羅敏

內(nèi)容提要：國(guó)家稅權(quán)作為國(guó)家從納稅人手中合法取得財(cái)產(chǎn)權(quán)并具分配職能的一種公權(quán)力，其法治與否牽動(dòng)共同富裕大局。國(guó)家稅權(quán)法治是構(gòu)建良好治稅環(huán)境的必要條件，其價(jià)值內(nèi)涵囊括稅收法定主義和稅收公平原則，此二者從形式和實(shí)質(zhì)上保障國(guó)家稅權(quán)法治的實(shí)現(xiàn)。檢視我國(guó)國(guó)家稅權(quán)實(shí)踐，“行政主導(dǎo)”樣態(tài)下稅收法定仍待加強(qiáng)，稅收公平任重道遠(yuǎn)。應(yīng)在“立法主導(dǎo)”之下規(guī)范稅收授權(quán)立法，完善民意監(jiān)督機(jī)制，將稅收法定與稅收公平原則內(nèi)化于國(guó)家稅權(quán)之中，助力新時(shí)期財(cái)稅改革，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：稅權(quán)法治；稅收法定；稅收公平；立法主導(dǎo)

中圖分類號(hào)：F812.422? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：2095-1280（2023）02-0062-07

共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求、根本原則和根本目標(biāo)。我國(guó)憲法中，雖未出現(xiàn)“共同富?！边@一詞匯與概念，但其中已經(jīng)蘊(yùn)含了共同富裕的價(jià)值追求。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，我國(guó)在不同時(shí)期對(duì)社會(huì)基本矛盾的判斷有所變化。人們對(duì)共同富裕的理解與探索亦在不斷深化。黨的二十大報(bào)告明確指出，“分配制度是促進(jìn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度”，要“加大稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)力度”，表明從財(cái)稅改革入手推動(dòng)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策取向。經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的問(wèn)題不都是財(cái)稅法能夠解決的，但或多或少都與財(cái)稅法有關(guān)聯(lián)。鑒于財(cái)稅法的分配職能有助于緩解收入差距、消除兩極分化，財(cái)稅改革自然成為促進(jìn)共同富裕的重要手段。財(cái)稅法擁有豐富的政策工具，被各國(guó)政府廣泛運(yùn)用。政府借助法律賦予的財(cái)稅權(quán)力，代表國(guó)家行使稅權(quán)，貫穿于財(cái)稅改革全程。黨的二十大報(bào)告對(duì)財(cái)稅改革發(fā)展提出了新要求新任務(wù)，政府能否在法治框架下行使稅權(quán)，是穩(wěn)妥化解各種矛盾、落實(shí)財(cái)富分配政策、促進(jìn)共同富裕的重要一環(huán)。

一、國(guó)家稅權(quán)的基本內(nèi)涵及其收入分配職能定位

稅收是國(guó)家動(dòng)用壟斷性強(qiáng)權(quán)從私人財(cái)產(chǎn)中轉(zhuǎn)移而來(lái)的財(cái)富，其本身雖具有內(nèi)在合理性和必要性，但同時(shí)也意味著一種由公對(duì)私、由上對(duì)下的權(quán)力，即國(guó)家稅權(quán)。國(guó)家稅權(quán)是“國(guó)家與納稅人之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的中介，是國(guó)家憑借它從納稅人手中合法地取得財(cái)產(chǎn)權(quán)并為其提供公共服務(wù)的一種國(guó)家權(quán)力”（劉麗，2006）。在厘清國(guó)家稅權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，辨明其所具備的收入分配功能，是推進(jìn)法治與共同富裕聯(lián)結(jié)，助力稅權(quán)妥善運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)“分配正義”的有效前提。

（一）國(guó)家稅權(quán)是國(guó)家主權(quán)的組成部分

在稅收權(quán)力關(guān)系上，國(guó)家稅權(quán)表現(xiàn)為由國(guó)家統(tǒng)一行使稅收立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。國(guó)家稅權(quán)是國(guó)家對(duì)稅收事務(wù)行使主權(quán)的具體體現(xiàn)，是一個(gè)國(guó)家（政府）在“有關(guān)稅收方面依法所擁有的各類國(guó)家權(quán)力的總稱”（施正文，2002）。因此，對(duì)國(guó)家稅權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范化、程序化和民主化的要求，能在保證國(guó)家稅權(quán)以及稅收來(lái)源合法性和合理性的同時(shí)，控制國(guó)家機(jī)關(guān)的公權(quán)力，防止權(quán)力腐敗，從而保證國(guó)家主權(quán)范疇內(nèi)的稅權(quán)盡職盡責(zé)、依法而治。

（二）國(guó)家稅權(quán)是由憲法和法律確定的公權(quán)力

國(guó)家稅權(quán)屬于國(guó)家主權(quán)的范疇。就權(quán)力主體而言，國(guó)家稅權(quán)的最終“所有者”和“受益者”是人民，代議機(jī)關(guān)是稅權(quán)的“占有者”，而行政機(jī)關(guān)僅僅是稅權(quán)的具體執(zhí)行和“使用者”。因此，經(jīng)人民同意，并由“代議機(jī)關(guān)”代表納稅人掌握國(guó)家的“錢袋子”，是諸國(guó)普遍的制度安排和憲法通例。以德國(guó)《魏瑪憲法》為例，其確立了以“基本義務(wù)”為軸心的立憲邏輯起點(diǎn)，并以此為起點(diǎn)，推演出“基本權(quán)利之限制”，并進(jìn)階到“基本權(quán)利限制之限制”的立憲邏輯。納稅義務(wù)作為基本義務(wù)之一，也遵循著相應(yīng)的稅收立憲邏輯，即遵循著“財(cái)產(chǎn)權(quán)—財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制—財(cái)產(chǎn)權(quán)限制之限制”的邏輯體系，呈現(xiàn)了稅權(quán)的憲法規(guī)制路徑（楊大春和陳正翼，2020）。鑒于此，在稅權(quán)的憲法規(guī)制路徑下，沒(méi)有代表就不能納稅，不經(jīng)代表同意就不能征稅用稅，這是稅權(quán)專屬于代表民意的代議機(jī)關(guān)的題中應(yīng)有之意。

稅權(quán)事關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，不應(yīng)當(dāng)允許任何人以任何形式在未經(jīng)代議機(jī)關(guān)同意的情況下擅自使用，而代議機(jī)關(guān)同意的形式，就是法律——既包括稅法，也應(yīng)該包括憲法和有關(guān)憲法性法律。我國(guó)憲法第六十二條第三項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，題中之義包括稅收法律。我國(guó)的《立法法》第八條更是明確規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”和“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”以及“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，只能制定法律。由此可見(jiàn)，必須以憲法和法律的規(guī)定與確立為前提，稅權(quán)才能存在和運(yùn)行。因此，我國(guó)稅法上的稅權(quán)，是人民民主專政和社會(huì)主義國(guó)家對(duì)稅的課征和使用享有的權(quán)力，人民代表大會(huì)以制定法律的形式代表人民行使稅權(quán)。

（三）國(guó)家稅權(quán)擁有分配職能

政府在共同富裕的導(dǎo)向下主導(dǎo)實(shí)施收入分配，是為“以法治化和市場(chǎng)化方式保持社會(huì)分配的動(dòng)態(tài)公正”（王若磊，2021），不為剝奪財(cái)產(chǎn)、打擊富人以及養(yǎng)懶人?；诖?，在推進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，在政策和法律制度層面，必然要對(duì)利益結(jié)構(gòu)做重大調(diào)整。從這個(gè)角度而言，共同富裕的目標(biāo)指向與國(guó)家稅權(quán)分配職能不謀而合。國(guó)家通過(guò)行使稅權(quán)，取得稅收收入，不僅僅是為了維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用，還同時(shí)參與社會(huì)分配，即在物質(zhì)生產(chǎn)部門與非物質(zhì)生產(chǎn)部門之間、國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間、各部分人之間進(jìn)行初次分配基礎(chǔ)之上的二次分配。這必然會(huì)改變社會(huì)各集團(tuán)及其成員在國(guó)民收入分配中占有的份額，減少他們的可支配收入。而且這種減少是因人而異、非均等的，會(huì)影響納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力和行為，從而調(diào)節(jié)資源分配，以實(shí)現(xiàn)緩解收入差距、消除兩極分化的目的。此外，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)減少稅收來(lái)刺激消費(fèi)和投資，從而增加有效需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)通貨膨脹時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)增加稅收而抑制消費(fèi)和投資來(lái)減少總需求，從而使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨于穩(wěn)定。可見(jiàn)，稅收所具有的調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)、收入分配方向、收入使用方向的職能，彰顯了稅權(quán)的分配職能。稅權(quán)獨(dú)特的分配職能正是其區(qū)別于其他公權(quán)力的要義之所在，也體現(xiàn)了其維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要作用。

二、國(guó)家稅權(quán)法治推動(dòng)共同富裕的價(jià)值理念

馬克思說(shuō)：“國(guó)家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅，共和國(guó)以收稅人的姿態(tài)表明了自己的存在?！雹俣愖鳛橐环N合法地“侵犯”納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，事關(guān)國(guó)家發(fā)展的經(jīng)濟(jì)命脈，深刻影響民生。我國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)稅的概念的界定，一貫強(qiáng)調(diào)稅的強(qiáng)制性、固定性與無(wú)償性，并以“保障國(guó)家稅收收入”為其首要職能，對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)被置于次要地位。在國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制下，征稅與用稅的權(quán)力“超越了本應(yīng)作為其本源的（納稅人的）權(quán)利，并異化為權(quán)利的對(duì)立面”（李剛，2004）。國(guó)家以公權(quán)力介入私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的稅收行為，即使是合法的，也表明了稅權(quán)先天比其他公權(quán)力更加與人息息相關(guān)并具“侵略性”。加之稅權(quán)作為具有特殊分配功能的國(guó)家公權(quán)力，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，基于此，更應(yīng)該受到權(quán)利保障理念的束縛。再者，國(guó)家征稅權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種，是由國(guó)民讓渡給國(guó)家行使的，需要受到國(guó)民意志（即法律）的制約。因此，對(duì)國(guó)家征稅權(quán)的施行進(jìn)行全程法律“控制”，使法治稅權(quán)兼具法定與公平的雙重價(jià)值理念，殊為必要。

（一）推動(dòng)共同富裕實(shí)現(xiàn)的稅權(quán)法治之形式：稅收法定

在推進(jìn)共同富裕、完善收入分配的背景下，政府獲取財(cái)政收入以及進(jìn)行財(cái)政支出的地方越來(lái)越多，財(cái)政收入與財(cái)政支出如果沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)、不講程序，必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支的紊亂與利益分配的無(wú)序。國(guó)家稅權(quán)在形式上必須遵循稅收法定的要求，以推動(dòng)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。稅收法定是現(xiàn)代法治主義在課稅、征稅上的具體體現(xiàn)。國(guó)家享有稅權(quán)以及公民負(fù)有納稅義務(wù)，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律作為前提。稅收法定的本質(zhì)在于規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)用，同時(shí)保障納稅人的權(quán)益，并且貫穿于稅收立法、執(zhí)法乃至可能出現(xiàn)的稅收糾紛解決的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

我國(guó)憲法性法律《立法法》第八條正式確定了稅收法定原則。基于此，稅權(quán)的法治化有望通過(guò)稅收法定原則的確定而循序漸進(jìn)。具體而言，在課征稅收與財(cái)政收入環(huán)節(jié)，稅種的開(kāi)設(shè)、稅率的調(diào)整以及課稅程序等都需要通過(guò)法律加以規(guī)制，法律保留保證并體現(xiàn)了國(guó)民對(duì)稅收的“同意”，而法律之外的規(guī)范性文件難當(dāng)此大任。此外，稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)均在法律的限制范圍之內(nèi)，相對(duì)應(yīng)地，稅收立法權(quán)要受到立法主體、立法程序以及立法位階的法律規(guī)制，執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)同樣要在稅收實(shí)體法和程序法的規(guī)制之下運(yùn)作操執(zhí)。如此，課稅要素法定、課稅要素明確以及依法稽征均是稅收法定的題中應(yīng)有之義，三者都要求從法律的高度上去保證稅權(quán)法治，從形式意義上保證稅收法定原則的有效貫徹和普遍遵守。

相比于課征稅收與財(cái)政收入環(huán)節(jié)，在財(cái)政支出環(huán)節(jié)，政府支出擁有更大的自主空間。推進(jìn)共同富裕和完善收入分配成為政府接下來(lái)的工作重心，政府需要進(jìn)行更加多樣化的利益再分配，也需要經(jīng)手更多的財(cái)政支出，尤其是在公共服務(wù)、社會(huì)福利等方面，牽涉巨額財(cái)政資金的分配與去向。因此，在政府支配稅收資金的階段，同樣需要秉持稅收法定的基本準(zhǔn)則，以避免運(yùn)動(dòng)式開(kāi)支與脫法式開(kāi)支。一方面，應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)前提，即黨中央提出的關(guān)于推進(jìn)共同富裕和完善收入分配的規(guī)劃及意見(jiàn)，其最終落實(shí)的唯一途徑是法律機(jī)制。另一方面，為貫徹相應(yīng)政策意圖，在法律層面，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府財(cái)政支出的基本標(biāo)準(zhǔn)和基本程序予以規(guī)范化，以保障政府在支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生資金撥付以及論證項(xiàng)目、審批手續(xù)時(shí)都有相應(yīng)的規(guī)則要求可以遵循。

（二）推動(dòng)共同富裕實(shí)現(xiàn)的稅權(quán)法治之實(shí)質(zhì)：稅收公平

稅收法定要求的是課稅形式上的法治化，屬于形式層面的要求。若私人財(cái)產(chǎn)課稅欲在實(shí)質(zhì)上符合法治化的要求，必須講求稅收公平，這屬于實(shí)質(zhì)層面的要求。稅收公平，指的是納稅人的地位平等，在納稅人之間公平分配稅收負(fù)擔(dān)。具體而言，就是要在稅收立法、執(zhí)法以及司法過(guò)程中從實(shí)質(zhì)上真正地體現(xiàn)“公平”的價(jià)值觀念。

作為具有重要分配功能的稅權(quán)，調(diào)節(jié)的是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)品的分配和使用，因此在價(jià)值的層面上存在著平均、平等、公平、自由、效率等若干價(jià)值要素的較量。黨的十八大就提出了“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，必須深化收入分配制度改革”的要求，隨后在2013年2月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)并公布的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕6號(hào)）中強(qiáng)調(diào)“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，初次分配要注重效率，創(chuàng)造社會(huì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)勞動(dòng)收入法主體地位；再分配要更加注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距?！睍r(shí)至黨的二十大，報(bào)告明確提出要“規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過(guò)高收入，取締非法收入”，無(wú)疑是為應(yīng)對(duì)當(dāng)前財(cái)富積累速度很快但財(cái)富差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)局面。所以，在推動(dòng)共同富裕的背景下，需要規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)富分配公平性，將公平的再分配訴求作為改革的重點(diǎn)。

通過(guò)觀察與分析我國(guó)的收入分配實(shí)踐，可以看出它是沿著“平均—效率與公平并重—效率優(yōu)先、兼顧公平—更加注重公平”的路徑展開(kāi)的（劉劍文，2013）。公平在分配過(guò)程中的地位逐步被提高，收入分配的公平性也越發(fā)被重視與強(qiáng)調(diào)。于稅收領(lǐng)域而言，稅收的公平著眼于將人們的收入差距保持在社會(huì)能接受的合理范圍之內(nèi)。對(duì)納稅能力高的人多征稅，對(duì)納稅能力低的人少征稅，對(duì)低于扣除標(biāo)準(zhǔn)的納稅人免征稅或者給予一定補(bǔ)貼，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的人給予一定的救濟(jì)，凡此種種都體現(xiàn)了對(duì)稅收的公平精神的追求，也能體現(xiàn)共同富裕的精神內(nèi)核。只有將這些對(duì)公平精神的追求以法律內(nèi)容與條文的形式固定下來(lái)，貫徹和落實(shí)在稅收立法和稅收?qǐng)?zhí)法之中，才能切實(shí)保障稅收公平的實(shí)現(xiàn)。

因此，在稅權(quán)作用領(lǐng)域中，應(yīng)當(dāng)注意“縱橫兼顧”。一方面，在稅收立法中，于橫向上平等對(duì)待每一個(gè)納稅人，不搞差別主義，于縱向上考慮每一個(gè)納稅人在納稅能力上的不平等和差異，具體問(wèn)題具體分析，差別制定稅目、稅率、征稅對(duì)象以及稅收減免范圍；另一方面，在稅收?qǐng)?zhí)法中，要注重主體合法、內(nèi)容合法、程序合法、依據(jù)合法以及在法律規(guī)定范圍內(nèi)合理使用執(zhí)法裁量權(quán)，以保障稅收公平的價(jià)值理念貫通稅權(quán)運(yùn)行過(guò)程。

三、“行政主導(dǎo)”下國(guó)家稅權(quán)的實(shí)踐圖景

近年來(lái)，我國(guó)稅收立法工作取得重大進(jìn)展，稅收法定原則得到更好遵循。但不能忽略目前我國(guó)稅收事業(yè)進(jìn)程中存在的“行政主導(dǎo)”稅權(quán)的問(wèn)題，不論是稅收法定主義原則還是稅收公平主義要求，實(shí)際的操作與實(shí)踐離稅權(quán)法治仍有差距。

（一）稅收法定落實(shí)仍需加強(qiáng)

根據(jù)我國(guó)稅收立法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)稅收立法的典型特征是授權(quán)立法。在稅收法定原則確立之前，我國(guó)18個(gè)稅種中只有3個(gè)通過(guò)人大立法，其他大部分稅法規(guī)范是由國(guó)務(wù)院依據(jù)授權(quán)制定的暫行條例，或財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等部門發(fā)布的規(guī)章。一些政府部門甚至非財(cái)政稅務(wù)部門均先后陸續(xù)出臺(tái)了各種稅收規(guī)范性文件，客觀上侵蝕了國(guó)家的稅收立法權(quán)。在修改《立法法》后，稅收立法權(quán)重新回歸人大，但是行政機(jī)關(guān)的“立法主導(dǎo)”現(xiàn)象仍然存在。

新修的《立法法》第八條明確規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。自《立法法》將稅收法定原則確立后，是我國(guó)財(cái)稅改革進(jìn)行得如火如荼的時(shí)期，相繼多個(gè)稅法條例經(jīng)過(guò)立法程序，秉持稅制平移的原則上升為法律，譬如《船舶噸稅法》《煙葉稅法》《契稅法》等。但是，即使是踐行稅收法定原則的稅制平移與條例上升法律的立法實(shí)踐，依然未能完全解決我國(guó)當(dāng)前財(cái)稅法領(lǐng)域稅權(quán)被“行政主導(dǎo)”的現(xiàn)象。這些由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)頒布施行的稅收法律規(guī)范性文件實(shí)踐表明，完全落實(shí)《立法法》中所明確的“稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”的意旨，仍然有很長(zhǎng)的路要走。

行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的侵蝕，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行稅收法律規(guī)范的法律位階總體偏低和效力不高。過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)不僅削減了稅法的確定性，而且稅法確定性缺失也會(huì)導(dǎo)致稅法理解上的偏差。這不僅導(dǎo)致了稅法的復(fù)雜性，也會(huì)“給納稅人的預(yù)期帶來(lái)不確定性”（陸猛和吳國(guó)玖，2017）。稅制改革是重大而嚴(yán)肅的問(wèn)題。在《立法法》的明確規(guī)定之下，若還將稅收法定中的“法”從“法律”置換成層級(jí)較低的“法規(guī)規(guī)章”或“法律規(guī)范性文件”，很難說(shuō)符合稅收法定的本質(zhì)。我國(guó)當(dāng)前稅收立法呈現(xiàn)的分散、不全等問(wèn)題，不利于稅法權(quán)威的確立。鑒于此，收入分配制度是共同富裕實(shí)現(xiàn)所仰賴的基礎(chǔ)性制度，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等基本制度作為社會(huì)再分配機(jī)制的重要組成部分，若不能堅(jiān)定秉持法定原則，不僅難以正當(dāng)、有效地回應(yīng)和承接共同富裕的要求，更不利于稅權(quán)法治的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

（二）稅收公平任重道遠(yuǎn)

實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵在于稅收公平。鑒于此，稅收改革必須秉持科學(xué)和平等的精神。所謂平等，一方面，是指在一定程度上保障社會(huì)成員之間的機(jī)會(huì)平等，另一方面，則以量能課稅為準(zhǔn)則，讓過(guò)度占有社會(huì)資源的人多交稅，少占有的人少交稅。所謂科學(xué)，是要按照最符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律與社會(huì)具體情況的方法去調(diào)整稅收。通過(guò)財(cái)稅結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化，找到增加財(cái)政收入的空間，并在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)完善的社會(huì)保障體系與稅收分配制度，逐步縮小貧富差距，進(jìn)而構(gòu)建公平的稅收環(huán)境。

2018年8月，我國(guó)新修訂的《個(gè)人所得稅法》不僅提高了個(gè)人所得稅免征額，還增加了六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除，并且首次建立起綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，隨后2022年又在原有六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除基礎(chǔ)上，新增“3歲以下嬰幼兒照護(hù)”項(xiàng)目。從深層次看，這些改革確實(shí)促使稅制更加公平、合理；從直接效果看，中低收入群體能夠減輕稅負(fù)，甚至不需繳納個(gè)人所得稅，獲益最為明顯。但是，我國(guó)城鄉(xiāng)均衡一體化發(fā)展不足，城鄉(xiāng)居民個(gè)人可支配收入差距依然較大。與城市相比，農(nóng)村在社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生等層面依舊處于弱勢(shì)地位。有研究表明，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村地域遼闊，資源要素稟賦和自然環(huán)境以及惠農(nóng)政策等都存在明顯的地域差異特征，而且每個(gè)區(qū)域內(nèi)部省際之間農(nóng)村民生發(fā)展也不均衡（陳明華等，2023）。也正是根源于發(fā)展的不平衡不充分，導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)“區(qū)域性相對(duì)貧困、農(nóng)村相對(duì)貧困、公共服務(wù)相對(duì)貧困、經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困”（鄭瓊潔和潘文軒，2021）。相對(duì)貧困的治理以及財(cái)富分配的公平化，仰賴于公平公正的分配制度的構(gòu)建，其中不僅要健全收入分配制度，還要著力改善生產(chǎn)條件分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)公平。

現(xiàn)如今，個(gè)人所得稅制度的改革仍然需要“結(jié)合稅負(fù)歸宿來(lái)研究推進(jìn)”（楊志勇，2022），專項(xiàng)附加扣除的制定標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)際運(yùn)行也有待優(yōu)化。從多維度研究減稅政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的重塑，發(fā)掘其對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕的影響，亟待更進(jìn)一步的探索。從法律的角度檢視，實(shí)踐中的價(jià)值沖突和關(guān)系糾葛，其根源往往在于規(guī)則的缺失。所以深究稅收分配正義闕如的原因，還是因?yàn)槿狈?quán)威性的法律去“強(qiáng)迫”立法者在涉及稅收分配的立法環(huán)節(jié)中對(duì)實(shí)質(zhì)公平進(jìn)行考量。在“行政主導(dǎo)”立法的勢(shì)態(tài)之下，若既沒(méi)有以法律的形式對(duì)財(cái)稅改革的方案進(jìn)行呈現(xiàn)，也沒(méi)有法律高度的規(guī)則去監(jiān)督和規(guī)制立法過(guò)程，要想在財(cái)稅法律文件中切實(shí)植入稅收分配公平和正義的觀念，恐怕較難實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮國(guó)家稅權(quán)作用、從實(shí)質(zhì)公平層面促進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)，仍然任重而道遠(yuǎn)。

四、“立法主導(dǎo)”下國(guó)家稅權(quán)推動(dòng)共同富裕的路徑選擇

在國(guó)家治理過(guò)程中，給公權(quán)力套上韁繩的最好辦法，就是運(yùn)用好“錢袋子”法律來(lái)管權(quán)、管錢、管人、管事。規(guī)范財(cái)政收支、監(jiān)督財(cái)政權(quán)力需要民主化和法治化的財(cái)政體制，這是治國(guó)理政之基礎(chǔ)?！读⒎ǚā芳热灰褜⒍愂辗ǘㄔ瓌t明確，則應(yīng)當(dāng)在后續(xù)財(cái)稅改革中注重稅權(quán)法治的推進(jìn)和建設(shè)，一方面，既要重視過(guò)渡期與試點(diǎn)改革期的稅收授權(quán)立法監(jiān)督，另一方面，更應(yīng)逐步將授權(quán)立法的“行政主導(dǎo)”模式向人大主導(dǎo)立法的“立法主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)換，進(jìn)而構(gòu)建完善的法治稅權(quán)。

（一）規(guī)范稅收授權(quán)立法以落實(shí)稅收形式法定

我國(guó)《憲法》第五十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！比藗兂３ⅰ耙勒辗杉{稅”置換成“依法納稅”，而“法律”和“法”在內(nèi)涵和外延上存在實(shí)質(zhì)性差異。國(guó)家征稅權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種，由國(guó)民讓渡給國(guó)家行使，需受國(guó)民意志的制約，法律便是全體國(guó)民意志的體現(xiàn)。因此，國(guó)家非經(jīng)“法律”授權(quán)不得征收任何賦稅。換言之，只有經(jīng)過(guò)“法律”的普遍和明確規(guī)定，公民才有納稅的義務(wù)，也只有“法律”對(duì)稅權(quán)運(yùn)作的規(guī)范和制約，才能從源頭上保證賦稅的公正與平等。我國(guó)《立法法》強(qiáng)調(diào)“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”應(yīng)制定法律，而稅收法定主義既要求稅收要素形式法定，更要求內(nèi)容明確，其中包括征稅對(duì)象和稅率的明確。但是，稅收法定原則的確定只是為財(cái)稅領(lǐng)域的工作準(zhǔn)備了法律原則條件，還必須在相應(yīng)的立法執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)其進(jìn)行深度落實(shí)。稅收立法實(shí)踐中稅率和稅收征收管理等諸多基本制度的立法權(quán)過(guò)分下放，不僅不利于納稅人的稅收遵從，也不能起到對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的限制作用，甚至可能影響國(guó)家稅權(quán)公信力。從立法源頭上強(qiáng)化稅法確定性，盡量避免給予行政機(jī)關(guān)過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)，可以有效緩解甚至杜絕稅法確定性削減的情況，亦能夠有效解決稅法理解上的偏差。因此，以規(guī)范稅權(quán)為主線，應(yīng)當(dāng)提高稅率和稅收征管基本制度的立法權(quán)限，將稅收授權(quán)立法限定在一定層級(jí)的地方人大而非地方政府，并考慮在各單行稅種法中將減免稅制度單獨(dú)成章，實(shí)行“對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行專門立法”的模式（熊偉，2014），以避免稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策內(nèi)容過(guò)濫、形式過(guò)多、種類過(guò)雜、“政出多門”等混亂局面。譬如，2016年頒布的《環(huán)境保護(hù)稅法》中有關(guān)地方稅授權(quán)立法的規(guī)定更加規(guī)范、明確和有度，在橫向授權(quán)方面，其對(duì)行政機(jī)關(guān)在稅收減免方面的權(quán)力做了很大限制；①在縱向授權(quán)層面，其將部分稅收要素的立法權(quán)授予地方人大而非地方政府，②一改《車船稅法》關(guān)于地方授權(quán)規(guī)定的立法模式。③可以說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)稅法》是《立法法》確定稅收法定原則以后出臺(tái)的將稅收法定原則內(nèi)化與細(xì)化的第一部稅收法律，為稅法領(lǐng)域立法樹(shù)立了基本的立法規(guī)矩以及標(biāo)桿范本。稅收立法與執(zhí)法應(yīng)當(dāng)以《環(huán)境保護(hù)稅法》為范本，加快落實(shí)稅收法定原則的步伐。鑒于此，為保障稅法本身的合法性與公信力，應(yīng)當(dāng)“維護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)稅收的專屬立法權(quán)”（熊偉，2023），并對(duì)低層級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行有力度的限制，對(duì)稅收授權(quán)立法規(guī)范化，將更多的財(cái)稅收支環(huán)節(jié)納入法治軌道?？偠灾?，“共同富裕是目標(biāo)，法治是手段”（郭曄，2023），既要在系統(tǒng)立法上做到“形式法定”，也應(yīng)提高立法質(zhì)量，體現(xiàn)“實(shí)質(zhì)法定”，推進(jìn)征稅、納稅與用稅的法定與一體化，并以“促進(jìn)發(fā)展”為理念構(gòu)建稅法體系，以便將稅權(quán)法治向深度與廣度落實(shí)，妥善實(shí)現(xiàn)共同富裕與法治的聯(lián)結(jié)。

（二）完善民意監(jiān)督機(jī)制以推進(jìn)稅收內(nèi)容公平

真正實(shí)現(xiàn)稅權(quán)法治要求之下的稅收公平，絕不是靠小范圍、極個(gè)別體現(xiàn)稅收公平的法律的出臺(tái)就能夠做到的。與納稅人息息相關(guān)的稅收法律數(shù)量巨大，若想全面建構(gòu)稅收公平的法治環(huán)境，需要在每一部稅收法律的內(nèi)容之中灌入稅收公平的精神和理念追求。

現(xiàn)行《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！被诖耍覈?guó)應(yīng)當(dāng)建立有效的民意監(jiān)督機(jī)制，讓人民有更多途徑表達(dá)自身對(duì)稅收立法的意見(jiàn)和建議，稅收立法機(jī)構(gòu)則借此吸納民意中合理、公正的觀點(diǎn)，并將之納入稅收立法的實(shí)質(zhì)公平考量范疇。一方面，可以考慮將稅收立法聽(tīng)證制度常態(tài)化。2005年9月，全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案（草案）》有關(guān)工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)舉行聽(tīng)證會(huì)，反響良好，這說(shuō)明聽(tīng)證會(huì)模式在我國(guó)有推開(kāi)的條件。若能將稅收立法過(guò)程中的聽(tīng)證會(huì)制度化、常態(tài)化，將是對(duì)稅收公平的巨大推進(jìn)，也是向稅權(quán)法治邁出的堅(jiān)實(shí)步伐。另一方面，應(yīng)當(dāng)健全預(yù)算制度，暢通納稅人參與渠道，確保納稅人可以深度參與預(yù)算的編修與執(zhí)行。具體包括：在預(yù)算編制階段，暢通納稅人參與討論聽(tīng)證以及發(fā)揮決策作用的渠道，在預(yù)算審議階段，暢通納稅人表達(dá)意見(jiàn)和建議的途徑，在預(yù)算執(zhí)行階段，保障納稅人對(duì)支出項(xiàng)目是否符合計(jì)劃的監(jiān)督權(quán)與審核權(quán)。若能將預(yù)算參與機(jī)制予以制度化與常態(tài)化，必將能在保障公民對(duì)稅收立法的監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的同時(shí)，促進(jìn)稅收公平實(shí)效與共同富裕實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：?jiǎn)柹幔?/p>

*江漢大學(xué)專項(xiàng)課題“促進(jìn)共同富裕的現(xiàn)代財(cái)稅法律制度與政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022XZX003）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：羅? 敏，女，江漢大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。