孫圓鈺　徐涵

摘要：自黨的十九大以來(lái)，各部門(mén)多次就促進(jìn)技術(shù)技能人才更好更快發(fā)展而發(fā)布政策、采取措施。通過(guò)構(gòu)建“政策工具*政策目標(biāo)”分析框架，基于麥克唐納爾和埃爾莫爾構(gòu)建的政策工具，運(yùn)用Nvivo11.0軟件對(duì)黨的十九大以來(lái)與促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展高度相關(guān)的6個(gè)政策文件進(jìn)行編碼，從政策文本的表達(dá)方式即技術(shù)層面剖析技術(shù)技能人才政策及其作用發(fā)揮的現(xiàn)狀。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國(guó)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策存在政策工具分布不合理、政策工具與政策目標(biāo)搭配不均衡、政策文本重復(fù)率稍高、部分政策措施不夠細(xì)化等問(wèn)題，對(duì)此在政策制訂的技術(shù)層面提出以下建議：優(yōu)化政策工具的比例結(jié)構(gòu)、均衡政策工具與政策目標(biāo)的使用、降低政策文本的相似度和落實(shí)落細(xì)政策措施。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；技術(shù)技能人才；政策工具；政策目標(biāo)；Nvivo

中圖分類(lèi)號(hào)： G712文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義邁向新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革顯得尤為重要和緊迫，而高質(zhì)量、高效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)人力的支持，技術(shù)技能人才是新時(shí)代建設(shè)的主力軍，經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展壯大、社會(huì)能否穩(wěn)步推進(jìn)，皆取決于勞動(dòng)者的素質(zhì)和技能。把握新時(shí)代的特征，培養(yǎng)滿足時(shí)代要求的高素質(zhì)技術(shù)技能人才，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)、新技術(shù)革命輸送源源不斷的人力、智力支持，已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的重要使命［1］。近年來(lái)國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的重視度越來(lái)越高，有關(guān)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策指導(dǎo)層出不窮，新的挑戰(zhàn)也不斷涌現(xiàn)。2021年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確指出，到2025年全面推進(jìn)技能型社會(huì)的建設(shè)，到2035年基本建成技能型社會(huì)。當(dāng)下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步使得技能型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型人才隊(duì)伍依然緊缺，人才的培養(yǎng)培訓(xùn)難以適應(yīng)市場(chǎng)需求，勞動(dòng)者技能素質(zhì)和技能的提高迫在眉睫。

目前，在研究技術(shù)技能人才發(fā)展的相關(guān)文獻(xiàn)中，出現(xiàn)了不同視角的研究成果。楊金石基于企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的視角思考對(duì)高技能人才的培養(yǎng)，一方面在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立機(jī)構(gòu)滿足技能人才的學(xué)歷進(jìn)修和專業(yè)培訓(xùn)，另一方面與高職院校合作組建訂單班培養(yǎng)國(guó)際化高技能人才［2］。崔天嵐以內(nèi)容型激勵(lì)理論為依據(jù)，從職業(yè)選擇、職業(yè)認(rèn)同和職業(yè)發(fā)展的角度挖掘技術(shù)人才政策與職業(yè)教育吸引力之間的關(guān)聯(lián)［3］。羅堯成、冉玲統(tǒng)計(jì)了近二十年來(lái)的高技能人才政策，通過(guò)分析梳理其文本內(nèi)容，探究出高技能人才政策發(fā)展的四個(gè)階段，即從戰(zhàn)略地位確立期、培養(yǎng)體系建設(shè)期、培養(yǎng)改革深化期以及環(huán)境優(yōu)化建設(shè)期出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)高技能人才相關(guān)政策需要加強(qiáng)政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)、提升政策執(zhí)行力度、實(shí)現(xiàn)政策前瞻引領(lǐng)等［4］。王廷梅等人審視了目前高端技術(shù)技能人才貫通培養(yǎng)的課程體系構(gòu)建，給出要將課程體系的實(shí)施過(guò)程與信息技術(shù)深度融合的關(guān)鍵策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)技能人才培養(yǎng)的精準(zhǔn)化與個(gè)性化［5］。劉英霞基于技能型社會(huì)背景，構(gòu)建了技術(shù)技能人才要素模型，對(duì)職業(yè)院校提出了技術(shù)技能人才的培養(yǎng)路徑［6］。

當(dāng)前的研究成果，在研究?jī)?nèi)容上主要關(guān)注技術(shù)技能人才的培養(yǎng)路徑；在研究視角上，鮮有從政策工具的角度出發(fā)對(duì)技術(shù)技能人才發(fā)展進(jìn)行分析；在研究方法上，對(duì)政策內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的量化統(tǒng)計(jì)也較為少見(jiàn)。因此，本研究從黨的十九大以來(lái)有關(guān)促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的6個(gè)主要政策文本切入，有效分析促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策工具的運(yùn)用現(xiàn)狀、把握政策效果以及深入探討政策文本在技術(shù)層面的表達(dá)方式，旨在推動(dòng)進(jìn)一步完善促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策，為建設(shè)技能型社會(huì)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境［7］。

二、研究設(shè)計(jì)

科學(xué)的研究方法對(duì)理解與高技術(shù)技能人才發(fā)展相關(guān)的政策文件至關(guān)重要，資料來(lái)源的可靠度、分析框架的合理性，都將對(duì)研究結(jié)果產(chǎn)生深刻影響。

（一）研究方法

要想了解技術(shù)技能人才的政策發(fā)展現(xiàn)狀，就要對(duì)與促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展現(xiàn)狀相關(guān)的政策文本進(jìn)行深入分析。內(nèi)容分析法是一種通過(guò)詮釋文獻(xiàn)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、傳播過(guò)程及其與社會(huì)情境間的關(guān)系對(duì)各類(lèi)型文獻(xiàn)進(jìn)行再次分析的方法［8］。因此，本文主要采用內(nèi)容分析法，結(jié)合Nvivo11.0分析軟件，對(duì)與技術(shù)技能人才相關(guān)的政策文本進(jìn)行編碼，概括出政策內(nèi)容的特征。

（二）資料來(lái)源

政策頒布主體來(lái)源有中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)、教育部政府門(mén)戶網(wǎng)站、國(guó)務(wù)院官網(wǎng)以及其他直屬部委的官網(wǎng)等，政策文本的發(fā)布時(shí)間是從黨的十九大至今，即2017年10月至2022年5月。以“技術(shù)技能人才”“職業(yè)發(fā)展”“人才發(fā)展”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，查找到十余篇與之相關(guān)的政策。基于“高度相關(guān)性”的篩選原則，將僅出現(xiàn)關(guān)鍵句但并非全文以技術(shù)技能人才發(fā)展為主題的政策排除，最終確定與技術(shù)技能人才發(fā)展高度相關(guān)的6份政策文本（見(jiàn)表1）。

（三）分析框架

政策工具最早來(lái)源于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，最初的研究主要集中于個(gè)人或公共組織通過(guò)什么樣的方式和途徑有目的地影響和作用于社會(huì)進(jìn)步［9］。本研究采用美國(guó)政策學(xué)家麥克唐納爾和埃爾莫爾構(gòu)建的政策工具對(duì)政策文本進(jìn)行分析，以政策工具作為X軸、政策目標(biāo)作為Y軸，構(gòu)建二維分析框架，對(duì)6份政策進(jìn)行研究。

1.X軸：政策工具

國(guó)外政策工具研究相較于國(guó)內(nèi)起步較早且成果豐碩，目前在全球影響力較大且使用頻率較高的政策工具有以下四種研究：一是豪利特和拉米十從干預(yù)強(qiáng)度的角度，將政策工具劃分為強(qiáng)制性、自愿性和混合性三類(lèi)；二是麥克唐納爾與埃爾莫爾根據(jù)政策工具的價(jià)值及目標(biāo)取向劃分出命令性、激勵(lì)性、職能拓展性、權(quán)威重組性和勸告性五類(lèi)；三是羅斯維爾和澤福德從政策影響的不同層面，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三類(lèi)；四是施耐德和英格拉姆從政策執(zhí)行者行為的視角，將政策工具分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、象征勸告型和學(xué)習(xí)型五類(lèi)。由于我國(guó)職業(yè)教育政策一般由權(quán)威主體發(fā)布，系統(tǒng)性和目標(biāo)性較強(qiáng)，且一般是基于政策清晰后去采取行動(dòng)的情況，這與麥克唐納爾與埃爾莫爾價(jià)值和目標(biāo)取向的劃分依據(jù)較為適應(yīng)，因此采用命令性、激勵(lì)性、職能拓展性、權(quán)威重組性和勸告性五類(lèi)政策工具［10］。

命令性政策工具一般自上而下推行，具有強(qiáng)制性，主要表現(xiàn)為政策主體對(duì)政策客體提出權(quán)威性的行為要求。激勵(lì)性政策工具是指，在通常情況下，政策主體會(huì)通過(guò)給予物質(zhì)性的補(bǔ)償，如報(bào)酬與補(bǔ)貼等，或者非物質(zhì)性的鼓勵(lì)，如表彰和政策傾斜等，來(lái)讓政策客體主動(dòng)采取積極措施，從而減少阻力、提高效率，但也存在著難以統(tǒng)一激勵(lì)目標(biāo)的問(wèn)題且需要提供充足的經(jīng)費(fèi)保障。職能拓展性政策工具是政策主體通過(guò)提供與政策客體相關(guān)領(lǐng)域的一定資源，如設(shè)立專門(mén)的平臺(tái)、加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)以及提供技能培訓(xùn)等，從而促進(jìn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展，盡管前期投入成本較高，但該政策工具注重的是長(zhǎng)期回報(bào)價(jià)值。權(quán)威重組性政策工具是通過(guò)引入第三方來(lái)促成政策目標(biāo)的落實(shí)，這樣做一是可以保證政策落實(shí)的公平性，二是能有效解決改革動(dòng)力不足的問(wèn)題，三是可以充分調(diào)配各方資源形成改革的強(qiáng)大合力，不過(guò)運(yùn)用權(quán)威重組性政策工具時(shí)也要承擔(dān)著各類(lèi)變革的風(fēng)險(xiǎn)。勸告性政策工具一般通過(guò)宣傳和引導(dǎo)等方式來(lái)傳遞某種價(jià)值，具體可以有打口號(hào)、組織活動(dòng)、發(fā)布宣傳政策文本內(nèi)容等行為，從而增加政策客體的參與度和認(rèn)同度，雖然投入成本較低，但使用效果難以長(zhǎng)久維持。

根據(jù)促進(jìn)技術(shù)技能人才職業(yè)發(fā)展政策的實(shí)施特點(diǎn)，本研究將五個(gè)政策工具作為Nvivo11.0編碼分析的一級(jí)維度，在此基礎(chǔ)上形成10個(gè)二級(jí)維度，具體維度劃分和政策描述示例見(jiàn)表2。

2.Y軸：政策目標(biāo)

僅從政策工具這一單一視角是無(wú)法對(duì)政策文本進(jìn)行深入解析的，因此還需要配合政策目標(biāo)進(jìn)一步剖析。結(jié)合現(xiàn)有的關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策目標(biāo)來(lái)看，宏觀方面均是通過(guò)打造技術(shù)技能人才隊(duì)伍，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供人才支撐，具體分析政策的各項(xiàng)措施后，歸納總結(jié)出以下兩點(diǎn)直接目標(biāo)：一是要提高技術(shù)技能人才的質(zhì)量；二是要優(yōu)化技術(shù)技能人才的結(jié)構(gòu)。在滿足這兩個(gè)基本的政策目標(biāo)后，進(jìn)而才能促進(jìn)宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［11］?；谏鲜龇治?，形成本研究的框架，如圖1。

三、政策分析

本研究使用Nvivo11.0對(duì)6份技術(shù)技能人才職業(yè)發(fā)展的政策文本進(jìn)行編碼，以“?！苯Y(jié)尾的一句話作為一個(gè)編碼節(jié)點(diǎn)，共獲得編碼247條。

（一）詞頻分析

通過(guò)Nvivo11.0統(tǒng)計(jì)出技術(shù)技能人才發(fā)展政策文本中出現(xiàn)頻數(shù)較高的詞匯，“具有最小長(zhǎng)度”設(shè)置為2，由此生成“詞語(yǔ)云”，即詞匯出現(xiàn)的頻率圖，詞匯字號(hào)越大，代表著該詞匯出現(xiàn)的頻次越多，反之則越?。ㄒ?jiàn)圖2）。詞語(yǔ)云能在一定程度上揭示政策文本的核心內(nèi)容，除去本研究主題詞“技能”和“職業(yè)”的干擾，“培訓(xùn)”“人才”和“評(píng)價(jià)”出現(xiàn)的頻次最多，分別是423次、325次和160次。此外，“社會(huì)”“企業(yè)”等實(shí)施主體也是高頻詞匯，說(shuō)明關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策文本注重對(duì)人才的培訓(xùn)和評(píng)價(jià)，同時(shí)重視社會(huì)與企業(yè)在培養(yǎng)技術(shù)技能人才方面的參與度。上述出現(xiàn)的幾個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)成了6份政策文本的核心內(nèi)容［12］。

（二）X軸分析

X軸主要是對(duì)政策工具進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，用以描述五個(gè)工具的使用情況和搭配關(guān)系。在6份政策文件中，命令性、激勵(lì)性、職能拓展性、權(quán)威重組性及勸告性五種政策工具均得到了運(yùn)用，各類(lèi)型政策工具使用情況如下：命令性政策工具使用最多，占比28.34%；其次是權(quán)威重組性工具，占比25.51%；然后是職能拓展性工具，占比21.46%；接著是激勵(lì)性政策工具，占比17.81%；勸告性政策工具則使用最少，僅占6.88%。

首先，在命令性政策工具的使用中，目的要求和監(jiān)督保障所占比例分別為51.43%、48.57%，使用頻次相當(dāng)。結(jié)合政策文本內(nèi)容具體來(lái)看，從縱向的時(shí)間邏輯出發(fā)，公共政策對(duì)于技術(shù)技能人才的發(fā)展問(wèn)題所提出的權(quán)威性要求是循序漸進(jìn)的：在技術(shù)技能人才培養(yǎng)方面，從“推進(jìn)基本職業(yè)培訓(xùn)”到“大力開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)”；在技術(shù)人才與技能人才發(fā)展貫通方面，由“鼓勵(lì)支持”到“暢通”再到“拓寬”；在技術(shù)技能人才發(fā)展“天花板”問(wèn)題方面，從開(kāi)始“聚焦問(wèn)題”到“完善技能等級(jí)體系”再到“全面推行體系”，最后“普遍建立技能等級(jí)制度”。因此，黨的十九大以來(lái)，國(guó)家每年對(duì)技術(shù)技能人才的發(fā)展建設(shè)越來(lái)越重視，并對(duì)與之相關(guān)的發(fā)展領(lǐng)域和規(guī)模都提出了明確規(guī)定，不過(guò)由于諸多因素的影響，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)風(fēng)氣等，高技術(shù)技能人才的發(fā)展受阻現(xiàn)象依然存在，在技能型社會(huì)的建設(shè)中仍是需要加大關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

其次，在激勵(lì)性政策工具的使用中，政策支持占比最多，為52.27%，其次是待遇補(bǔ)貼，占比36.36%，最后是表彰鼓勵(lì)，僅占比11.36%。其中，政策支持和待遇補(bǔ)貼屬于物質(zhì)性的補(bǔ)償，表彰鼓勵(lì)屬于非物質(zhì)性補(bǔ)償，在6份政策中，涉及具體措施的相關(guān)政策并不多，且以上政策普遍基于以國(guó)家為主體的宏觀層面給出建議，例如，關(guān)于物質(zhì)性的補(bǔ)償方面，6份政策文本均有涉及，且大部分措施有所重合，為了讓勞動(dòng)者憑借技能提升待遇，實(shí)現(xiàn)“多勞者多得、技高者多得”：《國(guó)務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見(jiàn)》提出要建立健全技能人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、待遇相統(tǒng)一的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)憑借技能創(chuàng)造財(cái)富、增加收入，對(duì)于高級(jí)工、技師、高級(jí)技師要對(duì)比相應(yīng)層級(jí)的技術(shù)人才確定其待遇；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才職業(yè)發(fā)展貫通的實(shí)施意見(jiàn)》和《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》均提出要提高技術(shù)技能人才的收入水平，其要求程度從“逐步提高”到“切實(shí)提高”再到“大力提高”；而《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》中對(duì)高技術(shù)技能人才的激勵(lì)措施相對(duì)而言豐富和具體些，還提出了推動(dòng)高技能人才配偶和子女的相關(guān)保障服務(wù)；隨著技能型社會(huì)建設(shè)的提出，2022年3月，《關(guān)于健全完善新時(shí)代技能人才職業(yè)技能等級(jí)制度的意見(jiàn)（試行）》明確提出要把體現(xiàn)技術(shù)技能價(jià)值的工資單元設(shè)置在工資結(jié)構(gòu)中或者根據(jù)職業(yè)技能等級(jí)設(shè)置單獨(dú)的技能津貼。另一方面，在非物質(zhì)性的鼓勵(lì)措施中，為了強(qiáng)化技能價(jià)值的激勵(lì)導(dǎo)向：《國(guó)務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見(jiàn)》和《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》都強(qiáng)調(diào)完善“以國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)為導(dǎo)向、用人單位獎(jiǎng)勵(lì)為主體”的技能人才表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度；《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》也特別提出要在各級(jí)各類(lèi)活動(dòng)中加強(qiáng)對(duì)高技能人才的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)成效突出的職業(yè)院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)等進(jìn)行表彰?？梢钥吹?，無(wú)論是物質(zhì)性激勵(lì)還是非物質(zhì)性激勵(lì)，都是從宏觀層面上提出指導(dǎo)性建議，沒(méi)有具體的可操作性設(shè)計(jì)?？傮w來(lái)說(shuō)激勵(lì)性政策工具運(yùn)用得較少，雖然在一定程度上起到了調(diào)動(dòng)技術(shù)技能人才職業(yè)發(fā)展的積極性，但細(xì)節(jié)措施需要進(jìn)一步規(guī)劃和落實(shí)，更好推動(dòng)技術(shù)技能人才的發(fā)展。

第三，在職能拓展性政策工具的使用中，人才培訓(xùn)占比大于平臺(tái)建設(shè)，二者占比分別為58.49%和41.51%，兩者之間相差不多。結(jié)合具體政策內(nèi)容來(lái)看，職能拓展性政策工具的使用主要有以下三方面措施：首先，加強(qiáng)技術(shù)技能人才的職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)技術(shù)技能人才的未來(lái)發(fā)展。除了基礎(chǔ)的技能培訓(xùn)以外，各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代變化提供更多符合市場(chǎng)需求的培訓(xùn)內(nèi)容，讓勞動(dòng)者可以根據(jù)自身需要來(lái)參與培訓(xùn)。在培訓(xùn)實(shí)施者方面，職能拓展性政策工具主要通過(guò)加大財(cái)政投入來(lái)實(shí)現(xiàn)主體多元化。其次，豐富與職業(yè)技能相關(guān)的培訓(xùn)平臺(tái)，提高技術(shù)技能人才的質(zhì)量，滿足國(guó)家對(duì)高層次技術(shù)技能人才的需求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見(jiàn)》提出要推進(jìn)技能大師工作室的建設(shè)，建成一批高技能人才培養(yǎng)與交流的基地，除此之外，適應(yīng)新時(shí)代的線上培訓(xùn)平臺(tái)也是一大創(chuàng)新，《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》對(duì)與之相關(guān)的內(nèi)容細(xì)化，并將職能拓展性政策工具和命令性政策工具搭配使用。最后，促進(jìn)技能人才與技術(shù)人才相互融通，提高技能人才的社會(huì)地位。從近五年的政策中能夠發(fā)現(xiàn)這一趨勢(shì)的加強(qiáng)，提出要推動(dòng)高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才融合發(fā)展，支持高技能人才參評(píng)專業(yè)技術(shù)職稱、鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員參評(píng)職業(yè)技能評(píng)價(jià)。2021年，對(duì)高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才的融通再次進(jìn)行了制度強(qiáng)化，另外，在《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》和《關(guān)于健全完善新時(shí)代技能人才職業(yè)技能等級(jí)制度的意見(jiàn)（試行）》中也反復(fù)強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大技術(shù)與技能人才職業(yè)發(fā)展貫通領(lǐng)域，探索兩類(lèi)人才在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的融合發(fā)展。這些職能拓展性政策工具在著眼新時(shí)代發(fā)展的基礎(chǔ)上提出了諸多具體可行的措施。

第四，在權(quán)威重組性政策工具的使用中，因?yàn)橹粍澐至艘粋€(gè)二級(jí)維度，即機(jī)制改革，因此這里主要結(jié)合政策文本的具體內(nèi)容來(lái)分析。關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的機(jī)制改革總體上涉及四個(gè)方面，即職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定機(jī)制、職業(yè)技能培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制、技術(shù)技能人才評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。首先是技術(shù)技能人才的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定機(jī)制，過(guò)去對(duì)技術(shù)技能人才的等級(jí)評(píng)價(jià)與我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)已不能匹配，為壯大技術(shù)技能人才隊(duì)伍，需要調(diào)動(dòng)多方力量來(lái)參與職業(yè)技能的等級(jí)認(rèn)定，因此使用權(quán)威重組性工具可以充分發(fā)揮資源的效益最大化。其次是職業(yè)技能培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制改革，除了滿足勞動(dòng)者目前所需的技能學(xué)習(xí)，還要立足新時(shí)代，努力建設(shè)高質(zhì)量的技術(shù)技能人才隊(duì)伍，在人才培養(yǎng)的數(shù)量和規(guī)模上都要有大幅提升。然后是技術(shù)技能人才評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)的公平性、科學(xué)性以及多元化都對(duì)高技術(shù)技能人才隊(duì)伍的壯大起著重要作用，第三方的加入與合作，對(duì)考核人才有正向激勵(lì)作用，另外，拓展技能人才的評(píng)價(jià)渠道，如使用理論知識(shí)考試、技能實(shí)操考核、競(jìng)賽選拔等，可以提高技術(shù)技能人才的積極性。最后是監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，秉承著公開(kāi)公正的原則進(jìn)行全方位的監(jiān)督，除了傳統(tǒng)的規(guī)范管理以外，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、探索新的監(jiān)督方式也必不可少，如《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》中所提到的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”方式。從6份政策文本內(nèi)容可以看到，政策主體始終注重對(duì)權(quán)威重組性政策工具的使用，并將其與命令性政策工具、激勵(lì)性政策工具和職能拓展性政策工具搭配靈活運(yùn)用，這不僅體現(xiàn)了政策工具使用的科學(xué)性，而且還能提高技術(shù)技能人才在新時(shí)代社會(huì)建設(shè)中的主動(dòng)性和積極性。

第五，在勸告性政策工具的使用中，鼓勵(lì)引導(dǎo)占比居多，為64.71%，宣傳方式則占比較少，為35.29%。使用勸告性政策工具在一定程度上能夠提升影響力，即使隨著時(shí)代發(fā)展可能效果減弱，但對(duì)振興高技術(shù)技能人才隊(duì)伍建設(shè)必不可少。一方面，多樣化的活動(dòng)與競(jìng)賽會(huì)增強(qiáng)職業(yè)發(fā)展的吸引力和提高技術(shù)技能人才的質(zhì)量。當(dāng)下高技術(shù)技能人才的質(zhì)量和規(guī)模難以適應(yīng)人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，積極開(kāi)展技術(shù)技能展示交流，不僅局限于國(guó)內(nèi)相關(guān)的技能活動(dòng)和競(jìng)賽，也要放眼全球。另一方面，針對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)社會(huì)影響力不足以及公眾知曉度較低的問(wèn)題，勸告性政策工具通過(guò)大力宣傳職業(yè)技能政策來(lái)弘揚(yáng)勞動(dòng)精神、大國(guó)工匠精神以及勞動(dòng)光榮的社會(huì)風(fēng)尚，廣泛開(kāi)展解讀政策的活動(dòng)，對(duì)于宣傳的渠道，可以充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)站及手機(jī)客戶端等平臺(tái)來(lái)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和宣傳力度，為技術(shù)技能人才的發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)氛圍。不過(guò)綜合來(lái)看，上述6份政策中勸告性政策工具使用很少，盡管部分政策有所提及，可依然不夠細(xì)化，這是亟需關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

綜上所述，在政策工具的使用方面，當(dāng)前關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策以命令性政策工具和權(quán)威重組性政策工具為主，職能拓展性、激勵(lì)性和勸告性政策工具為輔。6份政策中，5個(gè)政策工具存在使用不均衡的情況，命令性和權(quán)威重組性政策工具使用頻次過(guò)高，而勸告性政策工具占比極低。二級(jí)維度中，激勵(lì)性政策工具下的政策支持、待遇補(bǔ)貼和表彰鼓勵(lì)也分布不均，職能拓展性政策工具下的人才培訓(xùn)和平臺(tái)建設(shè)、勸告性政策工具下的宣傳方式和鼓勵(lì)引導(dǎo)同樣占比差距過(guò)大。在政策內(nèi)容方面，存在政策文本重復(fù)率稍高和部分政策措施不夠細(xì)化等問(wèn)題。

（三）Y軸分析

根據(jù)6份主要政策文本的內(nèi)容，將我國(guó)技術(shù)技能人才發(fā)展的目標(biāo)設(shè)置為提高人才質(zhì)量和優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。在政策工具一級(jí)維度和二級(jí)維度的基礎(chǔ)上，對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)。

在政策工具的一級(jí)維度中，提高技術(shù)技能人才質(zhì)量這一目標(biāo)遠(yuǎn)大于優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)，總計(jì)為208條，占比為84.21%，而優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)總計(jì)僅39條，占比15.79%。數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策文本注重實(shí)現(xiàn)人才質(zhì)量的提高，在優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)這一方面相對(duì)關(guān)注較少。在提高人才質(zhì)量目標(biāo)中，命令性和權(quán)威重組性政策工具使用最多，均為56條，其次是職能拓展性和激勵(lì)性政策工具，分別為42條和40條，勸告性政策工具使用最少，只有14條。在優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)中，依舊是命令性工具使用頻次最高，為14條，其次是職能拓展性工具和權(quán)威重組性工具，分別是11條和7條，激勵(lì)性和勸告性政策工具使用都極少，分別為4條和3條。

在政策工具的二級(jí)維度基礎(chǔ)上，除表彰鼓勵(lì)以外，其余政策工具對(duì)提高人才質(zhì)量目標(biāo)的支持均大于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)，政策支持和宣傳方式對(duì)提高人才質(zhì)量的支持甚至為100%，而對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)沒(méi)有支持，這同樣也反映出了政策工具對(duì)于政策目標(biāo)的支持出現(xiàn)不平衡的狀況。在提高技術(shù)技能人才質(zhì)量目標(biāo)中，機(jī)制改革使用最多，為56條，監(jiān)督保障、目的要求、政策支持、人才培訓(xùn)、平臺(tái)建設(shè)和待遇補(bǔ)貼次之，最少的是表彰鼓勵(lì)，僅有2條。在優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)中，目的要求、人才培訓(xùn)和機(jī)制改革對(duì)人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的支持居多，分別為12條、8條和7條，其余二級(jí)維度的政策工具支持都少于或等于3條。

上述分析表明，政策工具與政策目標(biāo)之間存在著不匹配、不均衡的問(wèn)題，關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策更傾向于實(shí)現(xiàn)提高人才質(zhì)量的目標(biāo)，并且在機(jī)制改革和監(jiān)督保障方面加大支持力度，如多次使用權(quán)威重組性和命令性政策工具，相對(duì)忽視其他政策工具的使用，具體表現(xiàn)在待遇補(bǔ)貼、鼓勵(lì)引導(dǎo)、宣傳方式及表彰鼓勵(lì)方面支持極少。

（四）X*Y軸交叉分析

綜合政策工具和政策目標(biāo)進(jìn)行交叉分析，探尋二者間的關(guān)聯(lián)，統(tǒng)計(jì)情況見(jiàn)表3。

由表3可知，提高技術(shù)技能人才數(shù)量目標(biāo)在命令性、激勵(lì)性、職能拓展性、權(quán)威重組性和勸告性政策工具中分別占比80%、90.91%、79.25%、88.89%和82.35%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的政策工具占比。

為實(shí)現(xiàn)提高技術(shù)技能人才質(zhì)量目標(biāo)，大量使用命令性和權(quán)威重組性政策工具，占比均為27%，職能拓展性和激勵(lì)性政策工具的使用緊隨其后，分別為20%和19%，勸告性政策工具使用最少，占比為7%，由此可以推測(cè)，命令性與權(quán)威重組性政策工具和提高人才質(zhì)量目標(biāo)關(guān)系緊密。在實(shí)現(xiàn)優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)中，命令性政策工具仍然使用最多，占比高達(dá)36%，接著是職能拓展性政策工具，占比為28%，勸告性政策工具使用依舊最少，占比為8%。

綜上，兩個(gè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依賴于命令性政策工具的使用，權(quán)威重組性和職能拓展性政策工具的使用也不可或缺。

四、優(yōu)化建議

基于上述對(duì)政策工具、政策目標(biāo)以及政策工具*政策目標(biāo)的多維分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策對(duì)技術(shù)技能人才的發(fā)展雖然起到了一定的促進(jìn)作用，但仍存在不少問(wèn)題。為了更好地促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展，從政策文本的表達(dá)方式（即技術(shù)層面）提出以下四個(gè)方面的優(yōu)化建議。

（一）優(yōu)化政策工具的比例結(jié)構(gòu)

一方面，增加勸告性和激勵(lì)性政策工具的使用。目前在我國(guó)技術(shù)技能人才的政策中，命令性政策工具使用最多，職能拓展性和權(quán)威重組性政策工具次之，勸告性和激勵(lì)性政策工具使用最少。對(duì)技術(shù)技能人才的經(jīng)濟(jì)支持除了在工資績(jī)效方面下功夫外，還要額外投放高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才的專項(xiàng)津貼補(bǔ)助，對(duì)技術(shù)技能人才的科研項(xiàng)目給予經(jīng)費(fèi)傾斜，繼續(xù)鼓勵(lì)參加形式多樣的技能活動(dòng)和比賽，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異者提供物質(zhì)與非物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)，從而增加勞動(dòng)者建設(shè)新時(shí)代和技能型社會(huì)的吸引力。另一方面，在平衡使用五類(lèi)政策工具的基礎(chǔ)上科學(xué)組合，如將命令性和職能拓展性政策工具相結(jié)合、激勵(lì)性和勸告性政策工具相結(jié)合等。職能拓展性政策工具注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果沒(méi)有命令性政策工具加以輔助，那對(duì)技術(shù)技能人才發(fā)展問(wèn)題的關(guān)注和投入可能會(huì)隨著時(shí)間的推移而降低。激勵(lì)性政策工具的使用能提高勞動(dòng)者在建設(shè)新時(shí)代中的積極性和幸福感，搭配勸告性政策工具的使用，為技術(shù)技能人才營(yíng)造職業(yè)認(rèn)同和技能強(qiáng)國(guó)的社會(huì)輿論氛圍，持續(xù)提供滿足個(gè)人職業(yè)發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值，構(gòu)建起勞動(dòng)者的責(zé)任感和認(rèn)同感。

（二）均衡政策工具與政策目標(biāo)的使用

由上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，在技術(shù)技能人才的發(fā)展上，當(dāng)前政策目標(biāo)明顯偏向提高人才質(zhì)量方面，大部分政策工具的使用都是對(duì)其提供支持，缺乏對(duì)優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)這一目標(biāo)的關(guān)注。出現(xiàn)這樣的情形，是由我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展急需高質(zhì)量人才引起的，但人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)促進(jìn)國(guó)家全面發(fā)展、均衡發(fā)展仍是不可或缺，因此需要增加政策工具對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的支持。政策主體在提升技術(shù)技能人才質(zhì)量目標(biāo)上投入很多，并且已經(jīng)有所成效，機(jī)制改革和監(jiān)督保障的使用已經(jīng)足夠，可減少這兩個(gè)政策工具的運(yùn)用，相對(duì)提高表彰鼓勵(lì)、待遇補(bǔ)貼、宣傳方式和鼓勵(lì)引導(dǎo)等政策工具的使用頻率。對(duì)于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的目標(biāo)而言，政策主體在目的要求上規(guī)劃最多，說(shuō)明國(guó)家希望先通過(guò)命令性政策工具讓社會(huì)重視對(duì)技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這種做法速度快、成本低，但對(duì)政策主體要求較高，且政策主客體間要有良性配合的基礎(chǔ)［13］。就目前看來(lái)，盡管政策主體已經(jīng)意識(shí)到優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重要性，但具體的政策投入不多也不深入，因此需要加強(qiáng)權(quán)威重組性政策工具對(duì)技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)進(jìn)一步探索，同時(shí)加大激勵(lì)性和勸告性政策工具的使用來(lái)提高技術(shù)技能人才流動(dòng)的積極性，進(jìn)而減少政策目標(biāo)的偏向問(wèn)題，讓政策工具的使用在提高人才質(zhì)量目標(biāo)與優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)兩方面相當(dāng)。

（三）降低政策文本的相似度

自黨的十九大以來(lái)，多部門(mén)均頒布了有關(guān)促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策，在給6份政策文本進(jìn)行編碼時(shí)發(fā)現(xiàn)其存在著不少重復(fù)的文本內(nèi)容，而相似度過(guò)高會(huì)帶來(lái)兩大問(wèn)題：一方面，頻繁的重復(fù)會(huì)降低政策主體的權(quán)威性；另一方面，政策文本重復(fù)率高意味著政策措施創(chuàng)新不多，從而降低新時(shí)代技術(shù)技能人才前進(jìn)的動(dòng)力。針對(duì)這類(lèi)問(wèn)題，首先可以通過(guò)各部門(mén)協(xié)商，在制定政策前多進(jìn)行有效溝通，禁止照搬照抄，設(shè)置專門(mén)的政策頒布前的監(jiān)管部門(mén)，仔細(xì)核實(shí)文本的重復(fù)率問(wèn)題，根據(jù)各部門(mén)的定位實(shí)施配套政策文本的發(fā)布細(xì)則要求；其次可以探索技術(shù)技能人才發(fā)展的地域性政策，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)情況制定符合實(shí)際的政策，靈活應(yīng)對(duì)技術(shù)技能人才發(fā)展的問(wèn)題，精準(zhǔn)定位新時(shí)代高技術(shù)技能人才的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)癥下藥已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，不只是局限發(fā)布宏觀政策，要增加特殊問(wèn)題的政策頒布；最后可以注重政策文本的前瞻性和創(chuàng)新性，要能夠根據(jù)目前技術(shù)技能人才的發(fā)展預(yù)測(cè)其未來(lái)改革的趨勢(shì)，勇于突破傳統(tǒng)政策文本的束縛，提高創(chuàng)新度。

（四）落實(shí)落細(xì)政策措施

上述分析可知，關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的部分政策從宏觀層面提出建議，某些方面的措施還不夠全面和細(xì)化，而再好的政策，如果不能落實(shí)、落細(xì)，也只能是“紙上談兵”，起不了大作用。新時(shí)代注重技術(shù)技能人才的培養(yǎng)，只有把國(guó)家發(fā)布的宏觀措施在有效時(shí)間內(nèi)出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則、落實(shí)到位，才能為勞動(dòng)者成長(zhǎng)成才創(chuàng)造更好的條件，提供更多的機(jī)會(huì)。政策的細(xì)化與落實(shí)，離不開(kāi)兩大原則：一是瞄準(zhǔn)目標(biāo)、穩(wěn)扎穩(wěn)打，在政策目標(biāo)非常明確的前提下，立足實(shí)際，圍繞黨中央的要求有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，現(xiàn)有政策頒布后，實(shí)施細(xì)則要立刻跟上，把每條政策內(nèi)容細(xì)化為可操作性的措施，這樣，宏觀性的政策要求搭配具體措施就會(huì)形成強(qiáng)大合力，從而加快技術(shù)技能人才發(fā)展問(wèn)題的解決；二是集思廣益、通力合作，措施的有效性依賴社會(huì)各方給出的反饋，深入技術(shù)技能人才工作領(lǐng)域，觀察與傾聽(tīng)勞動(dòng)者的問(wèn)題，這樣制定出來(lái)的措施才更有針對(duì)性，另外，政策細(xì)則的設(shè)計(jì)、發(fā)布與監(jiān)管等往往需要多個(gè)部門(mén)的良好配合，政策措施的合理性與科學(xué)性也需要多方認(rèn)證，所以，搜集多方建議、協(xié)調(diào)合作才可以落實(shí)落細(xì)政策措施。

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Research on the Policy of Promoting the Development of Technical and

Skilled Talents in the New Era： Take Six Policy Documents Since the 19th

CPC National Congress as the Object of AnalysisSUN Yuan-yu XU Han

（1.Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China;

2.Liaoning Institute of Vocational Education， Shenyang 110083， China）Abstract： Since the 19th CPC National Congress， various departments have repeatedly issued policies and taken measures to promote the better and faster development of technical and skilled talents. Through the construction of the “Policy Tools * Policy Objectives” analysis framework， based on the policy tools constructed by McDonnell and Elmore， the Nvivo11.0 software was used to encode six policy documents that are highly related to promoting the development of technical skilled talents since the 19th CPC National Congress. Thus， it has analyzed the current situation of the policy and the role of technical and skilled talents from the perspective of policy text expression， namely the technical level. The study found that the current policy of the development of technical skills and talents in China has problems such as unreasonable distribution of policy tools， imbalanced collocation of policy tools with policy objectives， slightly higher repetition rate of policy texts， and insufficient refinement of some policy measures. Therefore， the following suggestions are proposed at the technical level of policy formulation： optimizing the proportion structure of policy tools; balancing the use of policy tools with policy objectives; reducing the similarity of policy texts and implementing detailed policy measures.

Key words： new era; technical and skilled talents; policy tools; policy objectives; Nvivo