廖磊　呂宜平　于志磊　劉立杰

摘要：本文就日照市耕地“非糧化”現(xiàn)狀，結(jié)合近年來(lái)日照市及各區(qū)縣耕地“非糧化”變動(dòng)趨勢(shì)，分析導(dǎo)致耕地“非糧化”的主要成因，有針對(duì)性提出意見、建議。日照市糧食種植面積總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，日照市耕地“非糧化”程度山東省最高，兩區(qū)耕地“非糧化”程度好于兩縣，各區(qū)縣耕地“非糧化”程度均呈增強(qiáng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)日照市耕地“非糧化”現(xiàn)狀，提出要全面摸清全市耕地“非糧化”存量，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)要加大資金投入，精準(zhǔn)施策落實(shí)好種糧補(bǔ)貼政策，提高種糧收益。

關(guān)鍵詞：耕地；非糧化；耕地保護(hù)；日照市

中圖分類號(hào)：P314文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.12128/j.issn.16726979.2023.06.010

0引言

耕地“非糧化”程度直接關(guān)系糧食安全，耕地撂荒、違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘、資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等“非糧化”問題時(shí)有發(fā)生，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國(guó)家糧食安全。雖然這些土地仍然屬于耕地的范疇，但是其功能已經(jīng)偏離糧食生產(chǎn)［1］。日照市是典型的低山丘陵區(qū)，高質(zhì)量耕地相對(duì)較少，糧食安全基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。本文就日照市耕地“非糧化”現(xiàn)狀，結(jié)合近年來(lái)日照市及各區(qū)縣耕地“非糧化”變動(dòng)趨勢(shì)，分析導(dǎo)致耕地“非糧化”的主要成因，有針對(duì)性提出意見、建議。

1日照市耕地“非糧化”現(xiàn)狀

目前學(xué)術(shù)界對(duì)耕地“非糧化”還沒有統(tǒng)一的概念或定義，綜合考慮數(shù)據(jù)可得性和可衡量性，為直觀反映耕地“非糧化”程度，本文主要使用“糧食作物播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比例”，即“糧作比例”來(lái)反映耕地“非糧化”水平，“糧作比例”越低，耕地“非糧化”程度越嚴(yán)重。

1.1日照市糧食種植面積總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)

多年來(lái)，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，日照市糧食作物播種面積總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2012年，日照市糧食作物播種面積為18.32萬(wàn)hm²，2021年減少到13.08萬(wàn)hm²，下降28.6%。尤其是2012—2018年這7年間，糧食播種面積大幅減少4.85萬(wàn)hm²，下降26.5%。最近，日照市采取了諸如退林還耕、復(fù)墾項(xiàng)目撂荒地、嚴(yán)控林果面積增長(zhǎng)等手段，糧食播種面積下降趨勢(shì)有所放緩，2021年糧食播種面積同比增長(zhǎng)1.17%，實(shí)現(xiàn)止跌回升（圖1）。

1.2日照市耕地“非糧化”程度較高

2021年全市糧食作物播種面積為13.08萬(wàn)hm²，全市農(nóng)作物總播種面積為21.03萬(wàn)hm²，全市“糧作比例”為62.19%。而2021年山東省“糧作比例”為76.05%，日照市“糧作比例”較全省平均水平低13.86%。從全省16地市耕地“非糧化”程度看（圖2），產(chǎn)糧大市如東營(yíng)、德州、濱州、聊城等的“糧作比例”均高于80%，而日照市“糧作比例”全省最低，較周邊的臨沂市、濰坊市和青島市分別低3.12%、7.65%和9.68%，日照市耕地“非糧化”程度在全省處于較高水平。

1.3日照市耕地“非糧化”程度總體呈現(xiàn)增強(qiáng)態(tài)勢(shì)

從全市2012—2021年農(nóng)作物與糧食作物播種面積數(shù)據(jù)看，農(nóng)作物播種面積與糧食作物播種面積呈下降趨勢(shì)，其中糧食作物播種面積下降幅度高于農(nóng)作物播種面積下降幅度，導(dǎo)致全市“糧作比例”呈總體下降趨勢(shì)（圖3），從2012年的67.3%下降為2021年的62.2%，年均下降0.8%。從永久基本農(nóng)田情況看，2022年劃定永久基本農(nóng)田面積15.59萬(wàn)hm²，較2017年劃定的永久基本農(nóng)田面積減少3.77萬(wàn)hm²。近十年全市耕地“非糧化”程度呈現(xiàn)日趨嚴(yán)重態(tài)勢(shì)。

1.4兩區(qū)耕地“非糧化”程度好于兩縣，各區(qū)縣耕地“非糧化”程度均呈增強(qiáng)態(tài)勢(shì)

從2021年各區(qū)縣“糧作比例”情況看，東港區(qū)、嵐山區(qū)、五蓮縣和莒縣“糧作比例”分別為65.3%、65.7%、61.0%和60.7%。由于自然資源稟賦、歷史沿革和種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，莒縣和五蓮縣的煙葉、中藥材、瓜果蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物種植面積明顯大于東港區(qū)和嵐山區(qū)，導(dǎo)致五蓮縣和莒縣的耕地“非糧化”程度均高于東港區(qū)和嵐山區(qū)。從近十年的各區(qū)縣“糧作比例”變動(dòng)情況看，各區(qū)縣“糧作比例”均呈總體下降態(tài)勢(shì)。其中東港區(qū)、嵐山區(qū)和莒縣2021年“糧作比例”較2012年分別減少6.0%、6.0%和5.6%，年均變動(dòng)強(qiáng)度均為0.8%。五蓮縣農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)相對(duì)平穩(wěn)，“糧作比例”減少2.2%，年均變動(dòng)強(qiáng)度為0.4%。從全市范圍來(lái)看，各區(qū)縣“糧作比例”均有明顯下降，糧食種植面積在整個(gè)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)中的比重正在不斷被壓縮，全市耕地“非糧化”趨勢(shì)正在逐步擴(kuò)大。

2日照市耕地“非糧化”現(xiàn)狀成因分析

2.1自然資源稟賦差異造就了耕地“非糧化”程度的高低

資源因素是耕地“非糧化”的基礎(chǔ)［2］。日照市山地丘陵面積占比近70%，是典型的低山丘陵區(qū)，耕地以旱地為主，灌溉比例偏低，宜糧種植耕地相對(duì)較少、碎片化比例偏高，耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于全省平均水平。研究表明，超過(guò)5成的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的耕地機(jī)械化程度一般，41.6%的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的耕地周邊灌溉水源較少。相比于地勢(shì)平坦、土壤肥沃、適宜糧食種植的山東中西部地區(qū)，日照市花生、煙葉、中藥材等特色經(jīng)濟(jì)作物種植面積相對(duì)較大，導(dǎo)致耕地“非糧化”程度偏高。2020年，日照市農(nóng)作物種植面積在全省16地市中僅高于威海市，但日照市花生播種面積在全省各地市中居第4位，煙葉播種面積居第3位，中藥材播種面積居第8位。如2020年，日照市農(nóng)作物種植面積不足德州農(nóng)作物種植面積的1/5，但日照市花生種植面積5.17萬(wàn)hm²，則是德州市的22.8倍。

2.2種糧比較收益偏低是造成耕地“非糧化”的關(guān)鍵因素

小麥、玉米等主要糧食作物價(jià)格長(zhǎng)期低位運(yùn)行，而種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格連年上升，造成的種糧比較收益低是農(nóng)戶種糧意愿偏弱的主要原因。從農(nóng)戶調(diào)研匯總數(shù)據(jù)看，50.4%的被調(diào)研農(nóng)戶認(rèn)為近年來(lái)農(nóng)資價(jià)格上漲較快。2022年以來(lái)，受俄烏沖突影響，小麥價(jià)格同比上漲近30%，但種子、化肥、農(nóng)藥、燃油等農(nóng)資價(jià)格全線上漲，抵消了由于糧食價(jià)格上漲帶來(lái)的收益增加。2022年復(fù)合肥價(jià)格同比增加20元/袋（50kg重），同比上漲20.0%；柴油價(jià)格從2021年的4 000元/t，上漲為8 900元/t，同比漲幅高達(dá)122.5%。春玉米種子從2021年的35元/袋（2.5 kg重）上漲為45元/袋，同比上漲28.6%。按照一年種植兩季小麥和玉米，扣除種子、化肥、農(nóng)藥等成本后的年均純收益約為12 640.5元/hm²。而種植茭瓜等露天蔬菜的平均年純收益在6～9萬(wàn)元/hm²左右，種植茶葉的平均年純收益在7.5萬(wàn)元/hm²左右，種植黃瓜等大棚蔬菜的平均年純收益為45萬(wàn)元/hm²左右，種植草莓的平均年純收益在45～60萬(wàn)元/hm²左右。相比于其他非糧作物，種糧比較收益明顯偏低。在比較收益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)戶更愿意種植高收益的經(jīng)濟(jì)作物，致使耕地“非糧化”日趨嚴(yán)重。

2.3對(duì)耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”現(xiàn)象還缺乏制度約束和有效監(jiān)管

目前，從法律法規(guī)到文件層面，對(duì)于耕地“非糧化”均缺乏硬性規(guī)定，從制度層面無(wú)法有效約束“非糧化”行為［3］。在法律法規(guī)和政策許可的范圍內(nèi)，耕地流入方出于逐利動(dòng)機(jī)，往往傾向于種植收益更高的非糧經(jīng)濟(jì)作物。如某牧業(yè)公司2017年以14 550元/hm²的價(jià)格在周邊村莊流轉(zhuǎn)耕地超過(guò)320hm²，全部用于種植青貯飼料，一定程度上加劇了當(dāng)?shù)氐母亍胺羌Z化”狀況。

2.4種糧補(bǔ)貼政策激勵(lì)效果有待提升

為提升農(nóng)民種糧積極性，自2004年起，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策。2015年，山東省出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施意見》，將三項(xiàng)補(bǔ)貼政策合并，用于支持耕地地力保護(hù)，依據(jù)小麥種植面積，每公頃按照不低于1 875元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼。政策的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但作用仍有限［4］。

（1）種糧補(bǔ)貼政策效能發(fā)揮不夠。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，2021年全市農(nóng)村居民人均可支配收入較2015年增長(zhǎng)63.6%，而耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼僅增長(zhǎng)了9.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村居民整體收入的增長(zhǎng)速度，種糧補(bǔ)貼的政策效能大幅降低。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，67.0%的被調(diào)研農(nóng)戶認(rèn)為種糧補(bǔ)貼對(duì)提高農(nóng)民種糧積極性無(wú)效果或效果一般。33.0%的農(nóng)戶認(rèn)為種糧補(bǔ)貼對(duì)提高種糧積極性效果顯著。

（2）對(duì)糧食規(guī)模化種植的支持力度還不夠。目前種糧補(bǔ)貼政策體系中，針對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼政策還不健全、延續(xù)性也不強(qiáng)。據(jù)了解，近年來(lái)日照市只有2016年向種糧面積在3.33hm²以上的大戶發(fā)放了900元/hm²，總額不超過(guò)1.2萬(wàn)元的種糧大戶補(bǔ)貼，以后也沒有延續(xù)這項(xiàng)政策，糧食規(guī)模化種植還缺乏政策的扶持和推動(dòng)。

2.5部分基層政府對(duì)耕地“非糧化”認(rèn)識(shí)不足

部分基層政府缺乏糧食安全的大局觀，只看到了“非糧化”的短期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，沒有看到“非糧化”對(duì)糧食安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)價(jià)值，對(duì)流轉(zhuǎn)耕地的用途以及糧食安全重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)耕地保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)和政策的了解還不夠，為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，往往通過(guò)相關(guān)政策措施，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民改種高收益非糧作物或特色農(nóng)作物，呈現(xiàn)出以擴(kuò)大高收益經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)，不少地方政府還對(duì)流轉(zhuǎn)耕地用于發(fā)展種植經(jīng)濟(jì)作物、畜禽養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目給予財(cái)政補(bǔ)貼等，都一定程度上導(dǎo)致了耕地“非糧化”趨勢(shì)加?。?-19］。

3對(duì)策建議

3.1全面摸清全市耕地“非糧化”存量，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃

（1）利用國(guó)土三調(diào)、土地年度變更調(diào)查等數(shù)據(jù)成果，或通過(guò)聘請(qǐng)第三方開展全市糧食種植圖斑勾畫等方式，徹底摸清目前日照市耕地“非糧化”存量，積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地復(fù)耕。按照對(duì)耕地土層的破壞程度和復(fù)耕難易程度進(jìn)行分類匯總，摸清不同類型耕地“非糧化”現(xiàn)象的面積、分布、現(xiàn)狀和成因等具體情況。針對(duì)不同類型的耕地“非糧化”情況，研究相關(guān)政策措施分類制定穩(wěn)妥處置方案，如針對(duì)撂荒地，如果耕作條件較好，則優(yōu)先復(fù)耕種糧；耕作條件較差的丘陵山地，可以種植適宜的特色經(jīng)濟(jì)作物。穩(wěn)妥、有序推動(dòng)耕地復(fù)耕，逐步消化耕地“非糧化”存量，增加糧食種植面積。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)。對(duì)全市的自然資源稟賦、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特色等進(jìn)行綜合調(diào)研和分析，按照“穩(wěn)糧增收”的原則，對(duì)所有耕地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局，劃定各生產(chǎn)功能區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、涉農(nóng)補(bǔ)貼等扶持政策優(yōu)先向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜。糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)積極引導(dǎo)糧食作物種植，穩(wěn)妥推進(jìn)低效經(jīng)濟(jì)作物騰退恢復(fù)糧食種植，鼓勵(lì)糧經(jīng)復(fù)合種植區(qū)增加糧食種植面積。嚴(yán)格規(guī)范糧食生產(chǎn)功能區(qū)和糧經(jīng)復(fù)合種植區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止占用農(nóng)用地從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，切實(shí)穩(wěn)定糧食種植面積?？茖W(xué)統(tǒng)籌糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展布局，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)。

3.2加大資金投入，精準(zhǔn)施策落實(shí)好種糧補(bǔ)貼政策，提高種糧收益

（1）強(qiáng)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，配套完善道路、灌溉、用電等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化對(duì)中低產(chǎn)田的改造，切實(shí)提高耕地基礎(chǔ)地力和土壤肥力，提高耕地糧食產(chǎn)出能力，增加種糧戶收益。

（2）持續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技和服務(wù)的投入，加快研發(fā)推廣高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)多抗糧食新品種，推動(dòng)測(cè)土配方施肥技術(shù)逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，有效降低施肥成本。加大對(duì)丘陵山區(qū)地塊糧食生產(chǎn)機(jī)械的研發(fā)力度，提高相應(yīng)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，著力提高丘陵地塊糧食生產(chǎn)機(jī)械化水平。大力培育農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展，提高散戶糧食生產(chǎn)效率，全面降低糧食生產(chǎn)成本，切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的種糧積極性。

（3）加大對(duì)種糧大戶的政策支持力度，按照不同的糧食種植規(guī)模給予階梯補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)種糧大戶在農(nóng)機(jī)購(gòu)置、倉(cāng)儲(chǔ)用地、金融信貸等方面的需求給予政策性扶持，大力培育規(guī)?；N糧典型，推動(dòng)糧食適度規(guī)模種植。

（4）精準(zhǔn)施策，落實(shí)好種糧補(bǔ)貼政策。加大種糧補(bǔ)貼力度，建立耕地地力補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村居民人均可支配收入等指標(biāo)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每年定期上浮補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)季糧食生產(chǎn)所需農(nóng)資價(jià)格上漲情況，及時(shí)發(fā)放農(nóng)資補(bǔ)貼并適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高種糧補(bǔ)貼的效能，增加農(nóng)戶種糧積極性。

3.3加大宣傳教育和約束監(jiān)管力度，壓實(shí)責(zé)任

（1）強(qiáng)化宣傳教育提高耕地保護(hù)意識(shí)。通過(guò)播放公益廣告、集中宣講、發(fā)放宣傳資料、微信公眾號(hào)推送等手段，利用世界糧食日、全國(guó)“糧食安全宣傳周”等契機(jī)，開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，向基層干部、農(nóng)戶、土地流入方等宣講耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)、政策，引導(dǎo)他們提高對(duì)國(guó)家糧食安全的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)。

（2）強(qiáng)化對(duì)耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”約束和監(jiān)管。出臺(tái)政策措施，細(xì)化完善對(duì)耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”用途的相關(guān)限制性規(guī)定，進(jìn)一步明確“不得擅自改變耕地的種糧用途”，對(duì)流轉(zhuǎn)耕地的農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行細(xì)化和約束，如禁止糧田流轉(zhuǎn)用作嚴(yán)重破壞土地耕作層，影響土地復(fù)耕的種植項(xiàng)目，為耕地流轉(zhuǎn)中的“糧田糧用”提供政策依據(jù)。

（3）加大監(jiān)管力度。建立健全耕地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)平臺(tái)，全面掌握轄區(qū)內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)變動(dòng)情況［20］。尤其是對(duì)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)行為，各級(jí)地方政府要發(fā)揮監(jiān)管和引導(dǎo)作用，明確土地流向和流轉(zhuǎn)后用途，強(qiáng)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)期限內(nèi)用途的抽查監(jiān)管，督促流轉(zhuǎn)主體履行好耕地保護(hù)責(zé)任，防止耕地過(guò)度“非糧化”。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像和實(shí)地巡查等方式，嚴(yán)格規(guī)范耕地尤其是永久基本農(nóng)田農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)耕地流向，對(duì)占用耕地和永久基本農(nóng)田植樹造林、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等破壞土地耕作層的行為，依法制止并限期復(fù)墾，有效遏制耕地“非糧化”傾向［21］。

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Study on Present Situation and Countermeasures of

"Non Grain" Cultivated Land in Rizhao City

LIAO Lei LV Yiping YU Zhilei LIU Lijie

（1.Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning ，Shandong Rizhao 276800， China; 2. Geography and Tourism College of Qufu Normal University，Shandong Rizhao 276800，China；3.Juxian Burea of Natural Resources and Planning， Shandong Juxian 276500， China）

Abstract：Based on present situation of "non grain" cultivated land， combining with the trend of changes in recent years， main causes of "non grain" cultivated land have been analyzed， and some suggestions have been proposed. By delivering survey questionnaires and conducting research and communication at the grassroots level， relevant statistical yearbook data in Shandong province have been summarized and analyzed. The overall grain planting area in Rizhao city shows a downward trend， with the lowest degree of "non grain" cultivated land in Shandong province. The degree of "non grain" cultivated land in the two districts is better than that in the two counties， and the degree of "non grain" farmland in each district and county is increasing. Based on present situation of "non grain" cultivated land in Rizhao city， it is proposed that the stock of "non grain" cultivated land should be obtained comprehensively， local conditions and plan should be made in a coordinated manner. It is necessary to increase financial investment， implement precise policies for grain subsidies， and improve grain yields. Publicity， education， and regulatory efforts should be strengthened as well.

Key words：Cultivated land; non-grain; cultivated land protection; Rizhao city