陳旺業(yè)

摘要：2020年新冠疫情發(fā)生以來，疫情對財政保障能力產(chǎn)生了較大影響，財政收支矛盾日益凸顯。區(qū)級政府雖然與縣級政府在行政級別上相同，但受到市對區(qū)財政體制影響，區(qū)級財政較縣級財政壓力更大，財政保障能力提升更有其緊迫性與必要性。浙江省J市A區(qū)在疫情發(fā)生后工業(yè)生產(chǎn)、外貿(mào)銷售、房地產(chǎn)等行業(yè)發(fā)展均受到一定程度影響，財政收入增幅在疫情發(fā)生后下降較為明顯，土地市場的熱度也有所下降，政府性基金收入同樣出現(xiàn)了一定程度的起伏，收支壓力進一步凸顯。對該區(qū)在疫情發(fā)生前后年度的財政收支情況進行分析后，發(fā)現(xiàn)存在財政收入后勁較弱、土地出讓熱度不高、支出需求不斷增大、債務(wù)不斷增長等問題。文章在分析上述問題的原因后，提出區(qū)級政府要從增加收入、壓減支出、優(yōu)化政策、提高績效、國企轉(zhuǎn)型等方面入手，提升區(qū)級政府的財政保障能力。

關(guān)鍵詞：疫情；區(qū)級財政；保障能力；提升路徑

我國區(qū)級行政區(qū)域受制于地理、人才、資源等因素影響，經(jīng)濟規(guī)模較小、發(fā)展質(zhì)量較差。同時，與縣級政府相比，區(qū)級政府又會受到設(shè)區(qū)市財政體制影響，因而缺乏穩(wěn)定可持續(xù)財源，在新冠疫情影響下，所受的沖擊更大。為積極應(yīng)對疫情影響、穩(wěn)定經(jīng)濟運行，本文對浙江省J市A區(qū)的現(xiàn)狀及存在問題入手，分析其成因，并針對性地提出提升路徑。通過對J市A區(qū)情況的分析，為基層區(qū)級政府進一步提升財政保障能力，有效應(yīng)對財政收支不利提供理論支撐和實踐依據(jù)。

一、A區(qū)現(xiàn)狀概述及財政保障能力存在的問題

（一）A區(qū)現(xiàn)狀概述

1. A區(qū)基本情況

A區(qū)位于浙江省北部，位于長三角都市圈，東鄰上海，西靠杭州，南瀕杭州灣，北接蘇州，區(qū)位優(yōu)勢顯著。A區(qū)屬平原地區(qū)，具有地勢低平、人工地貌多、河湖密布的特征。A區(qū)轄區(qū)主要為農(nóng)村，是J市的農(nóng)業(yè)強區(qū)，下轄5個鎮(zhèn)、2個街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積合計467.65平方千米，占全區(qū)面積的93.4%，街道面積合計33.2平方千米，占全區(qū)面積的6.6%。

2. A區(qū)財政保障能力現(xiàn)狀

J市市本級社保資金由市級財政統(tǒng)籌管理，A區(qū)財政資金來源主要由一般公共預算收入和政府性基金收入構(gòu)成，國有資本經(jīng)營預算收入很少。A區(qū)財政體量相對J市其他區(qū)縣較小，以2021年為例，財政總收入64.35億元，一般公共預算收入29.05億元，兩項指標均在J市下屬區(qū)縣中處于末位。從表1可以看出，2017～2021年，A區(qū)一般公共預算收入總量雖呈逐年增長趨勢，但是增幅受疫情影響在2020年出現(xiàn)下滑。

（二）A區(qū)財政保障中存在的問題

1. 財政收入后勁不足

一般公共預算收入是地方財政收入的基礎(chǔ)，是地方經(jīng)濟發(fā)展和財政保障能力的重要保證，一般公共預算中稅收收入是財政收入的主要來源，也是可用財力的重要支撐。稅收收入占一般公共預算收入的比重，能夠直接體現(xiàn)地方財政收入的質(zhì)量。從表2可以看出，受疫情影響A區(qū)2020年、2021年的稅收收入增幅較以前年度下降明顯，同時A區(qū)稅收收入占一般公共預算收入比重逐年遞減，由2017年的88.4%降低至2021年的85.7%，而非稅收入占比則逐年遞增，非稅收入成為財政收入增長的主要拉動因素，財政收入后勁不足，收入質(zhì)量下降明顯。

同時，A區(qū)財政作為半級財政，受設(shè)區(qū)市的財政體制影響所分得的可用財力更小。從表3可以看出，近年來A區(qū)體制分成后可用財力逐步減少，疫情以后體制上解部分進一步加大，可用財力占一般公共預算收入比重從2019年的94.8%下降至2021年的72.8%，當前一般公共預算可用財力僅夠支持機關(guān)日常保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆_支，社會發(fā)展所需要的資金難以在一般公共預算中保障。

2. 剛性支出需求不減

在財政支出方面，A區(qū)財政支出呈現(xiàn)剛性增長。2021年，A區(qū)加大力度落實教育、就業(yè)、社保等民生保障政策，全年民生類投入32.56億元，較上年增加2.30億元，安排常態(tài)化落實疫情防控資金5880萬元。從表4可以看出，A區(qū)2017-2021年一般公共預算支出不斷增長，在2019年增幅有所回落，但疫情后又大幅度增長。

3. 地方債務(wù)不斷增長

政府債券資金的使用，在一定程度上滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，適度舉債對彌補政府財力不足具有一定的必然性和合理性。與此同時，地方政府債務(wù)也是一把“雙刃劍”，適當程度發(fā)行債券，可以對經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用。反之若沒有限制地發(fā)行新增債券，并沒有強有力的監(jiān)管措施將可能引發(fā)嚴重的財政風險。從表5可以看出，A區(qū)地方政府性債務(wù)余額僅在2018年有所回落，而后逐年不斷增長。

二、A區(qū)財政保障能力不足的原因分析

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在短板

A區(qū)主要的稅收來自第二產(chǎn)業(yè)，在第二產(chǎn)業(yè)中占據(jù)主導的產(chǎn)業(yè)為服裝生產(chǎn)和新能源，兩大產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的稅收較多，其他行業(yè)與其相差較多。2020年以來，受新冠肺炎疫情和中美貿(mào)易摩擦影響，企業(yè)生產(chǎn)、出口、銷售等方面均受到一定的打擊，經(jīng)濟發(fā)展原動力不足，財政稅收受到嚴重影響。A區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，且在第三產(chǎn)業(yè)中以房地產(chǎn)業(yè)為主導，房地產(chǎn)業(yè)稅收占比達到第三產(chǎn)業(yè)稅收的50.2%。在房地產(chǎn)行業(yè)熱度出現(xiàn)下降后，A區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)稅收出現(xiàn)斷崖式下跌。

（二）財權(quán)與事權(quán)不匹配

J市A區(qū)地處J市的城市邊緣，轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域較多，中心城市區(qū)域較少，城市化程度較低。J市因城市發(fā)展需要，在對其市轄區(qū)設(shè)定體制上解金額時，未考慮資金承擔與實際城市基礎(chǔ)設(shè)施的惠及情況的關(guān)聯(lián)性，導致A區(qū)承擔了大量J市其他市轄區(qū)的城市建設(shè)資金。同時，在對于公交虧損、高速公路虧損等全市層面的事項進行補助的分攤時，也未考慮A區(qū)實際的公交線路、高速流量等數(shù)據(jù)均不及J市其他市轄區(qū)，導致A區(qū)承擔了其他市轄區(qū)的相關(guān)費用。

（三）剛性支出日益增多

疫情發(fā)生以來，為有效減輕疫情對人民生活的影響和對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的沖擊，A區(qū)積極出臺復工復產(chǎn)、企業(yè)紓困、促進消費等一系列財政扶持政策，發(fā)揮財政資金引導作用。隨著各類疫情期間優(yōu)惠政策的落地，社保資金池缺口補助、公交公司虧損彌補等新增支出需求也隨之增大。同時，基本公共衛(wèi)生經(jīng)費、義務(wù)教育經(jīng)費保障、困難群眾生活保障等民生支出的持續(xù)提標擴面，交通樞紐、水利設(shè)施、安保設(shè)備等城市建設(shè)發(fā)展資金的大量投入，使A區(qū)財政運行壓力巨大。

（四）資金績效亟待提高

A區(qū)項目資金績效普遍不高。預算單位存在追求預算最大化的思維，而項目實際執(zhí)行能力較弱，甚至部分項目申請后，全年未執(zhí)行。上級補助資金同樣也沒能較好的進行使用，資金結(jié)轉(zhuǎn)問題愈發(fā)嚴重。同時，項目支出還具有多、小、散的特點，工作經(jīng)費類項目多、金額小。撒胡椒面現(xiàn)象普遍，導致財政資金較難有效支持重點工作。2021年，A區(qū)區(qū)級部門年初預算安排項目資金19.9億元，項目數(shù)量多達911項，平均每個項目219萬元。

三、提升區(qū)級財政保障能力的對策建議

（一）全面提升經(jīng)濟基礎(chǔ)

1. 科學扶持現(xiàn)有企業(yè)

面對經(jīng)濟下行和結(jié)構(gòu)性減稅等不利影響，要認真貫徹積極財政政策，落實高質(zhì)量發(fā)展的要求，大力引育優(yōu)質(zhì)項目。通過分析對比企業(yè)對地方財源的貢獻，加大對重點稅源企業(yè)在資源要素的服務(wù)、保障方面進一步加強，精準施策，大力引導要素占用少、畝均效益好的企業(yè)做優(yōu)做強。同時，發(fā)揮財政引導作用，對企業(yè)科技創(chuàng)新進行補助，引導企業(yè)加快科技創(chuàng)新。激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，培植一批可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)以涵養(yǎng)財源，培育出新的經(jīng)濟增長點，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，壯大地方財政實力。同時，因地制宜加快發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，發(fā)揮出農(nóng)業(yè)強區(qū)的優(yōu)勢。支持有條件的鄉(xiāng)村加強基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境水平的提高，探索推進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑，創(chuàng)建集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。

2. 大力優(yōu)化營商環(huán)境。

嚴格把控招商關(guān)口，招引好的、強的、留得住的優(yōu)質(zhì)型企業(yè)，將增加財政收入作為項目評判的重要標準之一。對于引進的企業(yè)進行適度的補助，不斷出臺針對發(fā)展勢頭良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，不斷發(fā)展和壯大優(yōu)勢重點產(chǎn)業(yè)。建立招商選資后評價機制，跟蹤引進項目的招商條款履約到位情況，確保招商優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財源優(yōu)勢。同時，積極做好企業(yè)服務(wù)工作。圍繞稅源培育做好企業(yè)服務(wù)工作，適時聯(lián)合稅務(wù)等部門開展企業(yè)走訪調(diào)研，了解企業(yè)運轉(zhuǎn)中的難點、痛點，幫助企業(yè)解決實際問題，引導企業(yè)做大做強。

3. 加強稅收管理

進一步完善多部門聯(lián)動的護稅協(xié)稅機制，加強重點稅源管控，對重點企業(yè)和項目實施動態(tài)監(jiān)控，提前預判形勢變化，有序組織收入。強化各主體護稅協(xié)稅工作，對外來建筑企業(yè)、企業(yè)騰退等薄弱環(huán)節(jié)加強管理，摸清轄區(qū)內(nèi)企業(yè)情況，保證企業(yè)股改上市、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)項目清算、法院破產(chǎn)重組等一次性稅源上繳，發(fā)揮基層護稅協(xié)稅作用，確保稅款足額收繳。同時，落實國家減稅降費政策，減輕企業(yè)負擔，助推企業(yè)發(fā)展，培育優(yōu)質(zhì)稅源。大力支持實體經(jīng)濟發(fā)展，用當前的“減”換未來的“增”，涵養(yǎng)稅源，做大財政蛋糕，提升可用財力。

（二）理順財權(quán)事權(quán)關(guān)系

1. 合理劃分政府事權(quán)

按照政府行政事項的受益對象和受益覆蓋范圍，將受益對象進行分割，根據(jù)受益的范圍，以“誰受益，誰承擔”的原則，對地方政府的事權(quán)進行科學劃分。同時，以政府簡政放權(quán)改革為契機，完成對政府職能的有效轉(zhuǎn)變，以制度的形式保障社會運行規(guī)范有序，改變政府大包大攬的局面，以加強公共管理、完善公共服務(wù)為主要職能，將工作重點確立為政策引導、社會管理、法制監(jiān)督等方面。將財政資金優(yōu)先保障于“六穩(wěn)”“六?！钡裙ぷ鳎块T事業(yè)發(fā)展所需其他資金，要區(qū)分輕重緩急，根據(jù)剩余財力狀況，再統(tǒng)籌安排。堅持有所為、有所不為，劃分公共財政運行邊界，找準財政杠桿發(fā)力點，更好發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

2. 科學確定政府財權(quán)

按照“權(quán)責相適應(yīng)”原則，進一步擴大區(qū)級政府的財權(quán)。完善市區(qū)稅收分成體制。以區(qū)級政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，調(diào)整部分對區(qū)級政府有重大影響的地方稅的分成，如房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅等。部分由區(qū)級政府主要征管的稅種，將其征收管理權(quán)全部下放。進一步加大對區(qū)級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。上級政府要積極優(yōu)化基層政府的配置與可利用資源，以此帶動基層協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)不同地區(qū)的共同富裕。

（三）強化財政預算管理

1. 堅持貫徹過緊日子要求

牢固樹立過緊日子思想，堅決壓減低效、無效和非急需、非剛性支出，統(tǒng)籌資金用于保重點、辦大事。強化預算管理，按照量力而行和講求績效的原則，合理安排符合規(guī)定的各項支出，避免資金閑置和沉淀浪費，杜絕無預算安排支出。嚴控一般性支出，強化“三公經(jīng)費”管理，堅決取消無實質(zhì)內(nèi)容的因公出國、公務(wù)接待等活動。對于“三?！敝С觯A算安排兜住底線、不留缺口。堅持在發(fā)展中保障和改善民生，著力解決人民群眾所需所急所盼事項，真正把錢花在刀刃上。同時，加強財政存量資金的盤活進度，將部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金納入部門預算管理，避免結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金長期留存在部門和單位。盤活、整合各類存量資金，化“零”為“整”，避免資金“沉睡”，為重點工作的推進提供財力保障。

2. 樹立可持續(xù)性發(fā)展思路

一是根據(jù)“量入為出，量力而行”的理財思路與稅務(wù)、財政、發(fā)改等部門協(xié)同配合，科學分析當前的經(jīng)濟形勢、財力情況、收支現(xiàn)狀等，樹立底線思維。在出臺各類政策時，充分考慮財政的承受能力，按照事項的輕重緩急合理安排各項支出。二是梳理現(xiàn)有各類專項資金補助政策，對其中與黨委政府的工作重心相一致的予以加強，對其他非重點支持內(nèi)容，予以調(diào)整或取消，健全專項資金審核、執(zhí)行、核算及內(nèi)部稽查制度，確保財政專項資金安全、合理使用。三是完善基本支出定額體系?？茖W劃分部門單位的標準檔位，根據(jù)部門單位所承擔職能不同，設(shè)置不同公用經(jīng)費定額標準。綜合考慮部門辦公場所實際情況、辦公場所內(nèi)人員集中程度以及公用經(jīng)費使用情況，出臺物業(yè)費管理辦法，科學保障單位所需的物業(yè)管理費。

3. 提升財政數(shù)字化水平

一是充分將信息技術(shù)運用于現(xiàn)代化財政管理，打造財政一體化平臺，通過信息化手段完善財政業(yè)務(wù)流程，強化數(shù)據(jù)分析利用，提高工作效率，加快各項重點工作的推進。二是建立財政項目庫系統(tǒng)，按照黨委政府的重大工作要求，安排預算項目，納入項目庫，完善項目儲備。對財政項目進行規(guī)范化、程序化管理，提前做好項目審批，按照項目的輕重緩急提前進行規(guī)劃，加快項目的落地、推進。

（四）全面實施預算績效管理

按照全面實施績效管理的要求，建立重大項目和重點政策的績效評價機制。強化績效目標管理，重視績效評價結(jié)果應(yīng)用，并將其作為安排預算項目的重要考量因素。堅持“花錢有績效、浪費必問責”的原則，建立健全以集中財力辦大事為導向的財政政策管理機制，將有限的財力用在“刀刃”上，發(fā)揮出最大效益。

同時，還要建立以績效為導向的項目定期評估調(diào)整機制。設(shè)置項目的評價標準，建立項目支出績效評價體系。在項目執(zhí)行的全過程，財政部門對該項目的預算投入是否達到預期目的，開展項目的績效評價。針對不同項目設(shè)計項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益指標，結(jié)合行業(yè)規(guī)范、經(jīng)驗和歷史數(shù)據(jù)等形式，合理確定每種類型的項目在進行量化時的評價標準，將評價結(jié)果作為項目存續(xù)、調(diào)整、整合的重要參考，不斷優(yōu)化資金投入方向和結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。

四、結(jié)語

綜上所述，新冠疫情對地方財政產(chǎn)生較大的沖擊，同時受市級財政體制影響，會給區(qū)級財政保障能力帶來更多的挑戰(zhàn)。為提高區(qū)級財政保障能力，應(yīng)當全面提升經(jīng)濟基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加強與上級部門的溝通協(xié)作，科學劃分本級政府財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。加強對財政支出的控制，強化支出預算管理，全面實施預算績效管理。

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（作者單位：浙江省嘉興市秀洲區(qū)審計局）