張智端 董亞辰

摘 要：洞庭湖和鄱陽(yáng)湖是長(zhǎng)江中下游調(diào)蓄洪水的重要場(chǎng)所，湖區(qū)內(nèi)擁有數(shù)量眾多的洲灘民垸。作為一種特殊的行蓄洪空間，協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的矛盾，始終是管理部門面臨的一大難題。通過(guò)對(duì)兩湖地區(qū)洲灘民垸管理、防洪治理及運(yùn)用等現(xiàn)狀梳理，從基層管理、管理體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防洪安全、圩堤維養(yǎng)等角度分析了兩湖地區(qū)洲灘民垸管理運(yùn)用存在的具體問(wèn)題，并就加強(qiáng)兩湖地區(qū)洲灘民垸管理提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：洞庭湖；鄱陽(yáng)湖；洲灘民垸；圩堤；防洪

中圖法分類號(hào)：TV213.4；TV87 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

洞庭湖和鄱陽(yáng)湖（以下簡(jiǎn)稱“兩湖”）是長(zhǎng)江最大的兩個(gè)通江湖泊，對(duì)保障長(zhǎng)江中下游防洪安全有著舉足輕重的作用。在自然演變與人類活動(dòng)的共同作用下，兩湖湖區(qū)形成了數(shù)百個(gè)大小不一的洲灘民垸，這些洲灘民垸既是行蓄洪的重要場(chǎng)所，也是數(shù)百萬(wàn)人民群眾賴以生存的家園。如何協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的矛盾，是現(xiàn)階段洲灘民垸管理的重難點(diǎn)問(wèn)題之一。

目前已有學(xué)者針對(duì)長(zhǎng)江流域洲灘民垸管理開展了一些研究，馬建華等[1]針對(duì)長(zhǎng)江中下游干流洲灘管理現(xiàn)狀，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)干流洲灘管理的原則與措施。金興平等[2]從長(zhǎng)江中下游整體防洪體系的角度出發(fā)，針對(duì)長(zhǎng)江中下游洲灘民垸防洪治理工作提出了相關(guān)建議。這些研究一定程度上反映了長(zhǎng)江中下游流域洲灘民垸的共性特點(diǎn)，但針對(duì)兩湖湖區(qū)洲灘民垸開展的研究較少。本文在對(duì)兩湖湖區(qū)洲灘民垸（特指兩湖湖區(qū)主堤之間或河湖管理范圍內(nèi)，除規(guī)劃為防洪保護(hù)區(qū)和分蓄洪區(qū)外，通過(guò)圩堤形成或曾經(jīng)形成封閉保護(hù)圈的區(qū)域）具體情況調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)當(dāng)前管理運(yùn)用過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了相關(guān)建議。

1 兩湖洲灘民垸基本情況

1.1 洞庭湖區(qū)

洞庭湖位于長(zhǎng)江中游南岸，湖區(qū)面積20 109 km2，涉及湖南、湖北兩省7個(gè)地（市）[3]，湖區(qū)土地肥沃，物產(chǎn)豐富，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位[4]。

由于特殊的地理氣候以及泥沙淤積等原因，洞庭湖區(qū)幾乎年年出現(xiàn)洪水災(zāi)害。根據(jù)史料記載，從公元276—1524年，大洪災(zāi)平均間隔80年；1525—1851年，大洪災(zāi)平均間隔20年；1852—1979年，每5年一次大水；20世紀(jì)80年代，每3～4年一次大水；20世紀(jì)90年代，多達(dá)6年發(fā)生了大水災(zāi)[5]。

為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的防洪形勢(shì)，最早從宋代開始，洞庭湖區(qū)已有修筑堤防的文獻(xiàn)記載[6]，新中國(guó)成立后也多次組織了防洪工程建設(shè)，逐漸將解放前支離破碎、矮小、分散的堤垸合并。根據(jù)相關(guān)資料，除地方擬定列為防洪保護(hù)區(qū)的93個(gè)圩垸外，目前洞庭湖區(qū)共有大小洲灘民垸310個(gè)，基本情況見(jiàn)表1。

1.2 鄱陽(yáng)湖區(qū)

鄱陽(yáng)湖位于長(zhǎng)江中下游南岸，湖區(qū)總面積為26 284 km2，涉及江西省5個(gè)地（市）。湖區(qū)水土資源豐富，是我國(guó)十大商品糧生產(chǎn)基地之一[7]。

受贛撫信饒修五河來(lái)水及長(zhǎng)江干流水位頂托雙重影響，每當(dāng)洪水季節(jié)，鄱陽(yáng)湖水位升高，湖面面積由枯水期的不足500 km2擴(kuò)大到超過(guò)4 000 km2。如2020年7月14日，受贛北贛中連續(xù)暴雨影響，鄱陽(yáng)湖主體及附近水域面積達(dá)4 403 km2，為近十年來(lái)最大。

為此，湖區(qū)修筑了大量堤防阻擋洪水。據(jù)史料記載，湖區(qū)在宋元時(shí)期已經(jīng)開始大規(guī)模筑堤。解放后，圩堤建設(shè)及加固也被作為水利工作的重點(diǎn)之一，如贛東大堤、紅旗聯(lián)圩、長(zhǎng)樂(lè)聯(lián)圩等先后列入國(guó)家基建計(jì)劃[8]。根據(jù)相關(guān)資料，除已確定列為防洪保護(hù)區(qū)的圩垸外，目前鄱陽(yáng)湖區(qū)共有大小洲灘民垸411個(gè)，基本情況見(jiàn)表2。

從表1、表2可知，目前兩湖湖區(qū)內(nèi)洲灘民垸共擁有至少130億m?的蓄洪能力，若能合理調(diào)配，將極大減小兩湖乃至長(zhǎng)江中下游地區(qū)的防洪壓力。因此，強(qiáng)化兩湖洲灘民垸管理，提升其防洪及運(yùn)用能力，做到“小水保安全、大水行蓄洪”是解決這一矛盾的關(guān)鍵所在。

2 兩湖地區(qū)洲灘民垸管理體制機(jī)制情況分析

2.1 主管機(jī)構(gòu)

洲灘民垸屬于河道管理范圍，根據(jù)《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，國(guó)家對(duì)河道實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的原則。國(guó)務(wù)院水利行政主管部門是全國(guó)河道的主管機(jī)關(guān)。各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機(jī)關(guān)。

兩湖地區(qū)大部分洲灘民垸處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建制，按照屬地管理原則，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處下轄的水委會(huì)或水管站等單位管理，個(gè)別由農(nóng)業(yè)部門成立魚場(chǎng)管理，縣級(jí)水利部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如洞庭湖區(qū)岳陽(yáng)縣六合垸由城關(guān)鎮(zhèn)六合垸水委會(huì)負(fù)責(zé)管理，而臨湘市中山湖垸則由市農(nóng)業(yè)局成立中山湖魚場(chǎng)管理。

2.2 相關(guān)政策法規(guī)

目前尚未出臺(tái)針對(duì)洲灘民垸管理的政策法規(guī)。在實(shí)際管理過(guò)程中，主要依據(jù)的政策法規(guī)有：1998年大洪水后針對(duì)性出臺(tái)的一系列治理水患和災(zāi)后重建的政策文件，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)》《江西省平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)若干規(guī)定》；河道、湖泊管理等方面的涉水法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等。但在現(xiàn)有法規(guī)條文中，專門針對(duì)洲灘民垸設(shè)立的條文較少，僅在《河道管理?xiàng)l例》中列出了相關(guān)規(guī)定，且大多為禁止性條文，如第二十四條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)，禁止修建圍堤、阻水渠道、阻水道路。此外，在《水法》《防洪法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》中均未針對(duì)洲灘民垸設(shè)立專門條文，僅可參照河道管理范圍、圍湖造地、堤防、河湖岸線等其他相關(guān)領(lǐng)域條文進(jìn)行管理。

2.3 相關(guān)規(guī)劃

針對(duì)兩湖地區(qū)洲灘民垸的管理運(yùn)用問(wèn)題，目前已出臺(tái)一些相關(guān)規(guī)劃，如《長(zhǎng)江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報(bào)告》《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》《長(zhǎng)江防御洪水方案》，以及《鄱陽(yáng)湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》《洞庭湖區(qū)綜合規(guī)劃報(bào)告》等。例如《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》中對(duì)長(zhǎng)江中下游洲灘民垸提出了分段控制的指導(dǎo)性意見(jiàn)，并提出對(duì)洞庭湖區(qū)中洲磊石等8個(gè)重要一般垸加固規(guī)劃。這些規(guī)劃對(duì)兩湖地區(qū)洲灘民垸的管理運(yùn)用均具有較高的指導(dǎo)性，但隨著長(zhǎng)江大保護(hù)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，兩湖地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，需要不斷優(yōu)化調(diào)整具體管控運(yùn)用方案。

3 兩湖洲灘民垸防洪治理及運(yùn)用情況分析

3.1 平垸行洪、退田還湖規(guī)劃實(shí)施情況

1998年大洪水后，為擴(kuò)大行蓄洪面積、增加行蓄洪容積，國(guó)家決定在長(zhǎng)江中下游湖北、湖南、安徽和江西４省，全面啟動(dòng)“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工程。洞庭湖區(qū)，湖南省政府于1998年及1999年度計(jì)劃平退圩垸275個(gè)（不包含分蓄洪區(qū)），其中單退圩垸71個(gè)，雙退圩垸204個(gè)[4]；鄱陽(yáng)湖區(qū)，江西省政府共計(jì)劃實(shí)施平退圩堤418座，其中雙退圩堤184座，單退圩堤234座[9]。目前，兩湖湖區(qū)內(nèi)雙退垸均已全部扒口，除個(gè)別圩垸外，單退垸基本實(shí)施完成。

3.2 圩堤現(xiàn)狀及加固情況

兩湖湖區(qū)圩堤大多建設(shè)時(shí)間較早，因堤垸定位所限，圩堤等級(jí)總體不高?！抖赐ズ^(qū)綜合規(guī)劃報(bào)告》對(duì)11個(gè)重點(diǎn)垸、24個(gè)蓄洪垸、8個(gè)重要一般垸提出了堤防加高加固規(guī)劃，僅有部分單退垸進(jìn)行了整險(xiǎn)加固，例如2016年臨湘市啟動(dòng)黃蓋湖綜合治理項(xiàng)目，對(duì)同德垸圩堤進(jìn)行加固處理?！钝蛾?yáng)湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》中對(duì)保護(hù)農(nóng)田1萬(wàn)畝以下、1萬(wàn)～5萬(wàn)畝、5萬(wàn)畝以上的圩垸制定了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行加高加固。目前湖區(qū)萬(wàn)畝以上圩堤防洪標(biāo)準(zhǔn)已得到提高，抗洪能力得到增強(qiáng)，但是千畝以上圩垸仍有約140余個(gè)一般圩垸尚未系統(tǒng)建設(shè)。

3.3 進(jìn)退洪設(shè)施建設(shè)情況

依據(jù)2000年編制的《長(zhǎng)江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報(bào)告》及各省相應(yīng)實(shí)施方案，對(duì)于雙退圩堤，普遍采取直接刨毀圩堤或部分開口的方式；對(duì)于單退圩堤，根據(jù)具體情況、所處位置，設(shè)置分洪口門、進(jìn)出洪閘、滾水壩、電排站等進(jìn)退洪設(shè)施。以鄱陽(yáng)湖區(qū)為例，共統(tǒng)計(jì)進(jìn)出洪閘247座、滾水壩（進(jìn)洪堰）25座、電排站10座。

3.4 歷史險(xiǎn)情及行蓄洪運(yùn)用情況

兩湖及長(zhǎng)江中下游區(qū)域在建國(guó)后發(fā)生過(guò)多次大洪水，多處圩堤出現(xiàn)潰決，給人民生命、財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了重大損失。如1954年大洪水，兩湖湖區(qū)圩堤盡數(shù)潰決。1973年，鄱陽(yáng)湖區(qū)成朱聯(lián)圩成新堤段決口，禽灣聯(lián)圩決口。1998年大洪水，洞庭湖區(qū)大小堤垸潰決143個(gè)，受災(zāi)人口37.89萬(wàn)人，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約60億元；鄱陽(yáng)湖區(qū)面積在1 000～100 000畝的圩堤潰決240個(gè)，受災(zāi)人口95.79萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失約20億元[4]。

1998大洪水之后，隨著長(zhǎng)江干堤除險(xiǎn)加固以及“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃的逐步實(shí)施，兩湖湖區(qū)的抗洪能力得到了顯著提升。1999年，長(zhǎng)江流域再次遭遇大洪水，但與1998年相比，潰決圩垸大為減少[4]，洞庭湖區(qū)僅有民主垸1個(gè)堤垸潰決，鄱陽(yáng)湖區(qū)共有24個(gè)面積在1 000～10 000畝的圩堤潰決。

2020年，長(zhǎng)江再次發(fā)生流域性大洪水，干流及兩湖水位全線超警[10]。洞庭湖區(qū)益陽(yáng)市甘溪港巴垸、常德市南陽(yáng)垸等多個(gè)圩垸主動(dòng)或被動(dòng)分洪；鄱陽(yáng)湖區(qū)單退圩垸全部主動(dòng)進(jìn)洪，進(jìn)洪量達(dá)到22億m3，有效降低湖區(qū)水位0.2～0.3 m，大大減輕了湖口江段和鄱陽(yáng)湖區(qū)防洪壓力，圖1所示為鄱陽(yáng)湖區(qū)漿潭聯(lián)圩主動(dòng)清堰進(jìn)洪場(chǎng)景。

4 存在問(wèn)題

目前，兩湖湖區(qū)洲灘民垸整體管理體系逐步完善，防洪及運(yùn)用能力在逐年加強(qiáng)，但仍面臨一些問(wèn)題及困難，有待進(jìn)一步解決。

4.1 基層管理薄弱，基礎(chǔ)資料缺乏

兩湖洲灘民垸數(shù)量多，種類雜，面積大，其管理工作任務(wù)重、內(nèi)容多、涉及面廣，而地方上專業(yè)管理人員及精干技術(shù)業(yè)務(wù)人員數(shù)量較少，力量有限。

基礎(chǔ)資料方面，部分區(qū)縣掌握的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為陳舊，甚至無(wú)法提供明確來(lái)源。大部分區(qū)縣并未掌握其所轄洲灘民垸的精確地形數(shù)據(jù)，對(duì)于面積以及蓄洪容積僅能做到簡(jiǎn)單估算。導(dǎo)致在不同時(shí)期的統(tǒng)計(jì)中，同一洲灘民垸的數(shù)據(jù)經(jīng)常出現(xiàn)偏差。

4.2 管理存在缺位，管理體系不全

由于現(xiàn)有法律法規(guī)沒(méi)有專門規(guī)定，因此對(duì)洲灘民垸的管理始終存在缺乏依據(jù)、主體不明、責(zé)任不清等問(wèn)題。而且，洲灘民垸與蓄滯洪區(qū)運(yùn)用性質(zhì)基本一致，都是為流域防洪安全服務(wù)。但蓄滯洪區(qū)有相應(yīng)的管理規(guī)定，且擁有相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策，而洲灘民垸相對(duì)缺乏，這給洲灘民垸管理帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)困難。

4.3 存在發(fā)展需求，防洪矛盾突出

由于各種限制性因素，湖區(qū)洲灘民垸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于周邊地區(qū)，垸內(nèi)群眾對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)改善民生的愿望較為迫切。隨著垸內(nèi)人民生產(chǎn)生活建設(shè)漸成規(guī)模，啟用難度逐漸增大[11]。如圖2所示，洞庭湖區(qū)汨羅市友誼垸和團(tuán)山垸處于主城區(qū)和城市建制區(qū)范圍，人口密度大，無(wú)法擔(dān)負(fù)蓄滯洪功能，亟需開展相關(guān)論證進(jìn)行調(diào)整。

4.4 非法活動(dòng)頻繁，威脅防洪安全

在兩湖湖區(qū)內(nèi)，侵占岸線、非法圍堰、圍湖造田、填湖造地、濫挖湖砂等各類非法活動(dòng)屢禁不止，一方面可能直接影響圩堤自身安全，引發(fā)圩堤提前失穩(wěn)潰決；另一方面會(huì)縮減湖區(qū)有效容積，抬高相同來(lái)水條件下的洪水位，增大各圩堤防汛壓力，惡化湖區(qū)整體防洪形勢(shì)。

4.5 洪枯交替變化，圩堤工況復(fù)雜

兩湖水位季節(jié)性漲落變化特征明顯，呈現(xiàn)出典型的洪枯交替變化規(guī)律。

汛期發(fā)生洪水時(shí)，受長(zhǎng)江頂托作用和倒灌影響，兩湖水位下降緩慢，峰型肥胖，超警戒水位持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致圩堤浸泡時(shí)間長(zhǎng)，決堤風(fēng)險(xiǎn)大[12-13]。以2020年長(zhǎng)江流域性大洪水為例，鄱陽(yáng)湖星子站最高水位22.63 m，超警戒水位3.63 m，超1998年歷史最高水位0.11 m，超警戒水位時(shí)間持續(xù)59 d，累計(jì)發(fā)生管涌、滲漏、塌坡、跌窩等較大以上險(xiǎn)情2 075處，其中問(wèn)桂道圩、中洲圩、三角聯(lián)圩3座萬(wàn)畝以上圩堤潰口[14]。

枯期兩湖水位較低，一方面湖底大面積裸露，湖區(qū)退變?yōu)榇笃訚蓾竦兀踔敛菰?，植被生長(zhǎng)茂密，白蟻、田鼠等害堤動(dòng)物活動(dòng)頻繁，可能會(huì)破壞圩堤防滲體系；另一方面水面線遠(yuǎn)離堤腳，地下水位降低，基礎(chǔ)滲流環(huán)境發(fā)生改變，可能會(huì)對(duì)圩堤穩(wěn)定性造成不利影響，并加速圩堤沉降。近年來(lái)，由于氣候變化、水利工程大規(guī)模建設(shè)等影響，兩湖出現(xiàn)水位下降、枯水期水位偏低、枯水期提前并延長(zhǎng)的趨勢(shì)[15]。例如2022年7月，長(zhǎng)江流域遭遇1961年以來(lái)最嚴(yán)重氣象干旱，洞庭湖及鄱陽(yáng)湖提前進(jìn)入枯水期，2022年9月29日，城陵磯站、湖口站水位分別為19.42 m、6.81 m，均為歷史同期最低水位，需緊密關(guān)注可能對(duì)湖區(qū)圩堤造成的不利影響。

4.6 ?圩堤狀況較差，經(jīng)費(fèi)籌措困難

兩湖湖區(qū)圩堤大多建設(shè)時(shí)間較早，一方面缺乏系統(tǒng)建設(shè)，圩堤等級(jí)總體不高；另一方面運(yùn)行年代久遠(yuǎn)且長(zhǎng)期缺乏投入，設(shè)施老化失修，病險(xiǎn)隱患較多。例如洞庭湖區(qū)松柏垸建于1976年，主要排澇泵站、涵閘老化嚴(yán)重，部分堤段堤身單薄、滲漏嚴(yán)重。2020年大洪水，共發(fā)生管涌7處、散浸56處、穿堤涵閘險(xiǎn)情3處，亟待綜合整治。

兩湖湖區(qū)洲灘民垸眾多，管理及維養(yǎng)所需費(fèi)用數(shù)額龐大。資料顯示，目前省級(jí)財(cái)政下發(fā)的維護(hù)經(jīng)費(fèi)僅能滿足除草等簡(jiǎn)單維護(hù)工作以及巡護(hù)人員的工資發(fā)放需求；地方資金普遍短缺，資金籌措落實(shí)難度更大，部分區(qū)縣主要通過(guò)政府貸款等方式來(lái)維持圩垸的維養(yǎng)。如鄱陽(yáng)湖區(qū)上饒市余干縣目前只有部分50 000畝以上圩垸進(jìn)行了護(hù)坡處理，其他大部分圩堤的邊坡則處于原始裸露狀態(tài)。

5 相關(guān)建議

5.1 提升管理能力，推進(jìn)數(shù)字建設(shè)

建議按照洲灘民垸管理的需求，制定相關(guān)工作規(guī)范，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員，并定期對(duì)地方管理人員開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升整體管理水平；要打破信息壁壘，開放資源共享，安排專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)兩湖洲灘民垸基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息采集力度；在此基礎(chǔ)上，修訂洲灘民垸名錄，推進(jìn)兩湖洲灘民垸信息庫(kù)建設(shè)，有力支撐兩湖湖區(qū)洲灘民垸的精準(zhǔn)、科學(xué)、有效管理。

5.2 完善法律法規(guī)，健全管理體制

建議盡快制定并出臺(tái)加強(qiáng)兩湖湖區(qū)洲灘民垸管理的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，發(fā)揮法律法規(guī)對(duì)洲灘民垸土地利用、人口控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、圩堤建設(shè)的約束作用。同時(shí)建議參照《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，盡快制定和出臺(tái)洲灘民垸相應(yīng)補(bǔ)償政策，并確保落實(shí)，以切實(shí)保障圩區(qū)人民財(cái)產(chǎn)安全。

建議充分發(fā)揮湖區(qū)集中管理優(yōu)勢(shì)，建立由流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌指導(dǎo)、湖區(qū)集中管理、地方水行政主管部門負(fù)責(zé)、其他有關(guān)部門配合的洲灘民垸管理體制，推動(dòng)洲灘民垸依法、科學(xué)和高效管理。

5.3 制定統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)

建議充分考慮兩湖湖區(qū)圩堤類型和保障目標(biāo)的差異性，加快推進(jìn)長(zhǎng)江中下游洲灘民垸防洪治理方案編制和長(zhǎng)江流域防洪規(guī)劃修編等工作，實(shí)行分級(jí)治理和管理。在此基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)各類洲灘民垸的開發(fā)利用規(guī)定，明確開發(fā)利用的限制要求，提出發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)兩湖湖區(qū)洲灘民垸開發(fā)利用逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

5.4 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，保障合理利用

為有效打擊遏制各類非法活動(dòng)，保障湖區(qū)防洪安全，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督制度落實(shí)，并常態(tài)化開展綜合執(zhí)法和湖區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，確保洲灘民垸管理的權(quán)威性和開發(fā)利用的有序進(jìn)行，為充分發(fā)揮兩湖湖區(qū)洲灘民垸行蓄洪作用提供法治保障。

5.5 重視圩堤監(jiān)測(cè)，確保圩堤安全

為應(yīng)對(duì)湖區(qū)洪枯交替的復(fù)雜工況對(duì)圩堤安全產(chǎn)生的不利影響，建議管理單位在加強(qiáng)巡察力度的基礎(chǔ)上，重視圩堤安全監(jiān)測(cè)工作，利用各種監(jiān)測(cè)手段，充分掌握圩堤在不同工況下的實(shí)時(shí)運(yùn)行性態(tài)。例如在汛期，通過(guò)變形、滲流實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置圩堤失穩(wěn)、滲漏等險(xiǎn)情；在枯期，利用探地雷達(dá)等技術(shù)手段，探測(cè)害堤動(dòng)物洞穴并及時(shí)封堵；另外，建議定期組織監(jiān)測(cè)資料分析及整編工作，系統(tǒng)分析圩堤運(yùn)行規(guī)律，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與隱患，確保圩堤運(yùn)行安全。

5.6 ?鞏固防洪建設(shè)，保障后期維養(yǎng)

建議根據(jù)行蓄洪要求，完善兩湖湖區(qū)各洲灘民垸進(jìn)退洪設(shè)施、通信預(yù)警設(shè)施和撤退轉(zhuǎn)移設(shè)施建設(shè)，按照規(guī)定的行蓄洪運(yùn)用水位對(duì)圩堤進(jìn)行必要的除險(xiǎn)加固，以確保主動(dòng)分洪前的圩堤安全；工程運(yùn)行管理單位要加強(qiáng)工程的日常維護(hù)和管理，建立健全切實(shí)可行的管理規(guī)章制度；湖區(qū)各級(jí)政府要加大工程維養(yǎng)及管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，確保工程正常運(yùn)行，保障行蓄洪作用的有效發(fā)揮。

6 結(jié)語(yǔ)

兩湖湖區(qū)洲灘民垸建設(shè)歷史悠久，經(jīng)過(guò)數(shù)十年來(lái)的系統(tǒng)治理，其整體防洪及運(yùn)用能力已得到顯著提高，但仍存在管理能力偏弱、民生發(fā)展與防洪矛盾突出、圩堤狀況差等問(wèn)題，是目前兩湖湖區(qū)乃至長(zhǎng)江流域防洪體系的突出短板之一。另外，湖區(qū)未來(lái)洪枯極端變化趨勢(shì)以及兩湖綜合樞紐工程的建設(shè)等，也會(huì)對(duì)湖區(qū)洲灘民垸管理運(yùn)用提出新的挑戰(zhàn)。因此，對(duì)兩湖湖區(qū)洲灘民垸的管理、整治、保護(hù)及研究工作亟待進(jìn)一步開展。

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Management Measures of Floodplains and Polders in Dongting Lake and Poyang Lake Regions

ZHANG Zhiduan，DONG Yachen

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Dongting lake and Poyang lake are important flood regulation and storage places in the middle and lower reaches of the Yangtze River. There are a large number of floodplains and polders in the two lake areas. As a special flood storage space，cordinating the contradiction between flood storage and peoples livelihood security has always been a major problem for management department. We first reviewed the current situation of management，flood control and utilization of floodplains and polders in the two lake areas，and then looked into specific problems in the management and utilization of the floodplains and polders from the perspective of grass-roots management，management system，economic development，flood control safety，and polder dike maintenance. In addition，we put forward some suggestions on strengthening the management of floodplains and polders in the two lakes areas.

Key words：Dongting Lake；Poyang Lake；floodplains and polders；polder dike；flood control