”的多維表現(xiàn)

在上級(jí)組織過(guò)度使用治理技術(shù)的情境下，處于組織體系末端的基層政府及其部門(mén)成為各項(xiàng)任務(wù)的最終承擔(dān)者，也成為“被技術(shù)治理”的對(duì)象。這種“被技術(shù)治理”突出表現(xiàn)為各類(lèi)治理技術(shù)扮演著指揮棒的角色，引導(dǎo)和控制著基層組織的行為，“上面千條線，下面一根針”的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步放大這種情形，致使基層組織忙碌不已。

1.治理技術(shù)喧賓奪主，主導(dǎo)基層組織行為

上級(jí)組織應(yīng)用的治理技術(shù)擁有一定的權(quán)威性，多重慣性的存在進(jìn)一步強(qiáng)化治理技術(shù)的影響，使其成為引導(dǎo)基層組織行為的指揮棒。基層組織需迎合治理技術(shù)的相關(guān)要求，乃至在實(shí)踐中將滿足技術(shù)要求而非履行職責(zé)作為首要追求，大量時(shí)間耗費(fèi)于開(kāi)會(huì)、迎檢、寫(xiě)材料等事項(xiàng)。調(diào)研期間談?wù)摴ぷ鲀?nèi)容時(shí)，C鎮(zhèn)社治辦人員表示：“平時(shí)工作基本就是上面（縣里）‘指哪兒，我們就‘打哪兒，要什么材料就提供什么，要人開(kāi)會(huì)就派人去，考核什么我們就做什么，先完成要求再說(shuō)?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210803）面對(duì)上級(jí)部門(mén)的技術(shù)要求，處于弱勢(shì)地位的基層組織缺乏協(xié)商議價(jià)權(quán)，通常情況下只能遵從?！翱h里的一些要求我們也知道很不合理，比如說(shuō)群眾滿意度100%的考核，怎么可能呢？但這個(gè)沒(méi)法說(shuō)，說(shuō)了也沒(méi)用，只能老老實(shí)實(shí)去做工作。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干GJH20210805）

在本質(zhì)上，治理技術(shù)是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的工具性手段。然而，在實(shí)踐中，上級(jí)部門(mén)時(shí)常過(guò)于注重技術(shù)理性和過(guò)程控制，通過(guò)“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件、為了考核而考核”的行為“彰顯”對(duì)相關(guān)事務(wù)的重視。這些“作秀式”的治理技術(shù)應(yīng)用與治理目標(biāo)之間無(wú)甚關(guān)聯(lián)，乃至存在張力和沖突，基層組織便會(huì)被引導(dǎo)著做無(wú)用之功，無(wú)益于解決實(shí)際問(wèn)題。例如，為推進(jìn)公眾安全感政法滿意度雙提升工作，S縣政法委和司法局多次召開(kāi)會(huì)議，但據(jù)調(diào)研反饋來(lái)看，會(huì)議并未起到實(shí)際性的作用，反而過(guò)度占據(jù)基層組織人員的時(shí)間精力?！袄鲜情_(kāi)會(huì)其實(shí)沒(méi)啥用，尤其是后面基本上都在講些重復(fù)的話，也沒(méi)有真正解決什么問(wèn)題，但是縣里叫開(kāi)會(huì)，又不可能不去，一去就是半天。”（C鎮(zhèn)社治辦主任LMS20210806）

2.技術(shù)應(yīng)用隨意緊迫，基層組織疲于應(yīng)對(duì)

技術(shù)應(yīng)用的隨意性及其時(shí)間要求的緊迫性進(jìn)一步強(qiáng)化了治理技術(shù)的主導(dǎo)地位，使基層組織時(shí)刻處于被技術(shù)支配的境地。在縣鄉(xiāng)互動(dòng)中，除常規(guī)的、正式的會(huì)議和考核外，縣級(jí)部門(mén)時(shí)常要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位參加各種會(huì)議，并開(kāi)展臨時(shí)性的考核，或要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)撰寫(xiě)和提供相關(guān)材料。這些治理技術(shù)的使用并未受到嚴(yán)格的制度剛性約束，因而具有一定的隨意性，處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的縣級(jí)部門(mén)可隨時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)提出要求。在調(diào)研中，訪談對(duì)象無(wú)奈表示：“平時(shí)動(dòng)不動(dòng)就有個(gè)會(huì)議要開(kāi)，尤其是現(xiàn)在的視頻開(kāi)會(huì)又方便，有時(shí)候就是要我們?nèi)惾藬?shù)，實(shí)際上和我們沒(méi)多大關(guān)系。”“考核的情況也差不多，有時(shí)就是上面覺(jué)得有必要或者沒(méi)啥事就下來(lái)檢查一下，也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210119）這些隨意應(yīng)用的治理技術(shù)還時(shí)常設(shè)定緊迫的時(shí)限要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)被治理技術(shù)牽著鼻子走，疲于應(yīng)對(duì)。這種緊迫性集中表現(xiàn)在痕跡管理所要求的材料撰寫(xiě)上?！霸诓牧线@塊很頭疼，縣里那些單位經(jīng)常是今天要我們做個(gè)什么材料，明天或者后天就要，實(shí)在沒(méi)辦法就只能去加班熬夜搞出來(lái)了。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干WXH20210809）在筆者于2021年8月駐點(diǎn)調(diào)研的一周中，觀察到C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干的主要工作內(nèi)容即是撰寫(xiě)和準(zhǔn)備各種材料，涵蓋電子文檔和表格、打印的紙質(zhì)材料等，涉及網(wǎng)格管理、基層信訪等事項(xiàng)。

3.對(duì)接部門(mén)數(shù)量眾多，技術(shù)要求加倍繁瑣

職責(zé)同構(gòu)、上下對(duì)口是我國(guó)政府組織體系的重要特征。與省市縣三級(jí)地方政府相比，處于基層一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)設(shè)置相對(duì)精簡(jiǎn)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)部門(mén)需對(duì)接上級(jí)的多個(gè)部門(mén)。如前文所述，C鎮(zhèn)社治辦在接受縣政法委和司法局指導(dǎo)的同時(shí)，還承接縣信訪局、“公檢法”、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、應(yīng)急管理局等部門(mén)下派的工作任務(wù)。為推進(jìn)相關(guān)工作，各個(gè)部門(mén)均時(shí)常應(yīng)用各種治理技術(shù)給社治辦傳導(dǎo)壓力。在此情形下，基層組織所面對(duì)的是復(fù)數(shù)意義上的治理技術(shù)，在同一時(shí)段內(nèi)需參加多個(gè)會(huì)議、提交多份材料、滿足多項(xiàng)指標(biāo)的考核要求?，F(xiàn)實(shí)情形如專(zhuān)干WXH所言：“有時(shí)候真是忙都忙不過(guò)來(lái)，哪里都在叫開(kāi)會(huì)和要材料，最多的時(shí)候這里四五個(gè)人同時(shí)分頭去縣里不同部門(mén)開(kāi)會(huì)，開(kāi)完會(huì)回來(lái)還要加班趕材料。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干WXH20210804）在八月的調(diào)研期間，C鎮(zhèn)社治辦就多次參加縣政法委、司法局、信訪局等部門(mén)召開(kāi)的會(huì)議，并在著力應(yīng)對(duì)網(wǎng)格管理、重點(diǎn)人員走訪等事項(xiàng)的臨時(shí)性、階段性檢查考核。

四、基層組織的負(fù)擔(dān)生成及其應(yīng)對(duì)

在“被技術(shù)治理”的情形下，基層組織需應(yīng)對(duì)繁雜的程序性事務(wù)和技術(shù)性要求，因而時(shí)常處于“注意力超載”狀態(tài)，負(fù)擔(dān)不斷加重。為應(yīng)對(duì)這些事務(wù)和負(fù)擔(dān)，基層組織采取多種策略以滿足上級(jí)部門(mén)的要求，而非踏實(shí)履行職責(zé)，這些應(yīng)對(duì)策略的使用給基層治理帶來(lái)負(fù)面影響，導(dǎo)致基層治理效能難以提升。

（一）負(fù)擔(dān)生成：組織注意力超載

1.程序性事務(wù)耗散基層組織注意力資源

“注意力”起初是心理學(xué)和行為科學(xué)中的重要概念，后被學(xué)者引入到公共管理領(lǐng)域分析相關(guān)議題。1在上級(jí)政府和部門(mén)應(yīng)用治理技術(shù)的多重慣性下，基層組織在完成各項(xiàng)任務(wù)的同時(shí)，還需滿足各項(xiàng)治理技術(shù)的要求。由此，治理技術(shù)及其衍生的大量程序性事務(wù)消耗著基層組織的注意力資源，致使后者處于“注意力超載”的情境，組織負(fù)擔(dān)由此生成。

以C鎮(zhèn)社治辦所承擔(dān)的“重點(diǎn)人員走訪”工作為例，可揭示治理技術(shù)和程序性事務(wù)消耗基層組織注意力、催生組織負(fù)擔(dān)的機(jī)制。重點(diǎn)人員走訪是基層維穩(wěn)工作的重要內(nèi)容，為推進(jìn)相關(guān)工作，S縣政法委、司法局和信訪局等確定重點(diǎn)人員，通過(guò)應(yīng)用指標(biāo)化管理和痕跡管理等治理技術(shù)敦促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社治辦進(jìn)行走訪，并將工作情況納入年終考核。為完成任務(wù)，C鎮(zhèn)社治辦在走訪的同時(shí)，還需分配注意力用于“走程序”，其中尤以滿足痕跡管理的要求最為耗時(shí)。根據(jù)調(diào)研訪談獲知，S縣政法委要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)社治辦做好重點(diǎn)人員走訪的材料記錄工作，保證各次走訪均“有跡可循”，并據(jù)此進(jìn)行考核。C鎮(zhèn)社治辦人員表示：“這項(xiàng)工作縣里要求我們提供比較詳細(xì)的材料記錄，要有照片，還要記錄基本信息、走訪緣由、訪談內(nèi)容、對(duì)方訴求等?！保–鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干GJH20210112）這些程序性事務(wù)消耗社治辦人員大量注意力資源和時(shí)間精力?！皩?shí)際上有時(shí)候真正走訪的時(shí)間很少，很多精力都是用在寫(xiě)材料上面，如果要認(rèn)真搞，走訪一次加上寫(xiě)好材料，至少要消耗一個(gè)人一天時(shí)間?！保–鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干GJH20210112）對(duì)“重點(diǎn)人員”的界定并無(wú)明確制度規(guī)定，依現(xiàn)實(shí)情境而定，C鎮(zhèn)社治辦需關(guān)注和走訪的人員大致維持在數(shù)十人不等。S縣政法委通常要求社治辦在一年內(nèi)走訪數(shù)次，由此，僅此一項(xiàng)工作及其程序事務(wù)就消耗C鎮(zhèn)社治辦大量注意力，給僅有數(shù)人的社治辦帶來(lái)負(fù)擔(dān)。

2.“一針穿千線”加劇組織注意力超載

如前文所述，C鎮(zhèn)社治辦與司法所合署辦公，除接受S縣政法委和司法局指導(dǎo)外，還承接縣政府多個(gè)部門(mén)的工作任務(wù)，呈現(xiàn)出“上面千條線，下面一根針”的組織關(guān)系特征。這種縱向組織關(guān)系疊加治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性，進(jìn)一步加劇基層組織注意力超載的困境。基層組織需將有限注意力用于應(yīng)對(duì)各個(gè)上級(jí)部門(mén)不計(jì)其數(shù)的程序性事項(xiàng)，處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

在實(shí)踐中，S縣相關(guān)部門(mén)在給C鎮(zhèn)社治辦下達(dá)任務(wù)時(shí)，均會(huì)配合應(yīng)用一系列治理技術(shù)，通過(guò)分配指標(biāo)、痕跡管理、考核檢查等強(qiáng)化過(guò)程控制和責(zé)任落實(shí)?！艾F(xiàn)在做事也更規(guī)范了，凡是有任務(wù)就必然要開(kāi)會(huì)、要考核，還要有材料記錄。”（C鎮(zhèn)社治辦主任LMS20210806）這些治理技術(shù)的過(guò)度使用滋生出文山會(huì)海、程序繁瑣、檢查泛濫等問(wèn)題。據(jù)訪談對(duì)象粗略估計(jì)，C鎮(zhèn)社治辦每年需參加縣相關(guān)部門(mén)的大小會(huì)議近百次，所需應(yīng)對(duì)的考核檢查也豐富多樣，涵蓋月度年度考核、專(zhuān)項(xiàng)檢查、臨時(shí)抽檢等，至于材料撰寫(xiě)更無(wú)法計(jì)數(shù)。這些事項(xiàng)均要消耗基層組織的注意力資源，在人手有限的約束條件和“多對(duì)一”的組織結(jié)構(gòu)下，上級(jí)部門(mén)競(jìng)相應(yīng)用治理技術(shù)超出了基層組織的承載能力，組織負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

3.基層組織負(fù)擔(dān)的多維表征

上級(jí)部門(mén)過(guò)度使用治理技術(shù)給基層組織增加了諸多工作事項(xiàng)，基層干部成為承擔(dān)這些事項(xiàng)的最終責(zé)任人，背負(fù)著巨大的壓力。細(xì)分來(lái)看，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重集中表現(xiàn)為基層干部工作時(shí)間長(zhǎng)、心理壓力大，且進(jìn)一步對(duì)他們的身體健康造成影響。

面對(duì)數(shù)不勝數(shù)的會(huì)議和考核檢查，基層干部在常規(guī)工作時(shí)間內(nèi)難以完成，時(shí)常要“5+2、白加黑”才能應(yīng)對(duì)各個(gè)部門(mén)的要求?，F(xiàn)實(shí)情形如訪談對(duì)象所述：“縣里那些部門(mén)下任務(wù)才不會(huì)管你能不能顧得上，尤其是在年底，經(jīng)常一天有好幾個(gè)部門(mén)下來(lái)檢查，要開(kāi)好幾個(gè)會(huì)，加班趕材料是常有的事?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210119）對(duì)基層干部而言，“被技術(shù)治理”的情形從兩個(gè)方面延長(zhǎng)了工作時(shí)間：一方面，諸如開(kāi)會(huì)、寫(xiě)材料等程序性事項(xiàng)會(huì)擠占他們處理本職工作的時(shí)間，因而不得不犧牲更多的休息時(shí)間來(lái)處理工作；另一方面，治理技術(shù)本身會(huì)衍生出更多工作任務(wù)，典型的如考核檢查會(huì)派生出一系列撰寫(xiě)和準(zhǔn)備材料事項(xiàng)，進(jìn)一步加劇基層干部的忙碌，使加班成為常態(tài)。

在常態(tài)化加班的同時(shí)，基層干部也承擔(dān)著較大的心理壓力，經(jīng)常處于煩躁、焦慮、低迷等負(fù)面情緒中，對(duì)工作缺乏認(rèn)同感和獲得感。在調(diào)研中，即有基層干部吐槽工作狀態(tài)：“有時(shí)候就覺(jué)得很沒(méi)意思，填那些表有啥意義呢？要求還很繁瑣，有時(shí)還要假造亂編。”“一旦有什么要重點(diǎn)檢查的時(shí)候，就都緊張得要死，事情做好了沒(méi)啥獎(jiǎng)勵(lì)，反過(guò)來(lái)有點(diǎn)啥沒(méi)做好就要挨批評(píng)?！保–鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干GJH20210112）在長(zhǎng)期加班和心理壓力的共同作用下，基層干部的身體健康情況堪憂，時(shí)常處于亞健康狀態(tài)，患職業(yè)病及相關(guān)疾病的風(fēng)險(xiǎn)也大幅提高。駐點(diǎn)調(diào)研期間，C鎮(zhèn)社治辦便有一名專(zhuān)干生病住院，對(duì)此，副主任也頗感無(wú)奈：“有檢查的時(shí)候動(dòng)不動(dòng)就要加班到很晚，身體肯定多多少少會(huì)出點(diǎn)問(wèn)題，這也沒(méi)辦法啊，總要有人來(lái)做完那些亂七八糟的事情?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210803）

（二）組織回應(yīng)：應(yīng)對(duì)策略及其影響

治理技術(shù)及其衍生的事務(wù)給基層組織帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，作為回應(yīng)，基層組織時(shí)常采取象征性治理、形式化治理和選擇式治理等策略，著眼于滿足上級(jí)部門(mén)的技術(shù)性要求。這些應(yīng)對(duì)策略加劇基層組織的“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”，浪費(fèi)基層治理資源，阻礙了基層治理效能的提升。

1.象征性治理策略

象征性治理策略的核心表征是“認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)”。這種策略帶有一定的表演性和展示性特征，突出強(qiáng)調(diào)“虛功實(shí)做”，把工作過(guò)程展現(xiàn)為可視化材料，向上釋放出積極工作、狠抓落實(shí)的“信號(hào)”。1S縣新農(nóng)辦（新農(nóng)村建設(shè)辦公室）將村莊人居環(huán)境常態(tài)化長(zhǎng)效管護(hù)的工作任務(wù)下派給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核。C鎮(zhèn)社治辦承接具體工作，負(fù)責(zé)與各村對(duì)接以維護(hù)村居環(huán)境的整潔。為應(yīng)對(duì)考核，C鎮(zhèn)社治辦根據(jù)縣新農(nóng)辦的要求，組織召開(kāi)村居環(huán)境工作會(huì)議，并定期去各村巡護(hù)。然而，這些會(huì)議和巡護(hù)帶有明顯的象征性色彩?！伴_(kāi)會(huì)實(shí)際上都是假的，就是看哪天有幾個(gè)村里的干部來(lái)鎮(zhèn)里，就把他們喊過(guò)來(lái)，放張PPT，大家一起拍下照片，隨便講幾句，后面再把會(huì)議材料補(bǔ)一下就完了?！薄叭ゴ謇镅沧o(hù)也差不多是這樣，幾個(gè)人一起去，找個(gè)地方拍拍照片就回來(lái)了，有材料上交就行，哪有時(shí)間真的每個(gè)村都巡護(hù)到位。”（C鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210803）由此可見(jiàn)，過(guò)于頻繁和不切實(shí)際的考核在給基層干部增添負(fù)擔(dān)的同時(shí)并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的治理成效。

2.形式化治理策略

當(dāng)前，上級(jí)部門(mén)對(duì)基層組織的績(jī)效考核仍主要以各類(lèi)材料為載體，通過(guò)基層組織提供的相關(guān)材料來(lái)評(píng)價(jià)后者的工作表現(xiàn)。上級(jí)部門(mén)對(duì)材料的要求類(lèi)型多樣、形式繁瑣、時(shí)間急迫，作為回應(yīng)，基層組織將大量時(shí)間精力用于寫(xiě)材料，乃至熬夜加班趕材料。以政法系統(tǒng)網(wǎng)格管理工作為例，S縣政法委要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交的材料涵蓋工作記錄、相關(guān)會(huì)議材料、上報(bào)事件信息、后續(xù)跟蹤處理與反饋信息等，并給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)指標(biāo)，要求每個(gè)月上報(bào)不少于5項(xiàng)處理事件。C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干對(duì)照要求撰寫(xiě)相關(guān)材料，據(jù)專(zhuān)干WXH說(shuō)：“很多材料都是應(yīng)付檢查瞎編的，尤其是上報(bào)事件的材料，平時(shí)鎮(zhèn)里哪有這么多需要上報(bào)的事情，基本上就是把以前的一些事翻過(guò)來(lái)倒過(guò)去，稍微修改一下又填一次。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干WXH20210804）在這種強(qiáng)化痕跡管理要求的情形下，基層組織采取形式化治理策略，將大量時(shí)間精力用于“勤勤懇懇寫(xiě)材料”，而非用于提升和改進(jìn)公共服務(wù)。

3.選擇式治理策略

在“被技術(shù)治理”的約束下，基層組織以滿足上級(jí)部門(mén)的技術(shù)性、程序性要求為導(dǎo)向，缺乏踏實(shí)履行職責(zé)、為群眾辦實(shí)事的動(dòng)力。一方面，在組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中，諸如開(kāi)會(huì)、寫(xiě)材料等程序性事務(wù)占據(jù)了大量時(shí)間，基層干部無(wú)力主動(dòng)攬責(zé)處事；另一方面，基層干部處理事務(wù)需遵照規(guī)范化的工作流程，必須同時(shí)承擔(dān)與之相關(guān)的拍照留痕、撰寫(xiě)工作記錄等程序性事務(wù)。因此，他們采取“多一事不如少一事”的策略，選擇性承擔(dān)治理職責(zé)，以減輕自身壓力?！昂芏嗍卤緛?lái)是我們的職責(zé)，比如說(shuō)社會(huì)矛盾調(diào)解，這幾年鎮(zhèn)里和一些村因?yàn)楦憬ㄔO(shè)引發(fā)很多矛盾，但通常只要他們自己不主動(dòng)鬧到鎮(zhèn)里來(lái)，我們就不主動(dòng)去調(diào)解，因?yàn)橐坏﹨⑴c，就要做記錄、寫(xiě)材料，有的還要上報(bào)縣里，麻煩得很。”（C鎮(zhèn)社治辦專(zhuān)干GJH20210806）

在實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)策略的選擇在很大程度上受上級(jí)的技術(shù)性要求影響，因而基層組織也時(shí)常根據(jù)要求的變化來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，或同時(shí)采用多種策略共同應(yīng)對(duì)。例如，C鎮(zhèn)社治辦應(yīng)對(duì)村莊人居環(huán)境常態(tài)化長(zhǎng)效管護(hù)工作的策略即具有動(dòng)態(tài)調(diào)整和綜合施策的特征：當(dāng)S縣新農(nóng)辦采用常態(tài)化考核方式時(shí)，C鎮(zhèn)社治辦即以象征性和形式化策略來(lái)應(yīng)對(duì)，將主要精力用于準(zhǔn)備考核材料；特定時(shí)期S縣新農(nóng)辦采用實(shí)地考核檢查時(shí)，C鎮(zhèn)社治辦則選擇性地做好一兩個(gè)村的環(huán)境整治工作，以滿足考核要求?；鶎咏M織采取這些應(yīng)對(duì)策略既是主動(dòng)為之，亦是無(wú)奈之舉，這種以上級(jí)部門(mén)的技術(shù)性要求為導(dǎo)向的行為取向也給基層治理帶來(lái)消極影響。一方面，這些策略的使用意味著上級(jí)制定的公共政策并未真正在基層得到貫徹執(zhí)行，政策意圖和目標(biāo)也沒(méi)有在實(shí)質(zhì)意義上予以落實(shí)；另一方面，這進(jìn)一步加劇了基層組織的“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”，弱化了基層組織與群眾的聯(lián)系，基層干部缺乏為群眾辦實(shí)事的時(shí)間和精力，干部的社會(huì)形象和群眾認(rèn)可度也難以得到提升。1由此凸顯出技術(shù)治理模式的基層實(shí)踐悖論：治理技術(shù)的應(yīng)用意在敦促基層組織積極有為、提高基層治理成效，實(shí)踐中反而過(guò)度占據(jù)了基層組織的注意力，在給基層組織增添負(fù)擔(dān)的同時(shí)消解了基層治理效能。

五、結(jié)論與討論

本文基于C鎮(zhèn)社治辦的案例考察，嘗試從技術(shù)治理的角度分析和闡釋基層組織負(fù)擔(dān)的生成機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，在基層治理實(shí)踐中，上級(jí)組織采用多種治理技術(shù)指導(dǎo)和約束基層組織，這種治理技術(shù)的應(yīng)用存在泛化、強(qiáng)化、虛化和精細(xì)化等多重慣性，對(duì)基層組織產(chǎn)生全方位影響。在此情形下，治理技術(shù)喧賓奪主，致使基層組織處于“被技術(shù)治理”的情境。治理技術(shù)及其衍生的程序性事務(wù)占用和耗費(fèi)基層干部大量的時(shí)間精力，導(dǎo)致基層組織面臨注意力超載的困境，給基層組織帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。作為回應(yīng)，基層組織采取多種應(yīng)對(duì)策略，將主要精力用于走過(guò)場(chǎng)、寫(xiě)材料，而非履行職責(zé)和為群眾服務(wù)，消解了基層治理效能。

值得進(jìn)一步思考的是，基層組織“被技術(shù)治理”的境況何以形成，即追問(wèn)治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性由何而來(lái)？這一問(wèn)題的答案關(guān)乎基層組織負(fù)擔(dān)生成的深層根源，也蘊(yùn)含著推進(jìn)基層減負(fù)長(zhǎng)效化的方向。基于實(shí)踐觀察，基層組織的“被技術(shù)治理”根植于官僚制的負(fù)功能和不均衡的縣鄉(xiāng)關(guān)系之中。在馬克斯·韋伯看來(lái)，官僚制組織具有顯著的技術(shù)優(yōu)越性，是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的典型組織形式。2這種技術(shù)優(yōu)越性在提高組織效率的同時(shí)，也易引發(fā)“官僚制的負(fù)功能”，突出表現(xiàn)為治理工具對(duì)價(jià)值性目標(biāo)的替代，即作為手段的治理技術(shù)本身成為官僚組織的目標(biāo)。3在技治主義思想影響下，官僚組織追求治理過(guò)程的科學(xué)化和形式邏輯的完整性，催生治理技術(shù)使用的多重慣性，表現(xiàn)為督查考核名目繁多、過(guò)度留痕、文山會(huì)海泛濫等4，致使科層體系末端的基層組織迷失在機(jī)械化且脫離實(shí)際的程序性事務(wù)之中。5具體到基層治理場(chǎng)域，不均衡的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步放大了治理技術(shù)應(yīng)用的慣性。與縣級(jí)部門(mén)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)權(quán)小責(zé)大，缺乏協(xié)商議價(jià)權(quán)。在條塊結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，縣級(jí)部門(mén)更易于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)轉(zhuǎn)移職責(zé)和甩鍋，自己搖身變成管理者和監(jiān)督者，頻繁使用治理技術(shù)督促后者完成任務(wù)，加劇基層組織“被技術(shù)治理”，致使基層組織承擔(dān)無(wú)限的兜底責(zé)任。6

從縱向的歷史維度看，治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性之所以在近年來(lái)更為凸顯，與我國(guó)基層治理目標(biāo)和方式的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。在改革開(kāi)放后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)基層治理的目標(biāo)集中于獲取財(cái)政資源和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，及至農(nóng)業(yè)稅取消，基層政府的職責(zé)被進(jìn)一步簡(jiǎn)化。7與之相對(duì)應(yīng)，這一時(shí)期上級(jí)政府對(duì)基層政府的管理也相對(duì)簡(jiǎn)單，主要通過(guò)分權(quán)包干、簡(jiǎn)約化考核等方式進(jìn)行總體性控制，將治理復(fù)雜性折疊容納在內(nèi)，并未廣泛應(yīng)用各種治理技術(shù)來(lái)約束基層政府。1隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)，我國(guó)基層治理的目標(biāo)向多元化方向轉(zhuǎn)型，基層政府承擔(dān)著更為全面的治理職責(zé)。為推進(jìn)和落實(shí)相關(guān)工作，上級(jí)政府和部門(mén)日益普遍地使用指標(biāo)化管理、督查考核等治理技術(shù)2，治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性由此而生。此外，自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，在加強(qiáng)制度和作風(fēng)建設(shè)的同時(shí)也強(qiáng)化對(duì)黨員干部的責(zé)任控制。3痕跡管理、督查、檢查考核等治理技術(shù)正是實(shí)現(xiàn)責(zé)任控制的重要工具，因而被上級(jí)政府組織頻繁使用以加強(qiáng)對(duì)基層干部的約束和問(wèn)責(zé)。在此情形下，上級(jí)政府和部門(mén)應(yīng)用治理技術(shù)的慣性得以放大，基層組織需應(yīng)對(duì)的技術(shù)性要求和程序性事務(wù)成倍增長(zhǎng)，組織負(fù)擔(dān)不斷加重。

由此可見(jiàn)，基層組織負(fù)擔(dān)過(guò)重既是過(guò)度使用治理技術(shù)帶來(lái)的問(wèn)題，也具有深厚的體制機(jī)制性根源。因此，深入和持續(xù)推進(jìn)為基層減負(fù)不能僅停留于發(fā)文要求減少開(kāi)會(huì)、考核檢查等的次數(shù)，還需與基層治理體制機(jī)制變革相結(jié)合，將減負(fù)與賦權(quán)、增能、激勵(lì)等關(guān)聯(lián)起來(lái)，在推進(jìn)基層減負(fù)工作的同時(shí)助力基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。具體而言，可從如下方面進(jìn)行探索。首先，應(yīng)自上而下引導(dǎo)各級(jí)政府組織樹(shù)立和踐行正確的政績(jī)觀，轉(zhuǎn)變治理思維，打破對(duì)治理技術(shù)的盲目推崇，強(qiáng)化政府治理的公共價(jià)值導(dǎo)向，以切實(shí)解決公共問(wèn)題、為民服務(wù)為衡量政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。4其次，可借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的改革經(jīng)驗(yàn)5，為基層組織賦權(quán)增能，重塑縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)縣鄉(xiāng)從上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作型關(guān)系，使基層組織主要承擔(dān)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上縣鄉(xiāng)共同協(xié)作解決公共問(wèn)題，并完善“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—解決問(wèn)題—反饋評(píng)價(jià)”的運(yùn)作機(jī)制，以緩解基層組織權(quán)小責(zé)大的壓力。再次，改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)制度體系，在規(guī)范上級(jí)部門(mén)考核檢查基層組織的范圍、方式和頻率的同時(shí)，也賦予作為服務(wù)對(duì)象的群眾以評(píng)價(jià)權(quán)，將群眾滿意度作為評(píng)價(jià)基層組織績(jī)效的重要指標(biāo)，激勵(lì)基層干部專(zhuān)注于為民服務(wù)的核心使命。最后，持續(xù)整治官僚主義、形式主義等不良作風(fēng)，對(duì)上級(jí)部門(mén)向基層組織推諉塞責(zé)、濫用考核評(píng)價(jià)權(quán)等行為進(jìn)行紀(jì)律審查、通報(bào)批評(píng)，并輔之以相應(yīng)的懲罰措施，為推進(jìn)基層減負(fù)工作提供作風(fēng)保障。

責(zé)任編輯：劉詩(shī)能