孟宇　祖慶升

摘要2004—2022年，中央一號文件連續(xù)19年明確指出要盡快建立政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度。我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有較長的歷史，但是在立法以及制度構(gòu)建方面仍然處于發(fā)展階段，與鄉(xiāng)村振興事業(yè)所提出的鞏固脫貧成果，穩(wěn)定農(nóng)村居民收入的目標(biāo)之間尚存在差距。應(yīng)當(dāng)進一步明確農(nóng)業(yè)保險定位、拓展農(nóng)業(yè)保險覆蓋面、規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場、提高農(nóng)業(yè)保險運行效率，以滿足我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村振興；農(nóng)業(yè)；政策性農(nóng)業(yè)保險

中圖分類號D922.284文獻標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611（2023）11-0252-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.059開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Research on the Legal System of Policy-oriented Agricultural Insurance under the Background of Rural Revitalization

MENG Yu ZU Qing-sheng（1.School of Humanities and Law， China Univerisity of Petroleum （East China）， Qingdao， Shandong 266580;2.Sucun Town Government， Yinan County， Linyi City， Shandong Province， Linyi， Shandong 276301）

AbstractFrom 2004 to 2022， the No. 1 document of the Central Committee clearly pointed out for 19 consecutive years that a policy-oriented agricultural insurance system should be established as soon as possible. The development of agricultural insurance in China has a long history， but it is still in the development stage in terms of legislation and system construction， and there is still a gap between it and the goal of consolidating poverty alleviation and stabilizing the income of rural residents proposed by the rural revitalization cause. We should further clarify the positioning of agricultural insurance， expand the coverage of agricultural insurance， standardize the agricultural insurance market， and improve the operational efficiency of agricultural insurance to meet the practical needs of Chinas agricultural development.

Key wordsRural revitalization;Agriculture;Policy agricultural insurance

農(nóng)業(yè)保險分為政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，為貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針政策，進一步保障我國糧食安全，我國自2007年起開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，即政策性農(nóng)業(yè)保險。通過國家財政補貼的方式保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者在面臨自然災(zāi)害時的經(jīng)濟收入，從而提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者應(yīng)對風(fēng)險的能力。

在鄉(xiāng)村振興的進程中，政策性農(nóng)業(yè)保險更是被賦予了扶助農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)問題的重要使命［1］。目前，我國政策性農(nóng)業(yè)保險占比達99%，而農(nóng)業(yè)商業(yè)險僅占1%。雖然我國農(nóng)業(yè)保險起步較晚，但發(fā)展速度較快，到2020年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達815億元，超越美國成為全球農(nóng)業(yè)保險保費收入第一大國。當(dāng)前我國政策性農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，保障農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐［2］。特別是在鄉(xiāng)村振興的大背景下，政策性農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為防止農(nóng)村居民因災(zāi)返貧，鞏固全面脫貧成果，保障鄉(xiāng)村振興事業(yè)穩(wěn)步推進的重要手段。

1我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程

新中國成立至今我國農(nóng)業(yè)保險制度經(jīng)過了70余年的發(fā)展歷程。在很長一段時間我國農(nóng)業(yè)保險都是采用政府主導(dǎo)、國有企業(yè)壟斷的模式運營，經(jīng)營的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險全國統(tǒng)一核算，盈虧由保險公司內(nèi)部險種互補。1987年6月，政府決定在中國人民保險公司內(nèi)部特設(shè)農(nóng)村保險業(yè)務(wù)部，專門從事農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，并從1988 年開始以省為范圍，實行農(nóng)業(yè)保險單獨核算。1991 年和 1996年，中共中央、國務(wù)院分別做出“發(fā)展農(nóng)村合作保險”“逐步建立各類農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)”等決定。但這一時期在市場化改革的推動下，中國的保險業(yè)主要轉(zhuǎn)向商業(yè)化保險領(lǐng)域，保險公司為了確保公司利潤對農(nóng)業(yè)保險進行收縮，之后更是不斷縮小規(guī)模，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展受到阻礙［3］。

2004年，在中國銀行保險監(jiān)督委員會支持下，中央在全國范圍內(nèi)選取了9個?。▍^(qū)、市）進行政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。2007年，中央財政又選取6個?。▍^(qū)、市）共10億補貼政策性農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險得到快速發(fā)展，到2013年中央又擴大了政策性農(nóng)業(yè)保險補貼的范圍，我國農(nóng)業(yè)保險政策體系的基礎(chǔ)基本形成。進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央舉全黨全國之力推進鄉(xiāng)村振興事業(yè)，并把農(nóng)業(yè)保險作為重點工作來抓，農(nóng)業(yè)保險迎來了最重要的發(fā)展機遇［4］。

2我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度的現(xiàn)狀

經(jīng)過長時間的發(fā)展與改進，我國已經(jīng)形成了獨特的政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度體系，但要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興賦予的特殊使命，還存在一些不足。

2.1保險功能定位不夠精準(zhǔn)政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該定位于保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定和降低農(nóng)業(yè)從業(yè)者的經(jīng)營風(fēng)險。但從現(xiàn)實來看，一方面我國政策性農(nóng)業(yè)保險還未實現(xiàn)全方位、全時段的農(nóng)作物政策性保險全覆蓋，農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)從業(yè)者應(yīng)對各類突發(fā)事件的能力不足。保險范圍較窄難以發(fā)揮保險的整體性作用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險補貼力度和優(yōu)惠政策難以形成長效機制；另一方面，當(dāng)前各地政策性農(nóng)業(yè)保險存在濫用之嫌。即把政策性保險作為各地農(nóng)作物發(fā)展的指揮棒，這也導(dǎo)致了政策性農(nóng)業(yè)保險缺乏法律制度應(yīng)有的持續(xù)性和穩(wěn)定性［5］。特別是在各類不確定的風(fēng)險發(fā)生時，政策性農(nóng)業(yè)保險根本無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而成為制度上的負累，影響老百姓對于政策性農(nóng)業(yè)保險的好感和認同感。

2.2保險賠付程序較為復(fù)雜政策性農(nóng)業(yè)保險的程序設(shè)計應(yīng)該把實用和效率擺在首位，與農(nóng)業(yè)從業(yè)者的現(xiàn)實需要相匹配。目前我國一些政策性農(nóng)業(yè)保險的程序設(shè)計對于農(nóng)業(yè)從業(yè)者的現(xiàn)實需要來說還較為復(fù)雜，農(nóng)業(yè)從業(yè)者在面臨保險理賠程序時往往處于弱勢一方。在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險體系下，突發(fā)災(zāi)害事故發(fā)生后難以及時、準(zhǔn)確地確定致?lián)p原因和損失程度［6］。以往從報案到現(xiàn)場勘查再到定損，中間需要不斷出示各類非必要的材料，特別是要求農(nóng)業(yè)從業(yè)者出示的一些證明材料等加重了被保險人的負擔(dān)。另外，保險理賠期限不夠明確，理賠時間過長也增加了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的時間成本。在理賠過程中還存在“討價還價”的現(xiàn)象，一些保險公司甚至直接物化為成本保險。

2.3保險法律制度體系不夠完善完善的法律制度是保障政策性農(nóng)業(yè)保險運行的重要基礎(chǔ)，規(guī)范化的政策性農(nóng)業(yè)保險需要相關(guān)法律制度的引導(dǎo)。我國幅員遼闊，受地理因素影響我國各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展各具特色，除中央指導(dǎo)性立法之外，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜制定適合本地的法律制度。但現(xiàn)實情況是我國農(nóng)業(yè)保險仍然缺乏完善的法律制度體系和保障機制。在中央層面，相關(guān)規(guī)范主要集中于2013 年出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》。盡管近幾年“中央一號文件”都聚焦農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展和完善，但對農(nóng)業(yè)保險的調(diào)節(jié)作用仍然收效甚微，難以真正落實到政府補貼行為當(dāng)中［7］。從地方層面來看，由于缺乏宏觀立法指導(dǎo)，地方法律政策的制定缺乏規(guī)范性和針對性，難以發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險的實際作用，在一定程度上還會影響農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。

3完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險的建議

3.1突出補貼和保障任務(wù)，明確農(nóng)業(yè)保險定位完善政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度的根本目的還是為了解決“三農(nóng)”問題，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，因此要把政策性農(nóng)業(yè)保險的制度設(shè)計與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求相統(tǒng)一起來。讓農(nóng)業(yè)保險真正實現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者增收的目標(biāo)，推動農(nóng)業(yè)從業(yè)者生產(chǎn)收入穩(wěn)定和可預(yù)期，不斷提升農(nóng)村居民生活水平和質(zhì)量。

通過制度設(shè)計聚焦于鞏固脫貧成果，例如通過財政補貼的方式讓保險來承擔(dān)自然災(zāi)害等不確定的風(fēng)險，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者生產(chǎn)活動的抗風(fēng)險能力，避免因災(zāi)害等原因?qū)е罗r(nóng)民返貧。另外要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)容，適時引入“收入險”，就是讓農(nóng)業(yè)從業(yè)者不光在遭受損失時才能獲得保險補貼，在因市場波動，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌時也能夠通過政策性農(nóng)業(yè)保險獲得財政支持，讓農(nóng)業(yè)也能夠成為“旱澇保收”的產(chǎn)業(yè)［8］。讓政策性農(nóng)業(yè)保險成為保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入的重要依靠，從而保障鄉(xiāng)村振興事業(yè)的順利推進。

3.2完善相關(guān)立法，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場我國在政策性農(nóng)業(yè)保險立法方面較為滯后，缺乏法律支撐，進一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計的落后以及農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的梗阻。因此就需要立法機關(guān)盡快將完整意義的《農(nóng)業(yè)保險法》立法提上日程，特別是由于我國各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r各不相同，出臺《農(nóng)業(yè)保險法》有助于各地在此基礎(chǔ)上制定適合本地發(fā)展需要的規(guī)章制度，保障政策性農(nóng)業(yè)保險有序運行，配合鄉(xiāng)村振興事業(yè)中農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的開展［9］。

另外金融監(jiān)管部門要加強農(nóng)業(yè)保險的金融監(jiān)管，政策性農(nóng)業(yè)保險不同于一般的商業(yè)險，要突出保障性的特點，對政策性農(nóng)業(yè)保險要制定專門的監(jiān)管規(guī)范以區(qū)別于商業(yè)保險的金融監(jiān)管規(guī)則。與此同時要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管機制，重點監(jiān)管保險業(yè)務(wù)的實效性和保險從業(yè)人員的工作成效。最終讓法律和制度保障中央和地方農(nóng)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施真正落到實處，讓農(nóng)業(yè)保險市場在透明的環(huán)境中運行［10］。

3.3規(guī)范保險運行程序，提高農(nóng)業(yè)保險運行效率要從提高保險機構(gòu)的服務(wù)上完善政策性農(nóng)業(yè)保險程序，提升農(nóng)業(yè)保險的運行效率。在組織上要積極引導(dǎo)保險公司建立健全服務(wù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的專門農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系，完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實改善保險服務(wù)質(zhì)量。

要加強對農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)能力培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)保險受眾的特殊性決定了必須要不斷提高基層服務(wù)人員綜合素質(zhì)。要更加規(guī)范管理保險經(jīng)營機構(gòu)，建立以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險經(jīng)辦機構(gòu)招投標(biāo)和動態(tài)考評制度，加強農(nóng)業(yè)保險準(zhǔn)入和退出管理。同時在理賠環(huán)節(jié)，確保做到及時、公正，保證農(nóng)民損失得到切實補償。要根據(jù)農(nóng)業(yè)從業(yè)者以及農(nóng)業(yè)保險種類情況盡可能減少不必要的程序性事項，減輕農(nóng)業(yè)從業(yè)者的保險負擔(dān)［11］。嚴格規(guī)范保險理賠時限制度，及時回應(yīng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者的需求，嚴格按照理賠時限要求進行理賠，暢通申訴機制，讓農(nóng)業(yè)從業(yè)者參與到保險程序之中，監(jiān)督保險運行［12］。

3.4加強宣傳力度，拓展農(nóng)業(yè)保險覆蓋面當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)從業(yè)者對農(nóng)業(yè)保險的認同度大大提升，已經(jīng)開始從“不想?！钡健拔乙！鞭D(zhuǎn)變，但是與農(nóng)業(yè)保險發(fā)達國家仍然存在較大差距。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強有關(guān)農(nóng)業(yè)保險知識的宣傳教育，提高農(nóng)民的保險意識，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者抗風(fēng)險能力，保障農(nóng)民的切身利益，鞏固脫貧成果［13］。

首先，保險公司對農(nóng)業(yè)保險相關(guān)條款的制定必須務(wù)求簡單明了，必須考慮農(nóng)業(yè)從業(yè)者的知識結(jié)構(gòu)和理解需求，制定符合農(nóng)業(yè)從業(yè)者需要的文本格式。另外，保險公司可以充分利用自媒體時代的便利，采用人民群眾喜聞樂見的方式開展有關(guān)農(nóng)業(yè)保險知識宣傳?？梢酝ㄟ^抖音、快手、微視等自媒體工具，運用情景劇視頻等多種方式向農(nóng)業(yè)從業(yè)者講明農(nóng)業(yè)保險的價值?？梢赃x樹典型現(xiàn)身說法，充分帶動老百姓投保的積極性，讓農(nóng)民切實體會到保險帶來的好處。其次，要繼續(xù)鞏固發(fā)展中央財政補貼險種，擴大糧食、生豬等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋面，逐步推進重要“菜籃子”產(chǎn)品保險。要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需要為準(zhǔn)則，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險種類，讓農(nóng)業(yè)保險成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的一環(huán)［9］。

4結(jié)語

隨著農(nóng)業(yè)保險立法工作的不斷向前推進以及各項制度的完善，符合中國國情的農(nóng)業(yè)保險法律制度體系將會建立起來。未來我國的農(nóng)業(yè)保險法律制度將在保障農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題中發(fā)揮重要作用，不斷推動農(nóng)村各項工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展貢獻無可替代的制度優(yōu)勢［14］。

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