吳亞舒 南通市腫瘤醫(yī)院

引言

政府采購(gòu)是促進(jìn)財(cái)政資金使用效益提升、財(cái)政支出管理水平提升，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的重要手段。公立醫(yī)院政府采購(gòu)工作涉及資金量大、技術(shù)含量高、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注程度高，思考如何加強(qiáng)公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理，不斷促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)醫(yī)院治理體系和管理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。本文將重點(diǎn)研究公立醫(yī)院采購(gòu)管理存在的問題，并給出相應(yīng)的完善措施，以期推動(dòng)政府采購(gòu)行為更加規(guī)范合規(guī)的開展。

一、公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理存在的問題

（一）政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理方面

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：（1）內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，部分醫(yī)院未充分認(rèn)識(shí)到建立一套完善的政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)管理工作而言是一件非常重要的事項(xiàng)，從而導(dǎo)致政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度不健全，也未明確政府采購(gòu)牽頭部門。（2）有些醫(yī)院雖設(shè)立采購(gòu)部門，但政府采購(gòu)按項(xiàng)目不同，由其他管理部門予以實(shí)施，缺乏管理工作統(tǒng)一性。公立醫(yī)院的設(shè)施設(shè)備具有很強(qiáng)的專業(yè)性，但是采購(gòu)人員大都是行政管理人員，不具備臨床經(jīng)驗(yàn)，對(duì)專用設(shè)備缺乏專業(yè)的判斷和深入的了解。（3）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。部分醫(yī)院未設(shè)置審計(jì)科，內(nèi)審工作由財(cái)務(wù)人員兼任，不符合內(nèi)部控制要求。

（二）政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行方面

采購(gòu)預(yù)算編制過程中，有些內(nèi)容沒有真實(shí)數(shù)據(jù)，從而造成與醫(yī)療需求與規(guī)劃的差異。業(yè)務(wù)部門經(jīng)常性地認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的事情，從而很難以積極的姿態(tài)投入其中，即使參與該項(xiàng)工作，也只是以簡(jiǎn)單的完成任務(wù)為目標(biāo)，再加上業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)繁忙，無法抽調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)骨干全程參與。在選取相關(guān)指標(biāo)時(shí)并未充分考慮各部門間的聯(lián)動(dòng)性，導(dǎo)致預(yù)算管理偏離實(shí)踐應(yīng)用。預(yù)算制定和執(zhí)行之間常常獨(dú)立存在，不能良好溝通，脫節(jié)和不協(xié)調(diào)的情況普遍存在。另外，醫(yī)院對(duì)預(yù)算管理工作重視程度不夠，沒有制定操作性強(qiáng)、切合實(shí)際的預(yù)算管理制度，也沒有成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府采購(gòu)年度預(yù)算編制完成后，如果出現(xiàn)一些不可預(yù)見性事項(xiàng)，預(yù)算編制歸口管理部門往往要對(duì)預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，采購(gòu)項(xiàng)目及采購(gòu)需求的變更都會(huì)降低政府采購(gòu)執(zhí)行力。[7]政府采購(gòu)預(yù)算編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，實(shí)際發(fā)生采購(gòu)與年度部門預(yù)算存在較大差異，存在部分項(xiàng)目無預(yù)算，部分項(xiàng)目超預(yù)算，各單位預(yù)算執(zhí)行率偏低等情況。

（三）政府采購(gòu)招標(biāo)文件編制及采購(gòu)流程方面

招標(biāo)文件缺乏復(fù)核論證機(jī)制，普遍存在招標(biāo)文件編制過程中，對(duì)金額較大，技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目未組織專家對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行復(fù)核論證或論證流于形式。招標(biāo)文件編制缺乏規(guī)范性，招標(biāo)文件編制存在分值設(shè)置不合理、未按規(guī)定設(shè)置實(shí)質(zhì)性條款、以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇和歧視待遇等行為。單一來源采購(gòu)項(xiàng)目缺乏論證，單一來源采購(gòu)項(xiàng)目未進(jìn)行公示，未見單一來源采購(gòu)的原因及說明，缺乏具有唯一性的具體論證意見。

政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)方式不合理，部分項(xiàng)目采購(gòu)前無招標(biāo)方式論證，部分項(xiàng)目缺采購(gòu)方式審批流程。過渡期未依法辦理政府采購(gòu)手續(xù)，部分醫(yī)院由于未及時(shí)開展政府采購(gòu)前期考察論證，導(dǎo)致合同到期后延續(xù)執(zhí)行原有的合同，未重新開展政策采購(gòu)招標(biāo)流程；招標(biāo)時(shí)間節(jié)點(diǎn)管理不規(guī)范，招標(biāo)過程中的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不符合政策采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定。有效投標(biāo)人不足三家，單位未終止采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)項(xiàng)目未在規(guī)定平臺(tái)發(fā)布公告，部分醫(yī)院預(yù)算金額達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)目所簽合同未在財(cái)政部門指定媒體發(fā)布招標(biāo)公告，合同簽訂后未及時(shí)發(fā)布合同公告。存在中標(biāo)（成交）通知書發(fā)出之日起30 日內(nèi)未按采購(gòu)文件和中標(biāo)（成交）文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同，合同與招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)條款不符。有些項(xiàng)目招標(biāo)文件采購(gòu)期限為一年，簽訂合同服務(wù)期限為三年，有些項(xiàng)目合同項(xiàng)目名稱與招標(biāo)公告不一致。合同內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)，部分采購(gòu)項(xiàng)目合同簽署不規(guī)范，存在無單位蓋章、法定代表人或授權(quán)代理人簽字、無簽訂日期等情況。

（四）政府采購(gòu)評(píng)審專家及采購(gòu)人員能力建設(shè)方面

“專家不?！爆F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府采購(gòu)評(píng)審專家應(yīng)該都有一定的專業(yè)技術(shù)水平，甚至在很多行業(yè)都是技術(shù)和學(xué)術(shù)上的“領(lǐng)頭人”，但在實(shí)際評(píng)審過程中部分政府采購(gòu)評(píng)審專家存在對(duì)最新的采購(gòu)政策不夠了解、專業(yè)技術(shù)不專、責(zé)任心不強(qiáng)、職業(yè)道德水平不高等情況。還有許多評(píng)審專家不管項(xiàng)目會(huì)不會(huì)評(píng)、能不能評(píng)，抽到就來，存在著“濫竽充數(shù)”的現(xiàn)象。公立醫(yī)院的設(shè)施設(shè)備專業(yè)性較強(qiáng)，但是有的采購(gòu)人員不具備臨床專業(yè)知識(shí)，有的不注重采購(gòu)知識(shí)的學(xué)習(xí)更新，有的沒有開展全面翔實(shí)的市場(chǎng)調(diào)研，不能把握市場(chǎng)最新的行情動(dòng)態(tài)，導(dǎo)致在具體實(shí)施過程中存在不規(guī)范、不合理的行為。

（五）政府采購(gòu)項(xiàng)目缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)管理

政府采購(gòu)管理是一個(gè)系統(tǒng)的過程，包括發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目需求、項(xiàng)目論證、編制預(yù)算、過程管理、效果評(píng)估等，每個(gè)過程都是環(huán)環(huán)相扣，緊密聯(lián)系。[2]醫(yī)院政府采購(gòu)大都比較重視采購(gòu)環(huán)節(jié)，但對(duì)于市場(chǎng)調(diào)查是否精準(zhǔn)、計(jì)劃擬定是否科學(xué)、采購(gòu)是否合理一般缺乏跟蹤與評(píng)估，在實(shí)際應(yīng)用中缺乏符合采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際的針對(duì)性指標(biāo)，存在評(píng)價(jià)對(duì)象不明確、評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)等現(xiàn)象，給公平科學(xué)的績(jī)效度量帶來了挑戰(zhàn)。不難發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度落后實(shí)際需求，缺乏對(duì)結(jié)果的全面的分析和科學(xué)應(yīng)用，也未對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的考核結(jié)果做出明確的規(guī)定，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目中的成績(jī)、問題與相關(guān)責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)責(zé)任人沒有任何直接的約束和獎(jiǎng)懲制度，致使績(jī)效評(píng)價(jià)工作不嚴(yán)謹(jǐn)，存在為評(píng)而評(píng)、流于形式的現(xiàn)象，影響了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。

（六）政府招標(biāo)檔案管理方面

政府采購(gòu)檔案管理制度在很多單位未能得到很好的落實(shí)，政府采購(gòu)檔案歸檔的范圍及具體要求也沒有很好的明確。未指定專人負(fù)責(zé)政府采購(gòu)檔案的管理，并建立崗位責(zé)任制度；政府采購(gòu)檔案管理材料不完整。部分項(xiàng)目檔案缺招標(biāo)文件原件，缺內(nèi)部審批流程，無維護(hù)及巡檢資料，無改擴(kuò)建工程缺工程造價(jià)編制及審核材料，部分進(jìn)口設(shè)備未附設(shè)備報(bào)關(guān)單及商檢證明。

二、公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理的完善措施

（一）完善政府采購(gòu)組織體系，落實(shí)主體責(zé)任

建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、歸口管理的政府采購(gòu)體系，設(shè)立政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理本單位采購(gòu)工作，進(jìn)一步落實(shí)政府采購(gòu)管理主體責(zé)任，成立采購(gòu)管理部門，負(fù)責(zé)單位政府采購(gòu)的組織協(xié)調(diào)，政府采購(gòu)崗位做到職責(zé)明確，設(shè)置合理，不相容崗位相互分離。完善政府采購(gòu)管理規(guī)章制度，根據(jù)單位實(shí)際，制定清晰、直觀、易理解、操作性強(qiáng)的政府采購(gòu)工作流程圖。將政府采購(gòu)工作納入單位“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行研究與決策。要充分運(yùn)用單位紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)的部門職能，加強(qiáng)采購(gòu)活動(dòng)事前、事中、事后監(jiān)督，細(xì)化政府采購(gòu)監(jiān)管措施，建立相互配合、相互監(jiān)督、相互制約的政府采購(gòu)內(nèi)控管理體系。

（二）加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理，提高執(zhí)行效率

明確政府采購(gòu)預(yù)算編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行、調(diào)整等各環(huán)節(jié)工作任務(wù)和要求，按照“先急后緩，先重后輕”的原則編制預(yù)算，既要統(tǒng)籌兼顧，也要把握關(guān)鍵，科學(xué)合理安排預(yù)算計(jì)劃。職能科室與業(yè)務(wù)科室要密切配合，加強(qiáng)溝通，深入進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，了解醫(yī)療業(yè)務(wù)開展情況，采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)參數(shù)、適用情況等指標(biāo)，同時(shí)還要結(jié)合醫(yī)院的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行全面分析，做到“應(yīng)編盡編”，有效提升預(yù)算編制質(zhì)量。[5]

政府采購(gòu)的資金不僅要納入本單位的預(yù)算管理，還要納入本單位政府采購(gòu)預(yù)算管理。未編制采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目一律不得采購(gòu)，未經(jīng)批準(zhǔn)的政府采購(gòu)計(jì)劃一律不得執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管控力度和剛性約束，嚴(yán)禁以任何形式分解政府采購(gòu)預(yù)算和分解政府采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)。對(duì)涉及大型設(shè)備購(gòu)置等大額資金支出要按照單位“三重一大”決策機(jī)制要求，經(jīng)集體研究決定后執(zhí)行。加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行力度，保證預(yù)算“應(yīng)采盡采”。預(yù)算調(diào)整按規(guī)定履行審批手續(xù)，堅(jiān)持無預(yù)算不采購(gòu)、采購(gòu)計(jì)劃不審批不采購(gòu)。將政府采購(gòu)執(zhí)行情況納入績(jī)效評(píng)價(jià)，定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，提高預(yù)算執(zhí)行率。

（三）不斷規(guī)范政府采購(gòu)程序，強(qiáng)化內(nèi)控管理

一是不斷規(guī)范編制招標(biāo)文件，完善審核機(jī)制。嚴(yán)格按照國(guó)家、省、市政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定，編制單位招標(biāo)文件，組織專家對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行復(fù)核論證，科學(xué)合理設(shè)置相應(yīng)招標(biāo)參數(shù)以及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)中標(biāo)商品質(zhì)量不符合采購(gòu)需求的情況。落實(shí)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)。二是依規(guī)選擇采購(gòu)方式，規(guī)范采購(gòu)行為。根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，嚴(yán)格按照省級(jí)政府采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)確定采購(gòu)方式，采購(gòu)方式一經(jīng)確定，不得隨意變更。需采用公開招標(biāo)方式以外形式采購(gòu)的，嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是嚴(yán)格采購(gòu)合同管理，防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。各單位要重視合同的簽訂工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)民法典》《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)合同管理的通知》等相關(guān)法律法規(guī)和管理規(guī)范，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木幹普少?gòu)合同，避免因合同編制缺陷造成不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛和財(cái)產(chǎn)損失。四是加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立考評(píng)體系。建立科學(xué)合理的代理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)考核體系，制定考評(píng)辦法，將考核結(jié)果作為采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)，促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，不斷提升專業(yè)水平。五是做好政府采購(gòu)信息公開，提高采購(gòu)?fù)该鞫?。?yán)格按照《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》等文件要求，熟知政府采購(gòu)信息公開發(fā)布渠道，認(rèn)真規(guī)范做好政府采購(gòu)信息公開。

（四）嚴(yán)格政府采購(gòu)人員管理，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

一是嚴(yán)格政府采購(gòu)專家管理。對(duì)專家?guī)爝M(jìn)行科學(xué)合理分類，動(dòng)態(tài)管理。按實(shí)際采購(gòu)需要適時(shí)調(diào)整、實(shí)時(shí)更新專家?guī)鞂I(yè)類別，確保隨機(jī)抽取到與具體項(xiàng)目專業(yè)相匹配對(duì)口的專家。加大專業(yè)特長(zhǎng)和工作經(jīng)歷與專家擬評(píng)審品目的關(guān)聯(lián)性審查力度，嚴(yán)格限定評(píng)審品目數(shù)量，突出“專長(zhǎng)”，提高專家征集精準(zhǔn)度。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的階段性考核，健全評(píng)審專家責(zé)任追究制和清退機(jī)制。二是加強(qiáng)政府采購(gòu)人員培訓(xùn)。促進(jìn)其熟練掌握政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，熟悉政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程，及時(shí)更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，定期對(duì)實(shí)施人員輪崗，推進(jìn)醫(yī)院廉政建設(shè)。探索將信息技術(shù)融入政府采購(gòu)工作，開發(fā)規(guī)范化、易操作、全流程的政府采購(gòu)信息系統(tǒng)，注重任務(wù)發(fā)起、流轉(zhuǎn)、審批、消息推送、查詢等功能運(yùn)用，便于管理人員實(shí)時(shí)掌握采購(gòu)進(jìn)度，實(shí)施在線監(jiān)管，提升政府采購(gòu)管理規(guī)范化水平。

（五）不斷強(qiáng)化采購(gòu)績(jī)效管理，提升設(shè)備效益

加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，建立政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)采購(gòu)項(xiàng)目必要性與可行性論證評(píng)估，動(dòng)態(tài)實(shí)施政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，政府采購(gòu)績(jī)效考核必須多維度、多視角、多層次實(shí)施。政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，聚焦采購(gòu)預(yù)算成本、采購(gòu)程序合規(guī)性、采購(gòu)設(shè)施設(shè)備利用率、采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)工作提質(zhì)增效等方面，對(duì)收入、成本、運(yùn)營(yíng)效率、創(chuàng)收能力、設(shè)備狀態(tài)、利用程度、盈虧平衡等指標(biāo)方面的分析，建立科學(xué)的醫(yī)療設(shè)備效益評(píng)價(jià)體系，持續(xù)強(qiáng)化全過程績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。

（六）不斷完善檔案管理體系，確保全過程可追溯

要增強(qiáng)檔案管理意識(shí)，克服政府采購(gòu)檔案收集周期長(zhǎng)的困難，盡快出臺(tái)單位政府采購(gòu)檔案管理辦法，確定政府采購(gòu)檔案管理的整理、歸集及保管部門，確立政府采購(gòu)文件資料包含的范圍和內(nèi)容。強(qiáng)化檔案管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做好政府采購(gòu)檔案的收集、整理、分類、立卷、歸檔、保存工作，做到管理到位、整理到位、歸檔到位。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，公立醫(yī)院政府采購(gòu)工作政策性強(qiáng)，工作要求高，只有高度重視政府采購(gòu)工作，切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)管理，全面提升內(nèi)部管理水平，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，才能科學(xué)有效預(yù)防腐敗，杜絕廉政風(fēng)險(xiǎn)，確保政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、高效。