陸銘　李鵬飛

2023年4月10日，建設(shè)中的滬寧沿江高鐵江陰站站房?jī)?nèi)部一角。滬寧沿江高速鐵路是上海與江蘇南京之間的第二條城際鐵路，建成通車后將進(jìn)一步推進(jìn)江陰、張家港、常熟、太倉(cāng)等全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣融入滬寧“1小時(shí)交通圈”。圖/中新

當(dāng)前，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈逐漸成為新一輪城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)發(fā)展方向。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），首次明確了都市圈的定義，并從基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、統(tǒng)一開放市場(chǎng)等方面提出了現(xiàn)代化都市圈的建設(shè)方向。2021年以來，國(guó)家發(fā)展改革委先后批準(zhǔn)了南京、福州、成都、長(zhǎng)株潭、西安、重慶、武漢、沈陽(yáng)等國(guó)家級(jí)都市圈規(guī)劃。

然而，在實(shí)踐中，一些都市圈在規(guī)劃文件中仍然明確提出限制中心城市（中心城區(qū)）的人口規(guī)模、人口密度和建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度等，規(guī)劃的范圍也明顯超出《意見》中的“1小時(shí)通勤圈”，這反映了“加快培育都市圈”與“限制大城市人口擴(kuò)張”“嚴(yán)控大城市建設(shè)用地規(guī)?！钡日呃砟钪g的偏差。而這種偏差在本質(zhì)上是目前對(duì)于城市和都市圈的概念內(nèi)涵和測(cè)度方式在政策上尚未形成科學(xué)認(rèn)識(shí)。

事實(shí)上，在圍繞中心城市發(fā)展都市圈的過程中，中心城市（尤其是中心城區(qū)）通過生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為外圍地區(qū)的制造業(yè)以及其他城市的制造業(yè)賦能，同時(shí)發(fā)展出特別依賴人口規(guī)模和人口流量的消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，成為消費(fèi)中心城市。在這一過程中，都市圈范圍內(nèi)形成越來越強(qiáng)的人流、物流、信息流的“向心”特征，即流量向中心城區(qū)集聚，并向外快速衰減，這背后的重要驅(qū)動(dòng)力是服務(wù)業(yè)的發(fā)展更加依賴人口密度。在城市流量的“向心”趨勢(shì)之下，如果延續(xù)工業(yè)化階段“控制中心城市人口”“限制土地開發(fā)強(qiáng)度”等做法，將不利于中心城區(qū)發(fā)展服務(wù)業(yè)和提升活力，進(jìn)而制約現(xiàn)代化都市圈的增長(zhǎng)極作用。

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐步呈現(xiàn)后工業(yè)化時(shí)期特征的背景下，筆者認(rèn)為，圍繞著核心大城市建設(shè)都市圈，形成引領(lǐng)現(xiàn)代化發(fā)展的增長(zhǎng)極，既符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要，也符合全球范圍內(nèi)城市發(fā)展的規(guī)律。政府的政策手段應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，側(cè)重于補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的短板，減少對(duì)于人口規(guī)模、土地開發(fā)強(qiáng)度等的直接管制，在充分發(fā)揮中心城市引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，切實(shí)加快建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。

現(xiàn)代化都市圈建設(shè)面臨的障礙

在傳統(tǒng)按直轄市和地級(jí)市行政轄區(qū)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的體制和強(qiáng)政府的資源配置方式下，現(xiàn)代化都市圈建設(shè)面臨多方面的障礙。

第一，對(duì)于城市群、都市圈和大城市的概念認(rèn)知存在偏差。在歐、美、日、韓等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，城市的概念是從一定地理范圍之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)自治體開始的，所以城市的地理管轄范圍通常比較小，相當(dāng)于中國(guó)的縣和區(qū)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)聯(lián)通性的原因，特別是在一些中心城市周圍，相臨的不同城市之間用軌道交通緊密連接，形成了以中心城市為核心的日通勤圈，也就是都市圈。

相比之下，中國(guó)的直轄市和地級(jí)市是一個(gè)以中心城市（城區(qū)）為核心，包括周圍縣級(jí)市的一個(gè)行政管轄區(qū)，因此，中國(guó)的“城市”要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他國(guó)家的城市，相互之間是不可比的。以上海為例，它的轄區(qū)面積大于發(fā)達(dá)國(guó)家超大城市的中心城市（如紐約市、東京市），又遠(yuǎn)小于圍繞著超大城市所建設(shè)的都市圈。由于未理解這一點(diǎn)，在做國(guó)際比較的時(shí)候，常常拿中國(guó)城市的人口與發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的人口去做比較，得出的結(jié)論是中國(guó)大城市人口太多。

事實(shí)上，如果在半徑在50公里-70公里的都市圈范圍之內(nèi)進(jìn)行比較的話，當(dāng)前“上海都市圈”的人口僅3261萬人，而東京都市圈的人口已經(jīng)達(dá)到3700萬，并仍然在增長(zhǎng)。紐約都市圈的人口沒有那么多，是因?yàn)槊绹?guó)的總?cè)丝谶h(yuǎn)遠(yuǎn)少于中國(guó)總?cè)丝?，并且?guó)土遼闊。

類似的誤區(qū)也出現(xiàn)在土地上，如果按行政轄區(qū)來計(jì)算，似乎上海的土地開發(fā)強(qiáng)度高于東京都市圈的土地開發(fā)強(qiáng)度，而實(shí)際上，上海的轄區(qū)面積僅僅相當(dāng)于東京都市圈的一半。如果在大約相同面積的都市圈范圍之內(nèi)進(jìn)行比較的話，“上海都市圈”的土地開發(fā)強(qiáng)度大約為28%，仍然低于東京都市圈的土地開發(fā)強(qiáng)度。但是由于上海在行政管轄范圍之內(nèi)規(guī)劃土地用途，出現(xiàn)了通過建設(shè)用地減量規(guī)劃來降低土地開發(fā)強(qiáng)度的政策導(dǎo)向。

需要避免的是，在做國(guó)際比較時(shí)，對(duì)比中國(guó)城市（地級(jí)市或直轄市）人口與國(guó)外的“市”（如東京市），而同時(shí)卻對(duì)比中國(guó)城市（地級(jí)市或直轄市）土地開發(fā)強(qiáng)度與國(guó)外的“都市圈”（如東京都市圈），要注意，這些對(duì)比的口徑差異非常容易誤導(dǎo)決策。

不僅如此，同樣由于沒有深刻理解都市圈的含義，在城市群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)過程中，人們始終認(rèn)為中心城市的經(jīng)濟(jì)集聚會(huì)帶來對(duì)于周邊其他地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”。而事實(shí)上，不管是在都市圈范圍之內(nèi)的中心城區(qū)和周邊地區(qū)之間，還是在城市群范圍之內(nèi)的核心都市圈和其他城市之間，經(jīng)濟(jì)向核心地區(qū)的集聚，是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。高度集聚的核心區(qū)發(fā)展能夠?qū)ν鈬a(chǎn)生更強(qiáng)的帶動(dòng)作用，而且這種輻射帶動(dòng)作用大致在100公里范圍之內(nèi)。

同時(shí)，核心區(qū)和外圍區(qū)產(chǎn)生更為明確的分工，可以提高資源配置的效率。在經(jīng)濟(jì)集聚的過程中，中心地區(qū)和外圍之間出現(xiàn)人均實(shí)際收入和生活質(zhì)量差距的縮小。在這樣的視野之下，在一些轄區(qū)面積較大的中心城市（如成都和武漢），其轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和人口集聚并不是“一城獨(dú)大”，而是都市圈范圍內(nèi)的一體化發(fā)展，是中心城市（中心城區(qū)）對(duì)外圍的輻射帶動(dòng)作用的體現(xiàn)。

第二，都市圈發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。由于當(dāng)前體制之下各個(gè)城市是按照自己的行政管轄邊界來進(jìn)行城市規(guī)劃的，因此，在潛在的“都市圈”范圍之內(nèi)，土地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等仍缺乏相應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)劃，從而出現(xiàn)協(xié)調(diào)不一致的問題。

不僅如此，不管是在超大城市行政管轄邊界范圍之內(nèi)，還是在潛在的都市圈范圍之內(nèi)，目前城市建設(shè)的模式都呈現(xiàn)出中心和外圍一體化不足的斷裂帶，即中心城區(qū)和周邊的中小城市之間存在不連成片的情況。在一些大城市與周邊中小城市的轄區(qū)邊界處，這種規(guī)劃和建設(shè)的斷裂現(xiàn)象更為明顯。例如，在上海與昆山的邊界上，屬于上海的青浦仍然是農(nóng)村狀態(tài)，而邊界另一邊的昆山花橋卻是緊貼著邊界發(fā)展成了城市狀態(tài)。

即使在已經(jīng)有軌道交通連接中心城區(qū)和周邊地區(qū)的情況下，軌道交通沿線的土地開發(fā)強(qiáng)度也非常低，土地利用效率不高。反觀東京都市圈、紐約都市圈等國(guó)際大都市圈，城市建設(shè)呈現(xiàn)的卻是“八爪魚”的模式，即在軌道交通連接中心城市和周邊地區(qū)的情況下，軌道交通沿線充分開發(fā)，中心城市和周邊地區(qū)連片發(fā)展，人口密度從中心地帶出發(fā)，沿著軌道交通線呈現(xiàn)出梯度下降的狀態(tài)。

推進(jìn)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的建議

第一，盡快推進(jìn)圍繞特大和超大城市的現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃。當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一些都市圈規(guī)劃，如南京都市圈、重慶都市圈等。廣東省也在2022年出臺(tái)了包括廣佛、深莞等五個(gè)都市圈的計(jì)劃。我們建議北京、上海等特大和超大城市也推出50公里-80公里半徑的都市圈規(guī)劃。上海已經(jīng)啟動(dòng)“上海大都市圈規(guī)劃”，但是嚴(yán)格說來，當(dāng)前所定義的“上海大都市圈”實(shí)際上是個(gè)小城市群，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)意義上的“都市圈”范圍。

因此，建議在“上海大都市圈”規(guī)劃之下，再重點(diǎn)制定一個(gè)50公里-80公里半徑的核心區(qū)規(guī)劃，即本報(bào)告所對(duì)應(yīng)的上海都市圈規(guī)劃，促進(jìn)上海與毗鄰的“近滬”地區(qū)的一體化發(fā)展。北京和上海的都市圈規(guī)劃都必須克服省際的邊界對(duì)區(qū)域一體化的阻礙，為此，我們建議在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下建立起都市圈的跨省協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，以都市圈為空間單元科學(xué)預(yù)測(cè)人口，淡化中心城市轄區(qū)內(nèi)的人口控制目標(biāo)。戶籍制度改革應(yīng)在都市圈范圍內(nèi)有突破，加快都市圈內(nèi)社會(huì)保障和公共服務(wù)一體化與均等化的進(jìn)程。大幅度提高居住年限和社保繳納年限在落戶標(biāo)準(zhǔn)中的權(quán)重。調(diào)整公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局來適應(yīng)人口增長(zhǎng)帶來的有效需求。隨著國(guó)家普及12年教育，以及戶籍制度改革加快推進(jìn)，中心城市需要大幅度增加中小學(xué)（特別是高中）的數(shù)量。隨著跨行政邊界的人流規(guī)模越來越大，逐步淡化以行政管轄范圍為界的人口約束指標(biāo)。對(duì)于中心城市的中心城區(qū)，應(yīng)逐步形成白天人口和夜間人口的統(tǒng)計(jì)，以適應(yīng)工作人口和居住人口對(duì)城市空間的不同需求。

第三，加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、快速度、大體量的軌道交通線，連接中心城市與周邊縣市。相應(yīng)地，建議加強(qiáng)軌道交通沿線的土地開發(fā)利用，特別是提高郊區(qū)沿軌道交通線的周邊地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度。圍繞遠(yuǎn)郊的軌道交通站點(diǎn)，建設(shè)半徑大約1公里的站城融合節(jié)點(diǎn)社區(qū)，加強(qiáng)居住、商辦、公共服務(wù)等多用途的土地綜合開發(fā)，特別是要加強(qiáng)軌交站點(diǎn)附近的公租房建設(shè)，方便服務(wù)業(yè)中較低收入從業(yè)人員向中心城區(qū)通勤，有效緩解交通擁堵。

第四，打破行政邊界制約，進(jìn)行都市圈內(nèi)統(tǒng)一的土地開發(fā)規(guī)劃。如果要更好地建設(shè)一體化的都市圈，勢(shì)必需要在中心城市增加建設(shè)用地，為此，要不再按中心城市的轄區(qū)來規(guī)劃建設(shè)用地，轉(zhuǎn)而在都市圈范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的土地開發(fā)規(guī)劃。這樣的話，在中心城市范圍內(nèi)就有很大余地增加建設(shè)用地。

例如，如果做一個(gè)非常保守的估計(jì)，假設(shè)上海都市圈的開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到和東京都市圈一樣（32.78%），那么上海+周邊（吳江、嘉善、平湖、海門、啟東、昆山、太倉(cāng)）的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積可以達(dá)到4342平方公里（13247.15×32.78%），而這一地帶的2021年城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為3757平方公里，還可以增加585平方公里。

需要說明的是，潛在的上海都市圈內(nèi)的地形全部為平原，且淡水資源豐富，而東京都市圈內(nèi)則有大面積的山區(qū)，淡水條件也差得多，因此上述在上海都市圈增加建設(shè)用地的潛力估計(jì)是非常保守的。為了都市圈的高質(zhì)量發(fā)展，除了突破建設(shè)用地的總量約束外，還可以通過調(diào)整都市圈內(nèi)部土地利用類型，增加住宅用地比例、推動(dòng)閑置工業(yè)和商服用地轉(zhuǎn)住宅用地、增加容積率等措施提高都市圈內(nèi)部的土地利用效率和經(jīng)濟(jì)密度。

（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院程之佩、劉云、王翊涵對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)；編輯：王延春）