謝蘭蘭　張玉靜　楊娜

摘要：2021年9月我國正式申請加入CPTPP，CPTPP對各締約方設(shè)置了高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)業(yè)開放規(guī)則，對我國服務(wù)業(yè)開放提出新挑戰(zhàn)。本文以教育、文化和醫(yī)療三個服務(wù)業(yè)部門為切入點，逐一對標(biāo)我國開放水平與CPTPP規(guī)則差距，探討對接CPTPP規(guī)則，推動教育、文化和醫(yī)療服務(wù)業(yè)開放的舉措。教育服務(wù)業(yè)的差距是市場準(zhǔn)入限制高、學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)障礙和對境外消費外匯管制，對接舉措包括進一步取消準(zhǔn)入限制、擴大高等教育學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)，暢通跨境遠程教育合作渠道等。文化服務(wù)業(yè)差距主要是禁止部門數(shù)量多、進入門檻高、進口審查審批嚴(yán)格。對接舉措是在守住底線的基礎(chǔ)上采取分類有限擴大準(zhǔn)入的方式，逐步推進開放進程。醫(yī)療服務(wù)業(yè)差距主要是準(zhǔn)入門檻高、非國民待遇和自然人移動限制。對接舉措包括放開獨資準(zhǔn)入限制，推動跨境遠程診療便利化，提高外資醫(yī)療機構(gòu)國民待遇水平，推動學(xué)歷學(xué)位、醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格及醫(yī)療檢驗檢測結(jié)果國際互認(rèn)等。

關(guān)鍵詞：CPTPP 服務(wù)貿(mào)易 教育服務(wù)業(yè) 醫(yī)療服務(wù)業(yè) 文化服務(wù)業(yè)

作者簡介：謝蘭蘭，中國國際經(jīng)濟交流中心世界經(jīng)濟研究部副研究員；

張玉靜，中國貿(mào)促會研究院副研究員；

楊 娜，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生。

2021年9月，我國正式申請加入“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP），這是我國全面對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，深化國內(nèi)改革，推動高水平對外開放的重大舉措?？陀^來看，目前我國在很多領(lǐng)域與CPTPP規(guī)則要求仍有分歧和差距，服務(wù)業(yè)是CPTPP的重要議題之一，也是我國與CPTPP規(guī)則分歧較大的領(lǐng)域。2021年12月27日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，在27條特別管理措施中，22條涉及服務(wù)業(yè)。此外，在跨境支付、自然人移動等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域亦存諸多限制。分析和彌合差距，繼續(xù)推動服務(wù)業(yè)自主開放可以為未來我國加入CPTPP談判順利進行創(chuàng)造更大空間和更靈活的余地。

一、相關(guān)研究文獻綜述

目前國內(nèi)關(guān)于CPTPP問題的研究處于起步階段，主要集中于我國加入CPTPP的影響、利弊研判以及策略推演等宏觀層面。具體到服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，可供參考的文獻資料不多。全毅（2021）從CPTPP與“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）兩個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定關(guān)于服務(wù)貿(mào)易規(guī)則差異的視角展開研究，著重分析兩個協(xié)定金融服務(wù)與電信服務(wù)法規(guī)差別。王思語、張開翼（2021）從最惠國待遇及過渡清單范圍、貿(mào)易政策透明度及爭端解決、數(shù)據(jù)流動自由度以及政府參與四個方面辨析了CPTPP與RCEP服務(wù)貿(mào)易相關(guān)規(guī)則的差異，并從政策制定及監(jiān)管透明度、爭端解決機制、數(shù)據(jù)跨境流動自由度、服務(wù)業(yè)行業(yè)市場化等方面提出加大中國服務(wù)業(yè)開放的路徑。張娟等（2021）基于我國自貿(mào)試驗區(qū)服務(wù)貿(mào)易開放水平與RCEP、CPTPP的差距視角展開對比研究，從推進法律體系改革、加大自貿(mào)區(qū)服務(wù)貿(mào)易開放壓力測試、做好開放的風(fēng)險防控三個方面提出我國服務(wù)貿(mào)易開放升級的建議。張磊、徐琳（2020）從服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制治理角度對世界貿(mào)易組織“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”（GATS）、“美墨加協(xié)定”（USMCA）和CPTPP服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制進行比較研究，重點分析了上述三個協(xié)定在一般性紀(jì)律框架調(diào)整、國際監(jiān)管合作規(guī)范和具體領(lǐng)域國內(nèi)規(guī)制紀(jì)律拓展的演進情況。楊榮珍、陳雨（2021）分類總結(jié)了CPTPP成員國跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單的特征，結(jié)合我國負面清單實踐，認(rèn)為我國應(yīng)加快轉(zhuǎn)變跨境服務(wù)貿(mào)易管理思路、熟練運用兩類負面清單的服務(wù)貿(mào)易管理模式以及科學(xué)設(shè)計負面清單領(lǐng)域。

現(xiàn)有文獻對CPTPP中一些熱點服務(wù)貿(mào)易部門議題也有零散研究，主要集中于金融、電信和數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域。例如，李旻（2019）關(guān)于CPTPP金融規(guī)則先進性的研究，張方波（2020）就我國金融業(yè)開放與CPTPP差距的對標(biāo)研究，方瑞安（2019）關(guān)于CPTPP電信規(guī)則對中國挑戰(zhàn)的研究，李墨絲（2020）、陳穎（2021）、董靜然（2020）等關(guān)于CPTPP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的研究等。關(guān)于教育、文化、醫(yī)療等具體領(lǐng)域?qū)覥PTPP規(guī)則的研究仍處于空白。本文基于已有研究，比照歷年我國外商投資負面清單對服務(wù)業(yè)各部門的開放進度，選擇教育、文化、醫(yī)療三個開放進展較小的部門展開研究和分析。從CPTPP服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的核心內(nèi)容入手，詳細剖析我國教育、文化、醫(yī)療三個服務(wù)業(yè)部門開放現(xiàn)狀以及與CPTPP規(guī)則的差距，并立足客觀現(xiàn)實探討未來進一步開放的舉措。

二、CPTPP關(guān)于服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的核心內(nèi)容和主要特征

CPTPP文本中并未設(shè)置服務(wù)貿(mào)易專章，相關(guān)條款分布于不同章節(jié)。第10章的跨境服務(wù)貿(mào)易條款一攬子適用于跨境交付、境外消費、自然人移動三種服務(wù)貿(mào)易形式，（ 如無特殊說明，文中所稱跨境服務(wù)貿(mào)易即指這三類服務(wù)貿(mào)易形式。）同時，第10.5條（市場準(zhǔn)入）、第10.8條（國內(nèi)規(guī)制）和第10.11條（透明度）也適用于一締約方采取或維持的、影響其領(lǐng)土內(nèi)通過涵蓋投資提供服務(wù)的措施。按照第9.2條（范圍）的界定，第9章的投資條款適用于商業(yè)存在形式的服務(wù)貿(mào)易。概括起來，CPTPP中關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的核心規(guī)則主要包括市場準(zhǔn)入規(guī)則和邊境內(nèi)規(guī)則。

（一）市場準(zhǔn)入規(guī)則主要特征

CPTPP對締約方服務(wù)提供者的準(zhǔn)入規(guī)則有如下幾個方面的突出特征。一是要求普遍取消對一締約方服務(wù)提供者進入另一締約方市場的服務(wù)提供數(shù)量和提供形式限制。不得以任何形式限制服務(wù)提供者的數(shù)量、業(yè)務(wù)總數(shù)、產(chǎn)出總量、特定服務(wù)部門或服務(wù)提供者雇傭人數(shù)。就當(dāng)?shù)卮嬖谛问降姆?wù)貿(mào)易，還規(guī)定不得要求服務(wù)提供者以設(shè)立代表處、企業(yè)形式或成為居民作為跨境提供服務(wù)的條件，賦予跨境服務(wù)提供者完全市場準(zhǔn)入自由。

二是要求取消對商業(yè)存在所有權(quán)、高管和董事會成員的限制。具體規(guī)定包括：不得限制或要求服務(wù)提供者通過特定類型法律實體提供服務(wù)，且不得要求外資企業(yè)高管國籍。同時在剛性規(guī)則中加入一定彈性，允許在不實質(zhì)損害投資者對投資控制能力的前提下，企業(yè)董事會或其他委員會大部分成員可具有特定國籍，給予締約方適度自由量裁權(quán)，以調(diào)和不同經(jīng)濟發(fā)展程度成員的利益訴求。這意味著締約方應(yīng)最大限度取消對外資在所有權(quán)、股本和分支機構(gòu)擴張、人員安排等方面的限制，賦予外資自由進入市場和安排企業(yè)經(jīng)營方式的權(quán)利。

三是完全以負面清單方式列示不符措施和保留權(quán)利。一般我國加入的多邊貿(mào)易條約都是以正面清單形式對服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放進行具體減讓承諾，2020年加入RCEP也以實行6年正面清單后轉(zhuǎn)為負面清單作為過渡。CPTPP要求締約方以完全負面清單方式對相關(guān)部門開放作出具體承諾。各締約方必須在負面清單和保留權(quán)利等承諾的基礎(chǔ)上全盤接受規(guī)則，對來自CPTPP締約方服務(wù)供應(yīng)商完全開放市場。CPTPP承諾開放水平極大增加，是目前服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放程度最高的多邊協(xié)定。

（二）邊境內(nèi)規(guī)則主要特征

與準(zhǔn)入規(guī)則相比，CPTPP更加強調(diào)邊境內(nèi)規(guī)則，通過締約方國內(nèi)政策的配合和協(xié)調(diào)延伸，以國民待遇和最惠國待遇為基準(zhǔn)，為其他締約方服務(wù)提供者和投資創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境和穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)期。CPTPP關(guān)于跨境服務(wù)貿(mào)易的邊境內(nèi)規(guī)則有如下幾個方面的特征。

一是覆蓋面廣。從數(shù)量上看，CPTPP關(guān)于跨境服務(wù)貿(mào)易的邊境內(nèi)措施顯著多于準(zhǔn)入措施，涉及與貿(mào)易便利化相關(guān)的國內(nèi)規(guī)制、承認(rèn)、透明度及支付和轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。要求締約方對服務(wù)及服務(wù)提供者的資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、許可要求和程序?qū)嵤ＷC合理、客觀和公正；對服務(wù)提供者的學(xué)歷、經(jīng)歷和職業(yè)資格等予以承認(rèn)；保證國內(nèi)措施的透明度；與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的資金款項自由轉(zhuǎn)移和支付，例如時間上不可延遲，以現(xiàn)行市場匯率結(jié)算等。還進一步規(guī)定在跨境貿(mào)易中允許國民自由選擇金融服務(wù)提供者。關(guān)于商業(yè)存在的規(guī)則主要涉及投資便利化和投資保護條款。包括為外商投資企業(yè)提供安全、公平和自由環(huán)境的最低標(biāo)準(zhǔn)待遇條款、武裝沖突和內(nèi)亂下的待遇條款、征用和補償條款、轉(zhuǎn)移條款、代位條款、為締約方政府制定政策留出空間的特殊手續(xù)和信息要求條款、投資和環(huán)境、健康和其他管制目的條款以及鼓勵外商投資企業(yè)承擔(dān)更多社會責(zé)任的企業(yè)社會責(zé)任條款等。不難看出，CPTPP為締約方設(shè)置的邊境內(nèi)紀(jì)律不僅涵蓋經(jīng)濟因素，還包括眾多非經(jīng)濟因素。締約方不僅受到貿(mào)易規(guī)則的約束，還受到法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境、商業(yè)模式等多方面的約束。

二是規(guī)則措施的可操作性強。與其他貿(mào)易協(xié)定對規(guī)則措施僅做原則性約束不同，CPTPP的措施體現(xiàn)了更強的可操作性。以國內(nèi)規(guī)則為例，對締約方主管部門提出包括審理期限、受理時間表、及時傳達拒絕理由、公開申請狀態(tài)、提供修正申請的機會、以文件副本代替正本等6條具體要求。同時在許可資格考試安排間隔、評估締約方專業(yè)人員能力的程序、教育或經(jīng)歷互認(rèn)、投資爭端解決等方面均有詳細規(guī)定。有關(guān)投資爭端解決的規(guī)則多達13條，涵蓋了從磋商到文件送達所有操作性細節(jié)。

三是保證開放程度“只進不退”。CPTPP在相關(guān)條款中約束了締約方濫用負面清單的行為。要求締約方的不符措施在未來不得收緊，只能對其修訂，使其更加寬松，即遵循棘輪機制，以保證各締約方的開放程度不會出現(xiàn)倒退。這一規(guī)則設(shè)置有利于激勵締約方更高水平的自主性開放。

三、教育服務(wù)業(yè)開放對接CPTPP規(guī)則

教育服務(wù)有其特殊性。目前，義務(wù)教育和特殊教育服務(wù)仍是我國對外資保留開放權(quán)利的領(lǐng)域，除此之外，我國已經(jīng)允許外商投資教育機構(gòu)進入并可持有多數(shù)股權(quán)，但不承諾國民待遇。

（一）教育服務(wù)業(yè)開放與CPTPP規(guī)則對標(biāo)

與CPTPP規(guī)則相比，我國教育服務(wù)業(yè)差距主要體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入、學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)和對境外消費外匯管制三個方面。

一是對外資舉辦教育機構(gòu)市場準(zhǔn)入限制程度高。通過梳理我國外資舉辦教育機構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，并與CPTPP相關(guān)規(guī)則相比發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的各種法律法規(guī)及政策，對外資進入教育服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入施加了更高的約束條件。例如，必須采取中外合作形式，并對企業(yè)分支機構(gòu)擴張、辦學(xué)主導(dǎo)權(quán)、高管國籍等方面施加限制。具體規(guī)定如下：其一，《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》規(guī)定，中外合作辦學(xué)機構(gòu)不得設(shè)立分支機構(gòu)，不得舉辦其他中外合作辦學(xué)機構(gòu)，同時，理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會的中方組成人員不得少于1/2；其二，《中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)辦學(xué)管理辦法（2015修訂）》規(guī)定，外國教育機構(gòu)、其他組織或者個人不得在中國境內(nèi)單獨設(shè)立以中國公民為主要招生對象的職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)；其三，《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》規(guī)定，學(xué)前、普通高中和高等教育機構(gòu)限于中外合作辦學(xué)，須由中方主導(dǎo)。

需要指出的是，我國對外資舉辦教育機構(gòu)的某些政策調(diào)整與CPTPP的棘輪機制有所沖突。以高等教育領(lǐng)域為例，2003年頒布《中外合作辦學(xué)條例》（ 該條例于2013年進行修訂。）明確表示國家鼓勵高等教育中外合作辦學(xué)。2015以后出臺的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中高等教育已經(jīng)不屬于鼓勵類投資項目，被列入限制類，這一政策導(dǎo)向延續(xù)至今，政策預(yù)期不穩(wěn)是影響外資進入教育服務(wù)領(lǐng)域的一大障礙。

二是學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)范圍有待擴大。目前，與我國進行高等教育學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)的國家共有54個，以發(fā)展中國家為主，與美國沒有實現(xiàn)互認(rèn)，與CPTPP締約方中的日本、新加坡、智利和文萊也未實現(xiàn)互認(rèn)。對學(xué)歷型遠程跨境教育不予承認(rèn)。2018年1月，教育部發(fā)布了《教育部留學(xué)服務(wù)中心國（境）外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證評估辦法》，辦法中將“跨境遠程國（境）外文憑證書”列入7種不予認(rèn)證學(xué)歷學(xué)位的情況之一。這意味著通過跨境遠程教育方式獲得的國（境）外證書，目前在我國無法進行教育資格互認(rèn)，無法在國內(nèi)作為接受下一階段教育的有效證明，國內(nèi)就業(yè)市場上也不被認(rèn)可。在此領(lǐng)域我國尚未簽署任何國際公約和政府間雙邊協(xié)定，迄今也未制定相關(guān)法律法規(guī)，處于法律空白階段。

三是對境外消費資金轉(zhuǎn)移實施嚴(yán)格限制。CPTPP規(guī)則要求締約方允許與跨境服務(wù)提供相關(guān)的轉(zhuǎn)移和支付無遲延、自由進出，這與我國目前對跨境資金流動實行的外匯管制措施存在不相適應(yīng)之處。2017年7月，中國人民銀行實施《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（以下稱為《管理辦法》），從換匯目的、換匯人員關(guān)系、換匯和轉(zhuǎn)款環(huán)節(jié)金額等方面進行嚴(yán)格審查和控制。《管理辦法》規(guī)定，將大額現(xiàn)金交易的人民幣報告標(biāo)準(zhǔn)由20萬元下調(diào)至5萬元。金融機構(gòu)對當(dāng)日單筆或者累計交易人民幣5萬元及以上、外幣等值1萬美元及以上的各種現(xiàn)金收支，應(yīng)報送大額交易報告，且逐筆調(diào)查購匯用途。中國居民每人每年外匯額度為5萬美元。如果留學(xué)學(xué)費或生活費超過5萬美元，需提供境外學(xué)校錄取書、相應(yīng)年度或?qū)W期的學(xué)費或生活費證明等文件。

（二）教育服務(wù)業(yè)開放對接CPTPP規(guī)則的舉措

國內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源供需失衡嚴(yán)重，遠遠滯后于人民日益增長的對高質(zhì)量教育服務(wù)的需求。引進境外優(yōu)質(zhì)教育資源供給是調(diào)劑國內(nèi)教育市場，提升國內(nèi)整體教育教學(xué)水平和管理水平的重要方式。對標(biāo)CPTPP規(guī)則，可以從如下幾方面提升教育開放水平。

一是進一步取消外資舉辦教育機構(gòu)的準(zhǔn)入限制。外資對提高我國教育水平助益很大。以“雙一流”建設(shè)高校為例，開設(shè)中外合作辦學(xué)最多的前5個學(xué)科分別是：工學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、理學(xué)和醫(yī)學(xué)，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展輸送了一批高素質(zhì)國際化創(chuàng)造性人才。（ 任蕾、田靜：《“雙一流”建設(shè)高校本科階段中外合作辦學(xué)數(shù)據(jù)調(diào)查報告》，中國教育在線，2020年7月14日，https：//www.eol.cn/e_coop/gol/html/report2020/content.shtml。）同時，國內(nèi)對國際教育需求旺盛。2019年，我國出國留學(xué)人數(shù)超過70萬人，同期中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目招生約15萬人，放開市場準(zhǔn)入將會引導(dǎo)部分需求回流，并進一步提高我國教育的國際化程度。這也是我國高水平對外開放的客觀要求。

從各國實踐看，在CPTPP各締約方的不符措施與權(quán)利保留條款中，對教育領(lǐng)域外資準(zhǔn)入有完全禁止和完全準(zhǔn)入兩類，已經(jīng)獲得準(zhǔn)入的領(lǐng)域基本不再對企業(yè)類型、具體經(jīng)營管理活動進行限制，我國可參照放開。對與意識形態(tài)有關(guān)的義務(wù)教育和宗教教育作為保留領(lǐng)域禁止外資進入，其他領(lǐng)域逐步完全放開。路徑上可以先從自貿(mào)區(qū)、海南自貿(mào)港等開放平臺開始，按照承壓能力分三步走，為我國加入CPTPP進行充分的壓力測試。第一步，放開港資和澳資在大灣區(qū)內(nèi)地辦學(xué)自主權(quán)。第二步，允許外商獨資舉辦非學(xué)歷型教育機構(gòu)并允許經(jīng)營狀況良好的外資教育機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)。第三步，參照民辦學(xué)校相關(guān)規(guī)定放開學(xué)前、普通高中和高等教育領(lǐng)域。在分階段放開準(zhǔn)入的同時必須保證政策實施細則細致周全，盡量避免政策反復(fù)增加改革試驗成本。需要關(guān)注的是學(xué)前和普通高中教育。學(xué)前和普通高中教育并未納入國家義務(wù)教育范圍，這兩個領(lǐng)域?qū)ν赓Y的開放規(guī)則與高等教育相同?；A(chǔ)教育對國家發(fā)展具有全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，這兩個領(lǐng)域的對外開放應(yīng)秉持謹(jǐn)慎和適度原則，嚴(yán)格執(zhí)行對機構(gòu)設(shè)立和項目審批制，并將課程體系和外籍教師作為監(jiān)管重點。

二是擴大高等教育學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)，暢通與國外先進教育國家的跨境遠程教育合作渠道。繼續(xù)推動與其他國家和地區(qū)的高等教育學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)，特別是加強與美國、日本、新加坡及歐盟部分未互認(rèn)國家間的合作?？缇尺h程教育是國際教育的重要發(fā)展趨勢，在這方面，我國與發(fā)達國家和地區(qū)尚存較大差距，在多邊協(xié)定中未作承諾。應(yīng)積極參與跨境遠程教育的國際和地區(qū)合作，在資格標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證條件上與國際接軌。吸收國外先進經(jīng)驗，填補我國跨境遠程教育在質(zhì)量保障、監(jiān)管、學(xué)歷認(rèn)證等方面的法律法規(guī)空白。

四、文化服務(wù)業(yè)開放對接CPTPP規(guī)則

文化服務(wù)范圍較廣，包括新聞出版、廣播電影電視和文化藝術(shù)等領(lǐng)域。由于涉及到國家文化安全和意識形態(tài)等核心敏感問題，我國對此領(lǐng)域開放十分謹(jǐn)慎，無論從已做的減讓承諾還是國內(nèi)開放進展看，都是我國開放程度最低的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域之一。

（一）文化服務(wù)業(yè)開放與CPTPP規(guī)則對標(biāo)

從國內(nèi)實踐看，我國對文化服務(wù)領(lǐng)域采取了逐步有限度開放的方式，對外資市場準(zhǔn)入和國內(nèi)規(guī)制把控十分嚴(yán)格。與CPTPP規(guī)則的主要差距有禁止準(zhǔn)入、股比限制、國內(nèi)規(guī)制等方面。

一是禁止領(lǐng)域多。由于涉及國家文化安全，我國一直高度限制文化服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入。其中，文化內(nèi)容及提供載體是準(zhǔn)入限制的重點領(lǐng)域。以開放度最高的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》為例，禁止投資的領(lǐng)域包括7條，是所有11類實行負面清單管理的行業(yè)和部門中限制項目數(shù)最多的。包括外資投資新聞機構(gòu)，出版物內(nèi)容編輯、出版和制作業(yè)務(wù)，各類廣播電視媒體、對境外衛(wèi)星頻道落地實行審批制度，廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營（含引進業(yè)務(wù)）公司，電影制作公司、發(fā)行公司、院線公司以及電影引進業(yè)務(wù)，文物拍賣公司、文物商店和國有文物博物館。

二是對已放開領(lǐng)域保留嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻。在電影院服務(wù)等已對外資放開領(lǐng)域仍然設(shè)置了不同的準(zhǔn)入門檻?！锻馍掏顿Y電影院暫行規(guī)定》（2015年修訂）規(guī)定外商投資電影院服務(wù)準(zhǔn)入條件為：僅限合資合作，中方投資比例不低于51%；全國試點城市（北京、上海、廣州、成都、西安、武漢、南京）外方投資比例不超過75%；合資、合作期限不超過30年。

三是對涉外文化服務(wù)業(yè)務(wù)進口審查審批嚴(yán)格。國內(nèi)規(guī)制方面，在我國目前保留的500項行政審批事項中，涉及文化服務(wù)貿(mào)易類共16項。（2021年，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《企業(yè)登記前置審批事項目錄（2021年）》，將原“境外廣播電影電視機構(gòu)在華設(shè)立辦事機構(gòu)審批”調(diào)整為“境外電影機構(gòu)在華設(shè)立辦事機構(gòu)審批”和“境外廣播電視機構(gòu)在華設(shè)立辦事機構(gòu)審批”2項。）包括內(nèi)容審查、業(yè)務(wù)審查和機構(gòu)審批等內(nèi)容，且絕大部分審查審批權(quán)限不下放，實施單位為國家主管部門。內(nèi)容審查，如進口互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品內(nèi)容審查、出版境外著作權(quán)人授權(quán)的電子出版物（含互聯(lián)網(wǎng)游戲作品）等。業(yè)務(wù)審查，如美術(shù)品進出口經(jīng)營活動、進口電子出版物制成品、境外衛(wèi)星電視頻道落地、外國機構(gòu)在中國境內(nèi)提供金融信息的服務(wù)業(yè)務(wù)等。機構(gòu)審批，如境外電影機構(gòu)在華設(shè)立辦事機構(gòu)、境外廣播電視機構(gòu)在華設(shè)立辦事機構(gòu)、境外新聞出版機構(gòu)在境內(nèi)設(shè)立辦事機構(gòu)等（見表1）。

（二）文化服務(wù)業(yè)開放對接CPTPP規(guī)則的舉措

我國文化服務(wù)業(yè)發(fā)展處于初級階段，不能照搬發(fā)達國家做法自由開放。同時文化關(guān)系到國家安全，在某些關(guān)鍵和敏感領(lǐng)域仍需要適度保護。由于開放度低，準(zhǔn)入限制多，貿(mào)易投資自由化和便利化程度低，我國文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)覥PTPP規(guī)則難點較突出。在CPTPP規(guī)則框架下，參照其他締約方做法，可采取例外加有限準(zhǔn)入的做法，即守住開放底線，采取分類有限擴大準(zhǔn)入的方式，逐步推進文化服務(wù)領(lǐng)域開放。對已經(jīng)開放領(lǐng)域則應(yīng)通過改革和完善國內(nèi)規(guī)制，進一步對接CPTPP的邊境內(nèi)規(guī)則，提高開放質(zhì)量。

一是率先放開敏感度較低且已有開放基礎(chǔ)和條件的領(lǐng)域。我國在加入GATS和RCEP時對視聽服務(wù)和電影院服務(wù)已經(jīng)做出開放承諾，經(jīng)過多年探索和壓力測試，這些領(lǐng)域已經(jīng)具備擴大開放的條件。應(yīng)放開視聽服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍、電影院外資股比等準(zhǔn)入門檻。同時利用好自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新試點等各類開放平臺，繼續(xù)以壓力測試和風(fēng)險測驗等形式放開電影、電視節(jié)目、出版物等內(nèi)容提供的限制領(lǐng)域，進一步壓縮負面清單，盡快將可復(fù)制可推廣的開放平臺經(jīng)驗向全國普推。

二是以審慎監(jiān)管代替準(zhǔn)入要求。互聯(lián)網(wǎng)在全世界的迅速發(fā)展促進了產(chǎn)業(yè)融合，模糊了許多行業(yè)界限，通過市場準(zhǔn)入限制互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)進入國內(nèi)市場已經(jīng)滯后于實踐發(fā)展。以互聯(lián)網(wǎng)視聽為例，目前國內(nèi)的規(guī)定是，不允許外資公司直接向國內(nèi)市場提供視聽內(nèi)容，但可以交由其他國內(nèi)合作企業(yè)投放。這實質(zhì)上相當(dāng)于放開了外資互聯(lián)網(wǎng)視聽內(nèi)容提供，已經(jīng)不再是準(zhǔn)入問題，而是如何通過完善國內(nèi)法律法規(guī)和監(jiān)管機制達到合規(guī)經(jīng)營的問題。建議對這類行業(yè)可從中方主導(dǎo)開始逐步放開準(zhǔn)入限制， 并加快推進相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設(shè)，加強事中事后監(jiān)管。

三是守住文化開放底線。設(shè)置紅線和底線，做好風(fēng)險評估，保護國家文化安全和核心利益。參照CPTPP締約方做法，對暫時不宜放開的敏感領(lǐng)域，做出權(quán)利保留安排?？蓪Σ煌I(lǐng)域采取動態(tài)分類分級限制方式，實行禁止進入、限制市場主體資質(zhì)、股比、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局等管理措施。

五、醫(yī)療服務(wù)業(yè)開放對接CPTPP規(guī)則

相對其他服務(wù)業(yè)部門，我國醫(yī)療服務(wù)開放時間早，自1989年就開始試辦中外合資和合作醫(yī)療機構(gòu)，但國內(nèi)政策調(diào)整頻繁，國內(nèi)規(guī)制等方面仍然存在諸多針對外資企業(yè)的經(jīng)營約束。

（一）醫(yī)療服務(wù)業(yè)開放與CPTPP規(guī)則對標(biāo)

與CPTPP規(guī)則相比，我國對醫(yī)療服務(wù)的限制主要集中于商業(yè)存在（外資醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)）和自然人移動（外籍醫(yī)療技術(shù)人員）兩種方式。

一是外資醫(yī)療機構(gòu)準(zhǔn)入門檻高。首先是數(shù)量限制。按照多邊協(xié)定承諾，我國允許外國服務(wù)提供者與中國合作伙伴設(shè)立合資醫(yī)院或診所，但設(shè)有數(shù)量限制，允許外資持有多數(shù)股權(quán)（不高于70%）。《中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定，外資醫(yī)療機構(gòu)不能設(shè)置分支機構(gòu)。目前，我國仍然要求合資醫(yī)院和診所的大多數(shù)醫(yī)生和醫(yī)務(wù)人員具有中國國籍。以RCEP為例，我國在服務(wù)業(yè)開放承諾中規(guī)定：部分由外國投資者投資的醫(yī)院和診所的大多數(shù)醫(yī)師和醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)具有中國國籍。

其次是試點獨資醫(yī)療機構(gòu)政策反復(fù)調(diào)整。我國對外商投資醫(yī)療機構(gòu)的政策幾經(jīng)變動，反復(fù)調(diào)整，經(jīng)歷了禁止、部分放開到重新設(shè)限的過程。2010年以前，明文禁止設(shè)立外資獨資醫(yī)療機構(gòu)，只允許合資、合作，且外方股比不高于70%。2010—2014年政策有所松動，先后發(fā)布了《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的意見》《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商獨資醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法》《關(guān)于開展設(shè)立外資獨資醫(yī)院試點工作的通知》等文件，允許在我國境內(nèi)試點設(shè)立獨資醫(yī)療機構(gòu)，試點范圍從上海自貿(mào)區(qū)擴大至北京、天津、上海、江蘇、福建、廣東、海南等7省市，但從實踐看，只允許來自港澳臺地區(qū)的資本設(shè)立獨資醫(yī)療機構(gòu)。2015年后國家對外資獨資醫(yī)療機構(gòu)的政策方向逐漸發(fā)生變化。在先后兩版《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中將外商投資醫(yī)療機構(gòu)列入“限制類”，僅允許合資合作兩種方式，上海自貿(mào)區(qū)試點外商獨資醫(yī)療機構(gòu)的相關(guān)政策也被中止，這一政策導(dǎo)向一直延續(xù)至今。

二是國內(nèi)規(guī)制阻滯外資醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務(wù)拓展。受國內(nèi)規(guī)制所限，外資醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療系統(tǒng)中身份較為特殊，導(dǎo)致了事實上的“非國民待遇”。首先，外資醫(yī)院被排除在醫(yī)院評級體系外，醫(yī)師缺少為社會認(rèn)可的晉級通道。其次，限制外資醫(yī)院外籍醫(yī)生和醫(yī)務(wù)人員比例，要求合資醫(yī)院和診所的大多數(shù)醫(yī)生及醫(yī)務(wù)人員應(yīng)具有中國國籍。而現(xiàn)行制度將醫(yī)師職稱、課題招標(biāo)、各類資格認(rèn)定等與公立醫(yī)院捆綁，醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策細則不明確，客觀上限制了國內(nèi)醫(yī)療人員流動，人才特別是技術(shù)人員缺乏，對外資醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務(wù)拓展制約性極大。最后，外資醫(yī)療機構(gòu)未被納入國家基本醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。外資醫(yī)療機構(gòu)進入我國市場以來主要目標(biāo)消費群體是本土高端人群和外籍來華人員，自然被排除在以?；?、保民生為根本目標(biāo)的國家基本醫(yī)療衛(wèi)生保障體系之外。隨著國家對外資醫(yī)療機構(gòu)診療價格的規(guī)范以及國民醫(yī)療消費需求的變化，外資醫(yī)療機構(gòu)具有強烈對接本土市場的業(yè)務(wù)拓展需求。

三是醫(yī)學(xué)學(xué)歷學(xué)位和執(zhí)業(yè)資格互認(rèn)制約自然人移動。CPTPP第10.9條規(guī)定締約方之間可以通過簽署協(xié)定或安排的方式互相承認(rèn)服務(wù)提供者的教育和工作經(jīng)驗、許可證或職業(yè)認(rèn)證。從國內(nèi)實踐看，目前我國臨床醫(yī)學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)通過世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會（WFME）認(rèn)定，實現(xiàn)了與主要國家和地區(qū)的學(xué)位互認(rèn)，中醫(yī)、護理、口腔等大部分領(lǐng)域則仍然空白。在外籍醫(yī)師執(zhí)業(yè)方面，我國在GATS和RCEP中僅對外國醫(yī)師短期行醫(yī)做了承諾。允許持有本國頒發(fā)的專業(yè)證書的外國醫(yī)師獲得主管部門許可后，在我國提供短期醫(yī)療服務(wù)，服務(wù)期限為6個月，并可延長至1年。我國在此基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)了自主開放。2016年1月，發(fā)布《國家衛(wèi)生計生委關(guān)于修改〈外國醫(yī)師來華短期行醫(yī)暫行管理辦法〉等8件部門規(guī)章的決定》，將外國醫(yī)療團體來華短期行醫(yī)的審批權(quán)由省級下放至設(shè)區(qū)的市級。2020年國家衛(wèi)健委發(fā)布《外國醫(yī)師來華行醫(yī)管理辦法（征求意見稿）》，對外國醫(yī)師來華行醫(yī)的定義和范圍、申請和審核、執(zhí)業(yè)規(guī)則、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容進一步明確和細化。對外國醫(yī)師來華臨床學(xué)術(shù)交流、短期行醫(yī)和長期行醫(yī)分別設(shè)定了不同的準(zhǔn)入要求。對外國醫(yī)師來華短期行醫(yī)實行執(zhí)業(yè)注冊制，長期行醫(yī)須按照《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》進行準(zhǔn)入和注冊執(zhí)業(yè)，并需參加醫(yī)師定期考核。同時，國內(nèi)醫(yī)療執(zhí)業(yè)資格和標(biāo)準(zhǔn)體系與CPTPP締約方存在很大差距，特別是實行直接資格認(rèn)證方面。這意味著在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域仍有較大互認(rèn)難度和較高的轉(zhuǎn)換成本。

（二）醫(yī)療服務(wù)業(yè)開放對接CPTPP規(guī)則的舉措

根據(jù)我國在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的開放進展，該領(lǐng)域?qū)覥PTPP規(guī)則應(yīng)從貿(mào)易投資自由化和便利化兩方面著手。

一是放開獨資準(zhǔn)入限制。準(zhǔn)許外資設(shè)立獨資醫(yī)療機構(gòu)是開放醫(yī)療服務(wù)市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從CPTPP締約方的普遍做法看，對外資準(zhǔn)營領(lǐng)域一般不再施加股比、數(shù)量等限制。2020年底達成的《中歐全面投資協(xié)定》中，我國承諾解除對歐盟投資者在北京、上海、天津、廣州和深圳等主要城市設(shè)立獨資醫(yī)療機構(gòu)的限制，這為加入CPTPP放開獨資醫(yī)療機構(gòu)準(zhǔn)入提供了重要標(biāo)尺。由于外資醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營完全依照市場化運作，可以參照內(nèi)資民營醫(yī)療機構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)管方式，放松事前監(jiān)管，加強事中事后監(jiān)管，從加強對醫(yī)療服務(wù)部門開放的立法著手完善相關(guān)國內(nèi)規(guī)制。

二是推動跨境遠程診療便利化?？缇尺h程診療是利用全球優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的重要渠道。目前我國在這方面的國內(nèi)規(guī)制基本處于空白狀態(tài)。應(yīng)盡快構(gòu)建跨境遠程醫(yī)療支撐與運營體系，完善遠程診療系統(tǒng)。在風(fēng)險可控可防前提下，擴展跨境遠程醫(yī)療的范圍和類別。簡化外國醫(yī)師遠程診療制度，探索外國醫(yī)師參與遠程診療的審批模式從注冊制向臨床交流備案制轉(zhuǎn)變。

三是提高外資醫(yī)療機構(gòu)的國民待遇水平。首先，簡化外資醫(yī)療機構(gòu)在投資審批和設(shè)備購置方面的程序，減少大型醫(yī)療設(shè)備采購限制，試點大型醫(yī)療設(shè)備采購由前置監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。其次，放開對外資醫(yī)院開設(shè)分支機構(gòu)的限制，為外資醫(yī)療機構(gòu)在人員和資源共享、集約化管理方面創(chuàng)造條件。再次，賦予外資醫(yī)院在?？平ㄔO(shè)、職稱評定、學(xué)術(shù)地位、等級評審、技術(shù)準(zhǔn)入、科研立項等方面與內(nèi)資醫(yī)院相同的待遇。最后，在有條件的地區(qū)試點探索外資醫(yī)療機構(gòu)部分業(yè)務(wù)對接本地醫(yī)保，有效緩解公立醫(yī)院的診療壓力，滿足人民日益增長的對高質(zhì)量醫(yī)療健康服務(wù)的需求，并為醫(yī)療體制改革積累經(jīng)驗。

四是推動醫(yī)學(xué)學(xué)歷學(xué)位、醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格及醫(yī)療檢驗檢測結(jié)果國際互認(rèn)。從國際慣例看，學(xué)歷學(xué)位和檢驗檢測結(jié)果互認(rèn)難度相對較低，可以先從這兩方面著手，推動與各締約國醫(yī)學(xué)學(xué)歷學(xué)位及醫(yī)學(xué)檢驗檢測結(jié)果互認(rèn)，特別是與發(fā)達國家間互認(rèn)，以推動行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)國際化。醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格互認(rèn)一直是國際性難題，體現(xiàn)了各國對醫(yī)療服務(wù)提供的謹(jǐn)慎態(tài)度。對此，可采取更靈活的方式予以解決，如簡化雙方醫(yī)師在對方國家執(zhí)業(yè)認(rèn)證的流程、縮短認(rèn)證時間等。

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責(zé)任編輯：郭 霞

本文為國家社會科學(xué)基金青年項目“智慧醫(yī)療可及性的框架構(gòu)建、指標(biāo)測度與影響因素研究”（21CGL047）階段性研究成果。）