鄭春榮

【關鍵詞】?德國??時代轉折??外交戰(zhàn)略轉型

2022年2月27日，在俄羅斯對烏克蘭發(fā)起“特別軍事行動”后僅3天，德國總理朔爾茨在聯(lián)邦議院特別會議上發(fā)表了一次歷史性演講，宣稱“俄羅斯對烏克蘭發(fā)動的戰(zhàn)爭是歐洲大陸歷史上的一次時代轉折”，并為此宣告了德國外交與安全戰(zhàn)略的轉型。如今，這一轉型已被命名為一場“時代轉折”。[1]此次轉型之所以如此引人關注，不僅是因為其打破了德國歷史上的諸多“禁忌”，而且昭示著德國想在歐洲乃至世界政治中扮演領導角色。基于德國在歐洲的中心地理位置及其經(jīng)濟實力和政治影響力，德國外交戰(zhàn)略的轉型將對歐洲乃至世界的“時代轉折”產(chǎn)生重要影響。

德國外交戰(zhàn)略轉型及其動因

朔爾茨在上述演講中提到了“時代轉折”賦予德國的5項任務：一是給予烏克蘭財政與軍事援助；二是對俄羅斯進行制裁；三是避免戰(zhàn)爭外溢到其他國家，為此堅持北約的互助義務；四是設立1000億歐元的特別基金，將國防支出提高到北約所要求的國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%以上，以及調(diào)整能源政策；五是繼續(xù)堅持和平解決沖突的理念，保持與俄羅斯對話的渠道，強調(diào)與盟友及“志同道合”伙伴的團結。[2]

朔爾茨的表態(tài)在諸多方面意味著德國外交與安全政策的范式變革。首先，突破了不向危機地區(qū)輸送武器的禁令。1971年德國《聯(lián)邦政府關于輸出武器和其他軍備物資的政策原則》規(guī)定，“德國不允許向危機地區(qū)提供武器和與戰(zhàn)爭有關的其他軍事裝備”，而且現(xiàn)政府此前在《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》中還曾計劃收緊軍備出口政策，并推動歐盟出臺《武器出口條例》。[3]然而，烏克蘭危機爆發(fā)后，德國一改沖突前在武器輸出上的猶豫立場，接連向烏克蘭輸送了從火炮、步兵戰(zhàn)車、防空武器到重型坦克的幾乎所有防御型武器，甚至突破一度劃下的紅線，向烏克蘭提供“豹2”主戰(zhàn)坦克。德國政府在援烏武器上的態(tài)度是，“只要必要，德國就會將對烏克蘭的支持繼續(xù)下去”。其次，扭轉了德國在防務支出上的“節(jié)儉”態(tài)勢。較長一段時間以來，雖然美國一直施壓德國提高國防支出，但德國始終強調(diào)應該優(yōu)先運用外交與發(fā)展合作等手段解決危機與沖突，因此不愿意大幅提高軍費。此番德國設立巨額特別基金，不僅使聯(lián)邦國防軍得以提高國家和聯(lián)盟防御能力，而且也使德國能借此達到2014年北約威爾士峰會所要求的、國防支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值2%的目標。再次，改變了德國的俄羅斯政策。德國長期以來自視為俄羅斯在歐盟內(nèi)的利益代言人，奉行“以商促變”政策，主張與俄羅斯加強經(jīng)貿(mào)及能源合作和政治對話，以推動俄羅斯國內(nèi)政治改革，而德國加入制裁俄羅斯的行列后，逐步減少直至徹底消除在能源上對俄羅斯的依賴。

德國外交戰(zhàn)略的轉型既有外部戰(zhàn)略環(huán)境變化的原因，也受到德國國內(nèi)政治力量轉移的影響。從外部因素看，在“東升西降”的國際格局下，美國保護歐洲安全的意愿和能力一度下降，迫使歐洲國家尤其是德國承擔起保護歐洲周邊安全的責任，德國為此從2013年就開始推行積極有為外交，在有限程度上增加國防支出?？死锩讈單C爆發(fā)后，德國開始認識到，傳統(tǒng)安全威脅重回歐洲大陸，德國需要從地緣政治角度考慮與俄羅斯的關系。隨著烏克蘭危機的爆發(fā)與演進，德國的西方盟友要求德國政府改變對俄“綏靖”立場的壓力越來越大，最終促使德國拋棄對俄“幻想”，重拾權力政治思維。從這個意義上看，德國外交戰(zhàn)略的轉型事實上隨著外部安全環(huán)境的變化已經(jīng)進行了一段時間，只是因為烏克蘭危機的爆發(fā)而達到“關鍵節(jié)點”，使得德國外交完成了從量變累積到質(zhì)變的飛躍。從內(nèi)部因素看，德國主要政黨對于需要加強軍備的共識在增強。2013年默克爾政府開始提出積極有為外交時，可以清晰地看到聯(lián)合執(zhí)政的聯(lián)盟黨（基民盟/基社盟）與社民黨之間的立場差異：社民黨仍然堅持軍事克制，主張擴大外交政策“工具箱”的運用，而聯(lián)盟黨則要求加強軍事干預能力。[4]在朔爾茨政府的《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》中，聯(lián)合執(zhí)政的社民黨、綠黨和自民黨意識到國家和聯(lián)盟防御的重要性在上升，需要根據(jù)當前的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)和安全威脅提升聯(lián)邦國防軍的現(xiàn)代化水平，不過三黨仍然強調(diào)，“使用軍事力量是一種極端措施”。[5]事實上，綠黨基于價值觀的外交立場早在1991年前南斯拉夫戰(zhàn)爭時就已經(jīng)發(fā)生轉向，從“永不再有戰(zhàn)爭”的和平主義立場轉向“永不再有大屠殺”的軍事干預立場。在2021年9月德國大選前，綠黨已釋放出加強聯(lián)邦國防軍軍備的意愿，在烏克蘭危機爆發(fā)后，更是對朔爾茨及其所在的社民黨施加了強大壓力。最終，社民黨也轉變了原有立場，在其新的外交與安全政策指導方針討論文件中作出全新表述。社民黨國際政治委員會2023年1月20日發(fā)布的題為“社民黨對變革中的世界的回答”文件中明確承諾，除了外交與發(fā)展合作政策，軍事能力也是維護和平的有效政策手段。[6]

2022年11月25日，德國總理朔爾茨（右）同法國總理博爾內(nèi)出席在柏林總理府舉行的新聞發(fā)布會，雙方強調(diào)德法兩國需在能源領域緊密合作，在能源安全方面彼此提供支持。

德國外交戰(zhàn)略轉型的指向

朔爾茨提出的“時代轉折”，短時間內(nèi)已成為德國各界討論的熱詞，但德國究竟要轉向何方，無論是朔爾茨本人還是“交通燈”聯(lián)合政府都沒有明確的設想和愿景。就朔爾茨本人而言，在提出“時代轉折”后，其在援助烏克蘭的立場上依然猶豫不決、搖擺不定，這尤其鮮明地體現(xiàn)在同意向烏克蘭輸送“豹2”主戰(zhàn)坦克的艱難決定上。就朔爾茨所在的社民黨而言，該黨也在消化朔爾茨的執(zhí)政設想并就此展開討論，這也反映在“社民黨對變革中的世界的回答”文件中。這份文件尚待黨內(nèi)討論，預計在2023年12月的黨代會通過。就“交通燈”聯(lián)合政府而言，社民黨、綠黨和自民黨未能就德國走向何方達成一致，《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》中計劃在執(zhí)政第一年制定完成（聯(lián)邦）德國歷史上首份全面的《國家安全戰(zhàn)略》，因為三黨意見分歧而延遲。因此，正如德國總理府部長沃爾夫?qū)な┟芴厮裕骸稗D折不是一個靜止的概念，而是動態(tài)的形勢。德國仍在試圖探尋它的真正含義。”[7]

盡管德國外交戰(zhàn)略轉型還沒有明確最終指向，但從德國政要迄今的表態(tài)和討論中，可以大致梳理出德國想要依靠“自身實力”（包括德國自身、歐盟以及北約的實力）在國家、歐洲及國際等三個層面上達到的目標。

首先，在國家層面，德國意欲大幅提高軍事實力，實現(xiàn)聯(lián)邦國防軍的現(xiàn)代化。隨著1000億歐元特別基金在未來5年內(nèi)補充入常規(guī)國防預算，德國將很快擁有在北約框架內(nèi)歐洲最大的常規(guī)軍，同時改變德國二戰(zhàn)后“經(jīng)濟巨人、政治侏儒”的尷尬地位。在朔爾茨看來，特別基金旨在確保德國的自由與安全，并向北約盟友釋放清晰信號，德國在認真對待其應該對集體安全所負擔的責任。在提升軍事實力的同時，德國還大力增強在各領域的復原力，這尤其體現(xiàn)在能源業(yè)的重組上，具體包括能源進口的多元化、減少對俄羅斯油氣的依賴，以及加快發(fā)展可再生能源。其中，德國從2023年1月1日起不再購買俄羅斯石油，正式結束對俄羅斯的能源依賴。

2023年2月1日，德國國防部長皮斯托留斯在奧古斯多夫視察國防軍軍事基地。

其次，在歐洲層面，德國意欲扮演歐盟的領導角色。2022年8月29日，朔爾茨在捷克布拉格查理大學發(fā)表綱領性演講《歐洲是我們的未來》，表達了德國想要將同樣面臨“時代轉折”的歐洲引向何方的愿景。朔爾茨表示，要把歐盟建成一個世界軍事“大國”，將歐盟轉變?yōu)橐粋€“具有全球政治行動能力的地緣政治歐洲”。為此，朔爾茨呼吁繼續(xù)推進歐盟擴大進程并改革內(nèi)部決策機制，在共同外交以及諸如稅收政策等領域引入特定多數(shù)表決制，以減少內(nèi)部紛爭、加強團結，共同應對外部挑戰(zhàn)。朔爾茨還強調(diào)推進“歐洲主權”，包括增強在經(jīng)濟、技術、能源和防務等領域的自主性。[8]盡管德法在能源和防務等議題上一度有齟齬，導致觀察家對德法引擎熄火的擔憂，但德國認識到在“時代轉折”背景下德法合作對于捍衛(wèi)“歐洲主權”的重要性。在2023年1月22日德法共同紀念《愛麗舍條約》簽署60周年之際，雙方發(fā)表的聯(lián)合聲明強調(diào)，將努力建設一個比今天“更有彈性、更可持續(xù)、更有獨立行動能力”的歐盟，“加強歐洲的戰(zhàn)略主權”，“使歐洲的經(jīng)濟、工業(yè)和技術基礎更有彈性、更有競爭力和更有效率”。[9]

最后，在國際層面，德國同樣希望在國際秩序中成為領導力量。朔爾茨的“時代轉折”演講為德國成為一個真正的全球大國提出了路線圖，其基礎就是擁有一支與之相匹配的軍隊。[10]時任德國國防部長蘭布雷希特在就國家安全戰(zhàn)略所做的一次原則性演講中，同樣在“領導角色”的框架下解釋聯(lián)邦國防軍擴軍。她表示，“擴軍有助于維護德國的獨立自主性和行動能力”，“德國可以也應該在世界的和平秩序中起到‘領導作用”。[11]2022年12月，朔爾茨在美國《外交事務》雜志發(fā)表關于《全球時代轉折》的文章，設想未來將出現(xiàn)一個多極的世界，而德國和歐盟作為擁有強大軍事力量的行為體，將在這個多極世界中確保擁有一個領導位置。德國不僅要成為其盟友所期望的歐洲安全的保障者和歐盟內(nèi)部的搭橋者，還要成為全球問題多邊解決方案的倡導者。除了在聯(lián)合國框架內(nèi)發(fā)揮更大作用，如繼續(xù)謀求聯(lián)合國安理會常任理事國的席位，德國將重點與歐盟、美國、七國集團和北約一起捍衛(wèi)基于規(guī)則的國際秩序。不過，朔爾茨也特別提到了與“全球南方”（亞洲、非洲、南美）國家的合作，[12]認為聯(lián)合國安理會的改革尤其要將“全球南方”國家擴大進來，這些國家近年來實現(xiàn)了超常增長，并提出要在全球事務中發(fā)揮更大作用的訴求。為此，德國和歐盟與這些國家積極溝通，一方面提升現(xiàn)有伙伴關系的水平，另一方面尋求建立新的伙伴關系，由此在多極世界中保持多邊主義的活力。[13]

德國在上述三個層面所謀求實現(xiàn)的目標及其支撐手段，側面反映出德國長期以來所奉行的外交原則的延續(xù)與轉變。歐洲一體化和跨大西洋伙伴關系歷來是德國外交的兩大支柱，“時代轉折”不僅沒有削弱這兩根支柱，而且進一步強化了德國對其重要性的認識。與此相應，德國反對新冷戰(zhàn)及集團對抗，主張在多極世界中捍衛(wèi)基于規(guī)則的國際秩序，并繼續(xù)奉行多邊主義。這些都體現(xiàn)出德國外交原則延續(xù)的一面，也使得德國外交依然具有較強的可預測性。但是，德國外交戰(zhàn)略轉型也改變了對一些以往堅持的外交原則的立場，其中一個主要方面是外交與安全政策的范式變革，其在很大程度上接受了軍事手段是外交與安全政策的工具之一的認知。但朔爾茨仍然承認外交手段和其他沖突預防手段的價值，他在“時代轉折”演講中特別強調(diào)，德國依然堅持在可能的情況下致力于和平解決沖突的手段，而不是運用武力。德國另一個轉變的外交原則是在“新東方政策”中“以接近促轉變”及其從中衍生而來的“以商促變”原則。作為從烏克蘭危機中吸取的一個教訓，德國不再將緊密的經(jīng)貿(mào)和能源聯(lián)系看作是能夠促成俄羅斯國內(nèi)變革的有效手段，而是將經(jīng)貿(mào)和能源聯(lián)系安全化，認為其會是自身的脆弱性因素，會成為雙方發(fā)生沖突時對方進行脅迫的“武器”。[14]

2023年2月14日，德國總理朔爾茨與比利時首相德克羅共同參觀了位于比利時澤布魯日港的天然氣碼頭，兩國此前簽署了加強天然氣和電力供應等合作的協(xié)議。

2022年10月1日，示威者在德國首都柏林舉行示威游行活動，抗議德國政府介入烏克蘭危機。

德國外交戰(zhàn)略轉型的前景

在“時代轉折”演講發(fā)表一周年后，朔爾茨對德國外交戰(zhàn)略轉型成果給出了積極評價，認為德國已經(jīng)變得更具復原力。[15]但是，這樣的“自夸”并未得到西方觀察家的認可，他們更多地認為德國在“時代轉折”上，尤其是防務領域做得還太少，[16]并對德國后續(xù)的轉型動力提出質(zhì)疑。[17]事實上，德國外交戰(zhàn)略的轉型趨勢在多大程度上能夠延續(xù)將受多重因素影響。首先，通常安于克制的德國民眾是否會對德國的國際參與和軍事化給予持久支持依然存在變數(shù)。德國科爾伯基金會《柏林脈搏》（The?Berlin?Pulse）的最新調(diào)查結果（2022/2023調(diào)查）顯示，2022年3月有67%的德國受訪者贊成德國介入國際危機，甚至于烏克蘭危機開始幾個月后，大多數(shù)人仍然支持向烏克蘭運送重型武器。然而，這樣的公眾輿論并沒有持續(xù)，不久之后的民調(diào)顯示：只有41%的受訪者表示贊成德國加強國際參與，其中，65%的受訪者傾向于運用外交手段而不是軍事（14%）或財政（13%）手段；約70%的德國人不希望德國在歐洲承擔軍事領導角色；約90%的人反對德國需要擁核來保證自身安全的觀點。但民調(diào)同時顯示，約60%的人表示，持續(xù)增加國防投入是正確的事情。對于這一看似矛盾的立場的一種解釋是，德國人現(xiàn)實地評估本國目前的軍事能力，因此寧愿在加強軍事參與之前先進行國防投入，而不是急于承擔任何形式的軍事領導角色。這也可以理解為公眾對德國政府調(diào)整外交和安全政策路線長期支持的一個積極信號。[18]無論如何，德國政府需要確保政治精英與公眾在德國需要增強軍備和承擔更多歐洲及國際責任上形成廣泛共識，對此，德國政府仍然需要更長的時間對德國民眾做溝通與“啟蒙”工作。

其次，即使德國民眾支持政府加強軍備，德國能否持久且有效進行國防投入，仍然要打上一個問號。1000億歐元特別基金的落地需要時間，軍事工業(yè)擴大生產(chǎn)也需要一個過程，這就意味著聯(lián)邦國防軍的現(xiàn)代化尚需時日。而且，特別基金充分發(fā)揮作用的前提條件是，聯(lián)邦國防軍要大幅改善其軍備物資采購、人員招募和基礎設施建設的流程，以控制因效率低下導致大量資金被浪費的風險。諸多軍備項目都是長期項目，而特別基金將在一定時期內(nèi)耗盡，軍備融資的可持續(xù)性也缺乏保障，如果未來政府不能持續(xù)投入，德國將無法實現(xiàn)聯(lián)邦國防軍現(xiàn)代化的目標。[19]

再次，歐洲國家尤其是中東歐國家對于“德國問題”的戒心可能適時復燃。雖然在烏克蘭危機背景下，歐洲其他國家歡迎德國擴軍，但一旦烏克蘭危機得到解決，關于德國“霸權”的新辯論依然有可能出現(xiàn)。如何在盟國對德國為歐洲防務作出更大貢獻的期望與對德國在歐洲的地位過于強大的擔憂之間取得平衡，德國政治精英需要謹慎權衡。[20]

最后，德國在將發(fā)揮領導作用的愿望轉化為實際行動上還存在猶疑。雖然朔爾茨政府面對“時代轉折”表達了德國發(fā)揮更大作用乃至領導作用的意愿宣示，但因內(nèi)部爭論不休，德國政府在外交實踐中的行動相當遲緩，尤其體現(xiàn)在是否輸出“豹2”主戰(zhàn)坦克上的搖擺不定態(tài)度。因此，盡管與歐債危機時被推上歐洲領導位置相比，德國的國防實力以及國內(nèi)民意對德國政府外交轉型的支持有所增強，但依然沒有完全擺脫“不情愿的霸權”角色。[21]

總體來看，德國外交與安全政策的轉型已經(jīng)啟動?！伴_弓難有回頭箭”，其加強軍事實力并以此謀求在歐盟及世界舞臺扮演領導角色的嘗試也會延續(xù)下去，但在此過程中，依然不能完全排除“克制文化”的“殘余”影響所產(chǎn)生的回拉效應。[22]當前，德國政府正在制定其歷史上的首份《國家安全戰(zhàn)略》，外交戰(zhàn)略轉型也將寫入其中，這份文件或許對德國“時代轉折”的走向給出更清晰的戰(zhàn)略謀劃。

本文是國家社會科學基金“重要國家和區(qū)域”重大研究專項（項目批準號：20VGQ011）的階段性成果

[1]?Rede?von?Bundeskanzler?Scholz?beim?Weltwirtschaftsforum?am?18.?Januar?2023?in?Davos，?https：//www.bundesregierung.de/breg-de/suche/rede-von-bundeskanzler-scholz-beim-weltwirtschaftsforum-am-18-januar-2023-2158660.

[2]?Regierungserkl?rung?in?der?Sondersitzung?zum?Krieg?gegen?die?Ukraine?vor?dem?Deutschen?Bundestag?am?27.?Februar?2022?in?Berlin，?https：//www.bundesregierung.de/breg-de/service/bulletin/regierungserklaerung-von-bundeskanzler-olaf-scholz-2008606.

[3]?Mehr?Fortschritt?wagen.?Bündnis?für?Freiheit，?Gerechtigkeit?und?Nachhaltigkeit.?Koalitionsvertrag?2021-2025?zwischen?der?Sozialdemokratischen?Partei?Deutschlands?（SPD），?Bündnis?90/Die?Grünen?und?den?Freien?Demokraten?（FDP），?Berlin，?2021，?p.?116.

[4]?鄭春榮：《德國外交政策的新動向》，載《歐洲研究》2014年第2期，第6頁。

[5]?同[3]，pp.?118-119。

[6]?Kommission?für?Internationale?Politik?der?SPD，?Sozialdemokratische?Antworten?auf?eine?Welt?im?Umbruch，?Berlin，?20.01.2023，?p.7.

[7]?Sylvie?Kauffmann，?“Germany?is?struggling?to?give?shape?to?a?new?foreign?policy，”?Financial?Times，?June?26，?2022，?https：//www.ft.com/content/042dd1c2-89ef-4ab7-b2df-79c880bb68a0.

[8]?Rede?von?Bundeskanzler?Olaf?Scholz?an?der?Karls-Universit?t?am?29.?August?2022?in?Prag，?Montag，?29.?August?2022?in?Prag.

[9]?Deutsch-franz?sische?Erkl?rung?22.?Januar?2023，?https：//www.bundesregierung.de/resource/blob/975228/2159710/1cdab524c491b76ccae7709280c36795/2023-01-22-dfmr-kommunique-data.pdf？download=1.

[10]?Lisa?Abend?and?Naina?Bajekal，?“Chancellor?Olaf?Scholz?Wants?to?Transform?Germanys?Place?in?the?World.?He'd?Just?Rather?Not?Talk?About?It，”?TIME，?May?19，?2022，?https：//time.com/6170974/olaf-scholz-germany-interview/.

[11]?Alexander?Eydlin，?“Nationale?Sicherheitsstrategie：?Christine?Lambrecht?fordert?milit?rische?Führungsrolle?Deutschlands，”?Zeit?Online，?September?14，?2022，?https：//www.zeit.de/politik/ausland/2022-09/christine-lambrecht-sicherheitsstrategie-bundeswehr-dgap？utm_referrer=https%3A%2F%2Fcn.bing.com%2F.

[12]?Olaf?Scholz，?“The?Global?Zeitenwende.?How?to?Avoid?a?New?Cold?War?in?a?Multipolar?Era，”?December?6，?2022，?https：//www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholz-global-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war.

[13]?Rede?von?Bundeskanzler?Scholz?anl?sslich?der?77.?Generaldebatte?der?Generalversammlung?der?Vereinten?Nationen?am?20.?September?2022?in?New?York.

[14]?Bernhard?Blumenau，?“Breaking?with?convention？?Zeitenwende?and?the?traditional?pillars?of?German?foreign?policy，”?International?Affairs，?Vol.98，?No.6，?2022，?pp.1895-1913.

[15]?Regierungserkl?rung?vor?dem?Deutschen?Bundestag?am?2.?M?rz?2023?in?Berlin?“Ein?Jahr?Zeitenwende?–?Deutschlands?Sicherheit?und?Bündnisse?st?rken，?die?Ukraine?weiter?unterstützen”.

[16]?“A?year?after?he?promised?a?transformation，?Olaf?Scholz?has?done?too?little”，?The?Economist，?Feburary?23，?2023，?https：//www.economist.com/leaders/2023/02/23/a-year-after-he-promised-a-transformation-olaf-scholz-has-done-too-little.

[17]?Bastian?Giegerich?and?Ben?Schreer，?“Zeitenwende?One?Year?On，”?Survival，?Vol.65，?No.2，?2023，?pp.37-42.

[18]?Julia?Ganter，?“Civilian?Power?in?Transformation，”?October?2022，?https：//koerber-stiftung.de/site/assets/files/28381/theberlinpulse2022_2023.pdf.

[19]?Ulf?von?Krause，?Zeitenwende?und?Bundeswehr.?100?Milliarden?als?Chance?für?die?deutsche?Sicherheitspolitik？?Wiesbaden：?SpringerVS，?2022，?p.38.

[20]?Tobias?Bunde，?“Lessons?（to?be）?learned？?Germanys?Zeitenwende?and?European?security?after?the?Russian?invasion?of?Ukraine，”?Contemporary?Security?Policy，?Vol.43，?No.3，?2022，?pp.516-530.

[21]?Simon?Bulmer?and?William?E.?Paterson，?Germany?and?the?European?Union：?Europes?Reluctant?Hegemon？?New?York：?Bloomsbury?Publishing，?2018，?pp.238-260.

[22]?鄭春榮、李勤：《俄烏沖突下德國的“時代轉折”——基于歷史記憶影響的分析》，載《德國研究》2022年第6期，第4-19頁。