王先亮，馬 超，石振國

(山東大學 體育學院，山東 濟南 250061)

新發(fā)展階段，我國全民健身公共服務體系初步建成，在提高全民健康水平中的作用不斷彰顯。人民群眾對美好生活的時代需求不斷提高，構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務體系刻不容緩[1]。國家頒布了一系列類型豐富、措施多元的政策措施，對全民健身公共服務體系的構(gòu)建發(fā)揮了引領、規(guī)范和推動的重要作用[2]。以全民健身治理[3]、群眾體育與競技體育關(guān)系[4]、公共體育服務體系[5]、全民健身賽事體系[6]、全民健身組織網(wǎng)絡[7-8]等為主題，學者們研究了新中國成立、改革開放、新發(fā)展階段等不同時期的相關(guān)政策，高度認可全民健身政策的積極作用；同時也指出政策數(shù)量較多與政策效能不高并存，產(chǎn)生了場地設施不充足[9]、區(qū)域資源不均衡[10]、服務供需錯配[11]等問題，無法滿足更高水平全民健身公共服務體系建設的新要求[12]。分析上述問題，鮮有學者從政策挖掘角度研究政策供給的相關(guān)問題，缺乏政策演進的整體多維分析以及府際關(guān)系、政策工具編碼解構(gòu)的實證研究。基于此，本文從政策挖掘視角切入，構(gòu)建政策工具與作用階段交互的供給特征分析框架[13-15]；運用扎根理論與社會網(wǎng)絡分析等方法[16-17]，對全民健身公共服務政策進行關(guān)鍵特征識別，分析政策協(xié)同供給的府際關(guān)系，實證挖掘闡釋政策供給特征與規(guī)律，優(yōu)化政策供給，以助力建設更高水平的全民健身公共服務體系。

1 演化迭代:全民健身公共服務政策供給的發(fā)展歷程

1995年國務院頒布《全民健身計劃綱要》，“全民健身”開始出現(xiàn)于國家和地方政策文件中，全民健身活動、組織網(wǎng)絡、場地設施等發(fā)展要素逐步完善，全民健身公共服務體系開始建立。本研究將時間跨度確定為1995—2023年，以政策研究范式中“重要政策頒布與主要作用效果”相結(jié)合為依據(jù)，綜合考慮政策供給完善程度和結(jié)構(gòu)特點，將全民健身公共服務政策供給的發(fā)展歷程分為初創(chuàng)探索、全面推進與提質(zhì)增效3 個階段。

1.1 基礎與普及:全民健身公共服務政策供給的初創(chuàng)探索階段(1995—2000年)

1995年《中華人民共和國體育法》頒布是我國體育事業(yè)法治化建設的開端；同年《全民健身計劃綱要》頒布，“全民健身”首次在國家正式文件中出現(xiàn)，昭示著全民健身計劃體系建設全面啟動，政策供給進入初創(chuàng)探索階段。1)政策引領掀起了全民健身活動熱潮，形成了崇尚健身、參與健身的社會風氣?！度窠∩碛媱澗V要》明確服務對象為全人群，系列配套政策陸續(xù)出臺，夯實了全民健身工作基礎，推廣普及全民健身活動。例如:《關(guān)于做好實施全民健身工程工作的通知》強調(diào)夯實“國民體質(zhì)監(jiān)測”與“群眾體育現(xiàn)狀調(diào)查”工作基礎，扎實推動“一二一工程”“三邊工程”“農(nóng)民體育健身工程”“五個億萬工程”，實施全民健身路徑建設和社會體育指導員制度，推動全民健身活動廣泛開展。2)政策供給體系初具雛形，但配套性與規(guī)范性不足。全民健身有關(guān)的通知、規(guī)定、辦法以及工作報告、講話等正式與非正式的政策文件相繼頒布，但連續(xù)性、規(guī)范性與可操作性欠佳，主要表現(xiàn)為以國家層面政策宏觀調(diào)控為主，地方實操性文件較少。初創(chuàng)探索階段政策供給提升了全民健身的價值認同，扭轉(zhuǎn)了群眾體育與競技體育不協(xié)調(diào)的局面，保障了基礎設施、體育組織、體育活動、指導隊伍的供給[18]。

1.2 培育與規(guī)范:全民健身公共服務政策供給的全面推進階段(2001—2013年)

2001年《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》和《全民健身計劃綱要》第二期工程(2001—2010年)規(guī)劃等系列政策的頒布，標志著我國全民健身公共服務政策供給進入全面推進階段。1)政策供給向全民健身公共服務傾斜。2003年十六屆三中全會提出完善政府公共服務職能，全民健身公共服務體系應運而生，政策供給強調(diào)推動全民健身公共服務體系建設，覆蓋了全民健身場地、組織、活動、服務等要素領域[19]。2)全民健身公共服務政策供給呈現(xiàn)向法治化過渡的特征。2009年《全民健身條例》頒布，規(guī)范了全民健身活動，保障了公民合法權(quán)益，加快了全民健身公共服務體系法治化建設進程。隨后《全民健身計劃(2011—2015年)》引領各省市出臺全民健身實施計劃，推動全民健身事業(yè)“全人群、全法治、全區(qū)域、全要素”一體化發(fā)展。

1.3 改革與創(chuàng)新:全民健身公共服務政策供給的提質(zhì)增效階段(2014年至今)

2014年國務院頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，成為全民健身公共服務體系建設的里程碑。1)改革與創(chuàng)新成為提質(zhì)增效階段政策供給的主題。2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《全民健身計劃(2016—2020年)》頒布，全民健身和全民健康深度融合，全民健身助力健康中國建設的邏輯關(guān)系逐漸清晰[20]。2021年《全民健身計劃(2021—2025年)》《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》頒布，落實了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對體育事業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展的要求，提出構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務體系。隨后《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》頒布，針對更便捷的健身設施、更豐富的賽事活動、更健全的健身組織、更科學的健身指導、更廣泛的社會氛圍等重點任務精準施策。2)政策供給轉(zhuǎn)向構(gòu)建多領域融合的更高水平全民健身公共服務體系，呈現(xiàn)出全域化、精細化和可操作化的特征。構(gòu)建新載體、新機制、新體制、新服務、新組織等政策舉措，為全民健身提供了中國標準和中國模式[16]。全民健身公共服務體系面臨更親民、更便利、更智慧等多元挑戰(zhàn)，高效能、高質(zhì)量的政策供給是應對挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。

2 量化闡釋:全民健身公共服務政策供給的統(tǒng)計分析

通過北大法寶數(shù)據(jù)庫與政眼通數(shù)據(jù)庫對全民健身公共服務政策進行收集整理與文本挖掘[21-22]，共收集全民健身公共服務有關(guān)政策文件798 份。為確保分析的科學性，對失效和重復的政策予以剔除，篩選得到75 份政策文件，引入Nvivo 12 與Ucinet 6 軟件進行量化闡釋[23-25]。借助Nvivo 軟件運用編碼技術(shù)與節(jié)點交互分析技術(shù)對政策聚集焦點進行了分析，借助Ucinet 軟件運用社會網(wǎng)絡分析技術(shù)對政策發(fā)文主體間的關(guān)系進行了量化分析與合作網(wǎng)絡探索。

2.1 全民健身公共服務政策供給文本類型豐富

全民健身公共服務政策類型繁多，多是自上而下的計劃和意見等規(guī)劃性文件，實操型的辦法和措施類文件占比較低。“通知”“意見”“規(guī)劃”等類型政策占比最高，達73.30%?！巴ㄖ鳖愓呔哂袡?quán)威性、參照性和及時性，對全民健身領域內(nèi)的關(guān)鍵問題提供政策引導和實施建議，以具體事項說明與規(guī)定為主要內(nèi)容，如國家體育總局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等印發(fā)的《全民健身基本公共服務標準(2021年版)》通知。“意見”“規(guī)劃”通常為兼顧導向性、參照性與普及性的政策文件，強調(diào)總體發(fā)展方向和目標規(guī)劃，同時包括地方制定的實施規(guī)劃。“綱要”類政策多為貫徹落實《全民健身計劃綱要》的執(zhí)行文件，“辦法”“措施”“決定”等政策較少，后幾類總計占比僅為23.86%，通常是針對某類問題的具體措施與方法。

2.2 全民健身公共服務政策供給聚焦供需適配

利用Nvivo 12 軟件，通過交叉分析目標規(guī)劃與公共服務兩個節(jié)點，生成政策聚集焦點詞云。研究發(fā)現(xiàn):1)在國家級和省級政策文本中，前4 位高頻關(guān)鍵詞“全民”“體育”“健身”“建設”揭示的共同主題是為滿足群眾對高品質(zhì)健身的需求，提供更高水平的公共體育產(chǎn)品和服務。2)國家級政策文本供給重點集中于宏觀規(guī)劃和基礎保障，“群眾”“社會”“服務”等高頻詞表明國家借助社會力量升級優(yōu)化全民健身服務機制，提供更高水平“體育+”與“ +體育”的優(yōu)質(zhì)新服務[26]?！皹藴省薄敖】怠薄翱茖W”“區(qū)域”等關(guān)鍵詞表明政策供給緊扣全民健身公共服務標準化、智慧化、融合化、均等化、一體化等工作重點。3)省級政策文本多為國家級政策文本的延續(xù)擴展，重點集中在全民健身服務供給?！盎顒印薄霸O施”“服務”“建設”“組織”等高頻詞體現(xiàn)了區(qū)域政策制定以群眾體育需求為中心，重點打造更便捷的智能設施，開展更豐富的賽事活動，建立更健全的健身組織，促進更科學的健身指導，營造更廣泛的全民健身氛圍，滿足“全區(qū)域、全人群、全周期”的健身健康需求。“政府”“社會”“社區(qū)”“機構(gòu)”等關(guān)鍵詞體現(xiàn)出全民健身公共服務供給主體的多元化，政府發(fā)揮引導監(jiān)督作用，社會組織加強服務供給，初步形成“政府主導、部門協(xié)同、全社會共同參與”的治理新格局。

2.3 全民健身公共服務政策供給轉(zhuǎn)向府際協(xié)同

2.3.1 初創(chuàng)探索階段 通過對此階段發(fā)文主體間的社會網(wǎng)絡關(guān)系計算發(fā)現(xiàn)，此階段社會網(wǎng)絡聯(lián)合數(shù)量、網(wǎng)絡規(guī)模、網(wǎng)絡連接頻次均為0。全民健身公共服務政策均為單部門發(fā)布，不存在聯(lián)合發(fā)文情況。發(fā)文部門多為國務院、國家體育運動委員會(后為國家體育總局)和國家教委(后為教育部)等。其中國務院和國家體育運動委員會發(fā)文次數(shù)較多，宏觀政策占比較高，權(quán)威性強；微觀政策較為缺乏，實操性弱。此外，政策發(fā)布部門較為集中，多為全國性引領規(guī)范類政策，配套政策供給較少。

2.3.2 全面推進階段 社會網(wǎng)絡密度值較低且合作網(wǎng)絡較松散，反映出政策發(fā)布主體聯(lián)合不足、多元協(xié)作模式欠缺，部門間溝通合作機制不暢等問題。此階段共11 個部門參與了政策制定，共頒布30 項政策，其中7 項政策為聯(lián)合協(xié)作發(fā)布。參與聯(lián)合發(fā)文的部門明顯增多，國家體育總局為聯(lián)合發(fā)文最多的部門，教育部與民政部是主要合作部門，體教結(jié)合和社會力量辦體育等工作廣泛開展。國家發(fā)展和改革委員會、中央文明辦、住房和城鄉(xiāng)建設部與中國殘聯(lián)成為主體網(wǎng)絡的次核心。各省市陸續(xù)制定全民健身或群眾體育政策，如廣東省人民政府印發(fā)《廣東省群眾體育工作方案的通知》。

2.3.3 提質(zhì)增效階段 進一步計算發(fā)現(xiàn)，發(fā)文主體間的社會網(wǎng)絡關(guān)系表現(xiàn)出局部集中與邊緣分散的特點。政策供給涉及體育、教育、市場、場地、環(huán)保、組織等眾多領域，多部門聯(lián)合協(xié)作、共同推進、共同發(fā)文成為政策供給的重要特征。國家體育總局仍位于政策發(fā)布主體的核心位置，這體現(xiàn)出國家體育總局始終引領我國全民健身公共服務體系的建設工作；國家衛(wèi)生健康委員會、文化和旅游部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會和國家市場監(jiān)督管理總局成為主體網(wǎng)絡的次核心，表明政策供給高度關(guān)注財政支持與市場監(jiān)管，衛(wèi)生與旅游等部門協(xié)同合作，推動了“體衛(wèi)融合”“體旅融合”等工作的開展。此階段，為解決部門“碎片化”現(xiàn)象，統(tǒng)籌了部門間的“條條塊塊”，以促進形成政府主導、部門協(xié)同、全社會共同參與的組織網(wǎng)絡。

3 供給特征:全民健身公共服務政策供給的分析框架

政策工具作為完成政策目標的手段，是聯(lián)系政策主體和客體的紐帶。按照供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類方法[27]，構(gòu)建政策工具(X)與作用階段(Y)的交互分析框架，分別從政策工具運用、作用階段供給以及二者交互作用維度來剖析政策供給的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與特征[14]。

3.1 全民健身公共服務政策分析框架與內(nèi)容編碼

分析框架建立:一方面，政策工具重點以結(jié)構(gòu)性搭配為立論基礎，工具與內(nèi)容的適切性與科學性直接影響政策執(zhí)行效果與供給效能。為實現(xiàn)應對全民健身公共服務內(nèi)外環(huán)境的不斷變化與供需均衡的適配，本文借鑒Roy Rothwell 提出的三維分類，充分發(fā)揮政策工具建構(gòu)效度高、目標針對性強、內(nèi)容指導性廣的特點，將全民健身公共服務政策分為供給型、環(huán)境型和需求型3 種政策工具并將其作為政策分析框架的X 分析維度(表1)。1)以拉動為導向的供給型政策工具是指政府通過提供基礎設施、公共服務、資金投入、科研投入、人力資源等政策，加大人才、資金和技術(shù)等要素投入，為全民健身公共服務體系建設提供條件保障。2)以推動為導向的環(huán)境型政策工具是指通過目標規(guī)劃、法規(guī)管制、組織建設、稅收優(yōu)惠、資金支持、政策宣傳創(chuàng)造有利的制度環(huán)境，保障政策貫徹實施，營造良好發(fā)展環(huán)境。3)以擴充為導向的需求型政策工具是指政府通過政策調(diào)控為全民健身公共服務體系提質(zhì)增效提供驅(qū)動力量，包括服務外包、協(xié)同發(fā)展、行業(yè)協(xié)會、交流合作、試點示范等政策措施。另一方面，結(jié)合前文分析的全民健身公共服務政策供給的發(fā)展歷程，建立Y 分析維度(政策作用階段)，從全民健身公共服務體系升級的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，構(gòu)建政策工具與作用階段的二維分析框架。

表1 政策工具的具體內(nèi)涵Table 1 Specific content of policy instruments

政策內(nèi)容編碼按照“政策編號-章節(jié)號-條款號”的方式進行政策文本編碼，如Y1:“《國務院關(guān)于印發(fā)全民健身計劃綱要的通知(國辦發(fā)〔1995〕14號)》”，Y1 -3 -7:“三、對象和重點(七)全民健身計劃以全國人民為實施對象”等，最終形成政策編碼表，隨后根據(jù)政策工具與作用階段的二維分析框架將所有條款進行歸類，最后統(tǒng)一查驗界定范圍后的政策工具分配結(jié)果是否準確。

3.2 全民健身公共服務政策文本的多維特征分析

3.2.1 政策工具的運用特征 在政策工具定義分類的基礎上對各類政策工具使用程度的量化統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具運用條目最多，共有311 個，占比達到40.71%；環(huán)境型政策工具的運用條目次之，共有293 個，占比達到38.35%；需求型政策工具的運用條目最少，共有160 個，所占比重為20.94%。全民健身公共服務政策供給以供給型政策工具為核心，以環(huán)境型政策工具為輔助，需求型政策工具仍需加強。供給型、環(huán)境型和需求型多元政策工具的綜合運用，為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務體系提供多元動力，呈現(xiàn)出以規(guī)范和拉力構(gòu)成的強供給效應。

1)供給型政策工具占主導地位，但供給結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象突出。側(cè)重于公共服務和基礎設施的工具，占比高達63.02%。政府通過實施全民健身設施補短板工程，重點建設全民健身中心、足球場、體育公園，打造體育健身生態(tài)圈，完善全民健身設施網(wǎng)絡；結(jié)合全民健身公共服務信息平臺的搭建，為開展群眾性體育活動、組織各類體育賽事、打造體育旅游路線、推廣戶外營地提供便利。但人力資源、資金投入與科研投入作為全民健身公共服務體系升級的核心要素，工具使用次數(shù)占比較低。全民健身人才隊伍培養(yǎng)和儲備供給缺乏，優(yōu)秀運動員、教練員、體育教師和社會體育指導員等專業(yè)人才供給不足。此外，科研投入工具使用較少與近年來全民健身更高水平發(fā)展目標形成了反差，亟待加大全民健身科研投入以及成果轉(zhuǎn)化與應用的力度[28]，探索人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)與全民健身的融合發(fā)展，搭建智慧體育新載體，提高全民健身智能化和數(shù)字化發(fā)展水平。

2)環(huán)境型政策工具使用較適中，側(cè)重于法規(guī)、組織和目標工具，但場景支持工具欠缺。法規(guī)管制、組織建設與目標規(guī)劃等政策工具的使用頻度較高，從《全民健身計劃綱要》《全民健身計劃》到《全民健身條例》，為全民健身公共服務體系建設提供了明確的目標規(guī)劃，以人均場地面積與經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)為代表的顯性指標快速提高。由體育總會、單項體育協(xié)會、人群體育協(xié)會、健身團隊所構(gòu)成的多元全民健身組織網(wǎng)絡，配合以《中華人民共和國體育法》為核心的法律法規(guī)監(jiān)管措施，為類型豐富和服務多元的全民健身服務供給提供了保障。但分析現(xiàn)有環(huán)境型政策工具發(fā)現(xiàn)，政策工具重視環(huán)境條件保障，缺乏支持全民健身社會力量參與的場景化環(huán)境塑造，宣傳引導、資金投入、財稅優(yōu)惠等存在明顯的不足。

3)需求型政策工具的使用嚴重缺位，供給與需求不均衡狀態(tài)凸顯。需求型政策工具使用最少，忽視了需求政策工具穩(wěn)固的擴充力。行業(yè)商會協(xié)會在脫鉤過程中，全民健身社會組織機構(gòu)、財務、人員等不穩(wěn)定性風險增加，阻礙了全民健身公共服務供給機制的平穩(wěn)運行。政府通過購買服務支持全民健身事業(yè)，可有效扶持相關(guān)社會組織發(fā)展。但在實踐中政府采購和外包服務等工具運用較少，缺乏與市場主體的合作，相關(guān)工具使用不足引起的試點示范管理落后、資金支持不及時、法規(guī)管制不健全、購買服務方式陳舊以及過程缺乏監(jiān)督管理等問題制約了全民健身公共服務體系建設。

3.2.2 作用階段的供給特征 不同政策作用階段的差異化明顯，政策供給具有歷程跨度大但階段清晰的特點。1)初創(chuàng)探索階段:國家體育運動委員會負責組織實施群眾體育工作，政策供給主體多為國家部委，以全民健身理念普及與基礎服務供給為主，政策發(fā)布數(shù)量較少，政策作用聚焦宏觀引領。2)全面推進階段:政策文本數(shù)量逐步增多，政策作用關(guān)注全民健身重點與難點問題。以2001年《全民健身計劃綱要》第二期工程(2001—2010年)規(guī)劃啟動作為標志，系列政策從場地設施、賽事活動、科學指導等維度進行細化，從實踐著手解決全民健身的重點與難點問題。3)提質(zhì)增效階段:全民健身上升為國家戰(zhàn)略，體育健身的多元價值被逐漸挖掘，人民日益增長的多元化和個性化健身需求呼喚更高水平全民健身公共服務政策的高質(zhì)量供給，政策供給由關(guān)注數(shù)量向關(guān)注質(zhì)量轉(zhuǎn)型[29]。此外，從政策工具分析，將全民健身公共服務體系764 個政策工具編碼片段依據(jù)不同作用階段進行劃分，政策工具使用次數(shù)呈現(xiàn)逐步上升趨勢。第三階段頒布政策文本較少，但政策工具使用491 次，次數(shù)最多，遠超前兩個階段政策工具使用次數(shù)總和的273 次，顯示出政策工具的使用在不同階段存在顯著差異。

3.3 全民健身公共服務政策文本的X -Y 交互特征分析

通過對政策工具X 維度和作用階段Y 維度的交叉分析，得出我國全民健身公共服務體系相關(guān)政策的二維交互分布圖(圖1)，顯示出各階段各類政策工具的組合情況。分析不同演進歷程所采用的政策工具類型和具體政策文本，發(fā)現(xiàn)總體呈現(xiàn)出多樣化與差異化特點。在初創(chuàng)探索階段，供給型、環(huán)境型、需求型3 種政策工具均有涉及且使用次數(shù)接近，但數(shù)量均較少。在全面推進階段，環(huán)境型政策工具逐漸占據(jù)主導地位，供給型政策工具為輔，需求型政策工具應用較少。在提質(zhì)增效階段，3 種類型政策工具均實現(xiàn)了較大躍升，其中需求型政策工具使用次數(shù)明顯增多，緊扣人民日益增長的多元化健身需求，緩解了以往政策工具使用不均衡的局面。全民健身公共服務政策供給呈現(xiàn)如下態(tài)勢:1)縱深化轉(zhuǎn)型。土地、資金、人才、數(shù)據(jù)等要素的支撐貫穿始終，從全民健身場地設施區(qū)域均衡化發(fā)展，到青少年、老年、殘疾人等全人群重點活動開展，再到人工智能、深度學習、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)催生全民健身智慧化發(fā)展，基本實現(xiàn)全民健身公共服務各要素的全方位縱深發(fā)展。2)標準化引領?！度窠∩砘竟卜諛藴省返却龠M了全民健身場地設施與器材裝備等物質(zhì)標準的規(guī)范完善，推動了運動技能、賽事活動、體育教育培訓等體育服務標準的制定，保障了人力、財力、物力等資源向西部地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)傾斜，加速中西部與城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展，保障青少年、老年人、殘疾人等重點人群的服務供給均等。3)創(chuàng)新性變革。首先，樹立新導向，引導場館(地)由高大上向綠色實用轉(zhuǎn)型，持續(xù)發(fā)揮服務群眾效應。其次，建設新空間，推動低耗能與生態(tài)化建設，讓全民健身與自然相融合，如體育公園與健身步道等健身游憩新空間的持續(xù)推進。最后，開展新活動，推動戶外運動等新型活動體系建設，廣泛開展冰雪、徒步、登山、攀巖、露營、汽車、摩托車、水上項目、航空項目等豐富多元的全民健身活動。

圖1 政策文本的X-Y 二維交互分布Figure 1 X-Y two-dimensional interaction distribution of policy texts

目前全民健身公共服務政策供給仍處于提質(zhì)增效階段，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具使用程度差異化較大，政策工具以供給型為主，重視物質(zhì)供給與環(huán)境營造，忽視需求型政策的擴充力。未來要積極發(fā)揮政府引導作用，同時應兼顧社會力量，降低擠出效應，提升協(xié)同效應。

4 效能升級:更高水平全民健身公共服務體系建設的政策供給策略

4.1 調(diào)整結(jié)構(gòu):優(yōu)化全民健身公共服務政策工具

優(yōu)化全民健身公共服務政策工具結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具“三駕馬車”均衡化協(xié)同供給，發(fā)揮供給拉動、環(huán)境推動和需求擴充的協(xié)同效應。1)控制全民健身供給型政策工具的使用，優(yōu)化內(nèi)部具體工具結(jié)構(gòu)。在基礎設施與公共服務得到保障的基礎上，增加人力資源與科研投入的政策工具使用次數(shù)，加快科研成果轉(zhuǎn)換應用，壯大全民健身人才隊伍建設，推動全民健身公共服務體系轉(zhuǎn)型升級。2)適度提高環(huán)境型場景支持工具的使用次數(shù)，營造良好的全民健身社會氛圍。加大政策宣傳力度，支持社會力量投入全民健身事業(yè)，提供稅收優(yōu)惠，完善全民健身組織網(wǎng)絡建設，細化各項目標規(guī)劃。3)著重提高需求型政策工具的使用比重，以追求全民健身公共服務供需平衡為發(fā)展目標。始終以人民健康需求為中心，提供更靈活的體制機制、更均衡的資源布局、更綠色的健身載體、更豐富的賽事活動、更科學的運動方式以及更強大的要素支撐。4)優(yōu)化供需-環(huán)境協(xié)同型組態(tài)的搭配使用。一方面，政府為基礎設施等供給型工具和服務外包等需求型工具創(chuàng)造稅收、資金、規(guī)劃、政策等良好的使用環(huán)境。另一方面，借助信息化手段，推動公共體育服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進“線上+線下”的下沉治理來對公眾需求進行識別、整合、分析，搭配設施、服務、資金、人才等的精準供給，實現(xiàn)全民健身公共服務供給精準化。

4.2 協(xié)同共治:打造全民健身公共服務政策效能共同體

構(gòu)建涉及領域更廣泛、部門參與主體更多元、運行管理機制更順暢的更高水平的全民健身公共服務體系，積極打造主體協(xié)同、權(quán)責分明的多元治理政策供給效能共同體。1)加速橫縱貫通，優(yōu)化共治結(jié)構(gòu)。完善“中央+地方”縱向貫通、“體育部門+相關(guān)部門”橫向關(guān)聯(lián)的全民健身政策協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，建立多部門融合的政策供給主體格局。實施以體教融合、體旅融合、體醫(yī)融合為主線的政策資源輻射與整合舉措，推動全民健身積極尋求與教育、旅游、醫(yī)療、文化等不同職能部門的一體化發(fā)展，從實際工作中完善部門協(xié)同、人員協(xié)作與資源互惠。2)優(yōu)化基層網(wǎng)絡，重視下沉治理。夯實全民健身基層組織基礎，組建更高水平全民健身組織網(wǎng)絡。重構(gòu)體育總會、單項體育協(xié)會、社區(qū)體育協(xié)會、健身俱樂部等社會組織的組織框架，優(yōu)化形成架構(gòu)清晰、類型多樣、服務多元、覆蓋城鄉(xiāng)、便民惠民的全民健身公共服務組織網(wǎng)絡。3)構(gòu)建交流機制，輔以評估考核。優(yōu)化全民健身政策的交流決策機制，定期召開工作會議，設立工作群組開展專題研討，形成政府、社會、企業(yè)、群眾、專家等有機融合的全民健身決策咨詢機構(gòu)，完善第三方評估考核機制，共同推進全民健身公共服務政策制定、政策實施、政策評估相結(jié)合的多維創(chuàng)新發(fā)展格局。

4.3 精準智治:推動全民健身公共服務政策供給的多維驅(qū)動

明確政策供給的科技導向、需求導向、空間導向、業(yè)態(tài)導向、品牌導向和機制導向，促進全民健身公共服務政策供給向精準化轉(zhuǎn)型。科技導向:推動全民健身數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡化建設。打造國民體質(zhì)大健康數(shù)據(jù)庫，精準把握群眾健身需求；創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，精準推送全民健身信息；借助平臺建設“網(wǎng)上辦”“掌上辦”客戶端，加大線上健身服務供給。需求導向:完善全民健身精準補貼制度。主要做到重點領域、重點人群、重點區(qū)域的精準補貼，健全全民健身設施開放管理機制、全民健身補貼保障機制、全民健身資金投入機制、全民健身補貼評價反饋等?？臻g導向:積極建設全民健身新空間與新載體。推動便捷、親民、開放的體育公園、健身步道等綠色生態(tài)化場地建設，拓展全民健身和休閑游憩的舉步可就新空間，提升城市軟實力與城市新魅力。業(yè)態(tài)導向:加速全民健身跨界融合發(fā)展。從體養(yǎng)融合、體教融合、體醫(yī)融合、體旅融合、體衛(wèi)融合等維度打破全民健身資源孤島，優(yōu)化全民健身公共服務資源配置。品牌導向:打造全民健身服務品牌。一方面，注重東、中、西部的文化差異，從文化特色、賽事遺產(chǎn)、傳統(tǒng)體育等文化資源中挖掘特色，打造品牌；另一方面，結(jié)合城鄉(xiāng)差異，整合全民健身資源，加強共生互融，建立城鄉(xiāng)全民健身公共服務網(wǎng)絡。機制導向:明確全民健身的標準化和均等化要求。完善全民健身場地設施、賽事活動、健身指導、體質(zhì)監(jiān)測等標準體系，推動資源向“老少邊窮”地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜，加快均等化共享發(fā)展。

5 結(jié)語

全民健身公共服務政策供給阻滯是困擾更高水平全民健身公共服務體系建設的關(guān)鍵問題。本文在梳理政策供給發(fā)展歷程的基礎上，從政策工具角度出發(fā)構(gòu)建了政策工具與作用階段交互分析的新框架，分析了全民健身公共服務政策供給特征。研究發(fā)現(xiàn)，供給型、環(huán)境型、需求型政策工具結(jié)構(gòu)失衡，需求型政策工具嚴重缺位，供需狀態(tài)矛盾凸顯。結(jié)合政策供給作用階段與政策工具使用情況二維交互分析，發(fā)現(xiàn)政策文本內(nèi)容呈現(xiàn)全要素縱深化、標準化與均等化以及新載體與新服務發(fā)展態(tài)勢，但仍表現(xiàn)出較為依賴物質(zhì)供給與環(huán)境營造、忽視需求型政策的擴張力、擠出效應明顯等問題。在運用框架解釋的基礎上，提出了優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)、打造協(xié)同共治共同體以及推動精準智治多維驅(qū)動的建議。政策供給是更高水平全民健身公共服務體系建設的重要驅(qū)動力，未來政策供給研究應進一步向制度優(yōu)勢與政策效能相互轉(zhuǎn)化的領域深入探索。