摘? ? ? 要：在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，提高數(shù)據(jù)要素市場供給能力的當(dāng)然選擇。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)設(shè)置更精細(xì)化的政策與規(guī)則，但囿于法律權(quán)屬爭議等諸多不確定因素，在實(shí)踐中可能面臨“決策于未知”的困境，從而導(dǎo)致治理失范。鑒于此，有必要基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來尋求公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營類型化之上的法律治理。通過探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的行為實(shí)質(zhì)，深化對授權(quán)運(yùn)營規(guī)范形式與理論劃分的理解。在劃定法律底線的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)給予治理對象更加自由的選擇空間。經(jīng)由法律激勵(lì)和法律規(guī)制機(jī)制的構(gòu)建，能夠有效引導(dǎo)雙方實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治并自發(fā)踐行授權(quán)協(xié)議內(nèi)容，從而盤活數(shù)據(jù)資源的社會化利用，提高數(shù)據(jù)整體的市場供給水平，推動(dòng)我國形成規(guī)?；鸵?guī)范化的數(shù)據(jù)要素市場。

關(guān)? 鍵? 詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營；激勵(lì)約束；法律規(guī)制

中圖分類號：Ｄ９２２．１６? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ? ? ? ? 文章編號：１００７－８２０７（２０２３）０６－００３９－１２

收稿日期：２０２３－０４－２９

作者簡介：李悅，深圳職業(yè)技術(shù)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院法律事務(wù)專業(yè)副主任，粵港澳大灣區(qū)金融財(cái)稅法治化研究中心研究員，講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法與職業(yè)教育。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“社會信用地方立法精細(xì)化問題研究——以１５部地方性法規(guī)為考察對象”的階段性成果，項(xiàng)目編號：２１ＹＪＣ８２００２３。

引? 言

公共數(shù)據(jù)具有較高的價(jià)值聚合能力與潛在經(jīng)濟(jì)效益，是中國式現(xiàn)代化新征程中建立健全數(shù)據(jù)要素市場的關(guān)鍵。近年來，隨著“數(shù)字中國”建設(shè)向縱深推進(jìn)，各智能化的公共數(shù)據(jù)平臺匯聚了巨量數(shù)據(jù)資源，這些公共數(shù)據(jù)資源不僅具有“治理要素”屬性，能夠用于政府機(jī)關(guān)的行政治理和公共服務(wù)，還具有“生產(chǎn)要素”屬性，能夠用于市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營和個(gè)性化服務(wù)。就公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的釋放和引導(dǎo)而言，“十四五”規(guī)劃與二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要等頂層政策均明確提出，要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”；在《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）和《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）等上位法律所劃定的框架下，初步廓清了將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給特定主體，依托數(shù)據(jù)要素市場對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營的法律路徑。在各地頒布的“數(shù)據(jù)條例”或“數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例”等相關(guān)規(guī)范性文件中，也或多或少以專章或?qū)ｉT條款的形式對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營或政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行了規(guī)定。如２０２２年上海市頒布的《上海市數(shù)據(jù)條例》在第三章關(guān)于公共數(shù)據(jù)的規(guī)定、《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第三十八條、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第三十五條和第五十條。相關(guān)政策和法律實(shí)踐表明，以政府?dāng)?shù)據(jù)為基底，普遍開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是大勢所趨。［１］毋庸諱言，人們迫切關(guān)注并積極塑造公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的未來，但囿于數(shù)據(jù)權(quán)屬爭論不休、數(shù)字經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)未知、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充分等多重因素影響，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展在相當(dāng)程度上需要“決策于未知”。在此基礎(chǔ)上，如何以合宜的法律激勵(lì)和法律規(guī)制確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的良性發(fā)展，是本文的寫作旨趣。

一、化解“決策于未知”：對數(shù)據(jù)利用需求之應(yīng)

（一）數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）爭議下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營

數(shù)據(jù)權(quán)利及其分配規(guī)則不清已成為深度挖掘公共數(shù)據(jù)價(jià)值的制度掣肘。《中華人民共和國民法典》第一百二十七條只針對數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)作出留白性規(guī)定，而國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》也僅規(guī)定“誰擁有、誰負(fù)責(zé)”以及“誰開放、誰受益”的概括性原則。作為復(fù)雜社會關(guān)系的映射，“數(shù)據(jù)”本身具有強(qiáng)烈的復(fù)雜性和伴生性，［２］這決定了數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）安排涉及到個(gè)人隱私、企業(yè)權(quán)益、社會公益以及公共安全等多元利益組成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，很難借助某種既有理論準(zhǔn)確清晰界定其權(quán)屬關(guān)系。盡管學(xué)界已經(jīng)做出了積極探索，提出了數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)文件所有權(quán)、數(shù)據(jù)“所有權(quán)＋用益權(quán)”等理論模型，［３－５］但多角度、寬范圍的理解也使得該問題的討論陷入“言人人殊”的狀態(tài)，難以取得基礎(chǔ)共識和研究公約數(shù)。理論上的分歧進(jìn)一步限制了以明確數(shù)據(jù)權(quán)屬為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)共享等問題在研究上的突破。數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）在本質(zhì)上是對現(xiàn)實(shí)中多元數(shù)據(jù)利益加以識別確認(rèn)，最終對構(gòu)成數(shù)據(jù)法益的部分在法律維度予以調(diào)整。相較于一般數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)在權(quán)利歸屬、利益分配及市場培育等權(quán)屬爭論問題上呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的局面：對于公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，部分觀點(diǎn)主張公共數(shù)據(jù)“利益歸屬于公共數(shù)據(jù)控制者”；也有學(xué)者從政治哲學(xué)角度證成了公共數(shù)據(jù)應(yīng)歸國家所有的合理性，［６］還有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)之上應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)“公共數(shù)據(jù)國家所有權(quán)”，并形成國有共用公共數(shù)據(jù)以及國有私用公共數(shù)據(jù)兩種不同的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置路徑。［７］在實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)承載著公共利益與其他類型私益，由于利益類型化標(biāo)準(zhǔn)不明、利益識別標(biāo)準(zhǔn)不清和利益優(yōu)位沖突等原因，對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）在實(shí)踐與理論上的界定非常發(fā)散。此外，數(shù)據(jù)利益分配規(guī)則不清加劇了公共數(shù)據(jù)權(quán)益界定的撕裂。在某種程度上，利益分配規(guī)則的重要性更甚于前述利益歸屬規(guī)則，因牽涉的利益相關(guān)主體更為多元，公共數(shù)據(jù)價(jià)值的利用和開發(fā)必然以明晰的利益分配規(guī)則作為基礎(chǔ)。如公共數(shù)據(jù)利益鏈條上包含原生數(shù)據(jù)主體、衍生數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)用戶等利益相關(guān)者，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用權(quán)益如何在上述主體間進(jìn)行分配，將直接影響社會對公共數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘的評價(jià)導(dǎo)向。

數(shù)據(jù)要素確權(quán)和數(shù)字市場培育在本質(zhì)上應(yīng)歸屬于兩個(gè)不同的問題，且數(shù)字市場培育的問題更為重要，而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐探索正是解決要素市場供給側(cè)問題，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場有效運(yùn)行的重要實(shí)踐。［８］以功能主義法學(xué)的視角審視前述問題，“數(shù)據(jù)權(quán)屬明晰”并不當(dāng)然構(gòu)成公共數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建的必要前提?！皵?shù)據(jù)權(quán)屬明晰”所要解決的也并非簡單的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬問題，而是數(shù)字市場中哪些利益需要保護(hù)，不同利益主體之間如何達(dá)致激勵(lì)相容。［９］換言之，即使在市場初創(chuàng)時(shí)期需要預(yù)判要素產(chǎn)權(quán)歸屬和市場運(yùn)行基本規(guī)則，但數(shù)據(jù)市場秩序的形成與要素流動(dòng)難以在初創(chuàng)時(shí)期就予以全然明確。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營能改善數(shù)據(jù)要素的市場供給側(cè)，是建立有序要素市場的“源泉”，也是公共數(shù)據(jù)控制機(jī)構(gòu)和多元市場主體相互協(xié)作，共同構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)體系的有益嘗試，同時(shí)這也必然會為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)本身的功能發(fā)揮提供有效的市場空間。

（二）實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)未知下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也是在實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)未知背景下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的必要探索，可以肯定的是，數(shù)字社會中多種風(fēng)險(xiǎn)交織復(fù)雜，作出公共決策的政策成本也將相應(yīng)提高，基于理性而非經(jīng)驗(yàn)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，受限于經(jīng)驗(yàn)缺乏和信息偏在等客觀約束，往往會處于“決策于未知”的境地。即使規(guī)制機(jī)構(gòu)在事前可采取多種措施對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定程度的規(guī)避，如設(shè)置程序規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但這些臨時(shí)措施也難以媲美法律的強(qiáng)制性規(guī)范作用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不是對數(shù)據(jù)所有權(quán)的處分，而是對公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行的適格處理。［１０］因此，在純粹理性引導(dǎo)的邏輯分析和推理之外，通過經(jīng)驗(yàn)規(guī)制公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營具有合理性。首先，授權(quán)運(yùn)營本質(zhì)上屬于授權(quán)主體與被授權(quán)主體雙方合作對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值開發(fā)的行為，于雙方而言，更多依賴兩者之間“回應(yīng)他人行動(dòng)”的動(dòng)機(jī)而展開行動(dòng)，換言之，被授權(quán)主體主要依據(jù)與授權(quán)者約定的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和利用。其次，在風(fēng)險(xiǎn)社會的高度復(fù)雜性和不確定性條件下，人的共生共在追求成為最強(qiáng)烈的主體實(shí)踐意識。［１１］在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，雙方均有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并追求利益最大化的共識，共同利益的追求能夠激勵(lì)雙方自發(fā)對其行動(dòng)進(jìn)行糾偏并予以全程協(xié)調(diào)。再次，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的探索并不當(dāng)然意味風(fēng)險(xiǎn)的全然消解，而是應(yīng)當(dāng)借助法律激勵(lì)與法律規(guī)制機(jī)制的設(shè)立，激發(fā)雙方共同追求利益的行動(dòng)意識，依仗風(fēng)險(xiǎn)直接接觸者的視角與經(jīng)驗(yàn)，提煉價(jià)值共創(chuàng)邏輯與風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵要素，從而使行為風(fēng)險(xiǎn)處于總體可控的狀態(tài)。

二、外在之表現(xiàn)：法律實(shí)質(zhì)與實(shí)踐特征

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律實(shí)質(zhì)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是指承擔(dān)公共管理職能的行政機(jī)關(guān)、履行公共服務(wù)職能的公用企業(yè)或授權(quán)管理公共事務(wù)職能的組織等具有公共屬性的機(jī)構(gòu)，作為對公共數(shù)據(jù)有現(xiàn)實(shí)控制權(quán)和處分權(quán)的公共數(shù)據(jù)控制者，經(jīng)過事前審查，對具備資格的市場主體進(jìn)行授權(quán)委托，以協(xié)議方式許可市場主體處理或利用特定原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)，并以此產(chǎn)生收益的法律行為。從技術(shù)屬性來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營類同于受控的技術(shù)開發(fā)行為，基于數(shù)據(jù)來源或者安全保障的考慮，抑或是對技術(shù)處理要求高、時(shí)效性強(qiáng)或需持續(xù)抓取的數(shù)據(jù)，有必要通過被授權(quán)方的技術(shù)處理才能供給于市場。從授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)范圍來看，可授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)通常是利用條件受限的公共數(shù)據(jù)，非公共數(shù)據(jù)、因公共利益禁止授權(quán)運(yùn)營以及可免費(fèi)獲取的公共數(shù)據(jù)，則不屬于授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)范圍。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營這一形式在國外被稱為“許可”，但實(shí)際上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的整個(gè)過程依托于雙方簽訂的“數(shù)據(jù)運(yùn)營許可協(xié)議”，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營顯然與通常的行政許可有所不同。［１２］具體而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議簽訂的雙方均具有議價(jià)能力且地位更加平等，這顯著異于行政許可中行政機(jī)構(gòu)單向授權(quán)所產(chǎn)生的非平等主體結(jié)構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，被授權(quán)主體與公共部門直接發(fā)生法律關(guān)系，且雙方的交易活動(dòng)在公共數(shù)據(jù)控制者提供的數(shù)據(jù)歸集平臺上進(jìn)行。被授權(quán)主體利用公共數(shù)據(jù)后無需將數(shù)據(jù)歸還，但需要承擔(dān)數(shù)據(jù)安全保障、具體運(yùn)營數(shù)據(jù)并支付對價(jià)等實(shí)質(zhì)性義務(wù)。綜合來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律實(shí)質(zhì)可視為一種等價(jià)有償?shù)墓矓?shù)據(jù)開放的特殊模式，雙方簽訂的協(xié)議本質(zhì)應(yīng)屬于具有許可性質(zhì)的行政協(xié)議，理由在于：其一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的協(xié)議主體之間并非純粹合同關(guān)系，公共數(shù)據(jù)控制者具有一定的行政管理和審查職權(quán)。在締結(jié)合同前，控制者需要對被授權(quán)主體的數(shù)據(jù)安全技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)行評估審核，經(jīng)審查合格的主體方可取得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)。其二，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，被授權(quán)需要承擔(dān)公共數(shù)據(jù)安全保障和合法利用的義務(wù)，若出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全事件或數(shù)據(jù)安全面臨重大風(fēng)險(xiǎn)，則作為公共數(shù)據(jù)實(shí)際控制者的公共機(jī)關(guān)可單方面終止運(yùn)營。其三，公共數(shù)據(jù)作為要素資源具備一定的稀缺性、價(jià)值性和公益性，因此，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營應(yīng)受到嚴(yán)格的程序限制，如發(fā)布招投標(biāo)公告、組織招投標(biāo)、簽訂相關(guān)協(xié)議等公共資源流轉(zhuǎn)流程，這在相當(dāng)程度上限制了私法締約的自由。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐特征

目前，北京、上海、廣東、浙江、重慶、海南、深圳、成都等地已相繼出臺相關(guān)規(guī)范性文件，嘗試制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基本規(guī)則，并已經(jīng)在實(shí)踐中陸續(xù)落地。各地具體的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方性法規(guī)較多（見表１），雖然各地的數(shù)字化改革基礎(chǔ)、數(shù)字化發(fā)展的具體定位有所不同，但通過總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大致可歸結(jié)出各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營共同遵循的幾點(diǎn)規(guī)則：

第一，政府承擔(dān)授權(quán)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)。授權(quán)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施主要指由政府統(tǒng)籌規(guī)劃公共數(shù)據(jù)資源平臺、組建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用專題庫等。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與基礎(chǔ)設(shè)施授權(quán)運(yùn)營的相互關(guān)系來看，作為開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不可或缺的“三通一平”，公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是授權(quán)運(yùn)營得以展開的基底，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的全流程提供良好的開發(fā)利用環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)智能化、規(guī)范化、精細(xì)化運(yùn)營的重要載體。從義務(wù)配置來看，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施本身具有非競爭性、非排他性和正外部性，［１３］前期建設(shè)需要投入大量資金等成本，政府作為絕大部分公共數(shù)據(jù)的直接控制者，由其承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的搭建義務(wù)更為科學(xué)合理。從技術(shù)實(shí)現(xiàn)來看，公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的安全保障規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)約束，相較于私人運(yùn)營主體，政府具備更加強(qiáng)烈的數(shù)據(jù)安全防護(hù)動(dòng)力及能力。基于以上考量，部分已出臺的地方立法甚至明確規(guī)定政務(wù)部門和公共服務(wù)組織自行建立數(shù)據(jù)平臺或系統(tǒng)的應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行整合。①

第二，通過公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺開展授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺是授權(quán)運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和關(guān)鍵技術(shù)的提供者，也是集交易撮合、合同訂立和業(yè)務(wù)結(jié)算等功能為一體的保障授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)順利開展的重要載體。從當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐來看，若授權(quán)運(yùn)營雙方以其他形式訂立合同，一般需要在運(yùn)營平臺進(jìn)行備案。從價(jià)值實(shí)現(xiàn)來看，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺是有效連接公共數(shù)據(jù)市場需求端與供給端的中間橋梁，借助平臺實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營，既有助于厘清授權(quán)申請者的具體需求，也便于聯(lián)合監(jiān)管部門就數(shù)據(jù)是否屬于授權(quán)運(yùn)營范圍、申請者是否符合資質(zhì)等內(nèi)容進(jìn)行審核，同時(shí)實(shí)現(xiàn)授權(quán)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)全流程的追蹤和監(jiān)測，從而形成持續(xù)良性的內(nèi)生數(shù)據(jù)供需閉環(huán)，為不同利益主體提供充足、有效的數(shù)據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的管理價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。從行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)來看，充分發(fā)揮授權(quán)運(yùn)營平臺的統(tǒng)合功能，有助于解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中格式形式、主體資格、交易規(guī)則不明等問題。

第三，采取集中統(tǒng)一授權(quán)與場景牽引授權(quán)相結(jié)合的運(yùn)營模式。集中統(tǒng)一授權(quán)指由區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，以整體授權(quán)的形式委托數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)開展整個(gè)區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺的建設(shè)和市場運(yùn)營。如成都市公共管理部門歸集公共數(shù)據(jù)后，授權(quán)成都市大數(shù)據(jù)集團(tuán)對歸集數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的開發(fā)利用，并指定公共數(shù)據(jù)提供單位作為對應(yīng)數(shù)據(jù)的法定管理部門，對該部分?jǐn)?shù)據(jù)能否納入授權(quán)運(yùn)營范圍進(jìn)行評估，同時(shí)，由市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)工作。除集中統(tǒng)一授權(quán)這一模式之外，場景牽引授權(quán)模式則將數(shù)據(jù)根據(jù)特定運(yùn)用場景進(jìn)行專業(yè)化分類，據(jù)此引入相應(yīng)的專業(yè)數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)對不同數(shù)據(jù)進(jìn)行分類處理，是根據(jù)數(shù)據(jù)具體運(yùn)用場景、歸屬領(lǐng)域等要素對公共數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行分類開發(fā)的運(yùn)營模式。從公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，以場景牽引作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)供給機(jī)制的切入點(diǎn)，一方面，有利于提高公共數(shù)據(jù)利用效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化；另一方面，也可根據(jù)具體場景實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的精確控制。如北京市授權(quán)北京金控集團(tuán)運(yùn)營金融領(lǐng)域涉及的公共數(shù)據(jù)，為深度推動(dòng)并落實(shí)普惠金融提供了充足的數(shù)據(jù)支持；深圳市在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)利用中，強(qiáng)調(diào)要深化公共數(shù)據(jù)在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等方面的作用；重慶市要求在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)利用協(xié)議中，必須載明公共數(shù)據(jù)的使用場景等。

第四，授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管要求非常詳盡。就授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管內(nèi)容而言，包括授權(quán)運(yùn)營的過程監(jiān)管、平臺監(jiān)管和數(shù)據(jù)監(jiān)管三大方面的監(jiān)管，有研究進(jìn)一步將監(jiān)管內(nèi)容細(xì)化為被授權(quán)主體對數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用等活動(dòng)的行為監(jiān)管、被授權(quán)主體開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及其定價(jià)的合規(guī)監(jiān)管、違約和擾亂公共數(shù)據(jù)管理秩序的信用監(jiān)管等。［１４］就授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管主體而言，在對上述事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管的過程中，除明確政府作為核心監(jiān)管主體實(shí)施行政管理職權(quán)之外，還需注重引入第三方評估監(jiān)督機(jī)制，以避免在數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)等方面出現(xiàn)權(quán)力尋租，防止在公共性方面引發(fā)新的數(shù)據(jù)壟斷。就授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管方式而言，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》和相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，需要依托數(shù)字技術(shù)建立針對授權(quán)主體、運(yùn)營方、使用方全流程的安全可溯監(jiān)管體系，定期對運(yùn)用場景進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和合規(guī)檢查，完善更新監(jiān)管要求。

三、內(nèi)生之訴求：法律激勵(lì)與規(guī)制

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的內(nèi)在屬性決定了未來需要構(gòu)建價(jià)值利用與風(fēng)險(xiǎn)可控相平衡的激勵(lì)性法律規(guī)制機(jī)制。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)與利益難以準(zhǔn)確預(yù)判的情況下，市場主體可能會因認(rèn)知偏差而作出不符合其利益的非理性決策。因此，法律應(yīng)依據(jù)公共數(shù)據(jù)利用規(guī)律及其對行為選擇的影響，關(guān)注現(xiàn)實(shí)而抽象的數(shù)字經(jīng)濟(jì)行為，以經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)理性經(jīng)濟(jì)人決策邏輯在具體情景下的適用不足。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營之法律激勵(lì)：權(quán)益保障與信用激勵(lì)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律激勵(lì)機(jī)制是通過理性制度來促進(jìn)激勵(lì)主體與激勵(lì)客體相互作用的一系列方式，旨在激發(fā)利益相關(guān)主體的創(chuàng)新熱情?！胺傻氖滓康氖峭ㄟ^提供一種法律激勵(lì)機(jī)制以誘導(dǎo)主體事前從社會角度采取最優(yōu)行動(dòng)，并通過規(guī)則迫使產(chǎn)生外部性的個(gè)體將社會成本和社會收益轉(zhuǎn)化為私人成本和私人收益。”［１５］法律激勵(lì)法是針對主體特定行為進(jìn)行法律激勵(lì)的法律，是對傳統(tǒng)管制思維定式的反撥。［１６］具體到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的特定行為進(jìn)行法律激勵(lì)，既有利于公共數(shù)據(jù)利用過程中主體的權(quán)益保障與價(jià)值共創(chuàng)，又可以引導(dǎo)主體針對其行為可能產(chǎn)生的負(fù)外部性進(jìn)行自我規(guī)制。通過主體的自我約束，彌補(bǔ)監(jiān)管主體在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力上的不足。

一方面，細(xì)化權(quán)益保障的法律激勵(lì)機(jī)制。對于授權(quán)主體的權(quán)益保障而言，主要包括管理收益方面的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保障和公共數(shù)據(jù)控制權(quán)保障。其一，在授權(quán)主體財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保障中，授權(quán)主體收取一定的授權(quán)使用費(fèi)有其現(xiàn)實(shí)合理性。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的公共性不僅體現(xiàn)于其創(chuàng)造社會公共價(jià)值的過程，還體現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)在價(jià)值產(chǎn)生過程中對公共財(cái)政所提供物質(zhì)基礎(chǔ)的高度依賴。主要體現(xiàn)為政府需要提供財(cái)政資金保障公共數(shù)據(jù)的收集與利用，以及保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全管理等工作涉及的經(jīng)費(fèi)?？梢哉J(rèn)為，授權(quán)運(yùn)營收費(fèi)是彌補(bǔ)授權(quán)主體運(yùn)營和管理數(shù)據(jù)所產(chǎn)生成本費(fèi)用的客觀需求。在授權(quán)主體為政府機(jī)構(gòu)的情況下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，可以通過國有資產(chǎn)運(yùn)營收入的方式納入地方財(cái)政；在授權(quán)主體為非政府機(jī)構(gòu)的情況下，授權(quán)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)具體的管理費(fèi)用與運(yùn)營成本確定。值得注意的是，在完全競爭的市場條件下，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的交易費(fèi)用主要由價(jià)格調(diào)節(jié)，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的收費(fèi)與單純以數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)為標(biāo)的的交易不同。就發(fā)展階段而言，數(shù)據(jù)要素市場當(dāng)前仍處于初創(chuàng)階段，其定價(jià)機(jī)制主要由數(shù)據(jù)供需雙方和數(shù)據(jù)交易客體本身決定，授權(quán)費(fèi)用主要是對公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本的彌補(bǔ)，被授權(quán)主體雖有議價(jià)能力但受市場預(yù)期的影響較小。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營收費(fèi)并非通過市場機(jī)制進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)。其二，在授權(quán)主體對公共數(shù)據(jù)的控制權(quán)保障中，數(shù)據(jù)授權(quán)后授權(quán)方對公共數(shù)據(jù)的控制程度影響著公共數(shù)據(jù)的后續(xù)處理。根據(jù)控制理論，“控制”的過程與事物發(fā)展的可能性密切相關(guān)，“控制”的發(fā)生要求控制主體對控制對象多種發(fā)展的可能性進(jìn)行選擇。［１７］因此，控制主體針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的“控制”，應(yīng)指控制主體能確定數(shù)據(jù)處理的目的及方式，并能決定數(shù)據(jù)處理活動(dòng)目的的實(shí)體。［１８］在實(shí)踐中，盡管數(shù)據(jù)具有可復(fù)制以及可重復(fù)使用之特性，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營仍在相當(dāng)程度上削弱了控制主體對授權(quán)數(shù)據(jù)的控制力。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)控制力的削弱并不意味著控制力的完全喪失，在涉及公共數(shù)據(jù)利用目的和利用風(fēng)險(xiǎn)的場景下，若出現(xiàn)違反授權(quán)協(xié)議并影響公共利益實(shí)現(xiàn)的情況，為避免公共數(shù)據(jù)承載的公共利益價(jià)值受損，授權(quán)主體有權(quán)單方面解除協(xié)議。

對于被授權(quán)主體的權(quán)益保障而言，為實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的正向激勵(lì)，除要求被授權(quán)主體承擔(dān)一系列數(shù)據(jù)運(yùn)營和管理的安全保障責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)通過法律保障被授權(quán)主體享有一定的積極權(quán)利。其一，優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新的宏觀環(huán)境。在公共數(shù)據(jù)要素市場初創(chuàng)時(shí)期，由于市場競爭機(jī)制尚未建立，市場力量亦尚未發(fā)展成熟，應(yīng)考慮初創(chuàng)市場中各競爭主體在生產(chǎn)和研發(fā)中對政策不確定性或其他不正當(dāng)競爭因素的影響，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品內(nèi)容創(chuàng)新給予充分的政策引導(dǎo)和支持，通過透明原則保障運(yùn)營主體在市場份額上的公平競爭。同時(shí)，引入“監(jiān)管沙盒”的改革理論，為運(yùn)營主體的創(chuàng)新預(yù)留試錯(cuò)空間。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管中，采取以事后“懲戒”式監(jiān)管為主的傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)管控的衡平。因此，可基于容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營模式的先行先試，強(qiáng)化運(yùn)營平臺與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交互，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工具與技術(shù)創(chuàng)新的共同迭代。具體而言，通過試驗(yàn)式的監(jiān)管環(huán)境模擬和監(jiān)管工具創(chuàng)新，在公共數(shù)據(jù)利用的問題界定、目標(biāo)和規(guī)則確定、開發(fā)測試模型、實(shí)施測試、監(jiān)控與評估等方面做出探索與嘗試，為數(shù)據(jù)要素市場中的制度修正創(chuàng)造空間，以較小的代價(jià)適應(yīng)公共數(shù)據(jù)利用場景的動(dòng)態(tài)發(fā)展。其二，形成合理的數(shù)據(jù)利益分配規(guī)則。在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營開發(fā)場景中，首先應(yīng)承認(rèn)并保障公共數(shù)據(jù)控制者與運(yùn)營平臺之間，基于合意達(dá)成的有關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)屬及數(shù)據(jù)利益分配協(xié)議，實(shí)現(xiàn)雙方合作的法律激勵(lì)。在雙方未通過合意確定分配規(guī)則或按照協(xié)議出現(xiàn)利益分配的糾紛時(shí)，法院或仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)按照持續(xù)經(jīng)營前提下雙方對數(shù)據(jù)運(yùn)營開發(fā)作出的貢獻(xiàn)程度，確定利益分配的份額。當(dāng)然，裁判者對雙方貢獻(xiàn)度的判斷本身具有一定裁量空間，為保障判斷結(jié)論的客觀性，也可以引入第三方評估主體，如數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估人員等，通過事先依法設(shè)置公開、客觀、科學(xué)的指標(biāo)體系作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，利用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法得出評估結(jié)果。

另一方面，授權(quán)運(yùn)營的守信法律激勵(lì)機(jī)制。守信法律激勵(lì)機(jī)制是以主體信用的無形資產(chǎn)化理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的主體行為促進(jìn)機(jī)制，包括授權(quán)協(xié)議履約狀態(tài)的法律激勵(lì)和數(shù)據(jù)利用守法狀態(tài)的法律激勵(lì)兩個(gè)維度。異于傳統(tǒng)金融或經(jīng)濟(jì)信用領(lǐng)域中私主體間基于市場商譽(yù)的守信法律激勵(lì)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺守信法律激勵(lì)的本質(zhì)主要是公權(quán)力主體或其他公共數(shù)據(jù)控制者基于運(yùn)營主體對協(xié)議之充分履行，以及數(shù)據(jù)利用良好之客觀狀態(tài)給予的正向法律激勵(lì)。換言之，對運(yùn)營主體守信法律激勵(lì)主要是政府基于改善營商環(huán)境的目標(biāo)，在開展市場監(jiān)管與提供公共服務(wù)的過程中，針對信用良好的被授權(quán)主體予以的執(zhí)法便利。如若運(yùn)營主體在公共數(shù)據(jù)利用過程中較好履行了授權(quán)協(xié)議的約定義務(wù)，同時(shí)從守法狀態(tài)來看，較好遵循了數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)可減少對其進(jìn)行監(jiān)管的頻次和日常檢查范圍，在具體行政管理事項(xiàng)中，可給予優(yōu)先辦理、簡化程序、容缺受理等便利服務(wù)。需要指出的是，失信懲戒屬于反向激勵(lì)的一種方式，同樣可以用于授權(quán)運(yùn)營主體的守信激勵(lì)，也即對履約和守法狀況較差的運(yùn)營主體，可考慮通過地方立法對其在財(cái)政資金、社會保障資金資助等政策扶持中進(jìn)行相應(yīng)限制。

此外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的守信法律激勵(lì)機(jī)制應(yīng)受標(biāo)準(zhǔn)化程序和民主監(jiān)督的制約。守信法律激勵(lì)機(jī)制直接對社會公共利益、運(yùn)營主體及其他市場主體的利益產(chǎn)生影響，具有正向法律激勵(lì)、優(yōu)化資源配置和促進(jìn)公共利益的功能。因此，在通過守信法律激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)運(yùn)營主體良性行為的同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)守信主體在滿足自身利益需要的情況下關(guān)注并促進(jìn)公共利益的增長。在條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定守信法律激勵(lì)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，并向其他數(shù)據(jù)利益相關(guān)者和市場主體公布，通過標(biāo)準(zhǔn)化和社會監(jiān)督逐漸構(gòu)建起公平和民主的守信法律激勵(lì)機(jī)制，防止因公共機(jī)構(gòu)“信用背書”的偏私性影響市場公平競爭。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營之規(guī)制：安全保障與公益促進(jìn)

數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)公益是對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)進(jìn)行回應(yīng)型規(guī)制的內(nèi)在倫理依據(jù)。規(guī)制是以解決市場失靈、維持市場經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康模谝?guī)則對市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的社會問題，進(jìn)行干預(yù)和控制的過程，［１９］即由監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法律規(guī)范對被規(guī)制主體的意思自治和私權(quán)進(jìn)行限制和制約，其實(shí)質(zhì)在于以經(jīng)濟(jì)法為載體，禁止、限制或者強(qiáng)制限縮市場主體權(quán)利和自治，完整的規(guī)制還包括法律確定的懲罰措施。［２０］在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，對數(shù)據(jù)運(yùn)營進(jìn)行法律激勵(lì)并非意味著對其行為完全放任，在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的生態(tài)環(huán)境失衡，甚至運(yùn)營行為的負(fù)外部性溢出，并正在或即將嚴(yán)重危害公共利益時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為公共利益代理人，理應(yīng)對運(yùn)營主體行為進(jìn)行約束和限制。同時(shí)，在運(yùn)營行為負(fù)外部性尚未彰顯或發(fā)生時(shí)，若針對運(yùn)營主體進(jìn)行通常性治理，則關(guān)于是否需要規(guī)制手段的介入，以及規(guī)制程度和規(guī)制理由等內(nèi)容均需進(jìn)行審慎考量，有必要以公共數(shù)據(jù)本身的公共性與授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)的安全性為標(biāo)準(zhǔn)，確定對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)制理由及其限度。

一方面，以安全性劃定運(yùn)營底線并認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)全貌。授權(quán)運(yùn)營的安全性制約即在已確定的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的可容忍范圍內(nèi)，以大安全視角實(shí)現(xiàn)授權(quán)制度的精細(xì)化。首先，公共數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全保障的監(jiān)管責(zé)任。公共數(shù)據(jù)作為各類數(shù)據(jù)中亟需被更大幅度、更深層次運(yùn)用的一種數(shù)據(jù)類型，受價(jià)值規(guī)律作用的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的理想方案，似乎是公共數(shù)據(jù)控制者完全放棄對數(shù)據(jù)的保護(hù)，讓公共數(shù)據(jù)如其他生產(chǎn)要素一樣自由流通，最終通過市場的自發(fā)調(diào)節(jié)和市場機(jī)制達(dá)到數(shù)據(jù)安全保護(hù)的共識。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議更加類似于一種“不完全契約”，在初創(chuàng)時(shí)期，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的市場實(shí)際是一種“不完備市場”，若在此階段放棄政府機(jī)關(guān)對數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管責(zé)任，很容易出現(xiàn)因運(yùn)營主體與其他市場主體的集體非理性引致數(shù)據(jù)安全的“公地悲劇”。因此，仍需要數(shù)據(jù)控制者對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的過程進(jìn)行一定的安全監(jiān)管。其次，公共數(shù)據(jù)安全識別的被動(dòng)性和復(fù)雜性，決定了需以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全保障的理性工具作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范。公共數(shù)據(jù)若進(jìn)入市場流通，必然伴隨著數(shù)據(jù)安全有限理性、數(shù)據(jù)臨界風(fēng)險(xiǎn)的非線性等安全困境。因此，應(yīng)由更具回應(yīng)性與操作性的技術(shù)規(guī)范對具體數(shù)據(jù)安全保障和風(fēng)險(xiǎn)防控過程予以規(guī)整，通過設(shè)置公共數(shù)據(jù)的分類分級安全審查、評估反饋等標(biāo)準(zhǔn)，拓展《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)據(jù)安全保護(hù)法律，提升數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體的決策理性和決策能力，并為其決策提供相應(yīng)的智識支撐。再次，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營安全的實(shí)質(zhì)性保障在于風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)代表了某種利益損害發(fā)生的可能性，具有不確定性和動(dòng)態(tài)性。在某種程度上，決策者對風(fēng)險(xiǎn)的把握實(shí)際處于“盲人摸象”的狀態(tài)。盡管風(fēng)險(xiǎn)難以完全消除，但可以通過運(yùn)用適當(dāng)?shù)墓ぞ吆褪侄危瑢︼L(fēng)險(xiǎn)及時(shí)進(jìn)行識別、監(jiān)測和處置，從而將風(fēng)險(xiǎn)損害的發(fā)生控制在一定范圍內(nèi)。具體而言，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)控制的首要問題在于還原風(fēng)險(xiǎn)全貌，而該問題僅依靠上述專業(yè)數(shù)據(jù)知識難以得到有效解決，換言之，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的安全保障不僅僅停留在技術(shù)視閾。在高度復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，有序與無序頻繁轉(zhuǎn)換迭代，唯有結(jié)合理性知識與我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以形成對公共數(shù)據(jù)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的完整認(rèn)知，才能更好地探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的安全保障之道。在認(rèn)識和把握公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)的過程中，既要以技術(shù)為盾，形成技術(shù)規(guī)范并逐漸形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)領(lǐng)域中的確定性標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)不斷總結(jié)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)性知識和基本共識，以技術(shù)理性知識和經(jīng)驗(yàn)知識共同搭建風(fēng)險(xiǎn)控制的智識基礎(chǔ)。

另一方面，公共性作為規(guī)制理由的正當(dāng)性及其限度。在公共性作為規(guī)制理由的正當(dāng)性方面，首先，公共數(shù)據(jù)自身的外部性決定了其運(yùn)營活動(dòng)不可能是純粹的自治行為。公共性是社會學(xué)科領(lǐng)域廣泛使用的范疇和基本話語，也是現(xiàn)代治理實(shí)踐中的價(jià)值理念和發(fā)展訴求，［２１］無論是作為公共福祉還是生產(chǎn)生活方式，公共性均廣泛體現(xiàn)在生產(chǎn)、供給、分配和使用等過程中。［２２］公共數(shù)據(jù)承載的公共性體現(xiàn)在從數(shù)據(jù)生成、數(shù)據(jù)處理到數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)等各環(huán)節(jié)構(gòu)成的數(shù)據(jù)全生命周期之中，公共性的實(shí)現(xiàn)是從數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值追求逐步拓展到共同利益促進(jìn)的結(jié)果。從利益實(shí)現(xiàn)層面上看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營本質(zhì)上是公主體與私主體協(xié)作生產(chǎn)以提高效率、增加數(shù)字經(jīng)濟(jì)中數(shù)據(jù)要素供給量，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素更大公共性的一種數(shù)據(jù)要素價(jià)值的方式，并基于此從價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這也是公共數(shù)據(jù)承載公共性價(jià)值的終端訴求。其次，公共性實(shí)現(xiàn)的需要與運(yùn)營主體自身固有的數(shù)據(jù)壟斷、排他性控制等動(dòng)機(jī)構(gòu)成了規(guī)制公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的理由。其一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中對運(yùn)營平臺的選取，本身就決定了原始公共數(shù)據(jù)的供給并非面向所有市場主體，即在公共數(shù)據(jù)市場供給過程中，其并非多棲的而是集中聚集于主要的運(yùn)營平臺。其二，即使基于數(shù)據(jù)在技術(shù)層面的可無限復(fù)制特性，其他主體可在運(yùn)營平臺中依托技術(shù)對數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)制，但這并不當(dāng)然意味著公共數(shù)據(jù)在市場中能夠?qū)崿F(xiàn)均質(zhì)分布。相反，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，運(yùn)營主體與其他市場主體控制并利用公共數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求一般具有排他性，往往通過技術(shù)手段和法律手段阻礙其他主體對公共數(shù)據(jù)的獲取和利用，這同時(shí)也可能抑制其他基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新行為。再次，公共性作為規(guī)制的依據(jù)還主要體現(xiàn)在競爭條件的保障上。實(shí)際上，眾多經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的最終旨意均在于控制主體的市場支配力并促進(jìn)市場競爭。［２３］具體而言，針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)制，可以按照授權(quán)運(yùn)營的不同階段進(jìn)行相應(yīng)安排。在授權(quán)之前，公開授權(quán)協(xié)議應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列明涉及國家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等相關(guān)的條款，同時(shí)在招投標(biāo)遴選被授權(quán)對象時(shí)，應(yīng)有公開、明確、公平的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督程序，并采取競爭性談判等競爭形式；在授權(quán)之后，為防止因授權(quán)出現(xiàn)新的數(shù)據(jù)壟斷，應(yīng)對運(yùn)營平臺進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并加強(qiáng)日常行為監(jiān)督，防止因監(jiān)管真空滋生“尋租”地帶。

在依公共性進(jìn)行規(guī)制的限度方面，一是因公共性單方解除合同應(yīng)有正當(dāng)而確切的理由。目前，關(guān)于“公共利益”并不存在準(zhǔn)確的界定和范圍，該概念的引入存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致公權(quán)力不適當(dāng)?shù)呐蛎浐蜑E用，嚴(yán)重?fù)p害公民個(gè)人的權(quán)利和自由。［２４］承前所述，授權(quán)協(xié)議本身屬于非完全性契約，兼具行政性與契約性?；诰S護(hù)公共利益的需要，授權(quán)主體有權(quán)單方面變更或者解除協(xié)議。但此時(shí)授權(quán)主體單方解除合同的權(quán)利應(yīng)當(dāng)類似于對合同適當(dāng)履行實(shí)施的監(jiān)管手段。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，為了對授權(quán)主體基于“公共利益”而行使的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約，必須明確授權(quán)主體并非當(dāng)然享有優(yōu)益性，其行使解除權(quán)和變更權(quán)的范圍應(yīng)限于協(xié)議的履行存在重大數(shù)據(jù)安全事件或風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)在協(xié)議解除和變更之前，授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)將協(xié)議解除和變更的事由及時(shí)告知被授權(quán)方并進(jìn)行充分說理，聽取對方意見。在并非因被授權(quán)方原因而解除合同的情況下，授權(quán)方應(yīng)對被授權(quán)方進(jìn)行合理補(bǔ)償。二是在規(guī)制決策形成過程中應(yīng)消解公權(quán)力的自利屬性和價(jià)值偏好。雖然掌握公權(quán)力的主體并不承認(rèn)自身有部門利益，但無論是市場過程還是政治過程，個(gè)人都是最終決策者。［２５］在政府機(jī)構(gòu)作出規(guī)制決策的過程中，決策主體可能并非完全基于公共利益，而是在很多情況下帶有相當(dāng)程度的自利性，加之授權(quán)主體具有較強(qiáng)的市場壟斷權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，為防止因監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量引致規(guī)制中的公共性流失，需弱化規(guī)制主體自身的“私利心”。也就是在對運(yùn)營主體進(jìn)行規(guī)制過程中，應(yīng)以促進(jìn)協(xié)議雙方對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用為最終目的，同時(shí)深入理解不同利益相關(guān)者的訴求，妥善平衡不同主體間的權(quán)利與義務(wù)，增進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場主體的信任。

結(jié)? 語

數(shù)字社會的高度復(fù)雜性和不確定性決定了認(rèn)識世界、把握世界的傳統(tǒng)邏輯已無法在當(dāng)前的實(shí)踐場域中充分展開，人為地為未來確立制度以嘗試引導(dǎo)、規(guī)范尚未發(fā)生的行動(dòng)，似乎因時(shí)間上的不確定性而成為不適宜的。［２６］但這并非當(dāng)然意味著公共數(shù)據(jù)要素市場建構(gòu)是不可控的。在因規(guī)制對象技術(shù)性、專業(yè)性和不確定性而引致規(guī)制規(guī)則、關(guān)系和目的處于復(fù)雜變動(dòng)狀態(tài)時(shí)，可基于實(shí)踐理性設(shè)置規(guī)制制度。［２７］無論是在質(zhì)還是在量上，公共數(shù)據(jù)利用機(jī)制均成為激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力的關(guān)鍵機(jī)制，該機(jī)制的構(gòu)建也是通過夯實(shí)數(shù)據(jù)要素供給側(cè)從而為數(shù)據(jù)市場累積經(jīng)驗(yàn)和探索知識的重要保障。因此，有必要在考察已有地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的普遍性范式，進(jìn)而依托法律“激勵(lì)—規(guī)制”的進(jìn)路對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范指引。在劃定授權(quán)運(yùn)營的基本底線并對主體行為進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注授權(quán)運(yùn)營雙方的權(quán)益保障并形成法律激勵(lì)機(jī)制，以嘗試兼顧運(yùn)營主體與其他市場主體的經(jīng)濟(jì)利益與公共數(shù)據(jù)承載的公共利益，為持續(xù)探索數(shù)據(jù)要素市場建構(gòu)提供可能的制度安排。

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［２７］靳文輝．試驗(yàn)型規(guī)制制度的理論解釋與規(guī)范適用［Ｊ］．現(xiàn)代法學(xué)，２０２１（３）：１２３－１３８．

（責(zé)任編輯：王正橋）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｔｈｅ ｅｒａ ｏｆ ｄｉｇｉｔａｌ ｅｃｏｎｏｍｙ，ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ ｉｓ ｔｈｅ ｎａｔｕｒａｌ ｃｈｏｉｃｅ ｔｏ ｄｅｅｐｌｙ ｅｘｐｌｏｒｅ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｆ ｄａｔａ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｓｕｐｐｌｙ ｃａｐａｃｉｔｙ ｏｆ ｆａｃｔｏｒ ｍａｒｋｅｔ． Ｄｕｅ ｔｏ ｍａｎｙ ｕｎｃｅｒｔａｉｎｔｉｅｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｌｅｇａｌ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｉｎｔｅｎｔｉｏｎ ｏｆ ｓｅｔｔｉｎｇ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｒｕｌｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｆｉｎｅ－ｔｕｎｉｎｇ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ ａｕｔｈｏｒｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｍａｙ ｈａｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｄｉｌｅｍｍａ ｏｆ“ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｕｎｋｎｏｗｎ”ｉｎ ｐｒａｃｔｉｃｅ，ｗｈｉｃｈ ｌｅａｄｓ ｔｏ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｆａｉｌｕｒｅ．Ｉｎ ｖｉｅｗ ｏｆ ｔｈｉｓ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｓｅｅｋ ｌｅｇａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ａｎｄ ｔｙｐｏｌｏｇｙ．Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｄｅｆｉｎｉｎｇ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｂｏｔｔｏｍ ｌｉｎｅ ａｎｄ ｇｉｖｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｏｂｊｅｃｔ ｔｈｅ ｓｐａｃｅ ｏｆ ｆｒｅｅ ｃｈｏｉｃｅ，ｗｅ ｆｏｃｕｓ ｏｎ ｔｈｅ ｂｅｈａｖｉｏｒａｌ ｅｓｓｅｎｃｅ ｏｆ ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ ｔｈｒｏｕｇｈ ｌｅｇａｌ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ａｎｄ ｌｅｇａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｄｅｅｐｅｎ ｔｈｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｏｆ ｉｔｓ ｎｏｒｍａｔｉｖｅ ｆｏｒｍ ａｎｄ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｄｉｖｉｓｉｏｎ．Ｌｏｃａｌ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｔｈｒｏｕｇｈ ｌｅｇａｌ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｉｓ ｉｎｔｅｎｄｅｄ ｔｏ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ ｇｕｉｄｅ ｔｈｅ ｔｗｏ ｐａｒｔｉｅｓ ｏｆ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｔｏ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｎｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｚａｔｉｏｎ ａｇｒｅｅｍｅｎｔ，ｒｅｖｉｔａｌｉｚｅ ｔｈｅ ｆｌｏｗ ｏｆ ｏｔｈｅｒ ｓｏｃｉａｌ ｄａｔａ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｏｖｅｒａｌｌ ｄａｔａ ｓｕｐｐｌｙ ｌｅｖｅｌ，ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ ａｎ ｏｒｄｅｒｌｙ ｆｕｎｃｔｉｏｎｉｎｇ ｌａｒｇｅ－ｓｃａｌｅ ｄａｔａ ｅｌｅｍｅｎｔ ｍａｒｋｅｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ；ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ；ｌｅｇａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ