席 緣

（甘肅政法大學民商經(jīng)濟法學院，甘肅蘭州 730070）

1 問題的提出

黨的二十大指出，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。明確了“五個振興”目標?！拔鍌€振興”包含生態(tài)振興，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是鄉(xiāng)村振興的題中之義，要解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題，不能脫離鄉(xiāng)村振興?！拔鍌€振興”無法互相分離而單獨實現(xiàn)，其中首要的是產(chǎn)業(yè)振興。換言之，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興無法繞開生態(tài)環(huán)境治理問題，而要實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效治理，需要以“產(chǎn)業(yè)振興”為首的“五個振興”協(xié)同實現(xiàn)。

當前，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨農(nóng)村人口，尤其是青壯年人口流失嚴重、土地等生產(chǎn)要素閑置、產(chǎn)業(yè)凋敝、村民生態(tài)保護觀念淡薄等問題，其中有的問題是城鎮(zhèn)化過程中不可避免而產(chǎn)生的，在步入高質(zhì)量發(fā)展階段后，我國的城鎮(zhèn)化速率正在放緩[1]。在此背景下，“三農(nóng)”問題事關社會發(fā)展全局的性質(zhì)更加凸顯，鄉(xiāng)村振興更應是全面意義上的振興。

從歷史上看，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時代政府管控的一元治理模式、改革開放后的市場機制與制度管制雙向互動的二元治理模式以及黨的十八大后的協(xié)同共治模式，歷史經(jīng)驗表明，要達到治理目標，不能僅著眼于生態(tài)環(huán)境本身。隨著鄉(xiāng)村振興不斷推進以及經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理必然呈現(xiàn)出公共治理的新特點，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的復雜性以及特殊性，單純依靠“管制-命令”的手段顯然無法達到理想目標，這也對其法治建設提出了新的挑戰(zhàn)。

總而言之，在鄉(xiāng)村振興背景下，采用何種治理模式以達到對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進行有效治理，以及在法治層面如何進行保障，是我們面臨的具有重大現(xiàn)實意義的課題。

2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一大背景在城鄉(xiāng)之間體現(xiàn)得尤為明顯：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，無疑，這是鄉(xiāng)村生態(tài)振興所面臨的總背景。具體而言，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境有以下幾個方面。

2.1 農(nóng)村人口流失與老齡化現(xiàn)象突出

眾所周知，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革拉開了我國國內(nèi)改革的序幕，包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)制度改革在改革開放之初極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的高成本與低收益凸顯。隨著我國市場經(jīng)濟的逐步建立以及城鎮(zhèn)工商業(yè)的飛速發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年人口放棄務農(nóng)而投身到城市中。農(nóng)村人口逐漸以空巢老人以及留守兒童為主，出現(xiàn)了衰落現(xiàn)象。而隨著早期50后、60后的進城農(nóng)民年老回鄉(xiāng)，新時期農(nóng)二代、農(nóng)三代扎根城市[2]，農(nóng)村人口流失以及老齡化的形勢正愈發(fā)嚴峻。

2.2 農(nóng)村生產(chǎn)要素與市場經(jīng)濟脫節(jié)

農(nóng)村人口流失與老齡化的加劇，同時導致了大量農(nóng)村生產(chǎn)要素閑置，無法順利流動，進而無法被市場有效配置。以農(nóng)村土地資源為例，農(nóng)村大量青壯年勞動力的流失，導致農(nóng)用地的大量閑置，尤其是可利用土地零散的區(qū)域，出現(xiàn)大量耕地、宅基地閑置的景象，土地大量拋荒。除土地之外，農(nóng)村勞動力由于上述原因不斷流失，也無法通過價格、供求關系以及競爭等手段進行市場化配置（詳見下圖1），農(nóng)村亦難以通過市場充分吸引資本等生產(chǎn)要素進入。

圖1 城鄉(xiāng)就業(yè)人員變化折線圖（數(shù)據(jù)來源為國家統(tǒng)計局）

2.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)百廢待興

鄉(xiāng)村人才振興要求合理積極引導勞動力回流[3]，在國家供給側結構性改革、雙循環(huán)新發(fā)展格局的大背景下，農(nóng)民工、二代農(nóng)民工以及大學生群體出現(xiàn)了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的浪潮，全國亦出現(xiàn)了一批創(chuàng)業(yè)成功的典型案例[4]，但這些案例基本上集中于農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，且對遠未達到“產(chǎn)業(yè)振興”的體量。毫無疑問，農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，但與農(nóng)業(yè)發(fā)展相配套的輕重工業(yè)以及服務業(yè)亦不可或缺，否則不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從整體上看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)仍需大力振興，而要實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，尤其需要注意振興相關的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)。

2.4 農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄

據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段我國農(nóng)民的生態(tài)文明素養(yǎng)總體水平不高且參差不齊，呈現(xiàn)出地區(qū)差異、代際差異、教育差異因素相互交叉影響的局面。農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄導致了一系列的問題，例如，過分追求土地產(chǎn)出效益而超劑量使用化肥導致土壤環(huán)境問題，生產(chǎn)生活污水和垃圾不當處理、地下水超采、偷采等導致的水體污染，以及農(nóng)作物秸稈焚燒、農(nóng)戶冬季燒煤取暖導致農(nóng)村空氣季節(jié)性污染等問題[5]。

3 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的模式與法治保障

3.1 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，學界將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的模式主要歸納為三種：其一，自主治理模式；其二，政府主導模式；其三，合作共治模式[6]。自主治理模式主張通過村民自治實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，能夠規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象并降低治理成本。政府主導模式強調(diào)環(huán)境資源的公共性，進而需要發(fā)揮政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的主導作用。合作共治模式則主張多方參與，政府、市場、社會與群眾共同形成對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的合作治理與成果共享。

由于農(nóng)村面臨前述現(xiàn)實困境，自主治理模式在當前絕大部分農(nóng)村顯然無法順利實施，雖然執(zhí)行該模式的社會成本最低，但由于人口數(shù)量和人口年齡結構的原因，在鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)振興”“人才振興”“文化振興”未實現(xiàn)的前提下無法取得理想的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效果。在單純依靠政府主導的模式下，政府面對的農(nóng)村數(shù)量巨大且情況各異，在鄉(xiāng)村“組織振興”沒有實現(xiàn)的情況下也無法有效推行，無疑將導致治理成本過高、效率過低的局面。從我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展進程的角度不難看出，合作共治模式的理論模型與我國十八大后的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境“協(xié)同共治”最為契合，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相呼應，也符合我國深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

3.2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法治保障

從法治的視角看，對于公共領域的社會治理，我們也主張治理模式的變革。有識之士提出，公共治理模式由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。相應的，關于法的概念，應突破實證主義與蘇聯(lián)法理學的影響，主張“軟法之治”[7]。與傳統(tǒng)法治手段不同，軟法之治不單純依靠國家制定的法律法規(guī)，也不依靠國家強制力保證實施，而是通過多元主體共同參與，通過他律與自律相結合的方式進行治理，軟法的表現(xiàn)形式可以是村規(guī)民約、社會組織章程、行業(yè)守則以及倡導性的規(guī)范性文件等。雖然不具有傳統(tǒng)的法之國家強制力實施保障，但其效力本源在于利益導向機制[8]，故具有實質(zhì)意義上的強制力。軟法與傳統(tǒng)的“硬法”之間不是替代性的，而是互為補充的關系。當前，社會軟法體系屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分已成為學界共識。

綜上所述，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的合作共治模式與“軟法+硬法”的法治保障途徑相得益彰，十分符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神內(nèi)涵與實施要求，符合我國當下的農(nóng)村現(xiàn)實情況。

4 鄉(xiāng)村振興語境下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的具體手段

4.1 產(chǎn)業(yè)振興與組織振興：推動多元主體參與生態(tài)共治

鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不能僅靠農(nóng)民，而需要多方共同合作參與。應發(fā)揮政府服務職能，建立多元主體參與農(nóng)村生態(tài)共治的促進機制。

根據(jù)第七次人口普查，我國住在鄉(xiāng)村的人口50 979萬人，占總人口的36.11%。隨著城市人口增長相對放緩以及城鄉(xiāng)一體化不斷發(fā)展，這一占比將會更高，而且生態(tài)環(huán)境治理的絕大部分面積位于農(nóng)村，足以說明農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)將是一個巨大市場。在鄉(xiāng)村振興語境下，可依托“產(chǎn)業(yè)振興”吸引外部主體參與，亦可促使產(chǎn)生內(nèi)生主體。具體而言，可以吸引社會資本參與其中，吸收具有實力的環(huán)保服務企業(yè)、國有企業(yè)參與，更可促成相關的集體企業(yè)或者村辦企業(yè)產(chǎn)生。除以上主體參與外，還可在政府主導與監(jiān)管下，建立與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相關的行業(yè)組織與群眾組織，推動相關主體以及農(nóng)民自身參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中。綠色金融產(chǎn)業(yè)亦可為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理助力。

在合作共治模式的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，政府的職能更多地體現(xiàn)為服務，也就是創(chuàng)建一個多元主體共同參與的有益環(huán)境，并加以推動和適當引導、監(jiān)管，與其它主體體現(xiàn)為更多合作的關系。當然，在極少數(shù)自然環(huán)境較為惡劣，或者無法形成生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)鏈的地區(qū)，自然也難以形成多元主體合作共治的局面，此時，政府應發(fā)揮兜底作用，通過“組織振興”的方式逐步解決基層“生態(tài)振興”的問題。

4.2 法治鄉(xiāng)村：健全農(nóng)村生態(tài)法治體系

習近平同志指出：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境。保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治[9]?！痹卩l(xiāng)村振興背景下，法治鄉(xiāng)村建設具有深遠意義。如前所述，與合作共治的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式相對應的法治應是傳統(tǒng)“硬法”與社會軟法體系的綜合治理模式。

在硬法方面，我國已出臺《鄉(xiāng)村振興促進法》，該法對生態(tài)保護進行了專章規(guī)定，部分地區(qū)亦根據(jù)實際情況陸續(xù)出臺了鄉(xiāng)村振興促進條例，而與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關法律法規(guī)還有《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等以及各地制定的相關條例（辦法）?？梢哉f，硬法層面的制度體系已較為健全。但正如前文所述，單純通過“管制-命令”的模式不能完全解決問題，要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理落到實處，還需要加強社會軟法治建設。

在鄉(xiāng)村振興多元主體合作共治農(nóng)村生態(tài)環(huán)境之下，各多元主體既是法治的參與者，更是建設者，應推動各主體自律規(guī)范和法律規(guī)范的協(xié)同完善。對于參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的產(chǎn)業(yè)主體，應在政府的推動下，設立準入制度、制定行業(yè)規(guī)范或者標準，形成良性的競爭環(huán)境。在條件允許的情況下，可以依托已有的產(chǎn)業(yè)主體，推動設立相關的行業(yè)協(xié)會并制定章程，承擔專門性的生態(tài)環(huán)境保護工作。對農(nóng)民本身而言，可以推動在村規(guī)民約中加入生態(tài)環(huán)境治理的相關內(nèi)容，亦可以依托現(xiàn)有農(nóng)村群眾自治組織或者集體經(jīng)濟組織，成立農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的相關團體。以上行業(yè)規(guī)范、專業(yè)組織章程、村規(guī)民約等軟法體系的建立，可以促使各相關主體在利益導向機制的作用下自我約束、互相監(jiān)督，最終降低治理成本、提升治理效率。

4.3 人才振興與文化振興：逐步提升農(nóng)民生態(tài)素養(yǎng)

面對當前農(nóng)民生態(tài)素養(yǎng)普遍較低的問題，可以通過人才振興、文化振興的途徑加以解決。在做好產(chǎn)業(yè)振興的背景下，吸納相關的高素質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理從業(yè)人員參與其中，同時這也將是一個吸納農(nóng)民從業(yè)或者參與的過程，必將提升農(nóng)民的生態(tài)素養(yǎng)。另一方面，通過政府、基層組織實施文化振興，提升農(nóng)村整體文化素養(yǎng)，也將促進農(nóng)民建立人與自然和諧共生的理念，逐步提升農(nóng)民的生態(tài)素養(yǎng)。

5 結語

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事關鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)，事關全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。要實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效治理，依然要回到鄉(xiāng)村振興的語境下，依托“五個振興”齊頭并進，才能實現(xiàn)完全的“生態(tài)振興”，其關鍵在于發(fā)展農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主、其他配套產(chǎn)業(yè)，尤其是生態(tài)治理相關產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興以帶動鄉(xiāng)村全面振興。而要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理落到實處，則不僅需要發(fā)揮政府的服務職能，還需要推動多元主體合作共治，而在法治保障（或者制度供給）層面，則不僅需要傳統(tǒng)的“硬法”作為骨架，還需要通過利益導向機制建立自律與他律相結合的社會軟法體系，使多元主體不僅成為參與者，更成為實際上的建設者。