梁馨勻

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的推進(jìn)和完善，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也面臨著新的轉(zhuǎn)變，其在審計(jì)的職能、內(nèi)容、角度及成果應(yīng)用等方面有了新的要求。本文對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在新形勢(shì)下面對(duì)的困難、改革的方向及應(yīng)對(duì)的措施進(jìn)行了深入的思考和分析。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的開展是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的一種常見形式，在打造廉潔、法治、人民信賴的政府工作中發(fā)揮著重要作用。隨著部門預(yù)算執(zhí)行的不斷發(fā)展更新，審計(jì)方法步驟的日趨完善，其發(fā)揮的作用和社會(huì)影響越來(lái)越大。如今的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)已更加注重財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性，逐漸擺脫了過(guò)去單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式，而向財(cái)政收支審計(jì)并重轉(zhuǎn)變。因此，在新形勢(shì)新要求下，部門預(yù)算執(zhí)行仍存在一些困難挑戰(zhàn)亟待解決。

一、新形勢(shì)下部門預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不夠細(xì)化全面，預(yù)算執(zhí)行率低

部分預(yù)算單位在資金預(yù)算編制時(shí)為了方便資金的后續(xù)使用，習(xí)慣于使用籠統(tǒng)的項(xiàng)目名稱，未具體細(xì)化項(xiàng)目資金的使用分類，致使審計(jì)過(guò)程中在界定資金使用的規(guī)范性時(shí)邊界模糊。此外，在預(yù)算編制過(guò)程中，未將上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金全部納入當(dāng)年預(yù)算，年初預(yù)算編制中沒(méi)有包含單位非稅收入情況等行為依然在預(yù)算編制過(guò)程中廣泛存在，從而導(dǎo)致預(yù)算單位的編制不夠全面完整。部分預(yù)算單位在編制年初預(yù)算時(shí)對(duì)項(xiàng)目資金的安排使用考慮不周到，年初編制金額較小，導(dǎo)致年度內(nèi)追加次數(shù)及金額較大。

預(yù)算執(zhí)行率偏低是基層預(yù)算單位普遍存在的問(wèn)題，產(chǎn)生的原因一是在編制項(xiàng)目預(yù)算支出時(shí)，部分預(yù)算單位往往未充分考慮資金的后續(xù)支出范疇，重立項(xiàng)，輕執(zhí)行，年內(nèi)項(xiàng)目資金支出安排不合理或無(wú)計(jì)劃，年底結(jié)余較大。二是上級(jí)部門往往到年中或年底才將項(xiàng)目資金撥付至相關(guān)單位，基層單位無(wú)法及時(shí)安排項(xiàng)目支出，導(dǎo)致資金無(wú)法使用，造成財(cái)政資金閑置。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容不深入

在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過(guò)程中，一方面審計(jì)機(jī)關(guān)仍將關(guān)注的重點(diǎn)放在公共財(cái)政預(yù)算，對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算的審查分析不夠深入，沒(méi)有根據(jù)單位特色制訂有針對(duì)性的審計(jì)監(jiān)督方案，以及缺乏對(duì)“四本預(yù)算”之間的統(tǒng)籌安排。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，有著來(lái)源渠道廣、撥付鏈條長(zhǎng)、使用環(huán)節(jié)分散等特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金建立全程追蹤問(wèn)效機(jī)制，但由于受到審計(jì)范圍、時(shí)間、人力等一些因素的制約，導(dǎo)致對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全方位審計(jì)較難實(shí)現(xiàn)。此外，為提高效率，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)常同領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，也正因如此，審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)經(jīng)常聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)則往往不夠深入。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)視角定位不高

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)仍未脫離對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政決算草案兩端環(huán)節(jié)審計(jì)力度不夠，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中間環(huán)節(jié)著重審查的傳統(tǒng)思路，沒(méi)能從宏觀戰(zhàn)略的角度關(guān)注和分析財(cái)政資金所承擔(dān)的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。由于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)常常與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合實(shí)施，易出現(xiàn)對(duì)政府組成部門安排審計(jì)任務(wù)較多，對(duì)人大、政協(xié)等部門安排審計(jì)較少，甚至存在某些單位常年未接受審計(jì)的現(xiàn)象。

受審計(jì)期間的限制，一個(gè)年度的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)很難完整地反映某一專項(xiàng)資金的完整使用鏈條，缺乏往年數(shù)據(jù)對(duì)比，忽視資金的連續(xù)性，其中隱藏的問(wèn)題就很難被發(fā)現(xiàn)。對(duì)于許多一級(jí)預(yù)算單位的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，很多專項(xiàng)資金的安排是由其二級(jí)單位或三級(jí)單位等具體負(fù)責(zé)實(shí)施，而在審計(jì)單位審查過(guò)程中對(duì)二級(jí)單位等的延伸有限，審計(jì)力度不深入透徹，造成審計(jì)評(píng)價(jià)浮于表面。

（四）成果利用不充分

首先，由于審計(jì)工作報(bào)告未能在人代會(huì)審議財(cái)政預(yù)算草案之前提供依據(jù)支撐，致使審計(jì)報(bào)告披露的問(wèn)題整改失去時(shí)效性。其次，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)未對(duì)預(yù)算編制的前期基礎(chǔ)資料進(jìn)行審查，也未對(duì)編制的程序、效果發(fā)表審計(jì)評(píng)價(jià)，弱化了審計(jì)對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督作用。

（五）審計(jì)方法未能與時(shí)俱進(jìn)

現(xiàn)階段基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)方法未順應(yīng)時(shí)代發(fā)展作出變更，審計(jì)人員習(xí)慣于從財(cái)務(wù)收支方面入手，反映的問(wèn)題也是應(yīng)計(jì)未計(jì)固定資產(chǎn)、未提壞賬準(zhǔn)備、往來(lái)款長(zhǎng)期未清理之類的常見問(wèn)題，對(duì)AO審計(jì)系統(tǒng)的運(yùn)用也簡(jiǎn)單停留在導(dǎo)入和查閱的層面，缺乏對(duì)預(yù)算單位預(yù)算編制的合理性、績(jī)效管理情況、國(guó)庫(kù)集中支付情況等新時(shí)代財(cái)政改革重點(diǎn)的關(guān)注。

隨著我國(guó)財(cái)政、稅務(wù)制度的不斷完善，相應(yīng)的政策法規(guī)也在補(bǔ)充更新，審計(jì)人員若不能及時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的法律法規(guī)儲(chǔ)備，在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過(guò)程中就缺乏定性依據(jù)，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量不高，成效不突出。

二、構(gòu)建新形勢(shì)下部門預(yù)算執(zhí)行大格局

（一）推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行全覆蓋

2019年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，審計(jì)機(jī)關(guān)每年要對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況、決算草案和一級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行審計(jì)，并受政府委托報(bào)告同級(jí)人大常委會(huì)。所以，要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)使用財(cái)政資金的單位和部門在一定時(shí)間內(nèi)做到應(yīng)審盡審，審計(jì)全覆蓋。

在具體審計(jì)安排中，除了要對(duì)一級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其直屬預(yù)算單位或二、三級(jí)機(jī)構(gòu)的延伸，探索財(cái)政和部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的統(tǒng)籌融合，以項(xiàng)目和資金為抓手，做到財(cái)政資金的全鏈條監(jiān)督，從預(yù)算收入、預(yù)算執(zhí)行率、基本支出和項(xiàng)目支出的規(guī)范性等方面進(jìn)行深入分析，加強(qiáng)資金的盤活使用，提高財(cái)政資金的使用效率。

（二）完善預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程

在制訂部門預(yù)算執(zhí)行實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)建立健全完善、長(zhǎng)期的審計(jì)規(guī)劃，對(duì)審計(jì)的目標(biāo)、重點(diǎn)、方法等明確清楚。在預(yù)算編制方面，關(guān)注預(yù)算收入是否符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，是否考慮了財(cái)稅政策的影響，是否一味追求增長(zhǎng)而忽視階段現(xiàn)狀。在預(yù)算執(zhí)行方面，一是審查預(yù)算收入的真實(shí)性、合規(guī)性及完整性。二是審查重點(diǎn)支出和項(xiàng)目支出預(yù)算安排是否符合政策要求，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、社保等專項(xiàng)資金支出情況，反映國(guó)家在建設(shè)和改善民生方面的財(cái)政支出情況。關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用，推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)落地生效。三是關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)等一般支出管理和使用情況，合理降低行政成本。四是關(guān)注國(guó)庫(kù)集中支付、公務(wù)卡集中使用等財(cái)政改革情況，落實(shí)現(xiàn)代財(cái)政管理制度。五是審查結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模和使用情況，加大存量資金盤活力度。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行成果應(yīng)用

加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與地方財(cái)政收支審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的融合互通，橫縱聯(lián)動(dòng)，探索“1+N”的審計(jì)模式，促進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目“一審多果”“一果多用”，最大程度提高審計(jì)資源利用率，拓展審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)成果應(yīng)用。要注重歸納總結(jié)，舉一反三，通過(guò)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)反映出同類型單位的共性問(wèn)題，提出利于整個(gè)行業(yè)制度完善的審計(jì)建議，體現(xiàn)審計(jì)高度，落實(shí)審計(jì)“一盤棋”理念。

三、新形勢(shì)下部門預(yù)算執(zhí)行應(yīng)對(duì)舉措

（一）推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)

全面預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)是提高財(cái)政資金使用效率的現(xiàn)代化要求，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等開展績(jī)效評(píng)價(jià)，將項(xiàng)目績(jī)效的目標(biāo)與預(yù)算編制結(jié)合，促進(jìn)財(cái)政資金的及時(shí)撥付、分配及使用。通過(guò)開展績(jī)效目標(biāo)審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)部門在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中未落實(shí)政策要求、偏離績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目執(zhí)行效果不佳等問(wèn)題，有助于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的規(guī)范管理，督促部門建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)約束機(jī)制。

（二）發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)

大數(shù)據(jù)審計(jì)通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)等相關(guān)信息的研究分析，建立數(shù)據(jù)分析模型，可以提高審計(jì)的及時(shí)性。在開展跨行業(yè)跨部門的專項(xiàng)調(diào)查時(shí)，通過(guò)大數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，能夠充分發(fā)揮混業(yè)分析的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并提示相關(guān)部門加強(qiáng)管理，防范漏洞。在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過(guò)程中，匯總采集預(yù)算收入、分配、執(zhí)行率、債務(wù)等信息建立預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算全過(guò)程、持續(xù)性審計(jì)監(jiān)督，解決信息滯后等問(wèn)題，提高部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作效率。

（三）更新審計(jì)思路方法

由于部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)每年均有計(jì)劃安排，導(dǎo)致實(shí)施方案大同小異，審計(jì)重點(diǎn)千篇一律，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也是老生常談。要改變這種現(xiàn)狀，就需要審計(jì)人員改變思路，把部門預(yù)算執(zhí)行工作放到改革發(fā)展的大形勢(shì)下，把審計(jì)重點(diǎn)放在時(shí)下熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，結(jié)合財(cái)政改革方向，歸納總結(jié)出典型性問(wèn)題，提出有價(jià)值、普遍適用的審計(jì)建議。同時(shí)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)也是不容忽視的重點(diǎn)，提高審計(jì)人員理論和專業(yè)能力，訓(xùn)練審計(jì)人員使用現(xiàn)代化審計(jì)手段，及時(shí)了解國(guó)家有關(guān)部門法律法規(guī)更新內(nèi)容，充分發(fā)揮審計(jì)在宏觀管理中的作用。

（四）做好審計(jì)“后半篇文章”

要注重審計(jì)成果后續(xù)轉(zhuǎn)化，將發(fā)現(xiàn)的典型問(wèn)題及時(shí)通過(guò)審計(jì)要情、審計(jì)專報(bào)等方式向黨委、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，提供決策支撐。強(qiáng)化審計(jì)整改、公告等制度，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的科學(xué)性、規(guī)范性，完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督體制。注重整改落實(shí)效果，對(duì)被審計(jì)單位屢審屢犯的問(wèn)題要嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，將審計(jì)結(jié)果、單位整改情況均予以公告，讓社會(huì)公眾都可以參與到審計(jì)監(jiān)督中來(lái)，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公信力。

文博小知識(shí)

絣 染

我國(guó)古老的印染方法，這種特殊技藝在海南黎族尚存。黎族婦女先在紗線上做出花紋后再進(jìn)行浸染和織造，最后染出來(lái)的花紋有一種朦朧的美感。

（來(lái)源：中華手工）