鄭欣澤

黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨專門規(guī)章制度，在我國依法治國、依規(guī)治企中發(fā)揮著重要作用，本文通過國有企業(yè)反腐敗的視角，分析了國有企業(yè)保障黨內(nèi)法規(guī)實施對國有企業(yè)反腐敗的必要性、重要性，指出從實施選擇、實施問題、實施保障機(jī)制三個方面構(gòu)建國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)實施保障機(jī)制，從而進(jìn)一步深化對國有企業(yè)反腐敗與實施黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識，對推進(jìn)中國特色國有企業(yè)治理體系與能力進(jìn)步具有重要意義。

一、引言

國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟(jì)的支柱與重要部分，在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用，并且習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，要堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動搖。國有企業(yè)長期產(chǎn)生腐敗活動的原因之一就是缺乏相應(yīng)的有力監(jiān)督，而黨內(nèi)法規(guī)具有獨特的責(zé)任主體限定性特征，可以更加精準(zhǔn)預(yù)防遏制、懲戒教育國有企業(yè)黨組織、黨員的腐敗活動，形成一道對國有企業(yè)腐敗活動的監(jiān)督屏障，同時，黨內(nèi)法規(guī)也是國有企業(yè)合規(guī)管理的重要淵源。因此，國有企業(yè)合規(guī)與法治的運(yùn)行軌道，離不開黨內(nèi)法規(guī)的實施。

二、國有企業(yè)保障黨內(nèi)法規(guī)實施對國有企業(yè)反腐敗的必要性

1.國有企業(yè)獨特的治理結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)是融入公司治理各環(huán)節(jié)的，企業(yè)黨組織是要內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中的。這使得國有企業(yè)與其他類型企業(yè)相比，具有了獨特的治理結(jié)構(gòu)，正是國有企業(yè)“黨管企業(yè)”的政治特色和本質(zhì)特征就要求了黨內(nèi)法規(guī)的實施需要得到保障。

2.國有企業(yè)所在行業(yè)的關(guān)鍵性。國有企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域多集中關(guān)鍵行業(yè)、命脈部門，例如能源、交通、裝備制造等領(lǐng)域，國有企業(yè)與資本在這些領(lǐng)域占比高、控制力強(qiáng)。正是如此，國有企業(yè)拒腐防變的能力建設(shè)就越要提升，否則國有企業(yè)腐敗活動對其所在行業(yè)會產(chǎn)生不可想象的損失與破壞，實施黨內(nèi)法規(guī)無異于是對國有企業(yè)腐敗活動的又一道有力屏障。

3.國有企業(yè)黨員數(shù)量多且職位較高。以中央企業(yè)為例，僅在2015年國資委黨建局發(fā)布的數(shù)據(jù)，中央企業(yè)全系統(tǒng)黨員數(shù)量就已達(dá)到了543萬余名。同時，至2020年底，具有董事會的國有企業(yè)中黨委（黨組）書記兼任董事長，形成“一肩挑”的現(xiàn)象超過百分之八十，在面對人數(shù)如此之多、職位如此之高的龐大的國企黨員群體，充分保障黨內(nèi)法規(guī)實施已是刻不容緩。

4.國有企業(yè)黨員高管腐敗呈高發(fā)態(tài)勢。近年來，國有企業(yè)黨員高管腐敗案件一是查處數(shù)量多，其中不乏大案要案，如賴小民案；二是落馬人數(shù)多，自十八大以來，已有數(shù)百名國有企業(yè)黨員高管因腐敗問題落馬；三是涉及范圍廣，在反腐敗的國有企業(yè)中涉及有資源能源類國有企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)通信類國有企業(yè)、經(jīng)濟(jì)金融類國有企業(yè)等。一方面說明黨內(nèi)法規(guī)近來得到較好的實施、取得較大成果；另一方面也說明，黨內(nèi)法規(guī)在國有企業(yè)的實施中長期存在一定的漏洞與缺陷，沒有把腐敗扼殺于萌芽之中，沒有起到很好的“懲前毖后、治病救人”作用。

三、國有企業(yè)保障黨內(nèi)法規(guī)實施對國有企業(yè)反腐敗的重要性

1.杜絕政治腐敗的必然要求。政治腐敗主要表現(xiàn)為結(jié)成利益集團(tuán)，妄圖竊取黨和國家權(quán)力以及山頭主義宗派主義搞非組織活動，破壞黨的集中統(tǒng)一。相當(dāng)?shù)膰衅髽I(yè)黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)干部無視黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律，不按《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員細(xì)則》、《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)要求，違規(guī)發(fā)展黨員、帶病提拔干部，在組織人事上不以成績表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，以溜須拍馬、謀得利益來進(jìn)行選人用人的情況，搞小團(tuán)體小團(tuán)伙，在這種情況下，保障黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》等的實施對鏟除政治腐敗土壤的作用顯得尤為重要。

2.遏制經(jīng)濟(jì)腐敗的必要選擇。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的腐敗向來是國有企業(yè)腐敗活動的重災(zāi)區(qū)，并且相關(guān)腐敗手段越來越隱蔽化、多樣化，在關(guān)鍵領(lǐng)域、重要行業(yè)的國有企業(yè)黨員高管往往是重點“圍獵”對象，部分黨員高管出于對違法的畏懼，不敢明目張膽進(jìn)行受賄，而是在日常生活、日常工作、逢年過節(jié)中以生活需要、工作職責(zé)或以“小心意”、“賣面子”、“禮尚往來”為借口在經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生問題，“千里之堤毀于蟻穴”。而黨內(nèi)法規(guī)相較于國家法律，有著更嚴(yán)更細(xì)的規(guī)定與要求，如落實好中央《八項規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)可以對黨員高管有著約束和警戒，從而預(yù)防經(jīng)濟(jì)腐敗問題進(jìn)一步發(fā)展。

3.整頓紀(jì)律作風(fēng)的有力措施。眾多國有企業(yè)長期存在“重生產(chǎn)、輕黨建”情況，以抓經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)為第一要務(wù)，忽視了思想問題、紀(jì)律問題、作風(fēng)問題，存在認(rèn)為“為了經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)，其它都可以放一放”的錯誤思想，從而導(dǎo)致思想缺鈣、紀(jì)律懶散、作風(fēng)墮化等一系列問題，從嚴(yán)落實好黨內(nèi)法規(guī)，保障好黨內(nèi)法規(guī)的實施，是有力扭轉(zhuǎn)作風(fēng)、嚴(yán)肅紀(jì)律的有力措施。

四、國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)實施保障機(jī)制研究

1.實施選擇：國有企業(yè)反腐中執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)文本的處理原則。第一，堅持普遍性與特殊性相結(jié)合原則。國有企業(yè)要在反腐敗活動中充分看到普遍性、特殊性黨內(nèi)法規(guī)文本，反腐中要以黨章、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)五大類黨的普遍性法規(guī)為基礎(chǔ)和著力點，打穩(wěn)反腐的黨內(nèi)法規(guī)底盤。同時，注意黨內(nèi)法規(guī)中針對國有企業(yè)的特殊文本，例如《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等符合國有企業(yè)實際情況的黨內(nèi)法規(guī)，這樣可以在反腐中較為有效發(fā)現(xiàn)、遏制國有企業(yè)的腐敗活動，普遍與特殊文本結(jié)合進(jìn)行雙管齊下。

第二，堅持適用性與時代性相結(jié)合原則。國有企業(yè)反腐敗選擇黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行時，要以“先上位后下位、先就近再及遠(yuǎn)”為準(zhǔn)繩，合理適用、顧及時代，先適用上位黨內(nèi)法規(guī)及時對腐敗問題進(jìn)行定性或劃分區(qū)間，再根據(jù)相應(yīng)的下位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行具體實施操作。同樣，在不違背憲法法律、黨章等上位黨內(nèi)法規(guī)情況下，就優(yōu)先適用新近頒布的黨內(nèi)法規(guī)處理腐敗問題。

第三，堅持以黨章為核心的原則。黨章是黨內(nèi)法規(guī)的核心，是黨的“憲法”，國有企業(yè)反腐敗中執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時一切行為都要以黨章為根本原則準(zhǔn)則，對待有腐敗問題的黨組織、黨員處理方式上不得采用與黨章相沖突的黨內(nèi)法規(guī)，不得執(zhí)行與黨章相抵觸的處理行為，不得做出違背黨章精神的重要決定。

2.實施問題：國有企業(yè)反腐中執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的不足之處。第一，相關(guān)黨組織參與企業(yè)治理不足。部分國有企業(yè)，特別是地方有企業(yè)，企業(yè)黨委（黨組）尚未完全參與到公司的治理格局中來，甚至存在在國有企業(yè)內(nèi)話語權(quán)不高的問題，黨委（黨組）參與企業(yè)治理程度的不足，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的實施落實存在不嚴(yán)不實問題，在某些國有企業(yè)中造成了制定與執(zhí)行、監(jiān)督脫鉤的現(xiàn)象，無法在反腐敗中發(fā)揮出應(yīng)有的關(guān)鍵作用。

第二，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行涵蓋范圍存在盲區(qū)。一是國有企業(yè)在反腐中中央企業(yè)和地方國有企業(yè)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別較明顯。部分地方國有企業(yè)有“天高皇帝遠(yuǎn)”的心理，只重視“法律”而輕視“黨紀(jì)”，只認(rèn)“國法”而不認(rèn)“家法”，由于黨內(nèi)法規(guī)沒有很好執(zhí)行，從而對腐敗問題起勢和發(fā)展放任不管、能瞞則瞞，最終由小錯釀成大錯，觸犯了法律，黨內(nèi)法規(guī)懲治腐敗的“緩沖閥”作用沒有充分發(fā)揮。二是黨內(nèi)法規(guī)文本反腐執(zhí)行中存在執(zhí)行不全問題。例如有的國有企業(yè)重視黨章的執(zhí)行，只要不觸及黨內(nèi)法規(guī)的“底線”，便對其它的問題不問不管；有的國有企業(yè)則重視組織法規(guī)執(zhí)行，忽視自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等部分黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。這些有所倚重的情況在反腐中起到了較為消極的作用。

第三，執(zhí)行力度有所失準(zhǔn)偏頗。黨內(nèi)法規(guī)在國有企業(yè)執(zhí)行不充分不徹底的情況存在執(zhí)行失準(zhǔn)的因素。由于沒有具體的量化考核標(biāo)準(zhǔn)、適用黨內(nèi)法規(guī)不當(dāng)、領(lǐng)導(dǎo)干部個人因素等問題，出現(xiàn)例如懈怠性執(zhí)行、曲解性執(zhí)行等情況，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督腐敗活動時無所適從，加上人情關(guān)系、職場慣例等外部因素干擾，執(zhí)行實施力度容易演化演變成“大事化了、小事化無”或“欲加之罪，何患無辭”兩種極端的局面。

第四，執(zhí)行方式流于形式。部分國有企業(yè)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時流于表面，經(jīng)常以口頭承諾、書面保證等表面化、形式化方式對待有腐敗問題或腐敗風(fēng)險的黨員干部，而忽略了黨內(nèi)法規(guī)具有教育警醒作用，不深入調(diào)查問題，不根據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對有腐敗風(fēng)險的黨員干部談話誡勉教育，也不根據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對已經(jīng)出現(xiàn)腐敗問題的黨員干部進(jìn)行嚴(yán)肅性、威懾性的處理，反而僅是表面工程，只為刻意表現(xiàn)結(jié)果而不注重實施過程。

3.實施保障機(jī)制：構(gòu)建國有企業(yè)有力執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的保障機(jī)制。第一，完善國有企業(yè)治理格局。國有企業(yè)都要學(xué)精悟透落實習(xí)近平總書記2016年在全國國有企業(yè)黨建工作會議上的講話精神，堅持黨委“把方向、管大局、促落實”的原則，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督層面積極融入黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化改善企業(yè)職權(quán)配置，把黨組織擺在企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位、自覺向企業(yè)黨組織看齊、讓黨保持對國有企業(yè)的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，突出國有企業(yè)“黨管企業(yè)”特色，提升黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任心，把黨的先進(jìn)性與純潔性融入到國有企業(yè)的治理中，推動企業(yè)廉潔文化建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)才能被國有企業(yè)黨員群體充分重視并執(zhí)行，從而成功遏制腐敗活動的苗頭，讓危險分子“懸崖勒馬”。

第二，建立健全國有企業(yè)黨員群體開展認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)教育制度。要有力實施黨內(nèi)法規(guī)，就必須要認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的“軟硬兼具”的屬性，明白黨內(nèi)法規(guī)制度的運(yùn)行，就要在黨員群體中經(jīng)常性、常態(tài)化開展相關(guān)教育認(rèn)識活動，從黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)特征入手，以懲罰方式為抓手，通過講解黨章等代表性黨內(nèi)法規(guī)以及違規(guī)情況，進(jìn)行深入警示、認(rèn)識教育，讓廣大國有企業(yè)黨員群體心理上、認(rèn)識上尊重黨內(nèi)法規(guī)、敬畏黨內(nèi)法規(guī)。

第三，建立健全國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)與企業(yè)規(guī)章、國家法律的銜接與轉(zhuǎn)換制度。國有企業(yè)要明確把黨內(nèi)法規(guī)納入到企業(yè)規(guī)章之中，避免“雙軌并行”，盡量避免在查處“微腐敗”、生活作風(fēng)等問題上，出現(xiàn)“違反法規(guī)而不違背規(guī)章”的情況出現(xiàn)。同時還要密切關(guān)注國家法律尤其是刑法關(guān)于腐敗犯罪的定義、構(gòu)成要件、量刑標(biāo)準(zhǔn)等要素，及時跟進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的更新與國家相關(guān)法律的修訂，并根據(jù)于此及時清理、制定出臺自身相適應(yīng)細(xì)則與辦法，最好參照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》制定一部國有企業(yè)自己的銜接轉(zhuǎn)換辦法，實現(xiàn)銜接與轉(zhuǎn)換的制度化、動態(tài)化、規(guī)范化，為黨內(nèi)法規(guī)的實施形成多重合力保障。

第四，建立健全國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行激勵化制度。實施黨內(nèi)法規(guī)不能只靠彰顯威懾和傳導(dǎo)壓力，要充分考慮正常人性的需求、考慮國有企業(yè)黨員干部的合理意愿，可以建立健全激勵化制度，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實施可以通過執(zhí)行程度層次來設(shè)置激勵標(biāo)準(zhǔn)，明確激勵范圍、激勵內(nèi)容等方面，對嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的國有企業(yè)黨委（黨組）要在相應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)或公開進(jìn)行表彰公示，對帶頭嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的黨員，要通過經(jīng)濟(jì)獎勵、職位晉升等“看得見、摸得著”的實質(zhì)獎勵來表彰先進(jìn)個人或集體，充分起到先進(jìn)榜樣的帶動示范作用，讓黨員干部們自發(fā)自覺主動擁護(hù)黨內(nèi)法規(guī)，力求鏟除腐敗問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)欲、權(quán)力欲土壤；推廣“柔式執(zhí)法”，對可能產(chǎn)生腐敗問題或已經(jīng)有些許跡象的黨員干部及時勸導(dǎo)，真正讓國有企業(yè)黨員干部群體感受到黨內(nèi)法規(guī)與黨組織的溫度和不放棄任何一名黨員的決心。

第五，建立健全國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)格、落實的細(xì)致，就是對國有企業(yè)黨員干部腐敗問題的一劑猛藥、良藥，而要做到這些，離不開國有企業(yè)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督主要分為內(nèi)外兩部分，內(nèi)部分即國有企業(yè)內(nèi)部黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，主要包括上級下級的互相監(jiān)督、同級之間的監(jiān)督等。外部分即國有企業(yè)內(nèi)部黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，主要包括社會監(jiān)督、黨的紀(jì)律機(jī)關(guān)監(jiān)督等。要在內(nèi)外部分推廣國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)不實的實匿名舉報結(jié)合制度、建立舉報專屬通道，盡可能減少舉報的周轉(zhuǎn)與流通環(huán)節(jié)，建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督責(zé)任清單制與監(jiān)督重點清單制，明確各類監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任、突出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的重點，如政治性、原則性、綱領(lǐng)性執(zhí)行要點，推廣黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行考評制度，著力克服長期存在的“不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”的弊病，調(diào)動起各類主體、內(nèi)外部分監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的積極性，對違反黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象“早發(fā)現(xiàn)、早遏制”，提升監(jiān)督的實效，建立起國有企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督長效化機(jī)制。

五、結(jié)語

法律的生命在于實施，黨內(nèi)法規(guī)亦是如此。固然目前黨內(nèi)法規(guī)制度存在一定的缺陷和疏漏，黨內(nèi)法規(guī)存在沖突矛盾之處，但黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)清理修改工作常態(tài)化、制度化的開展，充分體現(xiàn)了黨中央對黨內(nèi)法規(guī)的高度重視，體現(xiàn)了充分貫徹、全面落實“全面從嚴(yán)治黨”的要求。國有企業(yè)是反腐的重要戰(zhàn)場，加之黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)相比的獨特性，因此黨內(nèi)法規(guī)在國有企業(yè)反腐中的作用與效果不可忽視。要進(jìn)一步在國有企業(yè)反腐中獲得更大的勝利、更多的成果，達(dá)到防患于未然、“懲前毖后、治病救人”的目的，就必須加快構(gòu)建出體系化的、常態(tài)化的、全方位的、多層次的黨內(nèi)法規(guī)實施保障機(jī)制，最終以點帶面。不僅在反腐領(lǐng)域，也可以讓黨內(nèi)法規(guī)輻射到國有企業(yè)其它領(lǐng)域，讓黨員群體在思想上、工作中、生活里落實好黨內(nèi)法規(guī)，真正做到“黨有黨紀(jì)、國有國法”，使黨內(nèi)法規(guī)充滿生命力與權(quán)威性，讓國有企業(yè)的黨組織、黨員群體保持住旺盛且持久的生命力、戰(zhàn)斗力、純潔性、先進(jìn)性。

（作者單位：三亞學(xué)院法學(xué)院）