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        長期護理保險制度七年試點回眸:解放失能家庭,尋求“獨立之路”

        2023-07-10 10:00:34陳群
        銀潮 2023年7期
        關鍵詞:長護險護理員南通市

        文|本刊記者 陳群

        江蘇南通的秦建琴曾有三件發(fā)愁事。一愁老伴陳興家中風偏癱,終日臥床,康復無望;二愁自己照料力不從心,日日守在老伴身邊,個人空間經(jīng)受擠壓;三愁雇傭護工的費用支出較高,加重獨生子的養(yǎng)老負擔。

        “一人失能,全家失衡”的無力感,秦建琴體會了近兩年。2022 年,經(jīng)社工介紹,秦建琴為陳興家申請了失能評定。沒過多久,南通市照護保險服務中心派遣評估人員上門,而后,陳興家被評定為長期護理失能等級3級(重度失能l 級),可以享受長期護理保險(以下簡稱“長護險”)待遇。自那之后,秦建琴再也不愁了。

        長護險,又稱社?!暗诹U”。2016 年6月,人力資源和社會保障部頒布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》,在全國15 個城市開展長護險制度試點工作,探索建立“以互助共濟方式籌集資金、為長期失能人員的基本生活照料和與之密切相關的醫(yī)療護理提供服務或資金保障的社會保險制度”。我省南通、蘇州兩市被列入國家首批試點城市范圍,率先建立長護險制度,為因年老、疾病、傷殘等原因?qū)е率?,治療期滿6 個月生活仍不能自理,經(jīng)評定符合相應的失能等級標準的長期失能人群提供機構(gòu)照護待遇或居家照護待遇。

        2020年,我國長護險試點城市擴展到了49 個。隨著試點面不斷擴大,失能家庭的負擔明顯減輕,社會經(jīng)濟效應初步顯現(xiàn)。但不同試點地區(qū)的長護險制度“一地一策”,統(tǒng)一全國制度設置遇到無法回避的障礙,始終沒有走出“獨立險種”的關鍵一步。

        今年全國兩會上,多位人大代表、政協(xié)委員認為長護險制度全國統(tǒng)一的時機已相對成熟,并就如何推動長護險可持續(xù)發(fā)展、提質(zhì)擴面等方面建言獻策。全國人大代表、松下家電(中國)有限公司康養(yǎng)事業(yè)推進室營銷部康養(yǎng)全域營業(yè)課課長代理劉廷表示,長護險試點推行近7 年來,參保人員達到1.45 億,累計享受待遇人數(shù)達172 萬,年人均減負超過1.5 萬元,有效保障了部分老年人的長期護理需求,但籌資作為長護險的基礎與核心,卻存在籌資主體責任不明確、總體籌資水平偏低、過度依賴醫(yī)保基金等方面的問題。

        生逢其時的長護險制度

        秦建琴和老伴陳興家住在沒有安裝電梯的老式居民樓里,陳興家失能后,照顧他幾乎成了秦建琴生活的全部。

        “他身邊離不開人,簡單的照顧我還能做,但是像洗澡、上廁所,我一個人哪能抱得動他?”秦建琴清楚地記得,有次她想扶陳興家去衛(wèi)生間,但樓上樓下都喊不到人幫忙,無奈之下,正在出差的兒子連夜趕回,幫助父親清潔身體。之后,兒子為他們請了護工,每個月支付4000元。

        不菲的護理開支讓秦建琴愁上心頭。不過幸運的是,沒多久陳興家就開始享受長護險待遇。在長護險提供的機構(gòu)照護待遇和居家照護待遇之間,他們選擇了居家照護待遇,除了可以領取居家照護服務補助外,還能享受由專業(yè)服務公司提供的上門照護、輔具租售、失能失智預防、義工服務等。

        “申請之后從來沒有自己掏過錢,而且每周都有護理員上門,我省心多了?!鼻亟ㄇ僬f,長護險制度是一項惠及民生的好政策,陳興家得到了更專業(yè)的護理服務,她從照護壓力中解放出來,孩子的養(yǎng)老負擔也減輕了。

        如秦建琴一般遭遇的失能家庭有很多。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國60歲以上的人口達2.6億,占總?cè)丝跀?shù)的18.7%,其中失能、半失能老年人超過4000 萬人?!督K省老齡事業(yè)發(fā)展報告(2022 年)》顯示,2021 年,我國人均預期壽命已經(jīng)達到了78.2歲,但目前中國人健康預期壽命不滿69歲,有不少老年人帶病生存了8年左右。

        這意味著,長護險制度是在老齡化加深、城鎮(zhèn)化進程加快、健康水平堪憂的背景下作出的制度安排,意在補齊社會保障制度體系短板。

        撫理南通照護服務有限公司護理員張冬云告訴本刊記者,她每天為7 至8 戶失能家庭服務,大部分失能老人的照料服務一般由老伴承擔,照護水平一定程度上受老伴身體狀況的影響,他們?nèi)狈I(yè)照料的技能,往往只能滿足日常生活所需。

        在這一背景下,失能老人的護理需求通常是影響家庭關系的導火索。潘桂如今年80歲,為了照顧失能的老伴,她直言自己“摔了很多次,吃了很多苦”。照顧3年后,潘桂如將“重擔”壓在3個兒子肩上,看著他們既要顧著小家庭,又要在照顧父親與完成工作之間取得平衡,她心疼又無奈。直到去年6月,老伴被評定為長期護理失能等級2級(中度失能),潘桂如才真正放松下來,“我吃不消,孩子也吃不消,還好有(長護險)這個政策?!?/p>

        意在提供照護服務

        誰能參加長護險,各試點城市要求不一。從覆蓋面而言,南通、蘇州均將職工基本醫(yī)療保險和居民基本醫(yī)療保險的參保人員納入長護險的覆蓋范圍。在長護險待遇的具體內(nèi)容上,南通、蘇州均提供機構(gòu)照護待遇和居家照護待遇。

        南通市醫(yī)療保障研究會會長、南通市醫(yī)保局原副局長顧忠賢見證了長護險制度“南通模式”從無到有的歷程。他介紹,2016 年1 月1 日起,南通市在市區(qū)范圍內(nèi)試行長護險制度,同年6 月,南通市成為全國首批長護險制度15個試點城市之一。

        與國內(nèi)大部分試點城市一樣,南通市最開始采用“日常生活能力評定量表”(Barthel指數(shù)評定量表)作為失能評定的依據(jù);2017年,南通市將中度失能人員納入長護險保障范圍;2018 年,依據(jù)MMSE 評定量表,將重度失智人員納入保障范圍。目前,南通市根據(jù)國家醫(yī)保局辦公室 民政部辦公廳《關于印發(fā)〈長期護理失能等級評估標準(試行)的通知〉》開展評估工作。

        在思考待遇支付的具體形式時,南通市意識到,與資金補助相比,失能家庭更需要照護服務。因此,南通市對選擇居家照護待遇的失能人員予以政策傾斜,提供三項待遇:一是居家上門照護服務套餐,包括自費套餐、免費套餐及個性化服務項目。其中,自費套餐每周上門服務1 次,每次服務時間1-1.5 小時,每次個人自付5 元,從長護險支付的家庭照護服務費中扣除。二是居家輔具租售服務,重度和中度失能失智人員分別為8000元∕年和6000 元∕年,在限額內(nèi)由基金和個人按8∶2 比例支付。三是居家照護服務補助,按失能等級分類發(fā)放補助金額。

        目前,南通市長護險制度參保人數(shù)710萬人,累計享受長護險待遇的人數(shù)8.09 萬人,享受待遇人員中年齡最小的4 歲,最大的110 歲。累計基金支出17 億元,居家上門服務421萬人次。

        撫理南通照護服務有限公司江蘇區(qū)域總經(jīng)理仲美娟介紹,2017 年,撫理南通照護服務有限公司成為南通市首批居家照護服務定點機構(gòu),對待享受長護險待遇的失能人群,他們安排專業(yè)團隊評估,制定照護計劃,并進行全程服務跟蹤,出具照護小結(jié)。在這里,護理員被稱為管家,希望每一位員工融入每一個上門照護的家庭,像對待親人一樣為失能人群服務。

        “參保人最需要的是照護服務,這是‘第六險’的初衷?!敝倜谰瓯硎?,長護險制度的出現(xiàn)為失能人員提供更專業(yè)的照護服務,護理員所進行的照護和康復訓練,能撫平失能人員的孤獨感,幫助他們減少抑郁情緒。

        與南通市相似,蘇州市在待遇支付方面突出差異化,對機構(gòu)護理和居家護理實行不同的待遇支付標準,同等情況下,居家護理的待遇支付標準高于機構(gòu)護理。比如對于重度失能人員,機構(gòu)護理每月由基金支付900元,居家護理則為1350 元,居家護理的待遇支付標準是機構(gòu)護理的1.5 倍。同時,蘇州市對居家護理的待遇支付實行責任共擔,從而引導失能家庭選擇居家護理模式。

        與2017 年試點初期相比,蘇州市住院護理享受人數(shù)增加了43%,居家護理則有近17 倍的爆發(fā)式增長。增長幅度的不同,意味著更多的失能人員選擇了居家護理,真正急需的人群享受到住院護理,這在一定程度上促進醫(yī)療資源的合理利用,也促進了蘇州護理行業(yè)的發(fā)展。目前,蘇州市共有長護險定點護理機構(gòu)253家,護理人員2.57萬人。

        賦能產(chǎn)業(yè)鏈繁榮發(fā)展

        2018年,南通市將輔助器具服務納入基金支付范疇,這是長護險制度“南通模式”的一大亮點。

        “有些輔具價格比較高,失能家庭如果無力負擔,可以選擇租賃?!比A錄健康養(yǎng)老服務南通有限公司張玲告訴本刊記者,符合長護險待遇條件,有輔助器具配置需求,且經(jīng)過適配評估確認需要配置輔助器具的居家失能人員,可以申請享受輔助器具服務。目前,有6類產(chǎn)品可供租賃,15 類產(chǎn)品可供購買,其中家用照護床、輪椅、尿不濕最受青睞?!氨热缱庥眉矣谜兆o床一天,基金支付15 元,個人就只需要支付3.75 元,綜合算起來很劃算。”張玲說,失能家庭結(jié)束租賃后,輔具將被回收消毒,以便再次租賃。

        顧忠賢介紹,南通市納入長護險定點范圍的機構(gòu)共有9 種類型,逐步形成機構(gòu)照護、居家照護、家庭服務、輔具支持、預防管控“五位一體”的制度體系,帶動社會資本踴躍投資養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè),吸納大量人員投身護理崗位。

        張冬云在3 年前入職撫理南通照護服務有限公司,成為一名護理員,那年她50 歲?!坝谢竟べY,待遇上還是有保障的?!睆埗普f,長護險的實施增加了對護理人員的需求,為她們提供了就業(yè)機會和職業(yè)晉升渠道。

        工作一段時間后,張冬云購置了一輛電動汽車,與搭檔瞿海燕每天奔赴不同的失能人員家中。

        “每一家服務套餐內(nèi)容都不一樣,分得比較細。我們上門去服務,就會說把我們當作是女兒、孫女,有時候家屬提出額外要求,我們也會接受?!币驗槟挲g限制,張冬云無緣護理員中級職稱,但她仍然會積極學習護理技巧,一方面是為了給失能人員提供更專業(yè)的照護,另一方面以備不時之需——人人都會變老,而失能風險的發(fā)生總有一定概率。

        “我們的管家(護理員)職業(yè)發(fā)展路徑非常清晰,比如具備4 級養(yǎng)老護理員資質(zhì),且工作滿2 年以上的全職優(yōu)秀員工可獲評高級照護管家。”仲美娟說,失能老人的照護需求從簡單照料向多層次、多樣化方向發(fā)展,這對護理員的專業(yè)性提出了更高的要求,而這需要收入待遇的匹配,“政府定價合理,護理員收入上去了,整體服務質(zhì)量才能提高,這是連鎖反應?!?/p>

        呼吁全國統(tǒng)一標準

        從運行管理上看,多數(shù)試點城市的長護險仍從屬于醫(yī)療保險,資金主要依賴于醫(yī)療保險統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶劃撥資金維系制度的財務平衡。但長護險如果在籌資上不能獨立,就容易受到醫(yī)療保險影響,缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

        南通市在政策制定之初,采取的籌資標準為每人每年100 元,其中個人繳納30 元,醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集30 元,政府補助40 元。2023年,南通市籌資標準進行了微調(diào)——個人繳費部分不變;醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集部分,由原先的定額劃轉(zhuǎn)改為分險種定比劃轉(zhuǎn),職工醫(yī)保劃轉(zhuǎn)比例為3%,居民醫(yī)保則為1.5%;財政對職工醫(yī)保參保人不再補助,對居民醫(yī)保參保人仍按每人每年40 元的標準進行補助。業(yè)內(nèi)人士認為,南通市對籌資標準的微調(diào)意味著長護險制度往“獨立險種”的目標更進一步。

        南京信息工程大學教授曹信邦專注于長護險領域研究,他表示,長護險制度試點7年,公眾的認知程度不斷提升,走“獨立險種”的道路具備了一定的社會基礎,未來應建立獨立的制度架構(gòu),包括獨立的資金來源渠道、籌資對象、給付對象,“否則制度建設面臨‘多樣化’‘碎片化’的問題,全國統(tǒng)一制度推行就越艱難?!?/p>

        此外,長護險覆蓋對象較窄、待遇支付標準不規(guī)范、籌資能力受限等也都是現(xiàn)實存在的問題。為此,曹信邦提出了四點建議。

        一是不斷擴大覆蓋對象。強化制度全覆蓋意識,試點地區(qū)應實現(xiàn)應保盡保,擴大制度的覆蓋面,逐步把所有醫(yī)療保險參保者納入長期護理保險制度之中,讓城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保者與職工醫(yī)療保險參保者享有同等參加長期護理保險制度的權(quán)利。

        二是明確給付對象。從重點關注重度失能者擴大到中度失能者,對失能時間延續(xù)了6 個月以上者給予護理保險津貼,對于短期失能者護理費用由家庭負擔。給付對象應從60 歲及以上失能老人逐步擴大到所有參保人群中的失能者。

        三是明確制度籌資渠道。通過雇主、雇員繳費,財政適度補貼,形成獨立的籌資渠道和穩(wěn)定的資金來源。在不增加社會保險繳費負擔的前提下,對現(xiàn)有社會保險繳費結(jié)構(gòu)進行調(diào)整,即下調(diào)有基金結(jié)余地區(qū)失業(yè)保險和醫(yī)療保險繳費率,增加護理保險繳費率,通過“一減一增”方式建立長期護理保險制度的獨立籌資渠道。

        四是盡快實施第三方評估。國家層面應嚴格控制試點地區(qū)數(shù)量,在制度試點成熟后盡快推廣到全國實施。此外,國家應該盡快委托第三方機構(gòu)對典型地區(qū)長期護理保險制度實施評估,總結(jié)經(jīng)驗,找出問題,糾正偏差,為制度走向成熟定型提供決策依據(jù)。

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